1、“租購?fù)瑱?quán)”政策，你讀懂了嗎作者：暫無來源：檢察風(fēng)云 2018年第1期“租購并舉，租購?fù)瑱?quán)”就是從供給端著手，加大租賃住房供應(yīng)，建立房地產(chǎn)長效調(diào)控機(jī) 制，緩解住房供需矛盾，使城鎮(zhèn)居民住有所居。據(jù)悉，首部住房租賃管理條例或加速出臺， “住房租賃單獨出臺條例說明管理層已將租賃納入我國住房體系重要部分，確立租賃與購買的 平等地位，真正實現(xiàn)租購并舉”。從長期來看，“租購并舉、租購?fù)瑱?quán)”是大勢所趨、現(xiàn)實所 需。那么，“租購?fù)瑱?quán)”意味著什么，如何實現(xiàn)，會給我們的生活帶來哪些變化？租購?fù)瑱?quán)的“權(quán)”是什么權(quán)利文/聶日明 上海金融與法律研究院研究員房地產(chǎn)市場調(diào)控的模式轉(zhuǎn)換拉開序幕，各地發(fā)展住房租賃市場的政策密集

2、出臺。住建部負(fù) 責(zé)人表態(tài)，在人口流入的城市中，將逐步使租房居民在基本公共服務(wù)方面與買房居民享有同等 待遇?！白赓彶⑴e”的住房制度也成為十九大報告的關(guān)鍵字眼，進(jìn)一步明確其在未來房地產(chǎn)市 場中的地位。住房租賃市場為什么重要首先，城市意味著開放，越是發(fā)達(dá)而富有吸引力的城市，就有越多的外來人口。流入人口 一時買不起房子或不想買房子，需要租賃。以上海為例，據(jù)上海金融與法律研究院的調(diào)查， 2017年7月，不在上海出生的勞動年齡人口，只有43%的人擁有住房，超過50%的人口采用租 賃的方式解決住房需要；數(shù)據(jù)顯示，深圳的非戶籍人口中，有77%住在租賃的住房里。目前， 以租賃住房居住的人口規(guī)模超過1億人。其次，

3、擁有房產(chǎn)和居住可能是兩回事，即使是有房的非戶籍人口或者戶籍人口，也可能因 為就業(yè)、子女讀書等原因，跨區(qū)流動，在他區(qū)租房居住。但中國的住房租賃市場一直被忽視，大家能買房就買房，很不樂意租房，原因有二：第一， 房價持續(xù)上行，住房的投資屬性較強(qiáng)，即使買不到宜居的房產(chǎn)，也要買一套用于投資的房產(chǎn)； 第二，租賃住房受到公共服務(wù)的歧視，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、落戶等，個人必須購房才能 享受地方的公共服務(wù)。這些都抑制了住房租賃市場的發(fā)展，也影響了租房居住家庭的生活質(zhì)量。租購?fù)瑱?quán)的政策目標(biāo)指向宏觀來看，“租購?fù)瑱?quán)”“租購并舉”是為了解決兩個問題。首先，居民想買房，是因為 居民在城市享受的公共服務(wù)大多與自有住房綁

4、定，致使大城市的購房需求強(qiáng)勁，房價居高不下。 要消除居民的買房沖動，要讓居民愿意租賃而不是買房，得讓他們通過租房也可以享受到與買 房一樣的公共服務(wù)。住建部在去年 5 月發(fā)布的住房租賃與住房銷售管理條例（征求意見稿） 和住建部等部委發(fā)布的關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知都明確 提出，“承租人可按照國家有關(guān)規(guī)定憑登記備案的住房租賃合同等有關(guān)證明材料申領(lǐng)居住證， 享受相關(guān)公共服務(wù)”，意在賦予承租人市民權(quán)利。這是房地產(chǎn)市場調(diào)控的長效機(jī)制之一，也顯 示了當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控的宏觀轉(zhuǎn)向正在發(fā)生。其次，在流動人口規(guī)模巨大的宏觀背景下，保障租賃住房的居住者的權(quán)利，可以比戶籍制 度更有效的解決外來

