社會(huì)治理之城市管理創(chuàng)新一、創(chuàng)新城市管理的背景隨著改革開放的深入推進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的向縱深發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的封閉半封閉式社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了根本性變化;人們的思想理念、價(jià)值取向、利益訴求多元化，公平、民主、權(quán)利、法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，共享社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的期望日益強(qiáng)烈，這些都給新時(shí)代下的城市管理提出了新的要求。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持綜合治理。城市管理創(chuàng)新是社會(huì)治理創(chuàng)新視域下的一部分，其根本宗旨在于更好地服務(wù)于人民，其本質(zhì)在于構(gòu)建收稿日期:2014—04—08作者簡(jiǎn)介:韓大賢(1989—)，女，安徽霍邱人，南京大學(xué)法學(xué)院，2013級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。現(xiàn)代城市管理體系，實(shí)現(xiàn)從城市管理向城市治理的根本轉(zhuǎn)變;從單純政府管理向社會(huì)多元主體協(xié)同治理的根本轉(zhuǎn)變;從地方管理向全局管理和依法治理的根本轉(zhuǎn)變?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)的城市化發(fā)展正由“注重發(fā)展型”向“民生福祉型”轉(zhuǎn)變，在城市化轉(zhuǎn)型的背景下，我國(guó)城市管理的傳統(tǒng)理念和方式受到了文化、觀念、政策、制度等諸多方面的多維挑戰(zhàn)。從行政法治的角度出發(fā)，基于社會(huì)治理的共同目標(biāo)，推進(jìn)城市管理創(chuàng)新、提高城市管理水平，是法治城管建設(shè)的必由之路。首先，應(yīng)當(dāng)從根本上轉(zhuǎn)變思維觀念，從管理向治理轉(zhuǎn)變;其次，要在全社會(huì)樹立起與城市管理創(chuàng)新相適應(yīng)的新觀念，倡導(dǎo)社會(huì)共同參與城市管理實(shí)現(xiàn)城市治理;最后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)方法創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)城市管理創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)之上，摸索建立一條符合中國(guó)國(guó)情和地方特色的城市管理道路，這也是我國(guó)全面深化行政管理體制改革的重要目標(biāo)。二、創(chuàng)新城市管理的觀念之維觀念是人們?cè)趯?shí)踐過(guò)程中所形成的對(duì)事物的認(rèn)識(shí)，既反映了事物的客觀屬性，又反映了人們的主觀能動(dòng)性，其具有實(shí)踐性、歷史性和主觀性的特點(diǎn)。在哲學(xué)上，沒(méi)有絕對(duì)的觀念，觀念處于不斷的運(yùn)動(dòng)發(fā)展變化之中，正確的觀念對(duì)實(shí)踐具有積極的能動(dòng)作用，因此人們?cè)趯?shí)踐中不斷地總結(jié)和改變、創(chuàng)新、重塑等等，積極發(fā)揮觀念的積極作用。(一)轉(zhuǎn)變城市管理理念轉(zhuǎn)變城市管理理念，需要把握兩項(xiàng)基本原則:第一，反映現(xiàn)代城市多元需求，暢通多元主體利益訴求;第二，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，積極主動(dòng)適應(yīng)城市環(huán)境的動(dòng)態(tài)多維變化。轉(zhuǎn)變城市管理理念，具體來(lái)說(shuō)，包含以下幾個(gè)方面:1．樹立人本理念、契約精神，以及尊重人格、保障人權(quán)的理念。新世紀(jì)《憲法》將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”記入其中，重點(diǎn)突出了保障公民權(quán)利、規(guī)范國(guó)家權(quán)力這一憲法核心價(jià)值導(dǎo)向，宣示了憲法的人文關(guān)懷?