1、-. z最近兩年，隨著環(huán)境問題以災害的形式逼近群眾生活，公眾對環(huán)保的注意力與日俱增，各種主題的環(huán)保活動也不失時機地掀起高潮，不僅有針對中小學生的手拉手共建地球村、清潔地球媽媽等活動，還有針對成人的環(huán)境責任區(qū)落戶，城市環(huán)境綜合治理達標等政府行為，媒體上“環(huán)保二字已經成了出鏡明星，似乎全民環(huán)保的時代已經降臨。不過，真要問問別人如何參與環(huán)保事業(yè)，大局部只是認為不亂扔垃圾、清掃自己周圍的環(huán)境、少用塑料袋、植樹造林等等。應該說，這只是很簡單的參與方式，光靠老百姓做些具體的小事，只能起到裝飾門臉的作用。筆者以為，引入公眾參與機制，并使之制度化、規(guī)化，才能有效地解決環(huán)境問題。一、環(huán)境權是公眾參與的理論根底公

2、民環(huán)境權作為一種新的正在開展的環(huán)境法理論和法律權利，其產生絕非偶然。隨著生產力的開展、人口的膨脹，清潔的水、空氣、安寧、等環(huán)境要素作為稀缺性資源的特性逐漸顯露出來，人類的生存利益和生產利益在對環(huán)境的需求上構成矛盾。為此，社會就有必要對人類的利益作出制度性安排，賦予主體一定的權利，平衡與制約各微觀主體之間因利用稀缺性環(huán)境資源而發(fā)生的關系。這種權利是一種公用資源的共有支配權，也就是“環(huán)境權。環(huán)境權的研究和提出始于20世紀60年代。當時美國密執(zhí)安大學的薩克斯教授提出“環(huán)境公共財產論、“環(huán)境公共委托論，他認為：空氣、水、等人類生活所必須的環(huán)境要素，在當時受到嚴重污染和破壞以致威脅到人類正常生活的情況下

3、，不應再視為“自由財產而成為所有權的客體，環(huán)境資源就其自然屬性和對人類社會的極端重要性來說，她應該是全體國民的“公共財產，任何人不能任意對其進展占有、支配和損害。為了合理支配和保護這種“共有財產，共有人委托國家來管理。國家對環(huán)境的管理，是受共有人的委托行使管理權的，因而不能濫用委托權。于是，有人便在“公共財產論和“公共委托論的根底上提出了環(huán)境權的觀點，認為每一個公民都有在良好環(huán)境下生活的權利，公民的環(huán)境權是公民最根本的權利之一，應該在法律上得到確認和保護。環(huán)境權理論為世界所普遍承受，表達在1972年聯合國人類環(huán)境會議上通過的?人類環(huán)境宣言?中，該宣言莊嚴宣布：“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的

4、生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的根本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴責任。之后，在1992年世界環(huán)境與開展大會上通過的?里約環(huán)境與開展宣言?再次重申了環(huán)境權：“人類處于普受關注的可持續(xù)開展問題的中心。他們應享有以自然相和諧的方式過*而富有生產成果的生活的權利。有些國家的憲法和環(huán)境法也明確規(guī)定了公民的環(huán)境權，并由此規(guī)定引申出公民參與環(huán)境管理的各種權利。根據環(huán)境權理論及有關國家的環(huán)境立法實踐，公民在環(huán)境法上的權利義務是公民環(huán)境權的重要容，實際上，環(huán)境權與其他人權一樣，是一個由多項子系統(tǒng)組成的容豐富的權利系統(tǒng)。從理論上講，環(huán)境權主要包括環(huán)境使用權、知情權、參與權

5、，參與權至關重要，“人們通過參加決策，制定政策即控制種種活動，自覺和地投入致力于開展的努力“是保護人權免受一切政策制定的偏向消極影響的方法之一。不同形式的參與、自我管理體系、公民投票、特別議會委員會、公眾意見、群眾傳播、專業(yè)聯合會、生態(tài)的和平主義者及其他運動、消費者聯合會以及其他非正式的團體和個人是僅有的一些使決策過程盡可能公開和以及為個人和團體自我認識，國家和社會之間的*聯系創(chuàng)造有益框架的可能途徑。在我國，環(huán)境保護關系到全國人民的切身利益，環(huán)境質量的好壞會影響到所有人的生活和*。保持一個良好、清潔、舒適的環(huán)境，既是人們的愿望，也符合人民的利益。因此，個人、集體和國家在環(huán)境建立上的根本目標、利