5、人口市民化的問題。近十幾年，中國的城市化速度驚人，到2016年底，中 國城鎮(zhèn)人口高達(dá)7.9億人，超過3億人是從農(nóng)村流入城市的。龐大的農(nóng)民進(jìn)城需求，使得城市有較強(qiáng)的議價權(quán)。農(nóng)民可以進(jìn)城打工，卻很難能夠舉家遷入和落戶，他們的子女難以在城市享 受義務(wù)教育，他們的父母也無法享受城市的醫(yī)療保障。這些最終反映為戶籍人口城市化率與常 住人口城市化率的巨大差異，前者比后者要低 17%以上，超過 2 億進(jìn)城農(nóng)民在城市里無法獲得 市民待遇。此外還有近 1億跨地區(qū)流動的城市戶籍人口，他們在非戶籍地就業(yè)生活時，利益往 往被忽視。近幾年，提高城市化的質(zhì)量成為經(jīng)濟(jì)增長與改善民生的抓手。2014 年出臺的戶籍新政與 201

6、5 年國務(wù)院發(fā)布的居住證暫行條例都要求城市應(yīng)當(dāng)賦予有穩(wěn)定居住或穩(wěn)定就業(yè)的居民以 市民權(quán)利，允許其在城市里落戶。國務(wù)院辦公廳在 2016 年發(fā)布推動 1 億非戶籍人口在城市落 戶方案，希望“十三五”期間的戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均要提高 1%。但流動人口在城市里落戶的障礙很多，自有產(chǎn)權(quán)住宅是其中之一。即使通過其他渠道可以 落戶，戶口也需要對應(yīng)一個住所，租賃的住宅也很難成為落戶的地址，這提高了落戶的門檻。 而一些地方的“租購?fù)瑱?quán)”政策，使得租房居民能像買房居民一樣落戶。這些政策的最終指向 都是擁有不同戶籍和房產(chǎn)的人群享有公共服務(wù)的均等化?！白赓?fù)瑱?quán)”短期更偏重基礎(chǔ)權(quán)利平等現(xiàn)有的“租購?fù)瑱?quán)”的方案很多，有

7、的是租購兩者在落戶時權(quán)利相同，有的是子女就讀政 府統(tǒng)籌分配的義務(wù)教育資格相同，但這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。其實，租賃住房的非戶籍承租人可以享受地方的公共服務(wù)并不新鮮，京滬以及其他很多城 市已經(jīng)有很多實踐。上海、北京的承租人在擁有居住證等條件后，其子女也可以在租賃住房附 近的學(xué)區(qū)統(tǒng)籌入學(xué)。相比之下，廣州對非戶籍人口子女就讀義務(wù)教育的政策文本比上海在 2010 年的文本還要差不少，同權(quán)政策還不如上海，來穗的非戶籍人員需要滿足積分入學(xué)的條件，需 要以租賃住房作為唯一居住地，細(xì)則也沒有明確在學(xué)位緊張的時候，自有房產(chǎn)和租賃住房是否 有優(yōu)先順位的差異，未來還有待于改善。租購?fù)瑱?quán)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是越過戶籍和房產(chǎn)所有權(quán)的障礙