，F(xiàn)代城市管理更要全面梳理制度中存在的背心力，有針對(duì)、有計(jì)劃的加以轉(zhuǎn)變，努力向服務(wù)型治理轉(zhuǎn)變，讓人民切切實(shí)實(shí)地感受到這種人文關(guān)懷，從而對(duì)新型城市管理建立起內(nèi)心認(rèn)同和行為支持。2．樹立法律保留、有限政府的法治理念，這亦是依法行政，法治政府的基本要求。依法行政，即權(quán)力的行使必須按照法律的規(guī)定進(jìn)行，法律沒(méi)有規(guī)定的，政府不得為之，也即有限政府原則，政治權(quán)力要杜絕一切游離于法律邊緣、真空地帶的行為的產(chǎn)生。城市管理工作是量大面廣、紛繁復(fù)雜，而且呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)化特征，因此更要杜絕此類問(wèn)題發(fā)生。3．樹立城市治理的理念?，F(xiàn)代城市管理歸根到底是依靠人民群眾多方參與的城市治理，既是城市管理者依法對(duì)有關(guān)事務(wù)進(jìn)行管理和服務(wù)的過(guò)程，也是人民群眾等多方社會(huì)主體自我規(guī)范、自我服務(wù)的過(guò)程。我國(guó)行政管理和行政法治無(wú)論是從規(guī)范上還是從制度上亦或是實(shí)務(wù)中都已出現(xiàn)了越來(lái)越多的有關(guān)行政民主的要求和實(shí)踐，例如，城市管理過(guò)程中的聽證制度和陳述申辯制度、科學(xué)民主決策制度、行政相對(duì)人評(píng)議行政機(jī)關(guān)與行政首長(zhǎng)制，以及大量的行政指導(dǎo)、行政合同等柔性權(quán)力作為方式不斷應(yīng)用。4．樹立全社會(huì)誠(chéng)信理念。首先，政府應(yīng)是最具有誠(chéng)信的組織機(jī)構(gòu)，政府的行為具有公信力、公定力和權(quán)威性，政府行為應(yīng)有連續(xù)性和可預(yù)期性，不能朝令夕改。此外，社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、人民群眾等各方都要建立起誠(chéng)信理念，只有在全社會(huì)建立互信的基礎(chǔ)上，城市管理工作才能實(shí)現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變。5．樹立權(quán)責(zé)統(tǒng)一和接受監(jiān)督的理念。有效監(jiān)督是拒腐防變的利器，責(zé)任機(jī)制是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵。政治權(quán)力在作用過(guò)程中具有主動(dòng)擴(kuò)張的傾向，這種傾向很容易導(dǎo)致權(quán)力尋租，因此必須給予有效監(jiān)督和制約。城市管理部門和城市管理人員應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受監(jiān)督，包括民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞媒體輿論監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督等外部監(jiān)督，以及層級(jí)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督;應(yīng)當(dāng)在城市管理工作中建立明確責(zé)任機(jī)制，結(jié)合各項(xiàng)監(jiān)督制度，建立起權(quán)責(zé)分明的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。(二)重塑城市管理價(jià)值追求無(wú)論是傳統(tǒng)的城市管理模式，還是全面深化行政管理體制改革背景下的新型城市治理模式，都務(wù)必要遵循社會(huì)主義的根本宗旨:為人民服務(wù)。在創(chuàng)新社會(huì)管理視域下，為人民服務(wù)這一個(gè)根本宗旨要求:1．依法管理。城市管理是對(duì)城市事務(wù)的管理，但根本上是對(duì)人的管理，從社會(huì)治理角度來(lái)看，是在法律的框架內(nèi)規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、解決城市問(wèn)題，為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，在應(yīng)對(duì)如此錯(cuò)綜復(fù)雜且意義重大的事務(wù)時(shí)，雖然要考慮城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)但更要以法治方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)。