公益性投資項目管理模式研究TOC\o"1-3"\h\u21912第一章緒論 1266931.1研究背景 165421.2研究意義 1312251.3國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 123937第二章相關(guān)理論概述 2324332.1公益性項目的涵義 2188722.2公益性項目的特征 355212.2.1資金的來源和使用是免費的 3166872.2.2非營利性 338482.2.3成本效益分析相對困難 3309332.3公益項目的傳統(tǒng)運行模式 3125632.3.1贊助方?jīng)Q定補貼金額和方向 362282.3.2客戶設(shè)計并監(jiān)督項目實施 481502.3.3執(zhí)行人負責(zé)公益項目的具體實施 418933第三章案例分析 4246613.1大石橋市公益性公墓項目概況 4688932大石橋市公益性公墓工程項目主要功能 4323183.2.1文明消費的功能 4139523.2.2綠色觀賞功能 5216733.2.3歷史文化的作用 572443.2.4教育紀(jì)念的功能 5149103.3大石橋市公益性公墓工程項目的投融資管理 6123653.4公益性公墓工程項目的運行管理方式 648953.4.1機構(gòu)間責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確 6157713.4.2統(tǒng)一管理有助于提高效率 780683.4.3加強管理，協(xié)調(diào)部門關(guān)系 718233.4.4充分利用競爭機制降低工程造價 7214953.4.5建立有效的監(jiān)督組織和激勵機制 78032第四章公益性投資項目管理模式存在的問題 8124194.1投資決策階段存在的問題 8182884.2項目投融資階段存在的問題 8303004.3項目建設(shè)階段存在的問題 9221324.4項目運營維護階段存在的問題 922471第五章公益性投資項目管理模式存在問題的解決措施 10303175.1完善評價方法，提高決策科學(xué)性 10236315.2構(gòu)建公益性投資項目管理體系 10102695.2.1政府成立專門的管理部門 10172855.2.2完善公益性投資項目評價方法 11202895.2.3制定公益性投資項目管理制約機制 11171215.3實施精細化管理，提高項目管理水平 12208585.4運用市場手段進行運營維護 128055第五章結(jié)論 1226006參考文獻 13第一章緒論1.1研究背景新時期以來，盡管金融危機給全球經(jīng)濟帶來了去打的沖擊，但是我國在“改革紅利”的支持下，經(jīng)濟依舊保持了平穩(wěn)高速的發(fā)展態(tài)勢，但是經(jīng)濟的發(fā)展的同時民生問題、社會問題和利益沖突也就表現(xiàn)得原來越明顯，這是改革發(fā)展的道路中會遇到的必然的沖擊和障礙，也是亟需要解決的問題，因此近年來，我國政府在保持經(jīng)濟正常增長的同時，也積極調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，完善改革制度，持續(xù)推進我國經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展并逐步將經(jīng)濟存量向社會大眾釋放出去，在經(jīng)濟發(fā)展追求效率的同時更加注重社會的公平正義；而在社會各界人士當(dāng)中，熱心投身于公益事業(yè)的人也逐年增多，他們在經(jīng)濟條件允許的范圍內(nèi)，積極發(fā)展我國的公益性事業(yè)，將自身發(fā)展與社會完全融合在一起，這對我國的公益性事業(yè)發(fā)展有著十分重要的作用，推動了我國公益性投資項目的發(fā)展。1.2研究意義新時期以來，中國政府積極部署全面深化改革的目標(biāo)和方向，進一步強化政府負責(zé)投資的公益項目領(lǐng)域，并慢慢引入市場機制，緩解我國公共福利（衛(wèi)生項目）投資發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，特別是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和區(qū)域發(fā)展不平衡之間的差距。同時社會公益性投資項目也逐年增多，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平逐步提高，思想素質(zhì)也有了長足的進步，對于公益性投資項目事業(yè)的積極性也更高，幾乎大部分的社會成功人士都在從事著大大小小的公益性投資項目，促進我國社會民生的發(fā)展。