PAGEPAGE5灌區(qū)渠系管控機制探索末級渠系管理主體缺失灌區(qū)專管機構(gòu)由于人員有限，難以對密布的中間環(huán)節(jié)的支斗渠實現(xiàn)有效監(jiān)管；基層鄉(xiāng)村組織和農(nóng)戶受地域權(quán)屬及投資能力所限，現(xiàn)實上也無法對末級渠系實行有效管理。在鄉(xiāng)級水管站所撤并，農(nóng)村取消“兩工”后，支渠以下渠道的管理主體實際上已處于缺失狀態(tài)：專管單位管不了，基層政府沒人管，農(nóng)民、村組想管又無力組織且因地域歸屬所限也無法管理。末級渠系管理松散，不規(guī)范20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村建立了以土地家庭承包責(zé)任制為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。在我國大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下“，兩工”取消后，農(nóng)田水利工程管理逐漸失去了農(nóng)民無償投工的有力支持。農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”取消后，鄉(xiāng)、村經(jīng)濟(jì)狀況舉步維艱，再加上鄉(xiāng)級水管站所撤并，村集體約束力弱化，末級渠系工程管護(hù)沒有了主體和財力支撐，只能依靠農(nóng)戶根據(jù)自身需要而自由管理，農(nóng)民的分散性決定了這樣的管理是散亂無組織、無規(guī)劃、欠規(guī)范的，管理效果可想而知。灌區(qū)渠系工程具有線長面廣、應(yīng)急使用、社會公益等特性，它提示我們：渠道工程管護(hù)工作量大，任務(wù)艱巨，需要持續(xù)投入；工程保護(hù)人人有責(zé)，公眾應(yīng)積極參與渠道管理；在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)體制下，灌區(qū)的建設(shè)管理離不開政府的引導(dǎo)。因此，明確各級渠道的管護(hù)主體和養(yǎng)護(hù)資金來源，制定科學(xué)合理的管理和使用辦法，是灌區(qū)工程正常發(fā)揮社會效益的前提。應(yīng)充分認(rèn)識到以下幾點。資金投入是工程發(fā)揮效益的基本保障多年來，國家不僅直接向灌區(qū)投入資金，還制定了將一定比例的水費用于渠道養(yǎng)護(hù)、積極推動農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)讓農(nóng)民自主籌資籌勞參與管理等措施，但一直沒有很好地解決灌區(qū)投入問題，造成工程因欠賬太多、維護(hù)跟不上而損毀嚴(yán)重，直接影響了灌溉工作的組織實施。確保長期、穩(wěn)定的資金投入是發(fā)揮工程效益的基本保障。受益農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)部分管護(hù)責(zé)任在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，灌區(qū)農(nóng)戶是農(nóng)村最小的經(jīng)濟(jì)單元，是渠系工程效益的直接受益者。根據(jù)“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則，灌區(qū)農(nóng)戶對具有公益性資源性質(zhì)的渠系工程應(yīng)負(fù)有一定的管護(hù)責(zé)任，但在當(dāng)前大量勞動力轉(zhuǎn)向城市的形勢下，僅以投工投勞的方式履行責(zé)任已不現(xiàn)實。如何在農(nóng)村深化“水是商品”意識，讓農(nóng)戶能夠以靈活的形式主動、自愿分擔(dān)渠系的管護(hù)壓力仍是一個不小的難題。工程管護(hù)責(zé)任主體必須明確灌區(qū)工程點多線長，在灌區(qū)水利現(xiàn)代化建設(shè)較為落后的情況下，要切實管護(hù)到每一個點位需要很大的人力投入，這就需要一個能夠輻射全灌區(qū)、擁有管護(hù)職權(quán)的責(zé)任主體網(wǎng)絡(luò)作為支撐。但在以分散的家庭承包制為主體的農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，沒有利益的獲取就很難找到責(zé)任主體，就會導(dǎo)致工程日常管理嚴(yán)重缺失，灌溉用水組織不力。明確工程管護(hù)主體直接關(guān)系到灌區(qū)效益的發(fā)揮。政府對灌區(qū)建管的主導(dǎo)必不可少當(dāng)前，我國大部分農(nóng)民僅是解決了溫飽問題，在長期傳統(tǒng)的社會組織結(jié)構(gòu)的影響下，讓他們主動履行部分社會義務(wù)不僅有財力支持上的困難，還存在人心渙散、缺乏規(guī)范引導(dǎo)的問題，因此，灌區(qū)渠系的建設(shè)管理尚不能脫離各級政府的主導(dǎo)。建議明確末級渠系產(chǎn)權(quán)和管護(hù)主體末級渠系的產(chǎn)權(quán)在灌區(qū)建設(shè)歷史上就歸屬農(nóng)村集體所有，在當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)條件下，其產(chǎn)權(quán)和管護(hù)責(zé)任是明確的。但實行家庭承包責(zé)任制后，集體資產(chǎn)的所有者主體“缺位”，管護(hù)責(zé)任不明，工程老化失修、管理不善，效益衰減等問題日益突出。雖然2005年中央關(guān)于加強農(nóng)村工作的1號文件明確提出要加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，但到目前仍沒有具有法律效力、可操作性強的產(chǎn)權(quán)交接程序能使農(nóng)民真正參與到末級渠系的管理上來，但明確末級渠系產(chǎn)權(quán)和管護(hù)主體是必須的。建立多主體、多渠道籌資新模式在國家財力尚不雄厚、灌區(qū)建管投入需求巨大的前提下，要管好灌區(qū)工程，僅靠國家、集體或農(nóng)民個人的單方面努力是很困難的，必須逐步建立起以政府投入為主導(dǎo)、農(nóng)民投入為基礎(chǔ)、其他社會投入為補充的多層次、多渠道、多元化的新型投入機制，簡單地將投資管護(hù)重?fù)?dān)單方面依靠政府或拋甩給農(nóng)民是脫離實際行不通的。本著誰投資、誰受益的原則，通過一系列優(yōu)惠政策引導(dǎo)民間資金進(jìn)入農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建管領(lǐng)域，是增加投入、提高效率的一項重要措施。切實發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會的作用各級政府和有關(guān)部門應(yīng)把農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)與發(fā)展民營水利、改革用水體制、加強水利工程管理有機結(jié)合起來，以農(nóng)民用水者協(xié)會為責(zé)任主體，建立和完善由農(nóng)民用水戶協(xié)會管理水利設(shè)施、收取水費的管理體制，積極引導(dǎo)和扶持農(nóng)民用水戶協(xié)會健康發(fā)展，創(chuàng)造灌區(qū)良好的投資、建設(shè)、應(yīng)用和維護(hù)機制，著力解決多年來工程管理“主體”缺位、責(zé)權(quán)和義務(wù)不清、效率和效益發(fā)揮不理想等問題。高度重視灌區(qū)水利立法工作通過立法，明確渠系工程的投資體制、建設(shè)和管理體制、運行方式、各級地方政府事權(quán)劃分以及各部門職責(zé)分工，劃清政府、農(nóng)民、社會等方面在建設(shè)與管理中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，完成對灌區(qū)水利建設(shè)地位、作用、性質(zhì)的定位，不僅可以促進(jìn)灌區(qū)水利建設(shè)的法制化、規(guī)范化和制度化，還可以避免因形勢變化、政府換屆等影響到灌區(qū)的長期穩(wěn)定發(fā)展。建立長效管理機制采取多種形式加強末級渠系管護(hù)工作重要性和必要性的宣傳，不斷修訂完善各項管理制度和措施，加強田間工程運行管理，使末級渠系的管護(hù)體制