1、地方立法中或然性問(wèn)題及其對(duì)策探究一、問(wèn)題的提出衡諸我國(guó) 20 多年的地方立法實(shí)踐，可謂成績(jī)斐然、立法成果豐碩，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)、民 主和法制建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。但是地方立法中存在的問(wèn)題也十分突出，其產(chǎn)生的負(fù)效 應(yīng)也日益凸顯。其中立法質(zhì)量問(wèn)題已成為地方立法良性發(fā)展的瓶頸。正是如此，近年來(lái)，從中央到地方，從實(shí)務(wù)界到理論界對(duì)如何加強(qiáng)地方立法工作， 提高地方立法質(zhì)量的問(wèn)題予以前所未有的關(guān)注和討論。比較傾向性地意見(jiàn)認(rèn)為：行政及 行業(yè)部門(mén)對(duì)草案的壟斷、立法觀念落后、立法欠民主、不科學(xué)以及立法人員的素質(zhì)不高 等問(wèn)題是影響地方立法質(zhì)量的主要原因。基于此，提出惟有逐步減少或杜絕行政部門(mén)和 行業(yè)啟動(dòng)立法和起草法律文本的

2、做法，多依靠專(zhuān)家學(xué)者和代表公共利益的人士參與立法 起草，開(kāi)展民主立法，即實(shí)行“開(kāi)門(mén)立法”，加強(qiáng)和提高立法人員的素質(zhì)、立法創(chuàng)新等 才是解決問(wèn)題之道。毋庸置疑，這些分析和見(jiàn)解不乏真知灼見(jiàn)。但令人遺憾的是，我們 似乎更善于提宏觀性對(duì)策或原則性的要求，卻忽視或很少考慮其付諸實(shí)行的條件、如何 實(shí)行及可能產(chǎn)生的效果等，最后不免流于空洞或說(shuō)教。為了論證的方便，筆者將一些有 可能但不一定能產(chǎn)生好的效果的問(wèn)題稱(chēng)為或然性問(wèn)題，也許這種提法并不科學(xué)。鑒于上 述問(wèn)題主要集中反映在立法過(guò)程中的法案的提出、審議和表決三個(gè)環(huán)節(jié)上。本文僅就三 個(gè)環(huán)節(jié)中的某些或然性問(wèn)題進(jìn)行探討，以期引起實(shí)務(wù)界和理論界的重視。二、地方立法中或然

3、性問(wèn)題的若干表現(xiàn)( 一 法案提出中的或然性問(wèn)題/ 10長(zhǎng)期以來(lái)，基于行政管理的需要等多種原因而形成的大多數(shù)法案由政府和行業(yè)部門(mén) 動(dòng)議的做法可謂積重難返，倍受詬病。據(jù)有關(guān)估計(jì)，近來(lái)年， 80%左右的地方性法規(guī)案是 由同級(jí)政府提出并由相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)具體起草的。行政和行業(yè)部門(mén)利用立法擴(kuò)權(quán)、強(qiáng)化部 門(mén)或行業(yè)利益以及所暴露的法律工具主義色彩等弊端，遭到學(xué)界和實(shí)務(wù)界的口誅筆伐。 正如馬懷德教授所說(shuō)，部門(mén)利益和行業(yè)滲透到中國(guó)立法的各個(gè)環(huán)節(jié)，已經(jīng)成了中國(guó)立法 不能承受之重。為遏制這種趨勢(shì)的蔓延，代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為：應(yīng)推行“立法回避”制 度，賦予公民立法動(dòng)議權(quán)，向社會(huì)公開(kāi)征集立法項(xiàng)目，廣泛地征求社會(huì)各界的意見(jiàn)。要

4、更多的依靠專(zhuān)家學(xué)者參與立法起草或委托律師事務(wù)所等社會(huì)組織起草。那么，這些建議 能否付諸實(shí)行以及實(shí)行后是否一定就能達(dá)到預(yù)期的效果呢 ?筆者謹(jǐn)選取上述具有普遍性的 觀點(diǎn)予以分析。公民動(dòng)議賦予公民對(duì)地方立法的動(dòng)議權(quán)，讓公民參與法律草案的起草。這種參與可以彌補(bǔ)立 法者信息不足之缺陷，有益于立法者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并使其立法更為合理可行。是集中民 智，體現(xiàn)民意的重大舉措，其意義和作用是不言而喻的。但事實(shí)上，公民提前參與立法 面臨著許多現(xiàn)實(shí)的困境。如果沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、文化和政治條件作支撐，恐怕這些只能 是一種美好的愿望。首先是人性的使然。正如亞里士多德所言：凡是屬于多數(shù)人的公共事物常常是最少 受人照顧的事物，人們