2016年政府工作報告指出，“十三五”期間，中國要加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，擴大有效投資，繼續(xù)提高生產(chǎn)力，增強經(jīng)濟發(fā)展動力，構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)體系，改善民生和福利。因此，在這種背景下，研究我國公益性投資項目管理模式具有重要意義。1.3國內(nèi)外研究現(xiàn)狀1.3.1國外研究現(xiàn)狀國外的公益性項目一直都是做的相對比較完善的，特別是一些發(fā)達國家，公益項目更是我們值得借鑒的典范，比如美國的政府項目和私人公益項目是劃分到不同的職能部門去管理的，這兩個部門之間有著十分嚴(yán)格的區(qū)別，他們將公益性投資項目建設(shè)的管理權(quán)交給聯(lián)邦政府、州政府和地方政府管理，或者委托專業(yè)的代理人管理，而一些私人的公益項目則主要有自己去完成，政府部門只做一些相應(yīng)的監(jiān)管工作。在英國，公益性項目的投資管理是十分專業(yè)化的，對于公益性投資項目，采取的是一種PFI（私人融資活動）的模式，政府主要工作是負責(zé)監(jiān)管，其發(fā)展的過程及主要負責(zé)的部門是私營部門來負責(zé)，建立的是一種公私合作的模式。德國政府公益性投資項目的管理方式采取的是嚴(yán)格的聯(lián)邦政府、州級、市級三層的管理體制，對于公益性投資項目政府成立了專門的管理部門同時還聘請了許多這方面的專業(yè)對公益性投資項目進行全過程的管理。從這些發(fā)達國家的公益性項目管理模式我們可以看出，國外的很多國家都是采取的公私結(jié)合的政策，政府是公益性投資項目的主導(dǎo)部分，但是基本上不直接參與管理，主要是起到監(jiān)督和控制的作用，對于公益性投資項目的管理基本上都是有專門的的部門和專業(yè)的認識對其進行合理的控制和管理，1.3.2國內(nèi)研究現(xiàn)狀在我國，公益心投資項目在很長一段時間以來都是政府投資民生的重要部分之一。在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府結(jié)合自己地區(qū)的公益性投資項目的實際工作，發(fā)展了一些具有特色的地方公益性投資項目模式，比較有名的就是我們熟悉的深圳模式、重慶模式、上海模式等等，這些不同的模式之間其相同的都是由政府領(lǐng)導(dǎo)，各級地方政府配合協(xié)調(diào)，但是在具體的公益性投資項目領(lǐng)域的管理也各有不同。比如深圳模式是由深圳市政府牽頭，作為主要的管理者，對整個項目進行統(tǒng)一管理和監(jiān)督，并負責(zé)協(xié)調(diào)與項目有關(guān)系的各類供應(yīng)商和承包商，確保各方合作順利完成公益投資項目；而重慶模式主要采用的是政府自助管理或者將其委托給一些管理機構(gòu)，但是在這過程中，兩者的分離程度較低，存在著很多實際操作過程中的問題；上海模式采用是三級管理模式，政府主要負責(zé)監(jiān)管，公益性投資項目有專門的的公司負責(zé)，并由相應(yīng)的專業(yè)性的人才對其進行管理，投資主體與管理主體兩個之間十分明確，各自有不同的只能，推動了公益性投資項目的發(fā)展。第二章相關(guān)理論概述2.1公益性項目的涵義公益性項目是一種非營利性的特征同時又對社會有一定社會效應(yīng)的項目。公益性項目是一種規(guī)模大、投資很多、效益廣、服務(wù)時限長、影響深遠的具有社會效應(yīng)的投資項目。目前，對公益項目的解釋主要有廣義和狹義兩種。廣義上的公益性項目，是指為社會公眾或部分人口群體實施的惠及社會的項目，包括政府部門發(fā)起實施的農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、教育、交通等項目，以及非政府組織發(fā)起和實施的扶貧和婦女兒童發(fā)展項目[1]。從狹義上講，公益項目是由非政府組織發(fā)起的，他們利用民間資源為某些群體謀取利益，創(chuàng)造社會效應(yīng)。2.2公益性項目的特征公益性項目屬于純公共物品。無論是廣義的還是狹義的，公益性項目都具有追求良好社會效果、公益性和利益性的非排他性、非競爭性的特點。