6、益是完全一致的。從法律上說，環(huán)境保護事業(yè)建立在更加廣泛的根底上，必須把政府、企業(yè)的環(huán)境管理活動和法律的執(zhí)行建立在人民群眾廣泛支持、參與、監(jiān)視的根底上。二、行政是公眾參與的社會根底現代行政是行政，本質上以憲政為基石，強調追求人權、公利、人性尊嚴、社會公正與社會責任等，強調公民參與行政的過程，“在現實世界中，政治就是妥協，而就是政治。在這樣一個的時代，通過單方權力方式來實行決策或作出決定，是不明智的。因為它剝奪了行政相對人的發(fā)言權，使行政相對人感受不到其權利的行使及對人格的尊重，這可能會使行政決定在人們心目中喪失其權威性、認同性。當代政治下的行政，就性質而言，并不是人們只從外表上觀察到行政機關一方

7、之行政。這誠如法國學者貝爾納古爾所言的那樣：“如果不把行政置還于公眾它從其中產生并且其活動亦是面向它們之中，就不可能了解行政。又如基斯先生所言：“公民對環(huán)境保護的具體參與是環(huán)境權的真正表達：它不僅使個人行使它所享有的權利，還使它在這方面應承當義務。而且，公民因此不再是消極的權利享受者，而要分擔管理整個集體利益的責任。行政使行政權的運作需各方合力才能完成，化形成一種國家與社會共擔風險的機制，回避了對重大社會問題的政治答復，主流的理論從未無視被理解為個人主動參與的參與，認為參與是的根底，在這里，參與的含義是親自參與，也就是說，參與不只是屬于僅僅被卷入*事，更不是非自愿的被迫屬于，行政，主要表達為行

8、政相對方對行政過程的主動參與。美國政治學學者阿爾蒙德和維伯在考察了美國、英國、德國、意大利和墨西哥五國的政治文化狀況后，認為在美國和英國，行政的化程度之所以高于其他國家，關鍵的原因就是，公民對行政的參與意識比其他三國強烈，參與實踐比其他三國頻繁。就參與意識而言，在美國和英國，相當一局部公民認為政府機關和警察會認真考慮其意見，即公民認為自己的參與活動能影響行政機關。在行政法上，權力制約權力的模式一直起著主導的作用，權力制約的設計主要是在行政活動的外部，在行政活動的事前事后發(fā)揮作用，即事前由立法機關通過立法制定行政機關行政活動的依據，事后由立法機關和司法機關通過相應的制度糾正行政機關未依法行政所造

9、成的后果。這種“以權力制約權力的模式當然對保障和催促依法行政發(fā)揮了重要作用。但是這種作用仍然有缺乏：因為這只能是在行政活動外部，在行政活動的事前和事后發(fā)揮作用。但是，環(huán)境污染和破壞一旦發(fā)生，往往難以消除和恢復，甚至具有不可逆轉性；環(huán)境造成污染和破壞以后，再進展治理，從經濟上來說是最不合算的；環(huán)境問題在時間和空間上的可變性很大，環(huán)境問題的產生和開展又有一種緩發(fā)性和潛在性，再加上科學技術開展的局限，人類對損害環(huán)境的活動造成的長遠影響和最終后果，往往難以及時發(fā)現和認識，但到后果一旦出現，往往為時已晚，而無法救治?；诃h(huán)境問題的上述特點，僅僅依靠事前的立法和事后的司法監(jiān)視缺乏以解決環(huán)境問題。因為，有行

10、政活動的可依之法并不等于行政必依其法，有事后糾正行政的制度和措施也不等于行政行為及其侵害后果在事中不會發(fā)生。為此，從解決根源性問題的目標考慮，實現依法行政的最正確狀態(tài)是行政機關的行政活動過程是依法進展的，而貫穿于行政活動過程的主要是兩個主體，即行政機關和行政相對人。其中，行政機關自身對于實現依法行政的決定性作用自不待言，行政相對人作為受支配的對象，成為在事中催促行政機關依法行政的一支重要力量。托克維爾在其?論美國的?一書中曾提及，美國之所以能持久的保持，除了權力制約權力之外，公利是起了很大作用的。美國著名政治學家羅伯特達爾則認為政治的最核心因素不是權力對權力的制約，而是政黨、輿論、社會團體、企