5、關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物。對(duì)于公共的一切，他至 多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物。人們要是認(rèn)為某一事物已有別人在執(zhí) 管，他就不再去注意了，在他自己想來(lái)，這不是對(duì)那一事物特別疏忽。立法無(wú)疑屬于一 種公共事物，因?yàn)槠鋵?zhuān)屬立法機(jī)關(guān)行使，如果不涉及到直接利益，人們往往很少去關(guān)注/ 10的。其次，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件的制約。我國(guó)經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，謀求一定的物 質(zhì)生活條件是主要的，參與立法對(duì)他們來(lái)說(shuō)實(shí)在是比較遙遠(yuǎn)的事，他們根本無(wú)暇顧及也 沒(méi)有能力顧及。再次，我國(guó)政治制度不完善使人們對(duì)政治產(chǎn)生一種無(wú)力感和冷漠的心 理，如憲法意義上的神圣一票對(duì)于絕大多數(shù)選民來(lái)說(shuō)，只是在一張有名字的票上畫(huà)

6、圈或 打叉而已。另外，公民文化的缺失與市民文化的不健全也是制約人們主動(dòng)積極參與立法 的重要因素。如果不考慮上述因素，單純地提出諸如此類(lèi)的口號(hào)似的對(duì)策是毫無(wú)意義的。事實(shí)表 明，公民主動(dòng)參與立法規(guī)劃和提出法案的事例微乎其微，甚至可以說(shuō)尚無(wú)先例。如根據(jù) 上海市人大的統(tǒng)計(jì)，在 1998-2002 年立法規(guī)劃申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，共有 65 個(gè)單位提出申報(bào)，其 中政府部門(mén)占 87.7%，人大部門(mén)占 7.7%，社會(huì)團(tuán)體占 4.6%。在編制計(jì)劃時(shí)，政府申報(bào)的 占 90%以上。從總體來(lái)說(shuō)，其他地方的情形大抵相埒。另外，倘若公民人人都有參與的 熱情，立法者將會(huì)面臨浩如煙海的立法動(dòng)議，不堪重負(fù)，無(wú)所適從。專(zhuān)家學(xué)者或其他組織

7、草擬法案鑒于行政和行業(yè)部門(mén)起草法案所產(chǎn)生的種種流弊，學(xué)界強(qiáng)烈呼吁要重視和發(fā)揮專(zhuān)家 學(xué)者的作用，要更多地依靠專(zhuān)家學(xué)者參與立法起草或委托他們起草。專(zhuān)家學(xué)者參與立法 的作用和意義是無(wú)庸諱言的，但由此產(chǎn)生的問(wèn)題也很明顯。我們姑且不談立法部門(mén)有可 能把專(zhuān)家學(xué)者作為民主立法的裝飾品或工具化的情形，如有“利”則取、無(wú)“利”則 去。就專(zhuān)家學(xué)者起草法案本身而言，可能存在如下問(wèn)題：(1過(guò)多依靠地專(zhuān)家學(xué)者，容易養(yǎng)成立法機(jī)關(guān)人員的依賴(lài)和怠惰的習(xí)慣，棄職放權(quán)， 把一些本不應(yīng)該由專(zhuān)家起草的法案交給專(zhuān)家起草，進(jìn)而導(dǎo)致少數(shù)人的壟斷。/ 10(2 專(zhuān)家學(xué)者不是天使，一方面，有的可能借助學(xué)術(shù)權(quán)威獨(dú)斷其行。有的可能難以抵制誘惑，被