8、，以常住地作為享受公共服務(wù)的單一 前提，誰在本地生活，誰可以享受公共服務(wù)，也唯有此才可以抹平戶籍與非戶籍人口的福利、 權(quán)利差異，戶籍制度和房產(chǎn)所有制歧視才可能消失。顯然“租購?fù)瑱?quán)”需要增加公共服務(wù)的供給作為支撐，否則增加的需求會造成公共服務(wù)的 緊缺，勢必引起戶籍人口的反彈，讓公共政策處于爭議的旋渦。 2015 年底，廣州啟動中小學(xué)校 基礎(chǔ)教育設(shè)施三年提升計劃，到 2018 年將新改擴(kuò)建學(xué)校129 所，新增學(xué)位16 萬個，其中不乏 名校的優(yōu)質(zhì)學(xué)位。廣州明確政策方向與配套政策的舉措也值得全國其他城市學(xué)習(xí)。我們也要看到，短期內(nèi)租購?fù)瑱?quán)只能解決廣覆蓋的基礎(chǔ)權(quán)利平等。以教育資源為例，優(yōu)質(zhì) 學(xué)區(qū)向來稀缺，

9、供給再多的學(xué)位，學(xué)區(qū)依然有好壞之分。租購?fù)耆瑱?quán)之后，優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)的競爭 會更加激烈，可以想象，租購?fù)瑱?quán)在優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)中落實會比較困難。但這并不是我們否定租購?fù)?權(quán)的理由。優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)分配困境的本質(zhì)是學(xué)生培養(yǎng)成本與收益如何匹配的問題，這個問題的解決， 需要改變現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的籌資機(jī)制，建立以房產(chǎn)稅支撐的地方公共服務(wù)籌資機(jī)制，讓繳 稅的人與受益的人匹配。租購?fù)瑱?quán)政策的效度與限度文/彭輝 上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所長期以來，北上廣深等一線城市在住房銷售市場普遍面臨著土地供應(yīng)矛盾、住宅不足、公 共資源匱乏和房價高企的困境，雖然在各項調(diào)控措施的作用下，房價上漲的勢頭得到了一定遏制。但是，需求潛力巨大帶來的房價上

10、漲動力并沒有因此消除，一旦調(diào)控政策退出，房價仍有可能出現(xiàn)快速反彈，并引發(fā)連鎖反應(yīng)；而在住房租賃市場，住房租賃供應(yīng)主體發(fā)育不充分、市 場秩序不規(guī)范、法規(guī)制度不完善等問題較為突出。在這樣的背景下，依賴單一買賣解決居住問題的時代已漸行漸遠(yuǎn)，而租售并舉的時代已經(jīng) 悄然來臨，在這個新階段，住宅消費大有可為，租賃市場、養(yǎng)老地產(chǎn)和教育地產(chǎn)等前景廣闊， 房地產(chǎn)行業(yè)面臨重新洗牌。根據(jù)鏈家研究院的分析報告，2020年和2025年，我國房產(chǎn)租賃市 場租金規(guī)模將分別達(dá)到1.6萬億和2.9萬億，2030年預(yù)計會超過4萬億。在房地產(chǎn)租賃市場急 劇發(fā)展的背景下，2016年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場

11、的若干 意見，明確提出支持租賃住房建設(shè)。同年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)“房子是用來住的， 不是用來炒的”，給炒買炒賣住房者釋放了強(qiáng)烈的警示信號。此后住房租賃市場獲得國家層面 一系列政策的大力支持，發(fā)展租賃住房市場已經(jīng)逐漸成為一個“香餑餑”。2017年各地相關(guān)政策已進(jìn)入落地期，上海、深圳、北京等一線城市已先后出臺了加快租賃 住房發(fā)展的相關(guān)政策，且政策的強(qiáng)度、執(zhí)行的力度均超越以往，顯示出各地推進(jìn)“租售并舉” 的決心。其中，廣州市政府首次在地方政府的正式文件中使用了“租購?fù)瑱?quán)”一詞，提出“賦 予符合條件的承租人子女享有就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益，保障租購?fù)瑱?quán)”。租購?fù)瑱?quán)政策的效度有效提升存量住房的利用