為此，必須在制度層面構(gòu)建城市管理的行為規(guī)范體系，完善城市管理的各項(xiàng)法律制度;必須提高法律權(quán)威，強(qiáng)化城市管理的職責(zé)履行能按照法律的規(guī)定積極完成;必須明確法律責(zé)任，強(qiáng)化城市管理主體的責(zé)任意識(shí)，維護(hù)城市管理相對(duì)人的權(quán)利?？傊?，依法管理既是城市管理創(chuàng)新所應(yīng)當(dāng)遵循的根本要求，也是城市管理創(chuàng)新所要實(shí)現(xiàn)的重要價(jià)值目標(biāo)。2．社會(huì)善治。城市管理追求的社會(huì)善治是指城市管理和服務(wù)與社會(huì)倫理、道德規(guī)范和現(xiàn)代法律的更高追求不謀而合。主要包括三個(gè)方面:理念之善，是指城市管理追求的價(jià)值理念符合倫理價(jià)值和道德規(guī)范的追求;制度之善，是指城市管理各項(xiàng)制度與倫理價(jià)值和規(guī)范要求相一致，符合制度正義的目標(biāo);行為之善，是指城市管理的各項(xiàng)行為內(nèi)涵上具有倫理道德上的正當(dāng)性，符合行為正義的目標(biāo)。三、創(chuàng)新城市管理的制度之維制度，是指在特定的范圍內(nèi)調(diào)節(jié)人們行為和社會(huì)關(guān)系的一系列道德、習(xí)慣、戒律、法律等，制度的一般含義即為要求人們共同遵守的規(guī)則或準(zhǔn)則，對(duì)社會(huì)的運(yùn)行具有一定的指導(dǎo)性、激勵(lì)性、程序性、規(guī)范性和約束性，是社會(huì)運(yùn)行的游戲規(guī)則，是溝通協(xié)調(diào)的保障機(jī)制，科學(xué)有效的制度結(jié)構(gòu)能最有效地提高社會(huì)運(yùn)行效率。城市管理早已有之，國(guó)內(nèi)外雖然稱謂有所不同，但在基本的價(jià)值追求上卻相差無(wú)幾，為城市發(fā)展和人民群眾服務(wù)。與基本的價(jià)值追求穩(wěn)定相反，城市管理模式處于歷史的運(yùn)動(dòng)發(fā)展過(guò)程中，現(xiàn)代城市管理理念要求建立寬容、參與、協(xié)作、預(yù)防的城市管理模式，充分體現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”的現(xiàn)代政府運(yùn)作理念。(一)創(chuàng)新城市管理模式隨著城市規(guī)模急劇擴(kuò)大，市民需求也日益多樣化，城市管理所處的外部環(huán)境也在不斷的發(fā)展變化，這對(duì)現(xiàn)有的城市管理體制、管理模式、管理手段提出了新的挑戰(zhàn)。城市化轉(zhuǎn)型要求實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)效益兼顧，實(shí)現(xiàn)由政府、社會(huì)、市場(chǎng)的多元化參與的綜合治理模式。創(chuàng)新城市管理體制應(yīng)遵循政令與政事分開、條塊結(jié)合、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、多方參與的原則。以改革行政管理體制為契機(jī)，以轉(zhuǎn)變政府職能為立足點(diǎn)，實(shí)行管理重心下移，明確區(qū)和街道的職責(zé)和功能，充分發(fā)揮社會(huì)組織的力量。創(chuàng)新城市管理模式，要體現(xiàn)城市治理的寬容、參與、協(xié)作和預(yù)防特征。1．寬容。十四屆三中全會(huì)后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革加速推進(jìn)，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制快速瓦解，一個(gè)越來(lái)越分化、流動(dòng)、開放、多元的現(xiàn)代市民社會(huì)逐漸形成。這要求城市管理應(yīng)當(dāng)將寬容性城市管理作為公共治理的重要理念和方式，寬容性意味著公民資格得到充分尊重、基本人權(quán)得到充分保障、利益訴求得以充分表達(dá)，寬容性是社會(huì)善治的題中應(yīng)有之意。發(fā)展寬容性民主是克服目前多重社會(huì)危機(jī)的現(xiàn)實(shí)途徑［1］。黨的領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東、鄧小平、胡錦濤在一系列的論述中都指出過(guò)，對(duì)內(nèi)部矛盾，要在內(nèi)部解決，通過(guò)健全的民主機(jī)制和制度，在民主的環(huán)境下，用民主的方法解決問(wèn)題。