具體而言，從項目投資的角度來看，公益性項目還具有以下特點：2.2.1資金的來源和使用是免費的公益項目的資金大部分來自財政資金、企業(yè)捐贈或民間捐贈，都是免費的；同時，公益項目資金的使用大多是免費的，為社會全體成員或特定人群提供服務(wù)。2.2.2非營利性與一般的營利性項目不同，形成的資產(chǎn)用于生產(chǎn)經(jīng)營活動。公益性項目不能通過向受益人收取費用來獲得營業(yè)收入。在經(jīng)營管理過程中形成的資產(chǎn)大多處于非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，具有較強的非營利性。2.2.3成本效益分析相對困難對于公益性項目，雖然投入成本可以準(zhǔn)確估計，但后期產(chǎn)生的效益主要是社會效益，難以計量。因此，很難對公益性項目的成本效益進行分析2.3公益項目的傳統(tǒng)運行模式我國公益性社會組織在運作社會捐贈基金和政府公益性投資基金的過程中，一般遵循傳統(tǒng)的項目運作和資金管理模式：由發(fā)起人確定具體的資助金額，提出資助方向；委托人根據(jù)資金流向設(shè)計公益項目，自行或公開招標(biāo)，執(zhí)行人負責(zé)公益項目的具體運作。最后，項目被客戶或贊助商接受。2.3.1贊助方?jīng)Q定補貼金額和方向隨著經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，我國公益慈善環(huán)境得到極大改善，社會各界對優(yōu)質(zhì)慈善渠道和平臺的需求快速增長。公益項目的發(fā)起人大多選擇執(zhí)行力強、社會公信力高、組織穩(wěn)定性強的公益組織作為公益金的委托人，幫助其實現(xiàn)公益夢想。公益出資人根據(jù)自身經(jīng)濟實力確定捐贈金額，并明確捐贈方式和方向，選擇可靠的公益組織捐贈，或者根據(jù)自己的意愿直接捐贈給品牌公益項目。2.3.2客戶設(shè)計并監(jiān)督項目實施在實踐中，名牌公益組織更容易受到發(fā)起人的青睞，成為委托方。委托人將根據(jù)發(fā)起人的捐贈意向和捐贈金額設(shè)計公益項目。公益性項目設(shè)計形成后，委托人應(yīng)根據(jù)項目要求成立項目運營團隊或?qū)ζ渌嫘越M織進行公開招標(biāo)，實施項目的具體實施。公益項目實施后，委托人負責(zé)項目實施的驗收和評估，并將評估報告反饋給捐贈人。2.3.3執(zhí)行人負責(zé)公益項目的具體實施項目的具體實施過程一般包括項目申請、實施和總結(jié)三個階段。在成功獲得項目資金后，執(zhí)行人應(yīng)按照項目發(fā)起人的要求實施項目。項目建成后，向主辦單位提供資金使用情況報告和總結(jié)材料，并有義務(wù)接受委托人和主辦單位的驗收和評估?？傊?，執(zhí)行者要緊緊圍繞項目的總體目標(biāo)，分步實施，確保整個公益項目的完成，實現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)。第三章案例分析3.1大石橋市公益性公墓項目概況公墓位于大石橋市下轄的兩個小的村莊之間，前期共有約7.2萬個骨灰公墓，占地350畝，平壩縣是殯葬改革規(guī)劃的火化區(qū)，這里有多條主要的交通公路貫穿其中，交通十分便利。由于厚葬、亂葬的傳統(tǒng)喪葬習(xí)俗的深刻影響，墓地占良田、生死相爭、封建迷信活動盛行的現(xiàn)象一直沒有停止，它不僅增加了人民群眾的經(jīng)濟負擔(dān)和精神壓力，而且在很大程度上阻礙了社會主義精神文明建設(shè)。該縣殯葬改革仍落后于周邊縣。響應(yīng)縣委、縣政府“努力加快發(fā)展，實現(xiàn)地區(qū)崛起”的號召，規(guī)范殯葬習(xí)俗，節(jié)約土地資源，造福子孫后代，建立殯葬服務(wù)中心勢在必行。此外，項目建設(shè)應(yīng)最大限度地利用大石橋市的品牌優(yōu)勢，融合各種文化。就像將歷史上的佛教文化融入到公祭文化中，建造一座花園式的墓地，取名“死者平安，生者幸?！?。32大石橋市公益性公墓工程項目主要功能3.2.1文明消費的功能死亡是一種自然現(xiàn)象，但我國長期受到佛教文化的影響，形成了靈魂長生不老觀念，中國人認為人死后會變成鬼，鬼會對人造成傷害。因此，在田野、森林和山區(qū)的墓地給人一種壓抑和恐懼的感覺。喪葬是一個民族和一個地方傳統(tǒng)文化的重要組成部分，它限制和規(guī)范人們的行為，人們祭祀、掃墓時，往往有意無意地混入一些潛意識、迷信、落后的東西，嚴(yán)重侵蝕了人們的心靈，不利于社會的進步。