12、效率。截至2016年底，中國的房屋交易額已達(dá)15萬億元，房屋 租賃交易額卻僅為1.1萬億元，占比不足7%。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)居民家庭住房自有率高達(dá)91.2%， 僅有不到10%的家庭通過租賃市場解決居住需求；發(fā)達(dá)國家居民租房比例一般在50%左右，而新 加坡更是高達(dá)70%以上。如果我國也能穩(wěn)步提高租房者比例，對住房的需求量就會大大減少， 存量住房的使用率也會大大提高。所以，采取租購?fù)瑱?quán)將有力推動住房租賃市場發(fā)展，改變政 府、房企、個人等一連串主體自身過往的行為模式，承擔(dān)起改變房地產(chǎn)市場邏輯，乃至撬動戶 籍制度等深層次改革的支點作用，是今后房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的關(guān)鍵之一。從這個角度而言， 租購?fù)瑱?quán)政策可以為

13、房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境。促進(jìn)公共服務(wù)共享均等化的實現(xiàn)。一般而言，住房的權(quán)益可以分為狹義和廣義兩個方面。 從狹義上界定，住房權(quán)僅指占有、使用、收益、處分的物權(quán)，不涉及住房以外的權(quán)利。從廣義 上界定，住房除了物權(quán)，還與人們社會生活息息相關(guān)，會帶來一系列的衍生權(quán)利，比如說公共 服務(wù)權(quán)利。本來住房的物權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利相獨立，然而住房由于其固定性和區(qū)位性，往往被作為 管理部門評判居住人是否享有某種公共權(quán)利的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)，實際是在住房上捆綁了公共服務(wù)的 權(quán)利。公共服務(wù)權(quán)利作為一種公共產(chǎn)品，是由政府提供、具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品，每個 公民均應(yīng)享受，不應(yīng)因為擁有住房的形式不同而受到差別化對待。但現(xiàn)

14、實中，房價不僅體現(xiàn)了住房本身價格，也體現(xiàn)了其所衍生的公共服務(wù)權(quán)利價格，而公 共服務(wù)本應(yīng)由全體市民共同享有，但現(xiàn)實中往往被房主所獨享，這也違背公共服務(wù)共享的基本 理念。廣州的租購?fù)瑱?quán)政策就是從租、購市場糾偏的角度，把僅附著于產(chǎn)權(quán)住房的公共權(quán)益剝 離出來，使租房者同樣能享受住房所在地政府提供的就近入學(xué)等權(quán)益，做到了提供無差別的公 共產(chǎn)品，讓房子還原其住宅屬性，歸還了公共服務(wù)均等化共享的本原。吹響了人才爭奪戰(zhàn)的號角。一個城市未來能否有競爭力，就在于是否能夠吸引足夠多的人 才，因為人是最重要的資本，是一個城市競爭力的持續(xù)動力。從租住費用看，2017年7月上海 易居研究院發(fā)布的全國50城房租收入比研究報

15、告顯示，北上廣租房族的人均房租支出已超 2000元。6月數(shù)據(jù)顯示，廈門、杭州、合肥等34個城市租房收入比已在25%至45%之間，北京、 深圳、上海等城市則超過 45%，這意味著一些城市居民家庭收入的近一半花在了房租上。那些 房價上漲最瘋狂的城市，面臨著“人才出走”的挑戰(zhàn)：深圳，騰訊內(nèi)部論壇的一次調(diào)查顯示， 有近四分之三的人因高房價而動了逃離的念頭；廈門，2016 年的年輕人口流出率高達(dá) 37.26%， 房價和收入的失衡是重要原因。從這個角度而言，這次廣州“租購?fù)瑱?quán)”新政的推出，雖然扣 動的扳機(jī)是學(xué)區(qū)房，但瞄準(zhǔn)的卻是人才。目前，武漢、鄭州、沈陽、無錫、東莞等二、三線城 市也先后出臺了針對高端人才

