海綿城市和綜合管廊

所引發(fā)的地下空間利用機(jī)制問題北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院石曉冬一、海綿城市和綜合管廊成為國(guó)家行動(dòng)

2013年12月，習(xí)近平總書記《在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上的講話》中提到：建設(shè)具有自然積存、自然滲透、自然凈化功能的海綿城市是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和環(huán)境資源協(xié)調(diào)發(fā)展的重要體現(xiàn)，也是今后我國(guó)城市建設(shè)的重大任務(wù)。

2015年7月28日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，會(huì)議確定：(1)各城市政府要編制地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，在年度建設(shè)中優(yōu)先安排，并預(yù)留和控制地下空間；(2)在全國(guó)開展綜合管廊建設(shè)示范。已建管廊區(qū)域，所有管線必須入廊；管廊以外區(qū)域不得新建管線。

2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見（國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào)）》，在全國(guó)36個(gè)大中城市全面啟動(dòng)城市地下綜合管廊試點(diǎn)

2014年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見（國(guó)辦發(fā)〔2014〕27號(hào)）》，提出探索投融資、建設(shè)維護(hù)、定價(jià)收費(fèi)、運(yùn)營(yíng)管理等模式2015年8月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見（國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)）》，提出：到2020年，建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)

2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見（國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào)）》，在全國(guó)36個(gè)大中城市全面啟動(dòng)城市地下綜合管廊試點(diǎn)

2014年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見（國(guó)辦發(fā)〔2014〕27號(hào)）》，提出探索投融資、建設(shè)維護(hù)、定價(jià)收費(fèi)、運(yùn)營(yíng)管理等模式2015年8月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見（國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)）》，提出：到2020年，建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)一、海綿城市和綜合管廊成為國(guó)家行動(dòng)

從地下空間的角度看，綜合管廊重在綜合建設(shè)綜合管廊，構(gòu)建以綜合管廊為主的管線敷設(shè)方式，能夠提高管線運(yùn)行安全和抵御災(zāi)害的能力，形成高水平的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，方便運(yùn)營(yíng)維護(hù)，避免管線施工對(duì)交通和城市景觀的影響，提升基礎(chǔ)設(shè)施管理水平。一、海綿城市和綜合管廊成為國(guó)家行動(dòng)

5城市“海綿體”：既包括河流、湖泊、水庫(kù)、池塘、溝渠等，也包括綠地、花園、可滲透地面等城市配套設(shè)施。特征：能吸收、能滲透、能涵養(yǎng)、能凈化、能釋放；二、海綿城市和地下空間的關(guān)系

目標(biāo)：開發(fā)前后水文特征基本不變：源頭削減、過程控制、末端治理徑流總量不變：滲透、存儲(chǔ)等峰值流量不變：滲透、調(diào)節(jié)等峰現(xiàn)時(shí)間不變：滯留、調(diào)蓄等應(yīng)建立地下海綿體的概念1、從“地下海綿體”角度認(rèn)識(shí)城市地下空間的賦存能力。二、海綿城市和地下空間的關(guān)系

2、綠色基礎(chǔ)設(shè)施（GI）綠色基礎(chǔ)設(shè)施包含各種天然和得到恢復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)和景觀要素,它們構(gòu)成一個(gè)即有“網(wǎng)絡(luò)中心”(hub)又有“鏈接環(huán)節(jié)”(link)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。二、海綿城市和地下空間的關(guān)系

新建區(qū)全部按照地方標(biāo)準(zhǔn)“3、5、7”的要求建設(shè)雨水控制利用小區(qū)。建筑面積超過2000平米時(shí)，每千平方米硬化面積配建調(diào)蓄容積不小于30立方米的雨水調(diào)蓄設(shè)施。綠地中至少應(yīng)有50%為用于滯留雨水的下凹式綠地。建筑及小區(qū)，公共停車場(chǎng)、人行道、步行街、自行車道和休閑廣場(chǎng)、室外庭院的透水鋪裝率不小于70%。二、海綿城市和地下空間的關(guān)系

