1、論行政案卷排他原則的運作原理* 該論文系國家社科基金項目“行政案卷排他制度研究”（ 08BFX019）的階段性成果。聽證者與決定者的統(tǒng)一機制金承東男，1968年5月生，浙江大學光華法學院（310008），副教授，法學博士。 內(nèi)容摘要要：行政主主體內(nèi)部部的管理理體制，使得聽聽證者和和決定者者在形式式上必然然是分離離的。由決定者必必須聽證證，發(fā)展展到聽證證者必須須決定，再發(fā)展展到案卷卷排他到到，才使使得聽證證者和決決定者達到完完美的統(tǒng)統(tǒng)一。而而且案卷卷排他，通過案案卷這個個“隔音空空間”使得機機關(guān)決定定和行政政首長的個人人決定也也達到了了完美的的統(tǒng)一。最后，案卷排排他，通通過政策策、經(jīng)驗驗和專業(yè)業(yè)

2、考量等等裁量因素等等的入卷卷，使得得行政首首長最后后的決定定程序，也變成成了看得得見的程程序。關(guān)鍵詞： 聽證者者 決定者者 統(tǒng)一一聽取相對對人陳述述申辯是是聽證程程序的一一個核心心要求，但問題題在于怎怎么確保保相對人人的陳述述申辯權(quán)權(quán)能有效效行使？因為行行政機關(guān)關(guān)的管理理體制具具有特殊殊性，它它是一個個由多個個內(nèi)部機機構(gòu)組成成的統(tǒng)一一體，這這些機構(gòu)構(gòu)在內(nèi)部部是分離離的，但但對外又又是統(tǒng)一一的。這這就造成成在聽證證程序中中聽取相相對人陳陳述申辯辯的機構(gòu)構(gòu)（或人人），與與最后作作出決定定的機構(gòu)構(gòu)（或人人）往往往是相分分離的：即聽取取陳述申申辯的人人，無權(quán)權(quán)做決定定；而有有權(quán)做決決定的人人，沒有有聽

3、取陳陳述申辯辯。在這這種情況況下，我我們怎么么才能保證證行政相相對人的的陳述申申辯被完完全吸納納到行政政行為中中，又怎怎么才能保證證行政行行為所依依據(jù)的所所有事實實都是行行政相對對人所知知悉和論論證的呢呢？一、概念念說明要分析這這個問題題，我們們有必要要先界定一一下本文文將要涉及及的以下下幾個概概念：1聽證證 本文所說說的聽證證是廣義義的聽證證，既包包括進行行言辭對對席質(zhì)證證辯論的的正式聽聽證，也也包括只只是采取取某種方方式聽取取陳述申申辯的非非正式聽聽證，也也就是說說這里的的聽證是是泛指行行政主體體各種形形式的聽聽取行政政相對人人陳述申申辯的程程序。這這種界定定為的是是本文的論論述和行行文方

4、便便，只具具有本文文意義。2機關(guān)關(guān)本文所指指的機關(guān)關(guān)是指行行政主體體，也是是為了本本文的論述述和行文文方便。因為如如果用主主體，無無法區(qū)分分“行政主主體”作為一一個整體體的主體體和“行政主主體”內(nèi)部的的機構(gòu)或或人作為為一個行行為主體體時，它它們之間間的相互關(guān)系系。因為為，無論論行政主主體中的的聽證主主持人，還是行行政主體體中的行行政首長長，還是是其中的的其他機機構(gòu)，他他們所做做的行為為都是行行政主體體的行為為，這樣樣就無法法區(qū)分“行政主主體的決決定”和“行政首首長的決決定”的關(guān)系系，以及及“聽證主主持人的的決定”和“行政主主體的決決定”的關(guān)系系。這種種界定也也只具有有本文意義。3機關(guān)關(guān)決定與與

5、個人決決定本文所指指的機關(guān)關(guān)決定是是指行政政主體作作為一個個組織整整體作出出的決定定。個人人決定是是指行政政首長作作出的決決定，或或者聽證證主持人人（或聽聽取行政政相對人人陳述申申辯的人人等）作作出的決決定。二、決定定者與聽聽證者的的統(tǒng)一1、聽證證者與決決定者的的分離從形式上上看，在在行政主主體中，聽證者者和決定定者是分分離的。這和法法院審判判不同，法院的的審判是是個人的的，法官官聽取當當事人的的陳述申申辯后，由他進進行心證證和判斷斷推理，最后由由他作出出判決。 即使在合議庭審理的案件中，整個審判也是由主審法官或承辦法官負責的。在此，聽證者者和決定定者是高高度的統(tǒng)統(tǒng)一，從從而程序序和實體體也是