16、的租房購房補(bǔ)貼、落戶、租購?fù)瑱?quán)等政策。租購?fù)瑱?quán)政策的限度租購?fù)瑱?quán)政策的有效實施有兩個必要性前提條件，這兩個條件如果無法得到滿足，則租購 同權(quán)政策的實施將會受到極大的掣肘。租賃型住房供給充沛必須增加租賃住房用地有效供應(yīng)，將租賃住房用地供應(yīng)納入年度土地供應(yīng)計劃，以招標(biāo)、 拍賣、掛牌方式出讓商品住房用地的，土地溢價率超過一定比例后，由競價轉(zhuǎn)為競自持租賃住 房面積；同時，允許將商業(yè)用房等按規(guī)定改造成租賃住房；允許出租人按照國家和地方的住宅 設(shè)計規(guī)范改造住房后出租。租賃住房的增加為租購?fù)瑱?quán)提供了基本的租賃住房供應(yīng)的保障。上 海在上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃明確提出要大幅增加住房土地供應(yīng)規(guī)模，尤其是租賃

17、住宅的土地供應(yīng)，年均供應(yīng)租賃住房用地約 340 公頃。但同時我們認(rèn)為解決一線城市住房租賃的前提不能過度依賴增量開發(fā)，而是更好的盤活存 量閑置房源。目前，大城市的教育資源主要集中于交通便利、配套設(shè)施相對完善的成熟區(qū)域， 優(yōu)質(zhì)教育資源的聚集，將有效推動人口的聚集，而人口的聚集，又將推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聚集，因 此教育資源是當(dāng)?shù)卣谋貭庂Y源。一線城市尤其是北京上海的新增土地供應(yīng)一般遠(yuǎn)離市中心 這些地域一般距離承租人工作單位較遠(yuǎn)，交通不便，使得承租人一般寧可選擇教育資源集中的 中心城區(qū)，也不愿向新區(qū)遷徙。還有一個不爭事實是，新區(qū)的教育師資力量和實際辦學(xué)水平仍 不及中心城區(qū)。上述情況導(dǎo)致租賃住宅的潛在供應(yīng)未

18、必能夠與市場需求匹配，而在中心城區(qū)盤 活住房資源的成本普遍較高，難度不小。公共服務(wù)資源保障有力有充足的教育等公共服務(wù)資源配套，才能夠真正落實租購?fù)瑱?quán)。如果只是放大了對學(xué)區(qū)房 的需求而不增加供應(yīng)，教育等公共服務(wù)資源配套跟不上，那么，租購?fù)瑱?quán)也很難保障。租購?fù)?權(quán)導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源集中的區(qū)域短期內(nèi)住房租金價格快速上漲，租房也不便宜。目前，大城市 教育資源緊缺狀況將在相當(dāng)長的時期內(nèi)成為常態(tài)。以上海為例，租了房子也不是每個人都可以 享受到優(yōu)質(zhì)教育資源，因為優(yōu)質(zhì)教育資源太有限了。根據(jù)上海民工子女教育藍(lán)皮書數(shù)據(jù)顯 示，全市學(xué)前教育階段目前尚缺 9300 多個班級，小學(xué)階段尚缺4660 個班，初中階段缺口達(dá) 3100 多個。僧多粥少是一個現(xiàn)實難題，入學(xué)指標(biāo)極為有限，為此教育主管部門只能設(shè)置諸多關(guān) 卡。如楊浦區(qū)教育局規(guī)定，“學(xué)校將根據(jù)戶口性質(zhì)、產(chǎn)證情況、入戶年限等信息制定排序細(xì)則 事先公示，排序在前的優(yōu)先對口入學(xué)”。在此基礎(chǔ)之上，上海又推出了“幼升小五年一戶政 策”，即一個戶籍地址，五年內(nèi)只享有一次同校對口入學(xué)機(jī)會（同一居住戶二孩除外）， 2017 年該政策已擴(kuò)至 8個區(qū)。從這個角度而言，公共服務(wù)資源配套跟不上，租購?fù)瑱?quán)政策只能是井 中月，夢中花，看上去很美。展望從廣州的文件效力可以看出，作為一個地方的規(guī)