8、某些利益集團(tuán)的操縱，成為其代言人。另一方面，我國(guó)學(xué)者受政府制約的方 面太多，難有發(fā)揮大作用的空間。如能否拿到“縱向課題”和獲得政府獎(jiǎng)項(xiàng)就是套在學(xué) 者頭上的“枷鎖”，對(duì)有的學(xué)者而言，如果能拿到這些立法課題，自當(dāng)是感激不盡，小 心迎奉，按領(lǐng)導(dǎo)旨意辦自不在話(huà)下。(3對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的關(guān)注和了解程度不夠，極有可能“閉門(mén)造車(chē)”或“紙上談兵”。我 國(guó)多數(shù)學(xué)者習(xí)慣于深藏書(shū)齋潛心苦讀，緊密聯(lián)系實(shí)際從事研究的并不多見(jiàn)。而現(xiàn)代立法 是極具有政治性、社會(huì)性、專(zhuān)業(yè)性、實(shí)踐性和技術(shù)性的活動(dòng)，也是一項(xiàng)發(fā)現(xiàn)、揭示和表 述規(guī)律的活動(dòng)。正如馬克思指出 : “立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家，他不是制造 法律，不是發(fā)明法律，而僅僅是

9、表述法律。如果一個(gè)立法者用自己的意想來(lái)代替事情的 本質(zhì)( 法的本質(zhì)就是人民意志和利益的體現(xiàn) ，那么我們應(yīng)該責(zé)備他極任性”。薩維尼認(rèn) 為：“法律首先產(chǎn)生于習(xí)俗和人民的信仰，其次乃假手于法學(xué)職是之故，法律完全 是由沉潛于內(nèi)、莫無(wú)言聲而孜孜矻矻的偉力，而非法律制定者的專(zhuān)斷意志所孕就的?！?由此可見(jiàn)，僅有專(zhuān)業(yè)知識(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因而，其所制定出來(lái)的法律可能雖美卻脫離實(shí) 際，語(yǔ)言雖美卻不為需要遵守的絕大多數(shù)百姓所能讀懂。(4經(jīng)費(fèi)和其他相關(guān)條件的制約，使得專(zhuān)家學(xué)者難以較好地完成該項(xiàng)工作。如果沒(méi)有 足夠的經(jīng)費(fèi)支撐，實(shí)證調(diào)研工作就很難順利進(jìn)行，法案質(zhì)量的就難有保障。目前，除了 少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，大部分地區(qū)的立法經(jīng)

10、費(fèi)的投入可謂捉襟見(jiàn)肘，例如，據(jù)有關(guān)資料報(bào) 道，貴陽(yáng)市每制定一個(gè)法規(guī)的預(yù)算為 15000 元，修訂一個(gè)法規(guī)定預(yù)算為 8000 元。最后能 撥給專(zhuān)家學(xué)者的經(jīng)費(fèi)可謂杯水車(chē)薪，立法調(diào)研可能大打折扣，法案的質(zhì)量也就可想而知 了。/ 10另外，委托律師事務(wù)所等社會(huì)組織起草法案同樣存在類(lèi)似的問(wèn)題，并且從我國(guó)目前 律師整體水平來(lái)看，無(wú)論在專(zhuān)業(yè)方面還是在理論方面水準(zhǔn)都不高，其起草的法案質(zhì)量恐 怕更難有保障。值得說(shuō)明的是，筆者并非為行政或行業(yè)部門(mén)起草法案進(jìn)行吶喊，也并非反對(duì)專(zhuān)家學(xué) 者起草法案。從某種意義上講，由專(zhuān)家學(xué)者草擬法案更能保證法案的質(zhì)量。只是我們?cè)?發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之后，尋求解決方案之時(shí)，應(yīng)該同時(shí)要思考該方案的可

11、能產(chǎn)生的負(fù)面影響，防 止陷入另一個(gè)誤區(qū)。( 二 法案審議過(guò)程中的或然性問(wèn)題我國(guó)立法法對(duì)法案的審議程序作了較為嚴(yán)格的規(guī)定，為保證法案審議的質(zhì)量， 明確規(guī)定立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì) 等多種形式。其中，立法聽(tīng)證備受地方立法機(jī)關(guān)所推崇，被認(rèn)為是確保法案的審議質(zhì)量 和推進(jìn)民主立法的主要手段。我們并不否認(rèn)少數(shù)地區(qū)的立法聽(tīng)證取得了非常好的效果， 而且，西方發(fā)達(dá)國(guó)家也有成功的范例。但是如果我們冷靜地分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家 立法聽(tīng)證活動(dòng)的成功是建立在其有成熟的政治文化理念和比較完善健全的民主制度基礎(chǔ) 上，而我們的成功則具有較大的偶然性。正如有的學(xué)者指出：不可否認(rèn)的是

