1、第三節(jié)地方自治的理論與制度一、地方自治的概念一般而言，地方自治是指在特定的行政區(qū)域內(nèi)，由本地方人民和地方政府自己決定地方政府的組織、人員，自主管理地方事務(wù)，而不受中央政府的非法干涉。根據(jù)中國權(quán)威的中國大百科全書所描述的，地方自治是指“在一定的領(lǐng)土單位內(nèi)，全體居民組成法人團體（地方自治團體），在憲法和法律范圍內(nèi)，并在國家監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機關(guān)，利用本地區(qū)的財力，處理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度”。地方自治往往與地方分權(quán)等緊密聯(lián)系在一起，但地方自治與地方分權(quán)并不等同，兩者之間是有區(qū)別的：第一，地方自治是在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式中，或者在聯(lián)邦制下各聯(lián)邦成員采取單一制時存在于地方

2、行政區(qū)域；而地方分權(quán)則是針對中央集權(quán)而言，地方自治單一制和分權(quán)制衡聯(lián)邦制都屬于地方分權(quán)的形式。第二，地方自治是在中央政府職權(quán)之外，僅行使關(guān)于地方自身事務(wù)的職權(quán)，地方上屬于中央政府權(quán)限的事項，即使身處地方，也由中央行使，地方政府行使的權(quán)限以地方自治事項為限；地方分權(quán)則是在憲法中對中央與地方之間的權(quán)力進行明確劃分的憲政理念，這種分權(quán)既可以發(fā)生在聯(lián)邦制中，也可以發(fā)生在單一制中。二、地方自治制度的形成與發(fā)展地方自治制度是從城市國家發(fā)展而來的。城市國家包括了古希臘羅馬時期的城邦國家和歐洲中世紀的城市國家。最典型的城邦國家例如古希臘的雅典、斯巴達，古羅馬等。最典型的歐洲中世紀城市國家例如意大利的威尼斯、熱

3、那亞、佛羅倫薩、法國的馬賽等。這些城市國家有自己的政權(quán)機構(gòu)、稅收和財政系統(tǒng)，自行鑄造貨幣，可以單獨對外宣戰(zhàn)、媾和。根據(jù)歷史時期和地域上的分布，可以將地方自治分為古典時期、中世紀和現(xiàn)代三個時期。（一）古典時期城市自治古希臘、古羅馬的城市自治是這一時期的典型，并且它們實行的都是奴隸制共和政體。古希臘的城邦國家一般實行的都是直接民主制，所有的政權(quán)機關(guān)都隸屬于公民大會，它是國家最高的權(quán)力機關(guān)，其常設(shè)機關(guān)是議事會，實際上起著中央政府的作用；同時設(shè)有法庭作為最高司法機關(guān)，貴族元老院則掌握立法權(quán)和一部分刑事案件的審判權(quán)。古羅馬最初是一個城邦，隨著實力的增強逐漸演變?yōu)橐粋€橫跨三大洲的帝國。古羅馬先后經(jīng)過了王政

4、時期、貴族共和時期和帝國時期。這里我們關(guān)注的是共和時期的羅馬城和帝國時期的羅馬城市自治。共和時期羅馬實行氏族大會掌握國家權(quán)力，元老院掌握立法權(quán)，執(zhí)政官則掌握行政權(quán)和軍事指揮權(quán)。帝國時期羅馬城市取得自治權(quán)，自治體的組織機構(gòu)有人民大會、市議會和市政官員三種。后來隨著城市土地被占取，城市財源枯竭，城市自治出現(xiàn)危機。到哥特人入侵時，古羅馬自治制度隨之消亡。歐洲進入了漫長的封建君主制的中世紀時期。（二）中世紀城市自治古羅馬滅亡后，大約到10世紀后期，特別是11世紀開始，歐洲的城市（主要是意大利的城市）進入了它們的復興時期。這個時期的城市自治有它們自己的特點，并且形成的傳統(tǒng)對近代西方資產(chǎn)階級革命和憲政都產(chǎn)

