1、PPP模式的若干問(wèn)題國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所馬小丁請(qǐng)問(wèn)這是什么？準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目以項(xiàng)目為載體，政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾三方聯(lián)系在一起；不同主體從各自的角度出發(fā)，對(duì)PPP項(xiàng)目的看法和期待不同；借助于PPP項(xiàng)目的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾 “各有所求、各有所需、各有所得”的目標(biāo)；確保政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾三方利益平衡是PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。PPP如何認(rèn)識(shí)政府、社會(huì)資本的定位？政府鐵打的營(yíng)盤(pán)、流水的兵；公共利益代言人，承擔(dān)無(wú)限且不可推卸的公共服務(wù)責(zé)任；游戲規(guī)則的制定者，PPP項(xiàng)目的發(fā)起人。社會(huì)資本（包括銀行等金融機(jī)構(gòu)）逐利性，追求合理的投資回報(bào)；流動(dòng)性，無(wú)利可圖時(shí)將會(huì)撤離；主動(dòng)性，必要時(shí)會(huì)向

2、政府提出項(xiàng)目建議。如何確定政府與社會(huì)資本的相互關(guān)系？從政府的角度微觀與宏觀兩個(gè)層面決定了推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作改革所需；推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作，拓寬了地方政府的建設(shè)資金來(lái)源渠道，也為社會(huì)資本提供了機(jī)會(huì)爭(zhēng)取雙贏；政府與社會(huì)資本的關(guān)系是“我求人”，不是“人求我”缺錢；與社會(huì)資本合作要特別防范“官本位”思想單向思維要不得；通過(guò)PPP合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確、約束雙方的關(guān)系和責(zé)權(quán)利，并保證“公平性”保護(hù)公共利益。如何確定政府與社會(huì)資本的相互關(guān)系？從企業(yè)的角度中國(guó)的社會(huì)管理制度決定了企業(yè)離不開(kāi)政府行政主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；PPP項(xiàng)目中，企業(yè)的機(jī)會(huì)和收益受制于政府基于公權(quán)力和公共利益保護(hù)兩個(gè)立場(chǎng)；國(guó)有企業(yè)比民營(yíng)企

3、業(yè)享有更多的機(jī)會(huì)防止政企不分；國(guó)有企業(yè)也要按市場(chǎng)規(guī)律參與PPP國(guó)企也是企業(yè)，防止盲目性；與政府合作要注意政府的主觀性和隨意性防范政府道德風(fēng)險(xiǎn)；與政府合作要保持獨(dú)立性和主動(dòng)性充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。政府、社會(huì)資本各自的投入政府的投入：投入公共資源，如土地、資金、特許授權(quán)、其他商業(yè)機(jī)會(huì)；投入公共政策，如相關(guān)政策、規(guī)劃、價(jià)格、金融、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理等；總體上，政府的投入集中于外部，側(cè)重于游戲規(guī)則的打造社會(huì)資本的投入：建設(shè)所需的資金、技術(shù)、項(xiàng)目管理等內(nèi)部投入要素；運(yùn)營(yíng)所需的經(jīng)驗(yàn)、能力、機(jī)制等；社會(huì)資本的投入以項(xiàng)目建設(shè)所需內(nèi)部投入要素以及自身?yè)碛械氖袌?chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)優(yōu)勢(shì)為主PPP的關(guān)鍵之一，是融合政府與社會(huì)資本各自

4、的優(yōu)勢(shì)及力量如何區(qū)分政府與社會(huì)資本的利益？同一個(gè)項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本的利益訴求完全不同，因此可以以項(xiàng)目為載體進(jìn)行合作，否則，PPP模式不可能實(shí)施有多少個(gè)蛋糕？投資項(xiàng)目的建成包括四個(gè)層面：工程建成、技術(shù)建成、財(cái)務(wù)建成和效益建成邏輯框架分析方法；政府常犯的錯(cuò)誤，是將自己視為一個(gè)一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，以財(cái)政收入或財(cái)務(wù)收益為投資目標(biāo)，在項(xiàng)目投入、產(chǎn)出方面與社會(huì)資本爭(zhēng)利，導(dǎo)致合作失敗公共政府的政績(jī)是什么？社會(huì)資本也會(huì)犯錯(cuò)誤，表現(xiàn)為看項(xiàng)目、合作時(shí)過(guò)于關(guān)注眼前利益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，如只看個(gè)別項(xiàng)目短期收益，不看市場(chǎng)占有率和長(zhǎng)期穩(wěn)定收益企業(yè)替代政府的壟斷地位？政府、社會(huì)資本各自的利益政府的利益：作為提供公共服務(wù)的