12、，現(xiàn)階段我 國(guó)的立法聽(tīng)證實(shí)踐尚處于實(shí)驗(yàn)性的起步階段，許多地方舉行的立法聽(tīng)證活動(dòng)被認(rèn)為象征 意義超過(guò)了其實(shí)際意義，因而主要被視為政治性的演示活動(dòng)。因?yàn)槲覈?guó)尚無(wú)統(tǒng)一的，明確規(guī)范立法聽(tīng)證的法律依據(jù)，許多地方也沒(méi)有通過(guò)立法作 出具體、詳盡的規(guī)定。地方立法聽(tīng)證面臨著許多亟需解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè) 方面：/ 10聽(tīng)證安排的隨意性。對(duì)于哪些法案必需聽(tīng)證，哪些法案可以聽(tīng)證，哪些法案不需 要聽(tīng)證，絕大多數(shù)地方立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有明確的原則和規(guī)則可言。是否進(jìn)行聽(tīng)證，往往取 決于立法或政府部門(mén)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，或者為完成列入年度工作計(jì)劃中的聽(tīng)證任務(wù)而臨 時(shí)的抽取幾個(gè)法案進(jìn)行聽(tīng)證，隨意性很大。聽(tīng)證人員遴選的主觀性。根

13、據(jù)大多數(shù)地區(qū)的做法，對(duì)聽(tīng)證人員的遴選一般可歸為 三種，即發(fā)布聽(tīng)證會(huì)通告，自愿報(bào)名。邀請(qǐng)參加。指定參加。事實(shí)上在一些地方，即便 是直接關(guān)系老百姓切身利益的立法項(xiàng)目，即便做了大量的宣傳鼓動(dòng)，普通公民踴躍報(bào)名 主動(dòng)參加立法聽(tīng)證的情景并未出現(xiàn)。甚至為了順利“做”完聽(tīng)證會(huì)，組織者還要在下面 做許多的動(dòng)員和安排。即使是報(bào)名很踴躍，最終確定哪些人參加聽(tīng)證還是由主辦者根據(jù) 自己的意志說(shuō)了算，往往在很大程度上是走過(guò)場(chǎng)。不管上述哪種遴選形式，主辦方都可 以根據(jù)自己的需要選擇“合適”的人選，從而達(dá)到控制聽(tīng)證效果的目的。聽(tīng)證經(jīng)費(fèi)的尷尬性。聽(tīng)證費(fèi)用的必要支出是聽(tīng)證活動(dòng)順利進(jìn)行物質(zhì)保障，也是立 法必需的成本。因?yàn)榈胤搅⒎?/p>

14、經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，其中聽(tīng)證費(fèi)用面臨尷尬的事情十分普 遍。如許多地方立法機(jī)關(guān)只能支付聽(tīng)證參加人的一點(diǎn)象征性的補(bǔ)貼，交通工具及相關(guān)費(fèi) 用一般由參加人自理，為準(zhǔn)備參加聽(tīng)證而付出的勞動(dòng)則是沒(méi)有報(bào)酬的。這勢(shì)必嚴(yán)重影響 聽(tīng)證人的積極性。聽(tīng)證結(jié)果的模糊性。如何對(duì)待聽(tīng)證結(jié)果，立法上沒(méi)有明確規(guī)定，理論界也存在較 大的爭(zhēng)議。有的認(rèn)為應(yīng)該賦予聽(tīng)證結(jié)果的法律效力，有的認(rèn)為如果賦予聽(tīng)證結(jié)果的法律 效力，則偏離了代議制度的設(shè)計(jì)。實(shí)務(wù)部門(mén)的做法往往是立法聽(tīng)證會(huì)主持人按部門(mén)或個(gè) 人偏好對(duì)聽(tīng)證結(jié)果進(jìn)行任意取舍或變動(dòng)，以致立法聽(tīng)證的實(shí)際效能難以得到有力的保 證。/ 10當(dāng)然，筆者的上述分析無(wú)意否定立法聽(tīng)證的重要功效，而是在于強(qiáng)調(diào)