5、生了重大的影響。中世紀歐洲諸國實行的是封建領(lǐng)主制，所以中世紀的城市自治是相對于封建領(lǐng)主的統(tǒng)治而言的。很多城市在同封建領(lǐng)主的斗爭中，獲得并擁有了自治權(quán)。這些自治城市成為一個獨立自主的政治經(jīng)濟單位。有些則是市民共同出資向封建領(lǐng)主買下自治權(quán)。這些城市的自治權(quán)受到法律的保障，這種保障具有自身的特點：領(lǐng)主向他管轄的城市頒發(fā)特許狀，保障城市及市民的自由和特權(quán)。這與近現(xiàn)代資產(chǎn)階級革命后通過憲法確立和保障的自治制度是不同的。特許狀的內(nèi)容主要是領(lǐng)主給予城市的權(quán)利，一般包括：市民的人身自由和人身安全權(quán)利；取消城市某種封建賦稅的權(quán)利；有關(guān)城市的司法權(quán)等內(nèi)容。這些權(quán)利對中世紀后期到近代城市的發(fā)展起到了重要的保障作用，

6、并推動了近代資產(chǎn)階級革命和憲法的制定。（三）現(xiàn)代地方自治制度地方自治的典型代表是英國和日本，它們的國家結(jié)構(gòu)形式都是當今世界上很有影響力的。但是，兩國的法律文化和歷史傳統(tǒng)存在諸多的巨大差異，所以有必要進行簡要的介紹和闡述：1、英國的地方自治制度英國的地方自治，是指在中央政府的監(jiān)督下，由地方居民選舉產(chǎn)生地方議會和地方政府，根據(jù)本地方居民的意志，在法定的權(quán)限內(nèi)獨立自主地管理本區(qū)域的公共事務(wù)。在單一制的英國，地方自治權(quán)是由國會以立法形式授予的，1888年和1894年的地方政府法是英國地方自治制度的里程碑，其他法律還包括倫敦政府法、財產(chǎn)稅法、地方政府財政法等。英國地方各級政府都是法人，法人必須以法律明確

7、的授權(quán)以及由這種授權(quán)產(chǎn)生的默示權(quán)力為依據(jù)方才是合法的。英國中世紀的傳統(tǒng)便是城市是在封建王權(quán)的特許下獲得有限的自治權(quán)。所以，當今英國地方政府的自治權(quán)歸根到底是來自英國議會的授予或認可。英國的四大區(qū)域中，各個區(qū)域的自治權(quán)都有程度不同的差別，在同一區(qū)域內(nèi)各級地方政府的自治權(quán)也不一樣。英國首都倫敦地位特殊。19世紀以來，英國各級地方政府在自治權(quán)的配置上一般遵循三項原則：第一，凡只適用于高一級地方政府行使的自治權(quán)，既可以由高一級地方政府掌管，也可以由一個以上較低一級的地方政府單位監(jiān)理的聯(lián)合機構(gòu)掌管；第二，不宜于由高一級地方政府行使的自治權(quán)，一般交由較低一級地方政府或基層行使；第三，宜于各級地方政府分享的

8、自治權(quán)則由各級地方政府分別行使。2、日本的地方自治制度日本的地方政府分為兩級，第一級為都、道、府、縣，第二級即為基層政府，為市、町、村。都、道、府、縣管轄范圍較大，包括了所轄的市、町、村。在日本，地方政府就是地方公共團體，他們的職權(quán)是依法行使地方自治的權(quán)力。日本地方自治法具體列舉了地方公共團體有權(quán)處理的22項地方性事務(wù)，可以概括為四個方面：第一，行政自治權(quán)，是地方自治的基本權(quán)力，是地方公共團體行政管理職權(quán)。這個權(quán)限可分為團體事務(wù)和機關(guān)委任事務(wù)兩類：（1）團體事務(wù)又可分為公共事務(wù)、委任事務(wù)和行政事務(wù)。（2）機關(guān)委任事務(wù)。第二，組織自治權(quán)，是指地方公共團體有權(quán)依法選舉和組織本地代議機關(guān)和行政機關(guān)。地方公共團體通過普遍的、直接的選舉選出本地議會，地方行政首長也由本地居民直接選舉產(chǎn)生。第三，財政自治權(quán)，是指地方公共團體為行使行政自治權(quán)而籌措和支出財政資金的權(quán)力。地方公共團體的財政收入包括自主財源和國庫撥付財源。第四，立法自治權(quán)，是指地方公共團體為了行使自治權(quán)而依法制定必要條例的權(quán)力。這種條例屬于地方的自主性法規(guī)，不得同國家的憲法、法律、法令等相抵觸。三、近代中國的地方自治運動近代中國地方自治的主要倡導者是革命先行者孫中山先生。地方自治是孫中山的民權(quán)主義的一個重要組成部分。在孫中山看來，地方自治的完全成熟是在憲政時期。孫中山主張推動地方自治的目的是要徹底結(jié)束中央集權(quán)的專制