6、高高度統(tǒng)一一的。但但在行政政主體中中就不一一樣了，聽取行行政相對對人陳述述申辯的的一般是是機關(guān)內(nèi)內(nèi)部的職職員，聽聽完以后后，這些些職員并并沒有作作出行政政行為的的權(quán)力，他們必必須把聽聽取的材材料提交交給行政政首長，由行政政首長最最后決定定。而行行政首長長拿到這這些材料料后，對對比較重重大的事事項，他他會召集集會議進進行討論論，然后后根據(jù)會會議的討討論作出出決定，對于一一般事項項，就自自己拍板板決定了了。這就帶來來一個很很大的困困惑，即即行政相相對人的的陳述申申辯到底底起了什什么作用用？很明明顯“作裁決決的行政政官員或或行政機機關(guān)怎么么了解證證人和當當事人的的意見呢呢？如果果裁決者者主持審審訊，

7、親親自聽證證，聽辯辯護詞，也顯然然不會存存在這種種問題。然而而，如果果一個行行政官主主持審訊訊，另一一個行政政官作裁裁決，事情情則較麻麻煩?！?轉(zhuǎn)引自伯納德施瓦茨著，徐炳譯：行政法，群眾出版社1986年版，第346頁。正如一位位英國官官員所描描述的：“我們不不必費腦腦筋就可可以把這這種裁決決轉(zhuǎn)化成成兩個訴訴訟當事事人之間間的糾紛紛。兩個個人之間間產(chǎn)生了了法律糾糾紛。他他們請求求法院解解決。法法院派了了一個代代表去聽聽證。他他去接受受了證據(jù)據(jù)，然后回回法院向向法官寫寫出報告告，這個報報告是咨咨詢性的的。法院院的其他他人對此此報告加加以評論論，然后后再把這這個報告告送交法法院的另另一個部部門討論論

8、。法院院的一個個不知名名的官員員作出書書面裁決決。你認認為這能能使案件件當事人人滿意嗎嗎？” 轉(zhuǎn)引自伯納德施瓦茨著，徐炳譯：行政法，群眾出版社1986年版，第347頁。2決定定者必須須聽證正當行政政程序賦賦予行政政相對人人陳述申申辯權(quán)的的目的在在于使作作出決定定的人聽聽取他們們的意見見，并尊尊重他們們的意志志。但行行政主體體中聽證證者和決決定者的的分離，顯然使使這個目目的無法法實現(xiàn)。因而必必須改革革：由最最后做決決定的人人來聽證證。19333年，美美國著名名的第一一摩根案案最早實實現(xiàn)了這這種改革革。 1933年6月，美國農(nóng)業(yè)部長簽署了一項命令，規(guī)定了在堪薩斯市牲蓄市場買賣牲蓄的最高價格。依照有

9、關(guān)授權(quán)法律規(guī)定，農(nóng)業(yè)部長只有在進行“正式聽證”后，才可規(guī)定最高價格。1930年4月，當時農(nóng)業(yè)部長發(fā)出一命令，要求調(diào)查當時的價格是否合理，1932年5月，在收集到大量證據(jù)和材料的同時，發(fā)布了規(guī)定價格的命令，同年7月，基于對業(yè)已改變了的經(jīng)濟條件的考慮，又重新舉行了聽證。聽證會于1932年11月結(jié)束，并收集到大量證據(jù)。1933年6月14日，農(nóng)業(yè)部長作出關(guān)于最高價格的決定，并拒絕再次舉行聽證會。農(nóng)業(yè)部長的這個決定引起了很多人的不滿，并紛紛訴到法院。在同時提起的對農(nóng)業(yè)部長的五十起基于同一原因的案件中，最高法院只受理了作為代表的摩根案。在該案中，原告聲稱，農(nóng)業(yè)部長在簽署命令時，既未參加“正式聽證”，也未審

10、閱有關(guān)證明材料，更沒閱讀和考慮原告呈送的證據(jù)要點和聽證會上的辯論記錄。他僅僅是在別人作出的決定上簽了名而已，因而，農(nóng)業(yè)部長的命令是非法的、武斷的，并剝奪了他們憲法第五修正案中“正當程序”所保障的合法財產(chǎn)之權(quán)利。 地區(qū)法院三名法官判決支持農(nóng)業(yè)部長的命令，駁回了原告的訴訟請求。這時，原告便直接向聯(lián)邦最高法院提起了上訴。聯(lián)邦最高法院受理了原告的上訴，經(jīng)過審理，聯(lián)邦最高法院認為地區(qū)法院駁回原告的請求是錯誤的，行政裁決應當相當于法院判決，作裁決的人必須聽證。（轉(zhuǎn)引自胡建淼主編：外國行政法規(guī)與案例評述，中國法制出版社1997年版，第489-490頁）有關(guān)第一摩根案對美國行政法的影響還可參見伯納德施瓦茨著，

