1、萋雪工3 1社區(qū)行政與管理學(xué)期作業(yè)題目：論城市社區(qū)的職能定位學(xué) 院：公共管理學(xué)院專業(yè)班級(jí)：行政管理學(xué)號(hào)：01031021姓 名：閆柄伏日期：2013 年10月摘要:城市社區(qū)職能定位是形勢(shì)發(fā)展的客觀要求。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大背景 下，要理清社區(qū)的基本職能和運(yùn)行職能：從基本職責(zé)看，它包括社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理兩項(xiàng) 基本職能；從運(yùn)作過程看，它又包括民主自治、社會(huì)服務(wù)、教育文化、衛(wèi)生環(huán)境、社區(qū)治 安、社區(qū)黨建等一系列運(yùn)行職能。目前社區(qū)既存在著職能泛化的現(xiàn)象，又存在著工作上的 各自為政現(xiàn)象，需要有序推進(jìn)職能定位。關(guān)鍵詞:社區(qū)； 職能；管理職能城市社區(qū)（以下簡(jiǎn)稱社區(qū)）職能定位是社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵問題之一。中

2、華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法明確規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基 層群眾性自治組織。”1這就表明，社區(qū)不是政權(quán)機(jī)關(guān)，不是政府派出機(jī)構(gòu)。但是，這些年來，社區(qū)職能定位問題一直不明確、不準(zhǔn)確，幾乎各行各業(yè)、各部門都要求一桿子 插到社區(qū)，造成社區(qū)工作的繁雜和無序，社區(qū)成了行政部門的附屬單位。明確社區(qū)職能定 位不僅是為了擴(kuò)大民主、厲行法治，也是為了建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。一、社區(qū)職能定位的客觀性2 0世紀(jì)7 0年代末以來，中國(guó)處于深刻而廣泛的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種社會(huì)轉(zhuǎn)型由兩 個(gè)深刻的轉(zhuǎn)變構(gòu)成：一是體制的轉(zhuǎn)軌，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌；二是結(jié)構(gòu) 的轉(zhuǎn)型，即從農(nóng)

3、業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉的傳統(tǒng)社會(huì)向工業(yè)的、城市的、開放的現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變。 其中經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌影響著社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的深 化，二者相輔相成，共同推動(dòng)著體制創(chuàng)新的歷史進(jìn)程。從客觀上看，社區(qū)功能增加，是現(xiàn)代城市發(fā)展、社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。首先，“單位制”松動(dòng)，廣大職工從“單位人”過渡到“社會(huì)人”?！皢挝恢啤笔怯?jì)劃經(jīng)濟(jì)的特殊產(chǎn)物，單位 對(duì)城市個(gè)人發(fā)揮著保障就業(yè)、勞保福利、分配住房、生病死亡、解決子女入托入學(xué)等全方 位的社會(huì)功能，使個(gè)人對(duì)單位產(chǎn)生依賴感和歸屬感。同時(shí)政府對(duì)居民的行為控制和管理也 是通過一個(gè)個(gè)單位實(shí)現(xiàn)的。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重越 來越

4、大，“單位制” 受到強(qiáng)有力的沖擊，單位原先的一部分社會(huì)職能逐漸向城市行政組織、 街道辦事處和居民社區(qū)轉(zhuǎn)移。社區(qū)基層組織接受從“單位制”中轉(zhuǎn)移來的社會(huì)職能并加以 完善和配套，使城市個(gè)人依賴于社區(qū)、歸屬于社區(qū)。街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)無疑是社會(huì) 轉(zhuǎn)型中社會(huì)整合的主要載體和基礎(chǔ)場(chǎng)所。第二，新階層出現(xiàn)，自由職業(yè)者日益增多。改革 開放以來，個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)獲得長(zhǎng)足發(fā)展，城市社會(huì)增添了大量的個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主、 炒股專業(yè)戶以及小部分“食利者”，他們共同的特點(diǎn)是沒有固定的單位，對(duì)這些居民思想意 識(shí)的掌握和行為控制以及將來實(shí)施的社會(huì)保障和行政管理只能依靠社區(qū)居委會(huì)的工作。第三，行政體制改革，“政社分離”剝離出一些