現(xiàn)代公墓的出現(xiàn)，解決了亂葬的問題，此外，現(xiàn)代公墓的環(huán)境優(yōu)雅、莊重、祥和，可以陶冶朝拜者情操，凈化他們的心靈，約束他們的行為，自覺告別不文明、不健康的消費和哀悼方式。例如，送花而不是燒紙錢就是一個很好的例子?？梢哉f，現(xiàn)代公墓對殯葬消費起到了引導(dǎo)作用。3.2.2綠色觀賞功能在歷史文化上，無論是皇家靈墓還是平民公墓，都非常重視周邊環(huán)境綠化，一座墓就是一片森林，尤其是在國外的墓地里?，F(xiàn)代人的物質(zhì)生活條件越來越好，要求也越來越高，在葬禮上，他們都希望逝去的親人能像在公園一樣在墓地里休息，這樣才能為世界獲得心理平衡和精神慰藉，尤其是主要建在荒山、荒地上的公墓，如果能有良好的綠化，既不會污染環(huán)境，又有利于環(huán)境保護。墓地也是一種文化景觀，一株植物、一座亭子和一座紀(jì)念碑，體現(xiàn)了設(shè)計師的匠心獨運和審美情趣，隨著時間的推移，原本的本能早已從墓地中消失。如法國的拉雪茲神父公墓、俄羅斯新外女公墓等，都以優(yōu)美的自然環(huán)境和獨特的藝術(shù)風(fēng)格成為遠近文明的旅游景點。中國現(xiàn)代公墓起步晚，時間短，我們可以從現(xiàn)代的角度把公款建設(shè)融入城市規(guī)劃，努力提高公墓的文化藝術(shù)品位，努力營造公墓的親和力，使公墓成為融自然與人文于一體的紀(jì)念公園，供人們參觀。3.2.3歷史文化的作用墓地是古代文化的遺存，是人類歷史的見證。無論是山里的孤家寡人，還是城市農(nóng)村的墓葬，它們不僅是生命終結(jié)的最后定格，更是記錄墓主人一些年齡信息的寶庫，一代代公墓的積淀，留下了無盡的遐想和記憶，形成了獨特的文化景觀。由于戰(zhàn)爭和時代的變遷，許多記載人類活動的資料被抹殺，給后人帶來了極大的不便，有了墓葬這一古人有意無意留下的遺產(chǎn)，我們可以充分調(diào)查和解讀文明時代人們的思想、生活、生產(chǎn)和風(fēng)俗習(xí)慣，再過幾十年或幾百年，現(xiàn)代公墓也將成為歷史遺跡。如果我們的后代要研究現(xiàn)代人的生活方式、價值取向或風(fēng)俗習(xí)慣的演變，他們可能還得依靠墓地的實物形態(tài)[2]。3.2.4教育紀(jì)念的功能就絕大多數(shù)人而言，無論他們是英雄還是普通人，或多或少都為社會留下了精神財富和物質(zhì)財富，墓地是他們生命的家園，也是他們的紀(jì)念形式，無論漫步在雄偉的大禹黃帝陵，莊嚴(yán)肅穆的烈士陵園，還是默默無聞的普通公墓，我們都能強烈感受到生命的短暫，心靈的震撼，思想的升華，每一個地方都有值得紀(jì)念的名人和普通人，如果他們的墓葬做得好，他們的貢獻和價值可以通過墓碑體現(xiàn)出來，適當(dāng)?shù)男麄鞑邉?，既能起到紀(jì)念的作用，又能激勵后人更加珍惜生命，樹立正確的人生觀，增強使命感和為子孫后代留下財富的榮譽感和責(zé)任感。當(dāng)然，公墓的上述功能能否真正發(fā)揮出來，取決于經(jīng)營者能否蓋起高樓，站在歷史的高度，用以人為本的理念把它作為現(xiàn)代城市的一部分來管理和建設(shè)，把它當(dāng)作另一種生活形式來對待[3]。只有這樣，才能體現(xiàn)現(xiàn)代公墓的歷史價值和現(xiàn)實價值，實現(xiàn)質(zhì)的飛躍?？傊鞘性诎l(fā)展經(jīng)濟的同時，要加強精神文明建設(shè)。這一事關(guān)城市形象和人民群眾切身利益的重大問題要盡快落實。3.3大石橋市公益性公墓工程項目的投融資管理大石橋市老邊區(qū)公墓項目融資、內(nèi)部融資業(yè)務(wù)績效，包括內(nèi)部經(jīng)營成果的積累、資產(chǎn)變現(xiàn)、內(nèi)部資本金等，公墓項目內(nèi)部積累的經(jīng)營業(yè)績是指企業(yè)長期發(fā)展所籌集的資金和資金帶來經(jīng)濟效益。例如，以票據(jù)貼現(xiàn)融資為例，通過其正常的經(jīng)營業(yè)績和經(jīng)營預(yù)期，可以積累資金，減少企業(yè)的利潤分成，籌集資金用于融資。大石橋市老邊區(qū)公墓項目融資方式簡單，成本低，風(fēng)險低，但累計限額低，不影響中小股東分紅權(quán)益，可能引起不滿，資產(chǎn)變現(xiàn)是指對資產(chǎn)進行內(nèi)部重組，通過剝離、出售部分資產(chǎn)籌集資金，大石橋市老邊區(qū)公益公墓內(nèi)部資本項目指向內(nèi)部股東募集資金，。