4、將出現(xiàn)一些特定的地下空間形式2006年竣工，日本埼玉縣世界上最先進(jìn)的下水道排水系統(tǒng)，其排水標(biāo)準(zhǔn)是“五至十年一遇”一連串混凝土立坑組成，每個(gè)混凝土立坑有65米高（約22層樓）、32米寬，在地下50米深處，由6.3公里長(zhǎng)的隧道串接而成，除此之外，還有一座巨型調(diào)壓水槽：25.4米高（約八層樓）、177米長(zhǎng)、78米寬，內(nèi)有59支混凝土支柱，總貯水量為670,000立方米，6、建立大地下空間資源利用決策機(jī)制二、海綿城市和地下空間的關(guān)系

0m-100m-10m-30m功能深層次淺層公共服務(wù)設(shè)施交通運(yùn)輸設(shè)施2、地下綜合管廊是地下空間科學(xué)利用新的契機(jī)三、綜合管廊和地下空間的關(guān)系

地下空間在規(guī)劃體系中的位置。控制性詳細(xì)規(guī)劃總體規(guī)劃綜合管廊規(guī)劃軌道交通規(guī)劃修建性詳細(xì)規(guī)劃分區(qū)規(guī)劃近期建設(shè)規(guī)劃城市總體規(guī)劃層面城市詳細(xì)規(guī)劃層面地下空間專項(xiàng)規(guī)劃地下路規(guī)劃人防專項(xiàng)規(guī)劃…其他規(guī)劃：概念規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、……單獨(dú)編制非獨(dú)立編制單獨(dú)編制非獨(dú)立編制3、地下綜合管廊的大規(guī)模利用將帶來路下綜合、地下街、底下微停車等多種新型地下空間形式。三、綜合管廊和地下空間的關(guān)系

地下一層：商業(yè)地下二層：停車地下三層：停車地上一層：建筑內(nèi)部地下輸配環(huán)重力流管線層綜合管溝綜合管溝支線人行聯(lián)系通道4、地下綜合管廊、海綿城市、軌道交通等一起作為強(qiáng)大的基礎(chǔ)設(shè)施投資熱點(diǎn)。三、綜合管廊和地下空間的關(guān)系

城市名稱省份行政區(qū)類別2017年預(yù)計(jì)完成規(guī)模（公里）投資估算(億元)包頭內(nèi)蒙古地級(jí)市2631.2沈陽(yáng)遼寧省會(huì)3440.8哈爾濱黑龍江省會(huì)2530.0蘇州江蘇地級(jí)市3137.2廈門福建副省級(jí)3845.6十堰湖北地級(jí)市5161.2長(zhǎng)沙湖南省會(huì)6375.6?？诤Ｄ鲜?huì)4452.8六盤水貴州地級(jí)市4048.0白銀甘肅地級(jí)市2631.2合計(jì)378453.6地下綜合管廊、海綿城市對(duì)本是復(fù)雜巨系統(tǒng)的地下空間提出了更高的要求。需要建立大地下空間的綜合統(tǒng)籌機(jī)制。四、關(guān)鍵是體制機(jī)制的建立與突破

1、體制機(jī)制和實(shí)施過程中主要存在的問題：海綿城市：避免就海綿論海綿，主要聚焦在防洪排澇規(guī)劃、景觀設(shè)計(jì)和水系統(tǒng)規(guī)劃等領(lǐng)域，對(duì)于雨洪和雨污綜合管理、地表徑流污染防治、地下水存續(xù)回用等方面重視不夠。四、關(guān)鍵是體制機(jī)制的建立與突破

點(diǎn)源面源工業(yè)源生活源垃圾滲濾液畜禽養(yǎng)殖農(nóng)田徑流城市徑流直接排放處理后排放地表徑流規(guī)模化養(yǎng)殖養(yǎng)殖專業(yè)戶水產(chǎn)加強(qiáng)監(jiān)管市政管網(wǎng)全覆蓋提高處理標(biāo)準(zhǔn)循環(huán)利用就地處理加強(qiáng)監(jiān)管健全法規(guī)產(chǎn)業(yè)化養(yǎng)殖降低化肥施用量農(nóng)田廢棄物收集綠色基礎(chǔ)設(shè)施排水系統(tǒng)改造市政規(guī)劃規(guī)?？刂撇季謨?yōu)化四、關(guān)鍵是體制機(jī)制的建立與突破

2、建立地下同空間的綜合實(shí)施機(jī)制決策、主體、權(quán)屬、協(xié)同、審批、投資、運(yùn)維、信息四、關(guān)鍵是體制機(jī)制的建立與突破