11、業(yè)、公民個人等因素對權力的制約，這些因素中，發(fā)揮關鍵作用的是社會團體、企業(yè)和公民個人。由于環(huán)境具有“公共物品的性質，政府的環(huán)境保護職責相當于為公民提供公共效勞，這種效勞理應承受民眾的監(jiān)視，尤其應該強調民眾的參與，民眾的參與是催促行政機關依法行政的一支重要力量；民眾的參與更是提醒、告誡政府科學、合理、及時地解決環(huán)境問題的有效途徑。因為，“環(huán)境問題的特色之一乃是其經常涉及繁雜的科技背景，局部學者因而主環(huán)境管制最適宜專家政治。然而，環(huán)境管制也經常涉及利益的沖突，有待藉用理念尋求解決。在環(huán)境領域中，參與式的觀念并不在于以投票的方式解決所有的問題，而是由受影響民眾藉由適當管道參與決策過程，藉以調和利益沖

12、突，促進政治開展及改善政府決策品質。三、完善機制是實現公眾參與的根本保障公眾參與的最好方法是通過種種途徑，以公眾代表的方式，集中公眾的意見并使之制度化、規(guī)化、法制化。公眾參與制度，是公眾及其代表根據國家環(huán)境法律賦予的權利和義務參與環(huán)境保護的制度。它是政府或環(huán)保行政主管部門依靠公眾的智慧和力量，制定環(huán)境政策、法律、法規(guī)，確定開發(fā)建立工程的環(huán)境可行性，監(jiān)視環(huán)境法的實施，調處污染事故，保護生態(tài)環(huán)境的制度。公眾參與制度，是各級政府及有關部門的環(huán)境決策行為，經濟環(huán)境行為以及環(huán)境管理的監(jiān)管工作，聽取公眾意見，取得公眾認可及提倡公眾自我保護環(huán)境的制度。中國在環(huán)境立法中，也有關于公眾參與的規(guī)定，如?環(huán)境保護法

13、?第6條規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進展檢舉和控告。其他相關法律也作了相應的規(guī)定。但現行立法存在的問題也是明顯的。具體表現在：1.現行關于公眾參與的規(guī)定，根本上是對環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生之后的參與，即末端參與。2.現行立法關于公眾參與的規(guī)定，過于原則和抽象，缺乏可實施性。如?水污染防治法?第13條規(guī)定：“環(huán)境影響報告中，應當有該建立工程所在地單位和居民的意見。但卻沒有有關的途徑、形式和程序規(guī)定，建立單位、主管部門以及公眾都因沒有明確的權利義務而無法參與。3.公眾參與形式單一，缺乏鼓勵機制，環(huán)境保護的公眾參與需要有良好的條件，而這些條件并非環(huán)境立法本

14、身能夠解決的，但目前我國整個法律制度中，關于公眾參與規(guī)定都十分缺乏，公眾參與決策，參與國家管理的機制尚未建立。公民及其團體在法律上的地位不明確，甚至沒有法律地位，更沒有積極鼓勵公眾廣泛參與的鼓勵機制，使得環(huán)境保護的公眾參與困難重重。其實，真正的公眾參與，除末端參與外，還應包括預案參與指公眾在環(huán)境政策、規(guī)劃制定中和開發(fā)建立工程實施之前的參與、過程參與指公眾對環(huán)境法律、法規(guī)、政策規(guī)劃、方案及開發(fā)建立工程實施過程中的參與和行為參與指公眾從我做起，自覺保護環(huán)境的參與。只有這四個參與有機結合，同時運作，才是完整的公眾參與。我國的社會制度、體制與西方國家不同，因此，必須立足于我國國情，尋找和探求切實可行的