11、徐炳譯：行政法，群眾出版社1986年版，第349-355頁；王名揚著：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第502508頁。該判判例中，聯(lián)邦最最高法院院首席法法官休斯斯非常精精彩地指指出作裁裁決的權(quán)權(quán)力和責責任賦予予了農(nóng)業(yè)業(yè)部長，而沒有有賦予作作為一個個機構(gòu)的的行政機機關(guān)?！耙虼藳]沒有理由由說：牲牲畜買賣賣及牲畜畜法第3310條條規(guī)定的的權(quán)力授授予了農(nóng)農(nóng)業(yè)部（行政意意義上的的一個部部），故故一個官官員可以以審查證證據(jù)，另另一個沒沒有研究究過證據(jù)據(jù)的人可可以作裁裁決、制制作命令令。”既然作作裁決的的責任是是部長個個人的責責任，他他必須親親自聽取取證據(jù)，他自己己必須認認真思考考，作出出他認為為

12、公正的的結(jié)論。“沒有研研究過證證據(jù)和辯辯護詞的的人不能能履行這這種職責責。這不不是一種種與個人人無關(guān)的的職責。這是一一種與法法官職責責相似的的職責。作裁決決的人必必須審訊訊。” 轉(zhuǎn)引自伯納德施瓦茨著，徐炳譯：行政法，群眾出版社1986年版，第351頁。第一摩根根案確立立的決定定者必須須聽證的的原則，自然克克服了決決定者與與聽證者者分離的的狀況，但要不不折不扣扣地實施施這個原原則并不不容易。因為行政政主體實實行首長長負責制制，最后后作出行行政行為為的決定定權(quán)自然然要賦予予行政首首長，但但如果行行政首長長作出每每個行政政行為都都要親自自聽取相相對人的的陳述申申辯，或或者親自自主持聽聽證，這這是不可

13、可能的。因為行政政首長不不同于法法官，法法官除了了對爭議議進行裁裁決外，沒有其其他職能能，他能能夠而且且必須自自己聽審審，自己己判決。但行政政首長除除了適用用法律作作出行政政行為外外，還有有更多更更重要的的職能要要履行：他要通通盤管理理所轄事事務，要要處理與與自己部部門相關(guān)關(guān)的政治治性的事事務，還還要對整整個行政政主體進進行組織織管理等等等。在在這種情情況下，如果要要他對每每個行政政行為，尤其是是具體行行政行為為都要親親自聽證證，那么么就等于于他要把全部部的時間間花費在在雞毛蒜蒜皮上的的事務上上去了。更何況況，行政政主體處處理的事事務種類類繁多，涉及面面廣，要要作出的的行政行行為的數(shù)數(shù)量遠遠遠

14、大于法法院受理理的案件件，哪怕怕行政首首長愿意意把自己己全部的的時間都都化在聽聽證上，他也無無法完成成。所以，我我們不能能從字面面上去理理解決定定者必須須聽證，正如美美國聯(lián)邦邦最高法法院首席席法官文文森所說說：“作裁決決的人必必須審訊訊，同時時我們也也必須記記住，審訊一詞是是在藝術(shù)術(shù)意義上上使用的的，它意意味著程程序上的的一種最最低限度度，以確確保負有有制作最最終裁決決和命令令職責的的人能夠夠作出明明智的判判斷。這這句話并并不是農(nóng)農(nóng)業(yè)部長長在摩根根案中充充當主審審官?！?轉(zhuǎn)引自伯納德施瓦茨著，徐炳譯：行政法，群眾出版社1986年版，第352頁。也就是說說，決定定者必須須聽證表表示的是是決定者者

15、必須以以聽證的的案卷為為根據(jù)，認真考考慮當事事人提供供的證據(jù)據(jù)；只要要符合實實質(zhì)意義義上的聽聽證就行行了，而而不是要要求符合合形式意意義上的的聽證。而且，決定者者必須聽聽證，也也不意味味行政首首長個人人要孤立立無援地地閱讀所所有案卷卷材料，親自研研究涉及及的所有有事實問問題和法法律問題題。因為為幾乎每每一個行行政行為為的案卷卷材料都都很多，從幾百百頁到幾幾千頁，甚至上上萬頁，要求行行政首長長親自閱閱讀完，顯然是是不合情情理的。所以，決定者者必須聽聽證，并并不排除除在實際際的行政政程序中中取得機機關(guān)內(nèi)部部職員的的幫助，內(nèi)部職職員可以以進行調(diào)調(diào)查，證證據(jù)可以以由聽證證主持人人接納，這些接接納的證證

16、據(jù)和文文件也可可以由具具有專門門知識的的下級官官員篩選選和分析析。而行行政首長長只要認認真考慮慮機關(guān)職職員的這這些篩選選和分析析，就符符合決定定者必須須聽證了了。但是，當當我們把把決定者者必須聽聽證作上上述“藝術(shù)”理解的的時候，我們又又使自己陷陷入了另另一個困困境中，即在具具體案件件中，我我們怎么么來證明明決定者者認真閱閱讀了案案卷材料料，或者者認真考考慮了機機關(guān)職員員對案卷卷材料進進行的篩篩選和分分析？這這幾乎是是不可能能的！“鬼也不不知道人人的思想想”，要揭揭示人的的思維活活動是不不可能的的。所以以，美國國聯(lián)邦最最高法院院在第四四摩根案案中明確確指出，就象不不能訊問問法官的的裁決程程序一樣