5、公共事務(wù)。目前政府正極力改變傳統(tǒng)的“政府 辦社會(huì)”的“全能政府”模式，把管理權(quán)力下放，把管理重心下移，把大量的社會(huì)公共事 務(wù)下移到社區(qū)。第四，越來越多的外來人口正在加重城市管理的壓力。外來人口一方面為 城市經(jīng)濟(jì)繁榮做出貢獻(xiàn)，另一方面又與城市居民競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)崗位，同時(shí)越來越多的外來人口 加劇了城市交通、治安、市政、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育、人口管理等城市綜合負(fù)擔(dān)。外來人 口的流動(dòng)性帶來管理上的困難，對(duì)外來人口進(jìn)行管理和為外來人口提供服務(wù)已成為居委會(huì) 的一項(xiàng)經(jīng)常性工作。第五，城市社會(huì)出現(xiàn)新貧困階層，并且人數(shù)規(guī)模有所擴(kuò)大。國(guó)有企業(yè) 失業(yè)人員、下崗后未能再就業(yè)人員、困難企業(yè)領(lǐng)不到工資的在職職工和被拖欠工資的退休

6、 人員，構(gòu)成新貧困階層的主體。政府實(shí)施城市反貧困戰(zhàn)略，居委會(huì)肩負(fù)著艱巨、復(fù)雜的重 任。一方面，居委會(huì)負(fù)責(zé)收集低收入群體的調(diào)查資料，有利于建立城市貧困監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，為 反貧困決策提供詳實(shí)完整的數(shù)據(jù)資料。另一方面，城市反貧困工作具有制度化、規(guī)范化和 社會(huì)化的特征，具體各項(xiàng)扶貧措施又需要居委會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)。第六，城市化進(jìn)程加速，城鄉(xiāng) 二元化結(jié)構(gòu)逐漸被打破，失地和無地農(nóng)民走向城市，舊城區(qū)的改造和新城區(qū)的開發(fā)迅猛推 進(jìn)帶來居民動(dòng)遷安置、道路暢通、社區(qū)衛(wèi)生保潔、園林綠化等問題，要求社區(qū)居委會(huì)在城 市管理現(xiàn)代化體系中發(fā)揮更大的作用。實(shí)踐證明，這些問題單純依靠政府專業(yè)部門難以完 成，繼續(xù)維持政府包攬一切的城市管理模式

7、很難取得理想效果，唯一的出路是使社區(qū)居委 會(huì)內(nèi)各種力量參與社區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)。二、社區(qū)的基本職能和運(yùn)行職能多年來，理論界對(duì)社區(qū)職能問題研究甚少。在中國(guó)城市社區(qū)自治一書中，曾經(jīng)把社區(qū)自治的功能概括為管理社區(qū)事務(wù)、協(xié)助政府工作和社區(qū)自治的外溢功能。2在社區(qū)概論一書中，則把社區(qū)功能分為一般功能（包括經(jīng)濟(jì)功能、政治功能、教育功 能、衛(wèi)生功能、福利和服務(wù)功能、娛樂功能、宗教功能）和本質(zhì)功能（社會(huì)化功能、社會(huì) 控制功能、社會(huì)參與功能、社會(huì)互助）兩個(gè)方面。3 這是迄今為止關(guān)于社區(qū)職能問題較有代表性的論述。我們認(rèn)為，社區(qū)職能有基本職能和運(yùn)行職能之分。從基本職責(zé)看，它包括社區(qū)服務(wù)和社區(qū) 管理兩項(xiàng)基本職能；從運(yùn)作