15、我國公眾參與途徑和機制。一是提高公眾的環(huán)境意識。包括學會認識環(huán)境質量要素，了解環(huán)境好壞標準，形成綠色消費習慣，養(yǎng)成綠色價值觀等。這是公民參與環(huán)保的能力保障，從我國現階段的情況來看，只有建立一個良好的決策體制，才能從根本上解決我國的環(huán)境問題。而建立這個決策體制的前提是百姓真正認識到什么決策行為才是真正有利于我們的生存環(huán)境。而這種科學的共性認識，在我國目前還是稀缺“資源，下面的例子可以說明這個情況，城市居民通常只關心城市環(huán)境的視覺感受，如天空是否湛藍、路面是否清潔、草坪是否廣闊等，按這樣的標準來評價，我國大局部城市是環(huán)境優(yōu)美的，如塞外古城市創(chuàng)立“全國衛(wèi)生先進城市“中國優(yōu)秀旅游城市之后，市區(qū)的衛(wèi)生環(huán)

16、境越來越好，南來北往的游人贊不絕口，然而由于場地技術等問題的困擾，始終無法解決城市垃圾處理問題，結果出現了城干干凈凈，城外垃圾成堆的怪現象，全國其他大中城市都不同程度地遇到像一樣的為難處境?，F代文明下嚴重的“垃圾圍城現象已到了令人觸目驚心的地步。再如我國的一直是人們心目中的理想花園城市，然而，仔細分析有關的環(huán)境統(tǒng)計數據，這個結論就有點站不住腳了。我國的海渤海的污染主要來自陸地，而市環(huán)渤海的入海排污口的數量高達66處，占全國主要入海排污口的30.4。換句話說，把城市視線以外的渤海當作了城市的下水道。草坪曾讓人自豪不已，但有一組粗略的數據應該讓大家知道，在生長季，同樣面積的闊葉樹林，比同樣面積的草

17、坪制氧量高3倍，殺菌力強10倍，降低噪音能力強50倍，減弱風沙能力強100倍，而維護費僅為1/10。對這樣一個水資源匱乏、人口密度較大，又不得不在城市環(huán)境上迅速與國際接軌的工業(yè)城市，在有限的綠化面積里終究是搞平面綠化，建視覺感受比擬好的草坪，還是從實際需要出發(fā)搞綠化林這種“立體綠化，想必弄清道理后大家會有理智的選擇。人的環(huán)保意識已進入“中綠色層淺綠色層為關注身邊環(huán)境衛(wèi)生和綠化；中綠色層為關注身邊的污染；深綠色層為關注生態(tài)環(huán)境和政府決策，在全國名列前茅，這為實現全民環(huán)保打下了一個良好的根底。希望今后環(huán)境公益活動能多喚醒百姓的環(huán)保意識，讓老百姓弄清環(huán)保到底是什么，自己可以為環(huán)境做些什么，不要讓老百

18、姓以為這只是一個改頭換面的愛國衛(wèi)生運動。二是建立、完善相關制度。具體可包括以下幾個方面：1.完善人大代表、政協委員監(jiān)視檢查制度。在環(huán)境法上明確人大代表、政協委員對本地區(qū)主要環(huán)境問題或重大建立工程進展監(jiān)視檢查，進展重大環(huán)境問題專題調研，向當地政府提出解決問題建議方案的制度。2.加強環(huán)境保護社會團體制度。公民個人的能力和學識都有限，假設公眾組織起來，成立民間環(huán)境保護社會團體，開展環(huán)境保護宣傳、環(huán)境科學學術交流、環(huán)境保護科技成果推廣、環(huán)境科學知識咨詢等活動，將會有效提高全民族的環(huán)境意識，并為政府決策提供參謀。因此，在環(huán)境法上確立社會團體的法律地位、環(huán)保功能，增強社團在環(huán)境監(jiān)視、環(huán)境糾紛的解決等方面的效能。3.建立環(huán)境問題論壇制度。這一活動將*一地區(qū)的居民，關注*一特定問題例如社區(qū)綠化、西部開發(fā)與環(huán)境問題的個人或者那些背景或利益一樣例如少數民族的人士組織起來，定期舉辦活動。4.建立環(huán)境保護問卷調查制度。每年向社會各界發(fā)放調查問卷，了解群眾對環(huán)境決策、環(huán)境管理和環(huán)境問題的要求、情緒和意見，及時反應給決策部門和有關單位。規(guī)定有關部門和單位對公眾的意見答復程序。5.建立公眾參與會議制度。定期或不定期召開環(huán)保監(jiān)視員或公眾代表“參政議政會議，介紹國家環(huán)境政策和本地環(huán)保工作、環(huán)境問題、傾聽公眾代表的意見和建議。