17、樣，法院院也不應應訊問行行政首長長的裁決決程序，這樣會會破壞行行政程序序的完整整性和獨獨立性。這就是是第四摩摩根案確確立的“不能探探索決定定者的思思維過程程”的原則則。 由第一摩根案，又引起了相關(guān)的第二摩根案、第三摩根案和第四摩根案。在第三摩根案中，申訴人要求部長說明他作出決定的過程，包括他對聽證筆錄研究的方式和程度，以及他和部內(nèi)職員討論的方式。而農(nóng)業(yè)部長在地區(qū)法院的證詞中說明他制作決定的方式時聲稱，他對于這個案件的龐大記錄，曾經(jīng)瀏覽，以便抓住大意，他認為證據(jù)的核心也許包括在申訴人的訴狀載要中，他把訴狀載要和口頭辯護詞的記載拿回家中閱讀，他和部內(nèi)職員就這個案件交換意見幾次，討論了決定的草案。據(jù)

18、此，地區(qū)法院的多數(shù)法官，認為部長作決定的程序已符合“決定者必須聽證”的要求。到第四摩根案中，農(nóng)業(yè)部長又一次就他裁決此案的程序問題在地區(qū)法院受審問，這回他在審判中既做了書證，又親自到庭作證。但最高法院在第四摩根案中明確認為：“農(nóng)業(yè)部長不應當受到這種訊問，農(nóng)業(yè)部長裁決的程序類似法院的司法程序，如果對法官進行這種訊問，將會摧毀法官的責任正如法官不應受到這種訊問一樣，行政程序的完整性質(zhì)，必須同樣受到尊重雖然行政程序的進展和采取的方式和法院的程序有所不同，然而他們都是達到司法目的的合作的工具，各自的適當?shù)莫毩?，應當?shù)玫剿降淖鹬亍！边@樣聯(lián)邦最高法院在第四摩根案中就確立了著名的“不能探索決定者思維過程”的

19、原則。 （參見伯納德施瓦茨著，徐炳譯：行政法，群眾出版社1986年版，第355-361頁） 最高法院院確立的的不能探探索決定定者思維維過程的的原則，使法院院不能再再質(zhì)問行行政首長長有沒有有認真考考慮聽證證材料了了。這意意味著第第一摩根根案所確確立的“決定者者必須聽聽證”不僅無無法實施施，而且且也無法法監(jiān)督。正如美國第二巡回區(qū)上訴法院在1974年的一個判決中聲稱：“第一摩根案件判決所給予的東西，第四摩根案件判決又收回去了”。（National Nutritional Food Assn. v. Food and Drug Administration, 491 F.2d,11442 Cir.19

20、74.） 3聽證證者必須須決定既然決定定者必須須聽證無無法實施施，但決決定者必必須聽證證的精神神我們必必須堅持持。四個個摩根案案雖然使使我們不不斷陷入入迷宮似似的困境境中，但但困境中中的經(jīng)歷歷，不僅僅積累了了我們實實踐的經(jīng)經(jīng)驗，而而且增長長了我們們的技術(shù)術(shù)智慧，進一步步的探索索終于使使我們找找到了更更好的途途徑：聽聽證者必必須決定定！這方面的的先行者者仍然是是美國。在四個個摩根案案中，聯(lián)聯(lián)邦最高高法院在在短短的的時間內(nèi)內(nèi)自己否否定自己己，表明明司法機機關(guān)在這這方面已已無能為為力了；而四個個摩根案案又用實實例說明明了行政政裁決程程序確實實存在問問題。這這就促使使國會采采取行動動，這種種行動的的結(jié)

21、果導導致了119466年美美國聯(lián)邦邦行政程程序法的出臺臺。 有關(guān)摩根案對美國聯(lián)邦行政程序法所起的直接推動作用，請參見伯納德施瓦茨著，徐炳譯：行政法，群眾出版社1986年版，第361-363頁；王名揚著：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第508-509頁。聯(lián)邦邦行政程程序法規(guī)規(guī)定，在在行政機機關(guān)內(nèi)部部建立獨獨立的聽聽證官員員，由他他們主持持聽證，并也由由他們作作出決定定。 美國聯(lián)邦行政程序法第554條第4款規(guī)定：依本編第556條主持接受證據(jù)的雇員，應按本編第557條的規(guī)定作出建議性裁決或初步裁決，除非他無法與該機關(guān)聯(lián)系。第557第2款規(guī)定：如果機關(guān)未主持接受證據(jù)，該主持雇員或者在不屬于本