15、推行立法聽(tīng)證 制度必須解決相應(yīng)的問(wèn)題，否則難以發(fā)揮其應(yīng)有的功效。另外，并非所有的法案都需要 進(jìn)行聽(tīng)證，否則，只會(huì)徒增立法成本，導(dǎo)致立法效率低下，得不償失。正如有的學(xué)者所 說(shuō)，立法聽(tīng)證對(duì)立法民主的功能和作用畢竟有限，實(shí)現(xiàn)立法民主化不能寄望于立法聽(tīng) 證，從我國(guó)政制發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)立法民主化的最終出路在于完善我國(guó)的人民 代表大會(huì)及其選舉制度。( 三 法案表決過(guò)程中的或然性問(wèn)題法案表決是決定法案命運(yùn)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，即決定法案最終能否具有法律效力的關(guān)鍵 性環(huán)節(jié)。作為一項(xiàng)制度，法案表決是由法案表決主體、原則、方式和規(guī)則等組成，而法 案表決方式無(wú)疑是立法表決制度中關(guān)鍵制度。據(jù)有關(guān)資料表明，從我國(guó)大部分

16、地方人大 及人大常委會(huì)的議事規(guī)則來(lái)看，現(xiàn)行法案表決方式主要包括：舉手表決方式、無(wú)記名投 票的方式、按表決器方式 ( 有的表述為電子表決器方式 等，還有規(guī)定為采用投票方式、 無(wú)記名方式或其他方式等。就具體所采用的表決方式而言，幾乎所有的地方都采用的是 無(wú)記名表決方式，即“匿名”方式。具體包括：舉手表決、無(wú)記名投票或按表決器( 或電子表決器 方式。舉手表決可以稱(chēng)為“公開(kāi)”的無(wú)記名表決方式，其余兩種可稱(chēng)為不公開(kāi) 的無(wú)記名表決方式，即“秘密方式”。采用“匿名”的方式顯然具有其合理性和優(yōu)點(diǎn)， 如有利于代表或委員放下思想包袱，避免不必要到壓力和干擾，獨(dú)立自由地表達(dá)意志， 體現(xiàn)民主立法的精神。但是，這種方式

17、同時(shí)存在較大的缺陷，實(shí)際運(yùn)用起來(lái)，其優(yōu)點(diǎn)難 以彰顯，相反會(huì)產(chǎn)生消極的后果，與民主表決制度之精神大相徑庭。事實(shí)上，“匿名”方式用于選舉表決是非常合適的，但用于法案表決則會(huì)產(chǎn)生致命 的后果。因?yàn)榉ò副頉Q實(shí)際上是不同利益的博弈、交鋒或整合的過(guò)程，作為民眾利益或/ 10 公共利益代言人的代表或委員就應(yīng)該切實(shí)維護(hù)他們的利益，忠于職守，嚴(yán)格履行職責(zé)， 接受民眾監(jiān)督，而所有這些只有在真正公開(kāi)進(jìn)行的情形下才有可能。也就是說(shuō)，法案表 決必須要公開(kāi)進(jìn)行。非公開(kāi)表決則可能導(dǎo)致代表或委員懈怠、麻木，不為民眾爭(zhēng)利益， 不維護(hù)公共利益，成為“表決機(jī)器”或成為少數(shù)利益集團(tuán)的代言人，從而滋生立法腐 敗，最終背離代議制之精神。

18、作為“秘密表決方式”具體形式的無(wú)記名投票和無(wú)記名的 電子表決等就是典型的非公開(kāi)表決方式。雖然舉手表決方式是采取公開(kāi)方式進(jìn)行的，但 因?yàn)楫?dāng)場(chǎng)統(tǒng)計(jì)并不記名，一般只是統(tǒng)計(jì)舉手的多少，不涉及具體人員，因而這種形式徒 具公開(kāi)的外殼。三、消解上述或然性問(wèn)題的若干對(duì)策解決上述地方立法中的或然性問(wèn)題，不能單純采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的辦 法，從根本上而言，應(yīng)該首先完善地方人大制度，特別是要完善人大代表的選舉和人大 常委會(huì)組成等方面的制度。如在人大代表的選舉方面，要完善選舉機(jī)制，使代表們不僅 是各行各業(yè)的先進(jìn)人物，更重要的是具有參政議政能力、具有政治責(zé)任感，能真正地代 表選民的利益，而不是將 “人大代表”僅僅