該融資方式簡單、成本低、無到期還款壓力、風(fēng)險小，但其資金實力、未來業(yè)務(wù)投資收益等因素的預(yù)期，利用這種方式為10億元的股東融資。債務(wù)融資是指通過私人融資或銀行信貸對公墓項目進行融資，包括私人信貸和銀行信貸，民間借貸，其他企業(yè)或個人以貸款協(xié)議的形式籌集資金，這種方法最大的優(yōu)點是簡單靈活，省去了銀行貸款的復(fù)雜手續(xù)和手續(xù)。第二個優(yōu)勢相對較小，比如抵押和擔(dān)保，但缺點是頻道數(shù)量有限，銀行信貸，哪種方式是最常用的外部融資方式，銀行信貸的優(yōu)勢在于資本運作大而靈活，可根據(jù)企業(yè)發(fā)展和長期貸款的需要；三是與債權(quán)人上市、信托等渠道相比，程序相對簡單，融資成本較低，用這種方法融資3000萬元。3.4公益性公墓工程項目的運行管理方式3.4.1機構(gòu)間責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確在項目管理過程中，需要將項目管理組織的職責(zé)劃分為兩部分：一部分是控制，另一部分是將項目管理；在項目建設(shè)期間，根據(jù)用戶、預(yù)算部門、財政和議會的法律責(zé)任，在項目的不同階段發(fā)揮其應(yīng)有的作用。用戶的責(zé)任是提出要求，參加設(shè)計審查和交工驗收，項目是否建成和投資規(guī)模由決策部門最終決定；建設(shè)部參與初步可行性研究和預(yù)算編制，負責(zé)施工實施和管理維護；財務(wù)預(yù)算部門審核項目預(yù)算，集中支付。3.4.2統(tǒng)一管理有助于提高效率由于業(yè)主身份不明確，公墓項目已形成多元管理，一些相關(guān)建設(shè)市場和建設(shè)管理法律法規(guī)對非經(jīng)營性政府投資項目的約束也不足，使得該項目市場管理混亂，不僅耗費大量的物力和人力資源，而且容易滋生腐敗，不影響投資控制，提高項目效率效益。因此，首先要解決的問題是確定非經(jīng)營性投資項目的業(yè)主。上述管理模式通過設(shè)立專門的非經(jīng)營性政府投資項目管理機構(gòu)作為業(yè)主，克服了傳統(tǒng)的一次性業(yè)主管理帶來的弊端，將投資管理與使用分離，為多方管理的管理模式畫上了句號很長一段時間以來。此外，通過上述管理模式的強化，有效解決了分散管理造成的資源浪費和利用建設(shè)單位為自身利益擅自擴大規(guī)模造成的投資浪費。3.4.3加強管理，協(xié)調(diào)部門關(guān)系在“投、建、管、用”的專業(yè)化集中管理模式下，工程建設(shè)所涉及的外部關(guān)系比較復(fù)雜。尤其是政府各部門之間的關(guān)系是復(fù)雜的。以往分散管理模式下的人員大多缺乏較強的協(xié)調(diào)和溝通能力。改為以業(yè)主身份設(shè)立非經(jīng)營性政府投資項目專項管理機構(gòu)，由社會化、專業(yè)化的項目公司來承擔(dān)相應(yīng)的項目管理任務(wù)。這有利于總結(jié)項目建設(shè)中的經(jīng)驗教訓(xùn)，吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，提高工作效率，使管理水平更加專業(yè)化，從而提高投資效益[4]。3.4.4充分利用競爭機制降低工程造價在政府投資項目的運作過程中引入市場競爭機制，通過招投標(biāo)選擇最有經(jīng)驗的代建單位，可以提高政府投資項目的管理水平。同時，要成立專門的監(jiān)理機構(gòu)對代建單位進行監(jiān)督，簽訂合同，對投資方、代建方和使用方的責(zé)任進行約束，確保代建單位嚴(yán)格按照合同進行工程建設(shè)內(nèi)容和核定概算，從而降低政府投資項目的總成本。工程款支付采用集中支付方式，節(jié)省了一些繁瑣的資金流動環(huán)節(jié)，有利于避免資金沉淀，防止私人挪用建設(shè)資金的發(fā)生。3.4.5建立有效的監(jiān)督組織和激勵機制由于非營利政府投資項目的非營利性，業(yè)主與項目管理公司成員之間存在著“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”兩種風(fēng)險。但是，過去我國在非營利政府投資項目管理中對這一方面缺乏認識，也沒有建立相關(guān)的考核和激勵機制。為加強業(yè)主對投資的嚴(yán)格控制和對其他項目參與方的監(jiān)督，在模型設(shè)計中引入考核激勵機制，有效控制投資；決算投資低于核定投資的項目竣工驗收后，對代建制單位給予一定的獎勵，鼓勵代建制單位加強自身管理，降低成本[5]。