22、編第554條第4款的規(guī)定的情況下，按本編第556條規(guī)定有資格主持聽證的雇員則應案件作出初步?jīng)Q定，除非該機關(guān)以個案形式或一般規(guī)章形式要求將全部案卷材料核實后交該機關(guān)裁決。如果主持雇員作出了初步?jīng)Q定，而且在規(guī)章規(guī)定的期限內(nèi)無人提出要求該機關(guān)復議的申訴或動議，該初步裁決則無須經(jīng)過其他程序便可成為該機關(guān)的決定。機關(guān)在受理當事人對初步?jīng)Q定的申訴或?qū)Τ醪經(jīng)Q定進行復議時，享有作出初步?jīng)Q定所應有的一切權(quán)力，但根據(jù)通知或規(guī)章限制的事項除外。如果作出決定的機關(guān)沒有主持接受證據(jù)，該主持雇員或者按本編第556條規(guī)定有資格主持聽證的雇員則應先提出建議決定，但是在制定規(guī)章或裁決有關(guān)原始許可之申請的情況下（一）該機關(guān)可以作

23、出臨時性決定，或者其負責雇員之一可提出決定建議以代替之。（二）如果機關(guān)根據(jù)案卷材料認為，要想正當且及時地履行其職能，就絕對且不可避免地要求省略這一程序，則可以省略之。但如果完完全由聽聽證官員員主持聽聽證，又又由他們們作出決決定，那那么又剝剝奪了行行政首長長的決定定權(quán)，從從而毀壞壞首長負負責制的的行政管管理體制制。為了了避免這這個危險險，聯(lián)邦邦行政程程序法進進而規(guī)定定聽證官官員的決決定只是是初步?jīng)Q決定，當當事人對對初步?jīng)Q決定不服服可以上上訴于行行政首長長，行政政機關(guān)對對該決定定不滿，也可主主動要求求復議。而且聽聽證官員員畢竟無無法承擔擔行政決決策的責責任，所所以初步步?jīng)Q定只只適用于于按常規(guī)規(guī)方式

24、，把普遍遍性規(guī)則則適用于于具體情情況的事事項，而而對于新新發(fā)展的的領(lǐng)域，具有開開拓性質(zhì)質(zhì)的事項項，聽證證官員在在聽證結(jié)結(jié)束后只只能提建建議性的的決定，最后的的決定，仍由行行政首長長作出。 初步?jīng)Q定和建議性決定的區(qū)別還在于，初步?jīng)Q定已經(jīng)發(fā)生效力，只有在當事人不服提起上訴，或者行政機關(guān)主動要求復議時才失去效力。而建議性決定只有咨詢性質(zhì)，必須在行政機關(guān)接受后才有效力。另外，對于政政策選擇擇性特別別強的事事項，即即行政機機關(guān)制定定法規(guī)或或者決定定初次申申請許可可證的，行政機機關(guān)不需需要有聽聽證官員員的建議議性決定定，就可可作出臨臨時性決決定。 但臨時性決定并不排除行政機關(guān)可以要求職員提出一個建議性決定

25、，能夠提出這種建議性決定的人，也不以主持聽證的人或有資格主持聽證的人為限。之所以這樣規(guī)定，是因為對于這類政策選擇類的事項，行政首長或行政機關(guān)中其他有經(jīng)驗的職員比聽證官員更有作出正確判斷的優(yōu)勢。對對于臨時時性決定定，當事事人可以以提出反反對，當當當事人人不能提提出正當當?shù)姆磳碛蓵r時，臨時時決定即即成為最最后的決決定。最最后，對對于前述述政策選選擇性特特別強的的事項，如果確確有迫切切需要迅迅速決定定的，行行政機關(guān)關(guān)可以免免除一切切事先的的決定，包括初初步?jīng)Q定定、建議議性決定定和臨時時決定在在內(nèi)，而而直接作作出最后后的決定定。這樣聯(lián)邦邦行政程程序法的的規(guī)定，不僅做做到了聽聽證者必必須決定定，而且

26、且也兼顧顧了首長長最后決決定的要要求。4案卷卷排他：決定者者必須聽聽證與聽聽證者必必須決定定的統(tǒng)一一雖然由決決定者必必須聽證證發(fā)展到到聽證者者必須決決定是一一個技術(shù)術(shù)進步，但還不不完美。因為聽聽證者必必須決定定，雖然然可以使使行政相相對人的的陳述申申辯權(quán)得得到滿足足，但卻卻可能摧摧毀首長長負責制制的行政政管理體體制。所所以，美美國聯(lián)邦邦行政程程序法的的規(guī)定來來了個折折中，區(qū)區(qū)分出初初步性決決定、建建議性決決定、臨臨時性決決定和免免除一切切的決定定。但這這種折中中，兼顧顧了首長長的決定定權(quán)，卻卻又不可可避免地地帶來了了另一個個缺陷：怎么保保證行政政首長的的最后決決定符合合聽證的的要求，即決定定者

