1、 是地方性智慧還是政治病？ 也談?wù)綑?quán)力的非正式運(yùn)作 行政學(xué)院 李晟赟社會背景土地承包到戶、村委會自治、取消農(nóng)業(yè)稅等等一些列措施大大消減了鄉(xiāng)、村兩級政府對基層社會成員的實(shí)質(zhì)管控權(quán)力基層治理的復(fù)雜性實(shí)際上增大，其空間內(nèi)部秩序穩(wěn)定與有效治理都受到前所未有的挑戰(zhàn)正式權(quán)力的非正式運(yùn)作是指在中國特定的政治文化背景下，基層政府在行使正式權(quán)力時實(shí)施途徑并非直線式的，而是常常具有通融性，迂回曲折甚至是散射式的。正式權(quán)力的運(yùn)作不得不依賴于本土性資源、基層干部個體的生存智慧以及對權(quán)力的經(jīng)營等等非正式手段隱秘地得以最終實(shí)施，權(quán)力行使的過程卻又并不違反正式的規(guī)定。其要點(diǎn)在于基層干部充分利用鄉(xiāng)土社會的本土資源，將宏大的

2、、靜態(tài)的正式權(quán)力肢解為微觀的、權(quán)變的權(quán)力動態(tài)地運(yùn)轉(zhuǎn)。一般認(rèn)為是基層干部利用地方性知識應(yīng)對壓力型體制的一種地方性智慧，與計劃經(jīng)濟(jì)時代用政治理論說教有著較大區(qū)別。正式權(quán)力是如何非正式運(yùn)作的？ 村民：我過不了了，你也踏實(shí)不了。支書說：你威脅我啊，打算怎么著??？你挺年輕是吧，生活道路還是很長的，你還威脅我，憑什么你不交公糧？不信惹急了我給你兩嘴巴，不論怎么回事，我打你了。你在中央、省、地（市）有人嗎？你要有人可能要端我的飯碗，我違法了；要沒人吶，我打你白打，你不信你動我一下試試。打了你也得交糧，你該交公糧交公糧去。我讓你唬著？村支書：你跟我弄這個，就憑你，你有什么資格提江澤民??？你、我咱們都算在一塊兒

3、，咱們是膩蟲一樣。你也是膩蟲，太多了，消滅了你也不算什么。你老實(shí)呆著，說話就打藥了。村民：誰（指別的村民）都交完了我才交。村支書：我就讓你交，你就給我乖乖地交去，你還有什么說的？你還這個那個的，你還威脅支書，怎么著?。繙?zhǔn)拾掇了你。二十多歲一個小伙子，整天不份不份的那勁頭，下回惹急了我就抽你嘴巴，我讓你搗亂，讓你影響我們村交不了。你比我兒子還小呢。你就是看我忒心軟，我一般也沒打過人，也沒罵過人，你要惹急了我我就拾掇你，可你要動我一下也不行。你打我這就是個事件了，我一個村干部的挨拾掇了，哪有這事。我要真弄了你，你準(zhǔn)得跟我論了親戚了，我的親戚還忒多，你找一個試試！那天副鎮(zhèn)長已經(jīng)去了，說拾掇他！弄電視

4、。我給說的情，讓再緩緩，你小子還不知足，鬧什么鬧，還不趕緊張羅錢去。以虛擬關(guān)系形成的逼迫 這樣吧，您也別把我們當(dāng)成收定購糧的，您干脆就當(dāng)我們是要飯的，就當(dāng)我們現(xiàn)在是向您要15斤花生，您說您能不給嗎” ？實(shí)際上在情境中出現(xiàn)了三種關(guān)系形式一是虛擬出來的最表面的關(guān)系，即乞討者與被乞討者的關(guān)系二是在這種虛擬的關(guān)系中所力圖表現(xiàn)出來的一種恩賜性的平等關(guān)系。在地位懸殊的人之間，地位高的人屈尊將自己等同于地位低的人，就是給對方面子的手段之一。三是真實(shí)存在的征收者與被征收者之間的關(guān)系，在虛擬的乞討者與施舍者的關(guān)系中，這種真實(shí)的關(guān)系是“不在場”的，但在整個情境中，卻是一種更為實(shí)在的關(guān)系。 是一種基層社會治理的地方

5、性智慧鄉(xiāng)土社會是熟人社會，所以必須得講面子和感情；鄉(xiāng)土社會是差序格局、長老擁有教化權(quán)的社會，所以長輩可以訓(xùn)斥晚輩而無需講法；鄉(xiāng)土社會是倫理本位的社會，所以凡是都得講個理字，不通道理的人會被認(rèn)為人品很差；鄉(xiāng)土社會還是一個家族本位的社會，小家庭抗不過大家族，所以親戚多了勢力大。由此看來，正式權(quán)力的非正式運(yùn)作似乎確實(shí)是一種基層干部的地方性知識，沒有這種狡黠（圓滑），農(nóng)村基層工作無法展開。 鄉(xiāng)土社會權(quán)力運(yùn)作的邏輯 一、過度依賴基層精英主導(dǎo) 鄉(xiāng)土社會往往存在各類資源占有都非常突出的某個精英，對基層社會產(chǎn)生全面影響。長期過分依賴基層精英的主導(dǎo)，將會在一定能夠程度上延緩甚至阻礙鄉(xiāng)土社會的民主法治進(jìn)程。 二、