5、責(zé)任主體，以完善公共服務(wù)水平和能力為目標(biāo)；作為公共服務(wù)的提供者，PPP項(xiàng)目的收益不是直接的財(cái)政收益；作為公共資源的管理者，政府關(guān)注外部效益而非內(nèi)部效益；項(xiàng)目的社會(huì)效益和影響是政府追求的利益，核心是要兼顧社會(huì)公眾和社會(huì)資本各自的利益社會(huì)資本的利益：作為投資人，資本的直接收益是核心利益；資本的收益不僅僅局限于項(xiàng)目本身（拆分、合并、替代、交換）；追求資本收益的同時(shí)要兼顧社會(huì)公眾利益；財(cái)務(wù)收益是社會(huì)資本的核心利益，但受制于政府和社會(huì)公眾PPP模式的應(yīng)用條件內(nèi)部條件：高效的組織管理機(jī)構(gòu)（政府、社會(huì)資本）勝任的專業(yè)人才（四類）合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制（最適宜原則）外部條件：良好的政策、法律體系（粗細(xì)、矛盾、空白

6、）良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境（流動(dòng)性指標(biāo)）良好的資本市場(chǎng)和信用擔(dān)保體系（市場(chǎng)原則）PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備政府責(zé)任建立和完善相關(guān)政策體系，確立游戲規(guī)則（特別是地方政府）做好項(xiàng)目規(guī)劃與儲(chǔ)備，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用（行政、資金、稅收等手段）政府發(fā)起，社會(huì)資本建議（公共項(xiàng)目由政府負(fù)責(zé)）編制可研報(bào)告并專門進(jìn)行成本測(cè)算與可行性缺口分析（項(xiàng)目前期論證）確定價(jià)格調(diào)整、政府補(bǔ)償、市場(chǎng)化運(yùn)作等機(jī)制（滿足社會(huì)資本投資回報(bào)）編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，明確物有所值、財(cái)政承受能力等關(guān)鍵問(wèn)題（PPP特需）準(zhǔn)備合同（協(xié)議）草案（照貓畫(huà)虎）向社會(huì)推介項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本（用什么來(lái)吸引？防止資金誤區(qū)）擇優(yōu)選擇合作伙伴（選擇標(biāo)準(zhǔn)是什么？）談判并確定PPP

7、項(xiàng)目合同（相互制衡、平衡）向社會(huì)資本移交項(xiàng)目（角色轉(zhuǎn)換）PPP項(xiàng)目的執(zhí)行雙方責(zé)任社會(huì)資本接管項(xiàng)目（角色轉(zhuǎn)換）履行未完申報(bào)手續(xù)（政府協(xié)助）推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)（發(fā)揮優(yōu)勢(shì)與放管結(jié)合）全過(guò)程的合同管理（雙方履約）需要建立信息交流機(jī)制（三方互信）政府全程監(jiān)督、公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督（政府也要接受監(jiān)督）期滿移交或非正常終止合作關(guān)系（處置資產(chǎn)、債務(wù)）應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)（政府責(zé)任）如何理解PPP模式中的基本概念全壽命周期成本（全生命周期成本）；項(xiàng)目可行性缺口（反復(fù)試算）；政府投入（投資補(bǔ)助、補(bǔ)貼、購(gòu)買、資源、機(jī)會(huì)）；市場(chǎng)化運(yùn)作（等價(jià)交換以形成吸引力）；政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)（組織、協(xié)調(diào)、管理）；社會(huì)資本的項(xiàng)目公司（關(guān)鍵合同主體）；各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)（社會(huì)調(diào)查、法律專業(yè)）；合同體系（法律框架）；績(jī)效評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)與合同監(jiān)管（三位一體）。如何判斷PPP項(xiàng)目的可行性？PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的可行性論證包括三個(gè)方面：一是工程項(xiàng)目本身的可行性，涉及到技術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等多個(gè)方面，但政府與社會(huì)資本判斷標(biāo)準(zhǔn)不同；二是采用PPP模式的可行性，核心問(wèn)題是政府（社會(huì)公眾）與社會(huì)資本各自的利益能否得以實(shí)現(xiàn)并保持平衡；三是PPP項(xiàng)目實(shí)施方案必須回答三個(gè)問(wèn)題，以判斷“物有所值”政府的得失是什么？社會(huì)資本的得失是什么？社會(huì)公眾的得失是什么？如何管理PPP項(xiàng)目PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)審批還是核準(zhǔn)？管理方式取決于項(xiàng)目的