27、必須須聽證。因為聽聽證主持持人主持持完聽證證后，他他把作出出的初步步?jīng)Q定、建議性性決定和和臨時決決定交給給行政首首長，由由行政首首長最后后作決定定。而且且對于這這些決定定，相對對人仍然然可以再再向行政政首長提提出反對對意見，進行進進一步的的陳述申申辯，那那我們又又怎么來保保證行政政首長此此時會充充分考慮慮聽證主主持人的的建議，充分聽聽取相對對人所作作的進一一步陳述述呢？這時候還還是要靠靠案卷排排他繼續(xù)續(xù)發(fā)揮作作用。聽聽證主持持人主持持完聽證證后，當當然要按按照案卷卷排他原原則的要要求作出出初步?jīng)Q決定、建建議性決決定和聽聽證報告告等。 在美國聽證結(jié)束后，聽證主持人要作出初步?jīng)Q定、建議性決定和臨時

28、性決定等，而在其他國家，聽證結(jié)束后，聽證主持人則要作出聽證報告或聽證建議等。雖然稱呼不同，但所起的作用都是一樣的。但但這之后后，聽證證主持人人的意見見、初步步?jīng)Q定、建議性性決定和和聽證報報告，以以及相對對人的進進一步陳陳述申辯辯等，這這些經(jīng)過過聽證程程序加工工過的案案卷材料料還要繼續(xù)續(xù)記入案案卷中，成為一一個新的的案卷，行政首首長最后后的決定定必須根根據(jù)這個個新的案案卷作出出，這個個新的案案卷材料料中沒有有記錄的的因素絕絕不能成成為行政政首長最最后作決決定的依依據(jù)。這時候，由于有有聽證主主持人的的聽證報報告或初初步?jīng)Q定定的存在在，我們們再要求求行政首首長的決決定程序序也做到到案卷排排他不僅僅是

29、可能能的，而而且也是是可行的的。首先先，這時時候提交交給行政政首長的的案卷材材料已經(jīng)經(jīng)經(jīng)過聽聽證主持持人或行行政機關(guān)關(guān)中的其其他職員員的分析析和篩選選，其中中的事實實關(guān)系和和法律關(guān)關(guān)系都已已梳理清清楚，即即使相對對人這時時候提交交的新的的陳述申申辯也只只是對要要點的闡闡述，因因而閱讀讀這些案案卷材料料，不需需要耗費費行政首首長很多多的時間間和精力力，他只只需要從從全局角角度把把把關(guān)就行行了。其其次，聽聽證后，經(jīng)過聽聽證主持持人的心心證和分分析推理理，數(shù)量量龐大的的聽證材材料及其其所反映映的復雜雜關(guān)系在在聽證報報告或初初步?jīng)Q定定中都已已簡化和和清晰化化，再也也不需要要我們象象第三和和第四摩摩根案

30、那那樣去審審查無法法審查清清楚的行行政首長長的思維維過程。這樣，在在案卷排排他原則則的作用用下，并并通過聽聽證報告告或初步步?jīng)Q定這這個中介介進行承承上啟下下的銜接接，我們們就既可可以做到到聽證者者必須決決定， 指在聽證主持人的聽證程序中。又又可以做做到?jīng)Q定定者必須須聽證 指在行政首長的決定程序中。從而使使聽證者者和決定定者達到到高度的的統(tǒng)一。這種完美美的技術(shù)術(shù)操作，在美國國聯(lián)邦行行政程序序法得到到了進一一步的解解決。 該法第557第3款規(guī)定：在作出建議性、初步性或臨時性決定，或者機關(guān)對其下屬雇員的決定作出復議決定之前，當事人有權(quán)得到合理機會向參與決定的雇員提出供其參考的（一）提議應認定的事實和

31、結(jié)論。（二）對下屬雇員的決定或建議性決定、或者對機關(guān)臨時性決定的異議。（三）上述異議或事實認定和結(jié)論的證明理由。案卷應注明對當事人提出的每個事實認定、結(jié)論或異議的裁定。包括初步性、建議性和臨時性決定在內(nèi)的所有決定，都應屬于案卷的組成部分，而且它還應包括下列說明1.就案卷中記載的所有實質(zhì)性事實問題、法律問題或自由裁量問題所作出的認定、結(jié)論及其理由或根據(jù)；2.有關(guān)的規(guī)章、裁決令、制裁、救濟或者其否決。也也正因此此摩根案案判例在在美國行行政法中中獲得了了里程碑碑意義的的贊譽。首席大大法官范范德比爾爾認為：“第一摩摩根案判判例關(guān)于于行政程程序中的的審訊官官的作用用的判詞詞在行行政法中中具有頭頭等重要要