第四章公益性投資項目管理模式存在的問題在我國，基本上很多的公益投資項目都是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下完成的，大多數(shù)情況下，政府及時公益性投資項目的建設(shè)者，又是項目的管理者，在這種雙重身份的情況相愛，公益性投資項目也會出現(xiàn)各種問題。4.1投資決策階段存在的問題具體表現(xiàn)為公益性投資項目缺乏科學(xué)論證和合理規(guī)劃，管理過程中信息公開不透明，決策體系不完善。在投資決策階段，許多公益性投資項目往往缺乏全面的初步論證分析和科學(xué)合理的規(guī)劃，導(dǎo)致未來建設(shè)過程中存在諸多問題，各方矛盾不斷，究其原因，是以政府為主體的公益性投資項目受國家政策和財政計劃的影響較大，地方政府往往以中央政策為風(fēng)向標(biāo)，機械照搬國民經(jīng)濟發(fā)展的大框架，缺乏實事求是、因地制宜的調(diào)整措施意識[6]。同時，缺乏健全的決策制度，使得一些官員為了政績而盲目上馬甚至重復(fù)建設(shè)項目，導(dǎo)致政府權(quán)力被部門化、部門權(quán)利私有化、私權(quán)貨幣化，嚴(yán)重影響了決策的科學(xué)性。公益項目與國民經(jīng)濟的發(fā)展和人民的日常生活息息相關(guān)，政府在決策過程中，不僅要考慮地區(qū)的發(fā)展，還要征求老百姓的意見，缺乏公開、透明、科學(xué)論證的項目建成后不能解決當(dāng)前存在的問題，人民群眾的需求仍然得不到滿足，導(dǎo)致資源配置效果失真。4.2項目投融資階段存在的問題具體表現(xiàn)為公益性投資項目投資主體單一、融資渠道狹窄、資金貴而短、資金使用效率低、管理計劃不足、超支現(xiàn)象嚴(yán)重。公益性投資項目具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、收益率低等特點，追求利潤最大化的民間資本很少愿意投資公益項目，然而，能夠滿足公共服務(wù)需求的公益性項目是城市化和社會發(fā)展過程中的重要組成部分，一方面，政府作為投資主體，依靠財政資金進行投資建設(shè)，加大了政府的財政壓力，由于政府投資的性質(zhì)，許多融資方式受到限制，融資渠道狹窄，地方政府通常建立地方政府融資平臺，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)融資。但從管理上看，地方政府融資平臺資產(chǎn)不透明，償債能力較低，平臺公司往往只負責(zé)建設(shè)單位的融資，不涉及資金管理，投資公司的存在無形中增加了中間環(huán)節(jié)和交易成本，在投資公司的經(jīng)營和貸款過程中，不可避免地會有行政干預(yù)和政企分開，商業(yè)銀行很難追查到貸款，這就增加了銀行貸款的風(fēng)險。另一方面，公益性投資項目資金使用管理不到位，浪費、占用、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，擴大了資金缺口，降低了資金使用效率，導(dǎo)致資源配置不合理，在最后結(jié)算階段才發(fā)現(xiàn)投資嚴(yán)重超支，如果不加強項目資金管理，完善財政撥款制度，那么腐敗、浪費和挪用公款的現(xiàn)象就會不斷發(fā)生，不利于政府提高投資水平[7]。4.3項目建設(shè)階段存在的問題主要表現(xiàn)在三個方面：政府監(jiān)管不力、管理機構(gòu)權(quán)責(zé)不清、各單位協(xié)調(diào)不夠。在政府投資的公益性項目中，政府既是建設(shè)者，也是管理者，建設(shè)與管理的雙重身份，加大了建設(shè)監(jiān)理的難度，增加了政府和企業(yè)的尋租空間，造成了在設(shè)計、施工、監(jiān)理招投標(biāo)過程中違規(guī)經(jīng)營、行賄受賄的違法行為，造成了資金濫用、以次充好的不良影響最后，工程項目規(guī)?？s小，預(yù)算超支。由于缺乏完善的法律法規(guī)體系和專門的監(jiān)管部門，政府的監(jiān)管職能失靈，政府要把建設(shè)和管理分開，完善建設(shè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，建立專業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督部門，充分發(fā)揮政府的監(jiān)督職能，任何項目建設(shè)都必須按照一定的程序進行，不能隨意倒轉(zhuǎn)，特別是在公益性項目建設(shè)中，這種性質(zhì)導(dǎo)致了大量的管理機構(gòu)在建設(shè)過程中，從項目立項到最終運營階段，一個項目應(yīng)該由多個政府部門管理。