8、過程看，它又包括民主自治、社會(huì)服務(wù)、教育文化、衛(wèi)生環(huán)境、 社區(qū)治安、社區(qū)黨建等一系列運(yùn)行職能。社區(qū)的基本職能首先是服務(wù)職能。服務(wù)居民是社區(qū)的宗旨。社區(qū)服務(wù)體系包括福 利和公益服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)、文化服務(wù)、法律服務(wù)、家政服務(wù)和物業(yè)管理服務(wù)等。 社區(qū)服務(wù)的具體內(nèi)容主要是開展面向老年人、兒童、殘疾人、社會(huì)貧困戶、優(yōu)撫對(duì)象的社 會(huì)救助和福利服務(wù)，面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)，面向社區(qū)單位的社會(huì)化服務(wù)，面向下 崗職工的再就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障社會(huì)化服務(wù)。社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)重點(diǎn)發(fā)展的項(xiàng)目，具有 廣闊的前景。社區(qū)的基本職能之二是管理職能。管理有序是社區(qū)義不容辭的職責(zé)。它主要體現(xiàn)在對(duì)與社區(qū)居民有關(guān)的行政事務(wù)和

9、公共事務(wù)的管理上，包括把松散的個(gè)人和單位組織 成為關(guān)系相對(duì)緊密的群體或團(tuán)體，形成具有共同利益的訴求主體；處理社區(qū)關(guān)系（社區(qū)之 問、社區(qū)組織之間、住戶之間、駐區(qū)單位之間的關(guān)系，以及社團(tuán)、利益共同體、家庭與外 部的關(guān)系），維護(hù)社區(qū)利益；培養(yǎng)社區(qū)成員的社區(qū)意識(shí)和對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，提高其參與社區(qū) 活動(dòng)的積極性和主動(dòng)性；宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教 育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)； 調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，消除社區(qū)內(nèi)存在的各種不穩(wěn)定因素，維護(hù)社區(qū)的安定 團(tuán)結(jié)；協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生

10、育、優(yōu)撫 救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作；向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見、要求和提出 建議；配合有關(guān)部門做好本居住社區(qū)內(nèi)依法剝奪政治權(quán)利、管制、緩刑、假釋、保外就醫(yī) 等人員的監(jiān)督和幫教工作；加強(qiáng)社區(qū)管理主體的組織建設(shè)、功能建設(shè)和制度建設(shè)，提高自 身素質(zhì)；管理本社區(qū)居民委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)。三、有序推進(jìn)社區(qū)職能定位目前社區(qū)既存在著職能泛化的現(xiàn)象，又存在著工作上的各自為政現(xiàn)象。一方面各 級(jí)組織和部門都要把工作推進(jìn)、落實(shí)到基層；另一方面社區(qū)建設(shè)正處在初級(jí)階段，各地方 力圖走出社區(qū)工作的新路子，創(chuàng)出社區(qū)工作的新特色。于是，社區(qū)自治組織的職能逐漸淡 化，附加職能越來越多。這種歷史進(jìn)程中的異態(tài)短期內(nèi)難以克服，

11、只能在探索前進(jìn)的過程 中使之逐步走向規(guī)范。有序推進(jìn)社區(qū)職能定位便是我們現(xiàn)在能夠做的工作。從體制上看，應(yīng)將基層政府的行政機(jī)構(gòu)與社區(qū)機(jī)構(gòu)區(qū)分開來，將行政管理事務(wù)與 社會(huì)管理事務(wù)區(qū)分開來。因此，要去除社區(qū)不應(yīng)有的行政負(fù)擔(dān)，還社區(qū)本來面目。社區(qū)是 實(shí)施“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制的產(chǎn)物。應(yīng)當(dāng)理清市、區(qū)、街道、社區(qū)不同管理層次的 關(guān)系；政府、企業(yè)和社區(qū)不同社會(huì)載體的關(guān)系；社區(qū)、物業(yè)管理委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的關(guān) 系。其關(guān)鍵是理順政府行為和社區(qū)行為、專業(yè)管理與綜合管理、市場(chǎng)管理與社區(qū)管理之異 同。2 0 0 5年，深圳市鹽田區(qū)以“一會(huì)（合）兩站”模式，將社區(qū)工作站從社區(qū)居委會(huì) 中分離出來，社區(qū)工作站人員由政府雇