32、的意義義?！?聯(lián)邦上訴法院判例匯編第2輯第105卷第545、556頁。美國著著名行政政法學家家施瓦茨茨認為：“聯(lián)邦行行政程序序法直接接產(chǎn)生于于第一摩摩根案判判例?！?伯納德施瓦茨著，徐炳譯：行政法，群眾出版社1986年版，第362頁。我國著名行政法學家王名揚先生也認為：“聯(lián)邦行政程序法在很大程度上是國會為貫徹摩根案件的原則而作出的努力。”（王名揚著：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第509頁）爾后，其他國國家也開開始效仿仿。如日本行行政程序序法第第24條條第3款款規(guī)定：“主持人人于聽證證終結(jié)后后，應盡盡速作成成報告書書，載明明當事人人等對不不利益處處分原因因之事實實所為之之主張，有無理

33、理由之意意見。并并連同第第1項之之筆錄，向行政政機關(guān)提提出?！蔽覈m雖然在行政處處罰法和行行政許可可法中中，沒有有規(guī)定聽聽證主持持人要制制作聽證證報告或或聽證建建議，但但在一些些部門規(guī)規(guī)章和地地方規(guī)章章中卻對對此也作作出了明明確規(guī)定定。 如司法行政機關(guān)行政處罰聽證程序規(guī)定第34條規(guī)定：“聽證結(jié)束后，由法制工作部門寫出聽證報告，連同聽證筆錄、案件材料一并上報本機關(guān)負責人審批?！惫ど绦姓芾頇C關(guān)行政處罰聽證暫行規(guī)則第40條規(guī)定：“聽證結(jié)束后，聽證主持人應當寫出聽證報告，連同聽證筆錄一并上報機關(guān)負責人?！痹偃缟钲诮?jīng)濟特區(qū)行政處罰聽證程序試行規(guī)定第41條第1款規(guī)定：“首席聽證員或獨任聽證員，應當于聽證

34、或最后一次聽證結(jié)束后10日內(nèi), 完成聽證員行政處罰建議書。聽證員與首席聽證員意見不一致的，應當在聽證員行政處罰建議書中簡要說明。首席聽證員與聽證員或獨任聽證員均應在聽證員行政處罰建議書末尾簽名?！痹撘?guī)章第42條規(guī)定：“首席聽證員或獨任聽證員應當將行政處罰建議書提交擬作出行政處罰決定的行政機關(guān)首長，由其首長作出決定?！比?、機關(guān)關(guān)決定與與個人決決定的統(tǒng)統(tǒng)一1、機關(guān)關(guān)決定與與個人決決定的分分離在行政機機關(guān)，機機關(guān)決定定和行政政首長的的個人決決定既是是分離又又是統(tǒng)一一的。行行政機關(guān)關(guān)的任何何決定基基本上都都是行政政機關(guān)內(nèi)內(nèi)部各機機構(gòu)和職職員分工工合作的的結(jié)果，宏觀決決策和總總體調(diào)控控由行政政首長負負責

35、，而而其中涉涉及的具具體問題題，如專專業(yè)問題題、法律律問題、技術(shù)問問題、數(shù)數(shù)據(jù)問題題等則必必須由不不同的機機構(gòu)和專專家分工工解決，行政首首長對它它們的關(guān)關(guān)系進行行協(xié)調(diào)和和組織。最后，又由行行政首長長進行綜綜合判斷斷，并代代表行政政機關(guān)作作出決定定。這是從整整體角度度來看的的，但如如果從行行政相對對人角度度來看，情況就就很不一一樣了。在涉及及他自身身利益的的行政行行為中，他發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政機機關(guān)的某某一職員員來主持持聽證，聽取他他的陳述述申辯，然后又又由行政機機關(guān)中的的另一批批職員來來研究該該案中涉涉及的法法律問題題和其他他專業(yè)問問題，然然后又由由其中的的一些人人，就此此向行政政首長匯匯報，匯匯報后又

36、又由行政政首長集集體開會會決定或或者就由由某個行行政首長長直接拍拍板決定定了。這這個決定定過程會會使行政政相對人人無所適適從，他他根本就就無法知知道這個個涉及他他的行政政行為在在行政機機關(guān)內(nèi)部部是怎樣樣作出來來的，更更無法知知道，他他的陳述述申辯在在行政機機關(guān)作決決定的過過程中到到底起了了什么作作用？在在他眼里里，機關(guān)關(guān)決定和和個人決決定是分分離的，聽取他他陳述申申辯的是是聽證主主持人和和其他一一些職員員，而作作出決定定的是行行政首長長和另一一些人；聽取他他意見的的人無權(quán)權(quán)作決定定，而有有權(quán)作決決定的人人，又不不聽他的的意見。他希望望行政機機關(guān)中作作決定的的人，能能直接聽聽取他的的陳述申申辯，