6、人情、面子先行 基層干部充分利用、創(chuàng)造各種各樣的機(jī)會，努力使自己與形形色色的村民變?yōu)槭烊岁P(guān)系 在做出某項(xiàng)決定之前會考慮到照顧對方的“面子”，會為對方留有“情面”，以維持雙方的和諧關(guān)系 會演化為一種“庇護(hù)”關(guān)系，這使非正式的邏輯可能突破正式邏輯的界限侵入公共空間，從而帶來正式制度的扭曲變形 四、虛弱地依附 村民委員會屬于非官方組織，并不處在政府科層體系之內(nèi),可利用的組織內(nèi)資源十分有限 村委會及其領(lǐng)導(dǎo)班子事實(shí)上處于鄉(xiāng)政府和本村選民的兩面夾擊中，其半官方半民間的身份不但沒有帶來更多的可調(diào)動資源，反而淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的弱勢依附者。其獨(dú)立性的缺失已經(jīng)危及到了村委會在村民心目中的地位，成為國家與農(nóng)民沖突的直接

7、指向?qū)ο?，兩頭受氣，疲憊不堪 五、官民合作把事情糊弄過去 正式權(quán)力的運(yùn)作的對象也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣的上級行政組織。 糊弄是將正式權(quán)力的運(yùn)作扭曲、改造、變形，在應(yīng)對上級下達(dá)的工作任務(wù)時，難以公開地對抗上級，只得采用隱晦的、間接地手段進(jìn)行消極反抗，常用的手段是官民合作上演雙簧戲，表演給上級看，試圖將事情敷衍過去。根源于鄉(xiāng)、村之間的沖突和對立五種邏輯之間的關(guān)系 依附邏輯人情面子糊弄邏輯定位不清依賴精英缺失的兩種邏輯1、自組織邏輯。如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動，實(shí)際上村委會、村干部這樣的自治組織、民選干部不會自發(fā)產(chǎn)生。2、民主邏輯。依附邏輯限制了村委會的自主性，精英主導(dǎo)邏輯可能導(dǎo)致對制度建設(shè)的輕視，人情邏輯容

8、易侵蝕正式的制度邏輯 正式權(quán)力非正式運(yùn)作的另一個新發(fā)展趨勢流氓化 近年來，正式權(quán)力的非正式運(yùn)作又衍生出新的發(fā)展趨勢，不再是軟運(yùn)作，而是引入了另外一種更硬的權(quán)力一鄉(xiāng)村混混為代表的灰色勢力甚至是黑惡勢力。村干部與混混“結(jié)盟”，依賴混混的暴力和暴力威脅，來支配普通村民，往往使得原本可能發(fā)生直接沖突的干群關(guān)系被混混包攬過去，以曲折的方式使得村民不敢怒也不敢言，最終完成上級下達(dá)的任務(wù)， 現(xiàn)實(shí)的教訓(xùn)鄉(xiāng)村混混的生長及其對鄉(xiāng)村社會的危害，充分說明了國權(quán)退與民權(quán)進(jìn)之間并不存在真實(shí)的因果關(guān)系。在討論鄉(xiāng)村社會治理時，切不可離開鄉(xiāng)村社會實(shí)際而抽象地談?wù)撁裰?、自由、?quán)利這些大詞，更不可以抽象的理念代替對鄉(xiāng)村社會的冷靜觀

9、察與思考。 至少帶來兩個方面的問題：一是村級干部的交往對象有限，在很多時候，小部分骨干分子居民成為村級干部的主要工作對象；二是村委會的權(quán)力基礎(chǔ)很不穩(wěn)定，這與它在基層社會治理體系中所應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任不相適應(yīng)。其權(quán)力的獲得很大程度上依賴于精英個人的力量。一旦精英離去，村委會的地位或?qū)l(fā)生變動。個人的權(quán)力可能增強(qiáng)組織的權(quán)力，但組織的權(quán)力卻不能過分依賴個人的權(quán)力。 與同樣是基層群眾自治性組織城市社區(qū)的居委會相比 城市本身是一個分工協(xié)作的快速流動社會，同意權(quán)力有著強(qiáng)大的社會基礎(chǔ)，自組織邏輯與民主邏輯的作用更加突出。而鄉(xiāng)土社會不僅兼有橫暴權(quán)力、同意權(quán)力，更具有濃郁的教化權(quán)力，多元權(quán)力在社會轉(zhuǎn)型時期此起彼伏發(fā)生作用，使得鄉(xiāng)土社會的權(quán)力運(yùn)行發(fā)生混亂。 五、后稅費(fèi)時代農(nóng)村基層治理體系的轉(zhuǎn)型與變革上述問題存在的根源，很大程度上在于城鄉(xiāng)二元對立的結(jié)構(gòu)及其治理思維模式 國家財力支持和投入的不足，使得農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)量不足、水平低下，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距不斷擴(kuò)大。 村委會建設(shè)最初是