19、作為一個(gè)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。在人大常委會(huì)機(jī)構(gòu)組成 方面，要徹底改變“二線(xiàn)機(jī)關(guān)”、“養(yǎng)老院”、“政治生命的終點(diǎn)”的狀況，要使人大 常委組成人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)成員年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化。另外，因?yàn)閾碛械胤搅⒎?quán) 的人民代表大會(huì)都是間接選舉產(chǎn)生的，因此，應(yīng)該逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍，使代表真 正成為廣大選民的代言人。當(dāng)然，此等問(wèn)題都是一些老生常談的問(wèn)題，其解決并非一日 之功。因此，在完善地方人大制度的過(guò)程中，可同時(shí)從下列幾個(gè)方面著手：1. 加強(qiáng)立法人員的素質(zhì)，完善立法機(jī)制。創(chuàng)制高質(zhì)量的地方法規(guī)，必須具有高素質(zhì) 的立法人員。因此，要開(kāi)展多種形式，利用多種途徑，培養(yǎng)和提高立法人員的素質(zhì)。立/ 10 法工作者在政治上，

20、要圍繞中心、服務(wù)大局、立場(chǎng)堅(jiān)定、居安思危。在業(yè)務(wù)上，要做到 理論功底扎實(shí)、業(yè)務(wù)能力精湛、知識(shí)積累豐厚，國(guó)情意識(shí)牢固。在作風(fēng)上，要求真務(wù) 實(shí)、開(kāi)拓創(chuàng)新、團(tuán)結(jié)協(xié)作、清正廉潔。當(dāng)然，有了高素質(zhì)的立法人員，并不意味一定能 生產(chǎn)出高質(zhì)量的地方法規(guī)，它還必須具有完備的立法機(jī)制。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定統(tǒng)一、 民主、科學(xué)、合理、操作性強(qiáng)的程序規(guī)則。使立法有章可循，避免主觀性和隨意性，保 障立法質(zhì)量。2. 構(gòu)建多元化的法案起草機(jī)制，確保法案質(zhì)量。即建立以自行起草為主、專(zhuān)門(mén)起草 小組起草和委托起草及發(fā)布起草事項(xiàng)，公開(kāi)征求意見(jiàn)為輔的法案起草體系。具體而言， 法案的起草工作應(yīng)當(dāng)主要由地方立法機(jī)關(guān)承擔(dān)。對(duì)于涉及面廣、難度大

21、的法案可由立法 工作者、相關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者等組成的專(zhuān)門(mén)起草小組承擔(dān)，當(dāng)然，這個(gè)小組是臨時(shí)的， 并且在地方立法機(jī)關(guān)指導(dǎo)下開(kāi)展工作。對(duì)于專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)法案可委托相關(guān)行政或行 業(yè)部門(mén)或?qū)＜覍W(xué)者及其他社會(huì)組織承擔(dān)，但必須有充分的論證和說(shuō)明，防止“立法尋 租”。另外，也可以將擬起草的事項(xiàng)，向社會(huì)公開(kāi)，征求草案意見(jiàn)?？傊?，既要防止行 政或行業(yè)部門(mén)法案壟斷，也不能過(guò)多地依靠專(zhuān)家學(xué)者或其他組織，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該在 法案起草工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。制定統(tǒng)一的立法聽(tīng)證程序規(guī)則，健全立法聽(tīng)證制度。立法聽(tīng)證作為一種民主立法 形式在地方立法中被廣泛運(yùn)用，而立法聽(tīng)證并沒(méi)有明確的法律依據(jù)，如立法法只是 簡(jiǎn)單地提及立法聽(tīng)證，作為全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院在立法過(guò)程中聽(tīng)取各方面意見(jiàn)的一 種形式，并沒(méi)有為地方人大制定立法聽(tīng)證提供明確的依據(jù)。實(shí)際上，大多數(shù)的地方立法 條例也沒(méi)有對(duì)立法聽(tīng)證作出具體的規(guī)定。因此，有必要制定專(zhuān)門(mén)的立法聽(tīng)證規(guī)范，明確 立法聽(tīng)證的宗旨、種類(lèi)和