37、即即作決定定的人和和聽取他他陳述申申辯的人人是同一一人。因因為這樣樣他就看看得到誰誰在聽他他的意見見，誰在在作決定定，他心心里就會會有底，才會放放心。而而現(xiàn)在，行政行行為最后后是以機機關(guān)的名名義作出出的，但但其中誰誰在聽取取他意見見，誰在在起決定定作用，這個過過程是怎怎么進行行的，他他都無從從知道。這就使使他很不不滿。美美國第一一摩根案案就是這這種不滿滿的體現(xiàn)現(xiàn)，聯(lián)邦邦最高法法院為了了解決行行政相對對人的這這個不滿滿，切實實保障相相對人享享有的陳陳述申辯辯權(quán)，提提出了“決定者者必須聽聽證”的要求求。這個要求求很合理理，也很很鼓舞人人心，可可惜在行行政機關(guān)關(guān)中卻無無法實施施。畢竟竟行政機機關(guān)不同

38、同于法院院，法院院可以作作到的，行政機機關(guān)卻不不可以，也不應應該作到到。由此此又導致致聯(lián)邦最最高法院院在第四四摩根案案中不得得不提出出“禁止探探索決定定者思維維過程”的要求求，從而而把第一一摩根案案所確立立的決定定者必須須聽證的的原則又又收了回回去。2案卷卷排他：機關(guān)決決定與個個人決定定的統(tǒng)一一第一摩根根案所確確立的原原則雖然然被收回回去了，但該案案所揭露露的問題題卻是必必須解決決的。我我們應在在維護行行政機關(guān)關(guān)固有管管理體制制的前提提下，使使機關(guān)決決定和個個人決定定相統(tǒng)一一，從而而使行政政相對人人既能看看到自己己案件的的聽證者者，又能看到到自己案案件的決決定者，這同樣樣需要靠案案卷排他他來保

39、障障。如前所所述，在在聽證報報告、初初步?jīng)Q定定等的承承上啟下下的中介介下，案案卷就可可以象個個“隔音空空間”一樣，把聽證證主持人人、其他他機關(guān)職職員以及及行政首首長等都都隔在同同一個案案卷空間間中，從從而保證證他們所所作的決決定始終終是相一一致的，這樣就就不僅使使機關(guān)決決定和個個人決定定也統(tǒng)一一了，而且也也使相對對人既看看到了自自己案件件的聽證證者，又又看到了了自己案案件的決決定者。這樣的的正義，才是相相對人需需要的看看得見的的正義。四、政策策、經(jīng)驗驗與專業(yè)業(yè)考慮的的入卷最后，行行政機關(guān)關(guān)與法院院不同，行政機機關(guān)作決決定的時時候，并并不僅僅僅是把法法律適用用于具體體案件中中，很多多情況下下還要

40、基基于政策策選擇，行政經(jīng)經(jīng)驗以及及專業(yè)技技術(shù)的考考慮。由由此，行行政機關(guān)關(guān)作決定定時，往往往有很很大的裁裁量權(quán)。再則，聽證主主持人以以及行政政機關(guān)中中的其他他職員，只是法法律專家家或技術(shù)術(shù)專家，各自分分管著自自己的領(lǐng)領(lǐng)域，他他們的考考慮只能能側(cè)重于于某一方方面。這這就需要要行政首首長對他他們的考考慮進行行通盤協(xié)協(xié)調(diào)和綜綜合分析析，這樣樣才能作作出代表表行政機機關(guān)整體體要求的的決定。同時，由于行行政機關(guān)關(guān)實行的的是首長長負責制制，行政政首長在在作決定定的時候候，有義義務考慮慮作出的的行政行行為是否否符合最最佳的政政策選擇擇，是否否有利于于本機關(guān)關(guān)行政任任務的實實現(xiàn)。 美國聯(lián)邦行政程序法規(guī)定的聽證結(jié)束后作出的臨時性決定和免除一切事先的決定，就是基于這些考慮而安排的。 那么行政政首長在在這過程程中，進進行通盤盤協(xié)調(diào)和和綜合分分析的理理由，以以及基于于政策選選擇，行行政任務務的實現(xiàn)現(xiàn)而作出出的判斷斷等，怎怎么能讓讓行政相相對人也也知道和和理解，并接受受公眾和和國家有有權(quán)機關(guān)關(guān)的監(jiān)督督呢？否否則即使使聽證程程序很公公道，但但由于決決定程序序不公正正，最后后作出的的行政行行為還是是不能讓讓人信服服。更嚴嚴重的是是，這樣樣還會使使行政首首長基于于政策、經(jīng)驗和和專業(yè)技技術(shù)等的的裁量考考慮變成成讓人無無法琢磨磨的東西西，從而而為其濫濫用裁量量權(quán)創(chuàng)造造條件。為此，還是要要象前面面