關(guān)于決策機(jī)制地下空間（軌道交通、綜合管廊、海綿城市）領(lǐng)導(dǎo)小組：地下空間聯(lián)席會(huì)議制度：牽頭部門制度：政策體系行政管理規(guī)劃管理國(guó)土管理投融資管理運(yùn)營(yíng)管理建設(shè)管理確定管理組織架構(gòu)、各部門職責(zé)等內(nèi)容規(guī)劃部門相關(guān)規(guī)劃和手續(xù)辦理的具體政策國(guó)土部門手續(xù)辦理的具體政策發(fā)展改革部門手續(xù)辦理的具體政策，資金籌措方式等建設(shè)部門手續(xù)辦理的具體政策相關(guān)部門手續(xù)辦理和管理的具體政策，項(xiàng)目主體運(yùn)營(yíng)政策政府主導(dǎo)市場(chǎng)化運(yùn)作四、關(guān)鍵是體制機(jī)制的建立與突破

關(guān)于部門協(xié)作（形成雙向互動(dòng)的實(shí)施機(jī)制）四、關(guān)鍵是體制機(jī)制的建立與突破

關(guān)于地下空間權(quán)在地權(quán)的基礎(chǔ)上建立空間權(quán)，明確權(quán)屬范圍，為城市地下空間的綜合集約利用創(chuàng)造條件。我國(guó)目前的立法體系中尚沒有對(duì)地下空間使用權(quán)范圍進(jìn)行明確界定，對(duì)于地下空間使用權(quán)主體的權(quán)利范圍、責(zé)任和義務(wù)等也缺乏詳細(xì)規(guī)定。具體操作時(shí)，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利范圍和歸屬仍存在爭(zhēng)議。部分城市通過出讓土地的四至和建筑物高度（深度）來確定權(quán)益主體的空間權(quán)利范圍（上圖）；部分城市采取地上地下差異化空間權(quán)利范圍（中圖）；而部分城市則以建設(shè)物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間確定地下空間權(quán)利范圍（下圖）”。地下空間分層確權(quán)與深層資源保護(hù)四、關(guān)鍵是體制機(jī)制的建立與突破

關(guān)于投資主體和投融資方式（以綜合管廊為例）公益性基礎(chǔ)設(shè)施or準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施？

具有可經(jīng)營(yíng)性，但通過完全市場(chǎng)化方式難以收回全部成本。國(guó)內(nèi)已建成運(yùn)行的綜合管廊，一般由政府或其下屬投資開發(fā)單位投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。國(guó)外綜合管廊以政府投資為主，由專業(yè)化公司負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理。（英、法建設(shè)費(fèi)用政府承擔(dān)、管理公司向各入廊管線單位收取租金，實(shí)現(xiàn)部分投資的回收；日本由道路建設(shè)主體和入廊管線單位共同投資建設(shè)、共同運(yùn)營(yíng)維護(hù)）四種投資模式：A:政府投資市區(qū)分?jǐn)偅ㄎ磥砜萍汲?/3）B：土地出讓金返還(市政府70%’區(qū)返還-通州環(huán)隧）：C：納入土地一級(jí)開發(fā)（中關(guān)村西區(qū)、CBD）D：PPP模式：市政府投資安排不超過30%工程資金補(bǔ)助、不足部分特許經(jīng)營(yíng)（隨開發(fā)項(xiàng)目同步實(shí)施的納入土地一級(jí)開發(fā)），可由一家具有較強(qiáng)投融資能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的企業(yè)作為投融資平臺(tái)公司，積極引入社會(huì)資本。地下空間法律框架，其內(nèi)容主要包括以下六類:(1)規(guī)劃管理(2)土地管理(3)建設(shè)管理(4)信息管理(5)配套政策（6）其他關(guān)于地下空間立法規(guī)劃管理用地管理建設(shè)管理規(guī)劃類型規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃審批分層確權(quán)管理流程權(quán)屬登記建設(shè)流程竣工驗(yàn)收權(quán)屬獲得優(yōu)先開發(fā)連通管理配套政策優(yōu)惠政策連通政策規(guī)劃原則征收政策風(fēng)險(xiǎn)管理信息管理管理部門信息使用信息收集法律權(quán)責(zé)…總則其他監(jiān)督檢查法律責(zé)任規(guī)劃控制確權(quán)登記地下連通地鐵一