寬容表現(xiàn)在政治領(lǐng)域即為民主，民主是法治城管建設(shè)的基本原則之一，在這項(xiàng)基本原則的指引下建構(gòu)城市治理平臺(tái)，承接社會(huì)各界不同的城市管理訴求，引導(dǎo)社會(huì)參與城市管理，提高公眾和社會(huì)對(duì)城市管理的理解以達(dá)到其內(nèi)心支持和認(rèn)同。只有在普遍的認(rèn)同和支持下，在公眾和社會(huì)組織廣泛的參與下，城市管理合力才能實(shí)現(xiàn)，新型城市管理模式才有期望可能。2．參與。我國(guó)十二五規(guī)劃提出打造多方參與的社會(huì)管理格局，參與亦是民主在政治領(lǐng)域的表現(xiàn)，與包容相互補(bǔ)充。改革開放釋放了多元利益訴求期待和政治訴求期望，拓寬了社會(huì)政治參與度。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中時(shí)刻充斥著參與危機(jī)［1］，參與危機(jī)，反映了政府和少部分強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)壟斷政治運(yùn)行的局限性，本質(zhì)上是公共管理運(yùn)行過(guò)程中所產(chǎn)生的體制性障礙。因此，在全面深化行政管理體制改革下需要充分加強(qiáng)參與性制度建設(shè)，廣泛宣傳和樹立參與意識(shí)，打造參與型城市管理模式，由社會(huì)決定城市管理內(nèi)容，促進(jìn)城市管理水平的提高，實(shí)現(xiàn)城市管理的參與式發(fā)展。所謂參與式發(fā)展，也是科學(xué)發(fā)展觀的要求，是在發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目中的有關(guān)決策過(guò)程或影響人民生活狀況的發(fā)展過(guò)程中，多重利益期望積極介入的發(fā)展方式［2］。以網(wǎng)絡(luò)為代表的新媒體是公眾參與發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為參與式發(fā)展提供了機(jī)遇，網(wǎng)絡(luò)日益成為公眾表達(dá)利益訴求和傳送政治期許的重要途徑［3］，政府開始意識(shí)到利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)來(lái)加強(qiáng)與社會(huì)溝通的便捷性和重要性，通過(guò)多種方式充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒介作用。3．協(xié)作。協(xié)作是民主政治的必然要求，與新時(shí)期的社會(huì)治理主張不謀而合。協(xié)作性城市管理主張政府—社會(huì)—市場(chǎng)共同發(fā)揮作用，由政府主導(dǎo)，社會(huì)和市場(chǎng)協(xié)同政府參與城市管理，充分發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)的比較優(yōu)勢(shì)。城市管理基本內(nèi)容為城市管理秩序的維持，秩序的維持除了行政管理外更需要全社會(huì)的共同協(xié)作才能維持一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序。目前，城市管理體制依然是建立在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)之上，因此如何創(chuàng)建一個(gè)多方協(xié)作管理的平臺(tái)就成為城市管理主體的努力方向。在目前社會(huì)治理的大背景下，寬容是城市管理的品行，參與是城市管理的一個(gè)方式，而協(xié)作較參與更進(jìn)一步，更體現(xiàn)了治理的本義。城市管理如何走得更遠(yuǎn)，這就需要培育范圍更廣的城市管理協(xié)作者，加強(qiáng)協(xié)作者和主體之間的協(xié)商、交流、互動(dòng)，并且互相監(jiān)督。4．預(yù)防。運(yùn)行有效的城市管理模式更加注重如何減少和預(yù)防問(wèn)題的發(fā)生而不是作為“滅火隊(duì)”解決問(wèn)題，一個(gè)管理有序、運(yùn)行有效的行政管理體系和規(guī)章制度體系應(yīng)當(dāng)具有預(yù)見(jiàn)性，能夠通過(guò)既有的事實(shí)因素預(yù)測(cè)未來(lái)，即用較少的投入預(yù)防問(wèn)題以及窮盡所有可能來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)為現(xiàn)在的決策提供依據(jù)［4］。這要求城市管理主體提高監(jiān)測(cè)能力、預(yù)警能力、迅速反應(yīng)能力和戰(zhàn)略思維能力，建立城市管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，堅(jiān)持依靠群眾，預(yù)防為主，打防結(jié)合，完善城市管理預(yù)防體系建設(shè)。