12、員組成，行政關(guān)系隸屬于街道辦事處，主要承擔(dān)政 府交辦的工作。在此同時(shí)，成立社區(qū)服務(wù)專項(xiàng)資金，規(guī)定政府按照購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的方式， 為新型社區(qū)居委會(huì)開展社區(qū)服務(wù)提供平臺(tái)?！胞}田模式”將在實(shí)踐中為社區(qū)管理體制改革進(jìn) 一步探索新的經(jīng)驗(yàn)。從機(jī)制上看，要?jiǎng)?chuàng)新政府與社區(qū)互動(dòng)的具體運(yùn)作機(jī)制。要通過民警、計(jì)生專干、 市容監(jiān)察隊(duì)員、環(huán)衛(wèi)作業(yè)者等“五個(gè)到社區(qū)”（工作人員配置到社區(qū)，工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū),服務(wù)承諾到社區(qū)，考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)），實(shí)現(xiàn)政府管理面向社區(qū)、重心 下移。我們要在理順關(guān)系、界定職責(zé)、劃分權(quán)限、創(chuàng)新政府管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，以社區(qū)建 設(shè)項(xiàng)目為依托，積極尋找政府與社區(qū)互動(dòng)的具體的運(yùn)作機(jī)制，通過

13、政府與社區(qū)的“雙向服 務(wù)承諾制”、“雙向公示制”、“多形式的功能互補(bǔ)機(jī)制”、“多層次的民主評(píng)議和考核機(jī)制” 等制度建設(shè)和信賴關(guān)系的構(gòu)建，探索出新的社區(qū)治安運(yùn)作機(jī)制、社區(qū)計(jì)劃生育運(yùn)作機(jī)制、 社區(qū)環(huán)衛(wèi)運(yùn)作機(jī)制、社區(qū)市容監(jiān)察運(yùn)作機(jī)制、社區(qū)文體活動(dòng)機(jī)制等。從管理上看，社區(qū)自治應(yīng)包括三個(gè)方面內(nèi)容：首先，社區(qū)必須成為社區(qū)管理和建 設(shè)的權(quán)利主體。在基層社會(huì)管理中，由過去政府單一的權(quán)力主體，轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€(gè)權(quán)力或權(quán)利 主體：政府作為行政管理主體，社區(qū)主體組織作為自主管理主體，社區(qū)中介組織（由居民 自發(fā)組成的社團(tuán)如志愿者組織、居民論壇、門棟自治協(xié)會(huì)等）成為參與主體。其次，社區(qū) 必須有相對(duì)獨(dú)立的管理范圍和管理權(quán)限。要明

14、確界定街道、職能部門與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系 是“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系。既要清理政府行政管理職能和權(quán)限，又要明確社 區(qū)自治范圍和權(quán)限，政府有的工作需要社區(qū)協(xié)助，也必須按照權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)原則， 明確社區(qū)協(xié)助的范圍和協(xié)助權(quán)限。再次，社區(qū)必須建立橫向的居民參與網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)在自主 管理中，不能照搬政府那種垂直式層層負(fù)責(zé)的管理機(jī)制，而應(yīng)采取橫向式的民主協(xié)商機(jī)制。從社區(qū)服務(wù)資源的配置看，一般而言，社區(qū)服務(wù)資源配置主要采取以下四種方式： 一是由政府出資配置社區(qū)公共福利服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和居民最低生活保障以及社會(huì)保障社會(huì)化 服務(wù)供給。這是國(guó)家社會(huì)福利政策最基本的部分，其供給品具有純公共品性質(zhì)，不可能由 市場(chǎng)主體提供，而只能由政府供給。二是社區(qū)公共福利服務(wù)的營(yíng)運(yùn)費(fèi)用采取會(huì)員收費(fèi)制或 成本補(bǔ)償制。這是由于相當(dāng)多的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目具有擁擠性或利益外溢性，為避免純公共產(chǎn) 品配置的低效率，采取誰受益，誰付費(fèi)補(bǔ)償。三是對(duì)于社區(qū)服務(wù)受益者可分的項(xiàng)目，如便 民利民服務(wù)、家政服務(wù)，屬于私人品供給，完全可采用市場(chǎng)機(jī)制配置。四是對(duì)于某些社區(qū) 服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，如新建的居民小區(qū)的道路、綠化、保安、醫(yī)療、