但在監(jiān)理過程中，多元化的管理主體往往權(quán)責(zé)不清、交叉管理，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)的進度，在各個管理機構(gòu)相互推動的過程中，形成了一個監(jiān)管真空區(qū)，監(jiān)管效果明顯較差，效率和水平有待提高[8]。工程建設(shè)過程中的管理既要接受政府的監(jiān)督，又要協(xié)調(diào)設(shè)計、施工、監(jiān)理、供應(yīng)商等主體之間的關(guān)系，由于公益性投資項目規(guī)模大、時間長，涉及的單位越來越多。在施工過程中，各單位應(yīng)獨立工作，相互配合，任何一個環(huán)節(jié)的問題都會影響到其他環(huán)節(jié)，缺乏有效的溝通必然會降低項目各方的效率，因此，優(yōu)先采用總承包模式，加強信息共享和管理溝通，解決各單位之間協(xié)調(diào)不足的問題十分重要。4.4項目運營維護階段存在的問題具體表現(xiàn)為管理不力、維護不到位和損失嚴(yán)重三個方面。一般來說，政府是大多數(shù)公益性投資項目的所有者，它擁有所有權(quán)，在使用階段應(yīng)予以維護和管理，然而，在采購和實踐過程中，往往缺乏管理主體，已完成的項目沒有得到日常的維護和維護，分析原因可以發(fā)現(xiàn)，項目業(yè)主從立項到建設(shè)過程都是一次性的，項目建成后將解散，另外，公益性項目在運營過程中不能產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益，因此越來越導(dǎo)致無人感興趣、無人負責(zé)，在滿足公眾需求一段時間后，由于使用不當(dāng)和管理不善，將無法繼續(xù)發(fā)揮有效作用，損失嚴(yán)重，難以修復(fù)。因此，政府不得不推倒重建，陷入公益性投資的死循環(huán)，有必要加強對項目運營階段的管理，從而對購買政府的投資目的發(fā)揮積極作用，提高投資效率，滿足社會需求使用具有重要意義。第五章公益性投資項目管理模式存在問題的解決措施5.1完善評價方法，提高決策科學(xué)性公益性投資項目是關(guān)系人民群眾切身利益的重大事件，公益性投資項目不能“一人說了算”，要確保公益性投資項目建設(shè)達到預(yù)期目標(biāo)，必須遵循科學(xué)決策的原則，在投資決策上要嚴(yán)謹細致。在政府主導(dǎo)的公益性投資項目決策階段，政府應(yīng)召集社會各界專家，成立專門的研究小組，全面分析投資建設(shè)的可行性，認真聽取公眾意見，直至得出科學(xué)結(jié)論，為政府投資公益項目的決策和建設(shè)提供參考，要完善公益性投資項目評估方法，完善公益性投資項目投資決策機制，把公益性投資項目評估放在重要位置，完善公益性投資項目決策機制，關(guān)鍵在于改變以經(jīng)濟建設(shè)為主要標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)項目建設(shè)評價思路，充分考慮公益性投資項目對生態(tài)環(huán)境、地方文化和人民生活的影響。公益性投資項目的投資后評價與分析，主要是對已建成項目的綜合情況，包括項目建設(shè)目標(biāo)是否實現(xiàn)、經(jīng)營狀況、社會效益等，并將其作為管理部門績效考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)評估結(jié)果，完善項目管理模式，進一步提高項目管理和維護水平，從而延長項目的使用壽命，實現(xiàn)公共利益最大化。5.2構(gòu)建公益性投資項目管理體系5.2.1政府成立專門的管理部門我國公益性投資項目的管理涉及多個部門。項目建設(shè)前期需要辦理的手續(xù)有十幾道，建設(shè)運營期涉及到很多管理部門，各部門權(quán)責(zé)不清，重復(fù)管理，樓盤相互推擠，針對政府主導(dǎo)的公益性投資項目的特殊性，政府要做好管理工作，成立由各級政府組織、中央管理的專門管理機構(gòu)，負責(zé)公益投資領(lǐng)域的全過程管理，通過簡化管理程序，提高管理效率，強化管理質(zhì)量，規(guī)范公益投資領(lǐng)域建設(shè)。