(二)加強(qiáng)城市管理能力建設(shè)1．加強(qiáng)城市管理主體能力。城市管理主體本身的能力建設(shè)不僅是推動(dòng)城市發(fā)展的重要保障，更是城市進(jìn)步的強(qiáng)大推手。因此，無(wú)論在城市管理形式上有何差異，但在加強(qiáng)能力建設(shè)上卻是不可回避的。古今中外歷史和實(shí)踐表明，當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注與職能界定時(shí)，強(qiáng)調(diào)的在于特定環(huán)境下的可行性如何;而當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注與能力建設(shè)時(shí)，強(qiáng)調(diào)的則在于行為方式的可操作性如何，在于通過(guò)何種手段達(dá)到目的，或者更為寬泛的說(shuō)法是什么樣的能力建設(shè)能帶來(lái)最佳的城市管理效果。在我國(guó)的行政管理體系中，二者同樣重要，分別標(biāo)明了“做什么”以及“如何做”的關(guān)聯(lián)命題，如果僅僅強(qiáng)調(diào)“做什么”則會(huì)陷入純理論的規(guī)范主義，如果僅強(qiáng)調(diào)“如何做”時(shí)，又會(huì)陷入純工具論的泥潭。因此，對(duì)于城市管理者而言，需要以科學(xué)發(fā)展觀的態(tài)度審時(shí)度勢(shì)，正確判斷二者關(guān)系，加強(qiáng)自身能力建設(shè)。如何加強(qiáng)城市管理主體能力建設(shè)?應(yīng)當(dāng)按照確定城市管理目標(biāo)、民主參與協(xié)作城市管理、權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行三個(gè)環(huán)節(jié)依次展開，最大限度提升城市管理的有效性。2．提高城市管理受眾(公眾)能力。公民社會(huì)的發(fā)展，“小政府，大社會(huì)”的社會(huì)治理思路不斷清晰，權(quán)利本位原則的回歸，在城市管理中，公眾和社會(huì)參與城市管理，具有正當(dāng)性基礎(chǔ)，也是社會(huì)治理的根本要求。從某種意義上而言，社會(huì)具備了在理性的前提下獲得共識(shí)的能力，這也是在社會(huì)治理的背景下城市管理工作應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)。讓城市發(fā)展這種公共產(chǎn)品惠及全體人民是改革開放的題中應(yīng)有之意，以民生為導(dǎo)向的公眾能力建設(shè)也以此為目標(biāo)，城市管理與公眾切身利益息息相關(guān)，城市管理主體在引導(dǎo)、放權(quán)、培育、推動(dòng)的基礎(chǔ)上，公眾自我管理能力也要逐步提升，理性達(dá)成共識(shí)能力要逐步提高，這將對(duì)城市管理工作形成政社互動(dòng)大有裨益。四、總結(jié)在社會(huì)治理的背景下推進(jìn)城市管理創(chuàng)新這一偉大的系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持創(chuàng)新改革的正確方向并正確辨析、妥善解決城市管理的相關(guān)問(wèn)題:1．堅(jiān)持正確的方向。方向與目標(biāo)具有一致性，創(chuàng)新城市管理應(yīng)當(dāng)以社會(huì)治理的目標(biāo)為方向。黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局?！秉h的十八屆三中全會(huì)《決定》提出:“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革，……推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”?？偟膩?lái)說(shuō)，創(chuàng)新城市管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這樣的方向:一是黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)。發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和先進(jìn)性作用，時(shí)刻不忘記黨的宗旨，指導(dǎo)政府，全面負(fù)責(zé)城市管理工作的方方面面。二是社會(huì)協(xié)同，主要是發(fā)揮好企事業(yè)單位、社會(huì)組織、群眾性自治組織的協(xié)同作用，形成城市管理主體和城市管理社