①明確的管理職能。針對公益性投資項目的特殊性，設(shè)立了不同于其他投資項目管理的專門政府部門[9]，負責(zé)投資決策階段、投融資階段的一系列監(jiān)督管理工作，采購建設(shè)階段和運維階段，避免各部門各自為政，造成國家資源浪費和投資效果差的局面，因此，在設(shè)立專門的管理部門時，要明確管理職能，合理劃分管理范圍，直接指派會計人員參與基礎(chǔ)設(shè)施項目，努力不斷完善項目評價體系，充分發(fā)揮政府直接管理項目的管理能力，對政府委托其他專業(yè)部門的項目嚴(yán)格監(jiān)管。②統(tǒng)一管理程序。經(jīng)政府批準(zhǔn)的公益性投資項目管理，由中央政府制定采購銀行各省、市、區(qū)的統(tǒng)一管理辦法，由地方政府實施，嚴(yán)格執(zhí)行管理程序，不得隨意遺漏或交叉，對不按程序和缺少相關(guān)規(guī)定資料的項目進行嚴(yán)格審查和評審，并追究管理部門的責(zé)任。5.2.2完善公益性投資項目評價方法公益性投資項目不是領(lǐng)導(dǎo)說了算做的事。公益性投資項目的決策必須遵循審慎、嚴(yán)謹?shù)脑瓌t，需要組織各方專家評審組長期開展可行性研究（學(xué)生研究分析提供充分的參考資料，最終做出科學(xué)決策）。針對投資決策階段論證時間不足、運維階段管理不到位等問題，我國公益性投資需要完善投資項目的評估方法，包括完善公益性投資決策機制和重視公益性項目的后評價。①完善公益性投資決策機制，改變過去以經(jīng)濟建設(shè)為主要評價標(biāo)準(zhǔn)的政府公益性投資決策機制，從多方面考慮項目對環(huán)境、人民生活和再建設(shè)的影響，提高對公益性投資項目的評價標(biāo)準(zhǔn)，完善公益性投資決策機制，有利于政府做出更加科學(xué)合理的投資決策，提高政府治理水平。②重視公益性投資項目的后評價分析，注重公益性投資項目的后評價和分析，系統(tǒng)客觀地總結(jié)已完成項目的投資目的、現(xiàn)金狀況、經(jīng)營過程、公益性和社會作用，將運行過程管理水平納入管理部門績效考核范圍，既能了解政府投資決策的購買效應(yīng)，又能促使管理部門加強已投入使用的公共服務(wù)效益項目的管理和維護，延長其使用壽命，保證其最大的公共利益。5.2.3制定公益性投資項目管理制約機制建立制約機制是保障公益性投資項目有序規(guī)范管理的重要手段，特別是在項目建設(shè)階段，在整個建設(shè)過程中，參與者眾多，利益相關(guān)者相互博弈，利益驅(qū)動容易引發(fā)違法行為[10]，如果沒有相應(yīng)的法律規(guī)范和監(jiān)管體系，整個市場將陷入混亂，制定公益性投資項目管理約束機制，是公益性投資領(lǐng)域健康有序發(fā)展的基本要求。①加強公益性投資領(lǐng)域法制建設(shè)。目前，我國在建設(shè)投資領(lǐng)域還缺乏法律法規(guī)，政府應(yīng)結(jié)合建設(shè)領(lǐng)域現(xiàn)行法律，完善整個建設(shè)投資領(lǐng)域的法制建設(shè)，針對不同類型的投資項目，我們可以制定更詳細、更具可行性和可操作性的法律法規(guī)，使政府管理部門在執(zhí)行管理任務(wù)過程中有法可依，執(zhí)法行為更加合理，執(zhí)法理由更加充分。②成立干部群眾監(jiān)督小組。目前，我國公眾參與公益性投資項目的決策大多還處于知情階段，從購買情況出發(fā)，加強公眾參與形式建設(shè)，建立干部群眾監(jiān)督制度，為了充分動員公眾參與公共建設(shè)項目的決策，英國政府采取互聯(lián)網(wǎng)、公民評審團和公眾咨詢等形式，提高公眾參與度；美國對公共建設(shè)項目的監(jiān)管，不僅體現(xiàn)在項目規(guī)劃上，還體現(xiàn)在購買和建設(shè)過程對環(huán)境和社區(qū)的影響上，為了更好地管理施工過程，限制工程直接參與者利用職權(quán)謀取私利，中國政府應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，組織成立干部群眾監(jiān)督小組，以政府工作人員為主導(dǎo)，群眾參與，形成干部與群眾、政府與社會相結(jié)合的監(jiān)督管理機制。5.3實施精細化管理，提高項目管理水平精細化管理是現(xiàn)代管理的發(fā)展趨勢，是提高公益性投資項目管理水平的有效途徑。對政府投資的公益性投資項目，各專業(yè)部門要根據(jù)其性質(zhì)和