摘要

改革開放以來，在大部門體制改革和分稅制的背景下，中央政府簡政放權(quán)，縣級政府日益成為基層治理的主體。在有效應(yīng)對基層社會中常發(fā)的突發(fā)事件上，以傳統(tǒng)“官僚制”作為常規(guī)治理的基層政府機(jī)構(gòu)無法快速、高效回應(yīng)，只能依靠臨時(shí)機(jī)構(gòu)這一快速反應(yīng)機(jī)制來達(dá)成對社會的治理。臨時(shí)機(jī)構(gòu)填補(bǔ)了官僚機(jī)構(gòu)的漏洞，優(yōu)化了政府的資源配置方式，提高了政府的執(zhí)政能力，體現(xiàn)了基層政府非常規(guī)治理在一些需要臨時(shí)性、靈活性較強(qiáng)的事務(wù)上優(yōu)于常規(guī)性治理的特點(diǎn)。在基層政府的實(shí)際運(yùn)作中，臨時(shí)機(jī)構(gòu)與官僚體制相互依賴、交織運(yùn)作，表明了臨時(shí)機(jī)構(gòu)與官僚機(jī)構(gòu)的“共生關(guān)系”。但是，臨時(shí)機(jī)構(gòu)其存在本身就具有兩面性，優(yōu)點(diǎn)與弊端并存。這樣的特性決定了臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)動型治理的合法性和必然性，也揭示了其存在的矛盾性。所以，對于臨時(shí)機(jī)構(gòu)的改革，我們需要把握好“制度化改革”與“有效治理”之間的平衡，從而可以進(jìn)一步提高我國基層政府治理效率的快速和高效。

關(guān)鍵詞：基層政府；臨時(shí)機(jī)構(gòu)；運(yùn)動型治理；官僚體制；基層政府治理第1章緒論

1.1課題的依據(jù)及意義

隨著改革開放的深入進(jìn)行，社會上突發(fā)的階段性事件往往得不到有效且合理的解決。在此基礎(chǔ)上，我國的地方政府紛紛以“指揮部”、“辦公室”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”命名了大量的“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”[1]。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的大量存在，對于有效解決社會中的臨時(shí)事件提供了便捷的同時(shí)，往往給政府機(jī)構(gòu)和其自身的發(fā)展帶來了很大的限制，降低了政府的公信力和民意指數(shù)，給政府治理社會增加了負(fù)擔(dān)。對于臨時(shí)機(jī)構(gòu)的褒貶不一，有的人認(rèn)為：“設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)的初衷是對某一特定事務(wù)進(jìn)行專門管理，這是全國很多地方長期以來廣泛的做法，主要是為了應(yīng)對復(fù)雜的社會情況，以發(fā)揮行政行為的靈活性，解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的問題；有的人則認(rèn)為大部分的臨時(shí)機(jī)構(gòu)除在履行了自身的職能和維護(hù)社會的穩(wěn)定、促進(jìn)社會的發(fā)展上具有一定的推動力外，對于現(xiàn)今社會所提倡的依法行政、構(gòu)建責(zé)任政府的方面上存在一些弊端。我國的基層政府是國家社會治理的主體，其內(nèi)部執(zhí)政的合法性，才能促進(jìn)社會進(jìn)步的有效性和快速性。

臨時(shí)機(jī)構(gòu)雖然填補(bǔ)了官僚組織中的漏洞，但是卻給政府自身的機(jī)構(gòu)發(fā)展帶來了限制，通過對基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的問題進(jìn)行分析，刨析臨時(shí)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和運(yùn)作邏輯，對解決基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)中帶來的行政效率低下、腐敗現(xiàn)象、隨意決策和權(quán)錢交易等現(xiàn)象有一定的緩解作用，同時(shí)，通過對比臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)動型治理和基層政府的常規(guī)治理，可以區(qū)分二者的不同，近而達(dá)到二者的“平衡”，促進(jìn)優(yōu)化基層政府的管理體制，完善政府的責(zé)任機(jī)制，切實(shí)為基層群眾辦實(shí)事的責(zé)任政府。通過研究臨時(shí)機(jī)構(gòu)對我國基層政府治理的影響，可以讓給我們更好的了解基層政府中臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式，從而對我們規(guī)范臨時(shí)機(jī)構(gòu)提出進(jìn)一步的幫助，優(yōu)化基層政府對社會的治理。

1.2國內(nèi)外研究概況

1.2.1國內(nèi)研究概況

臨時(shí)機(jī)構(gòu)往往是一種因?yàn)樽陨淼撵`活而相對獨(dú)立于官僚制常規(guī)機(jī)制性的機(jī)構(gòu)。因?yàn)榕R時(shí)機(jī)構(gòu)在我國基層政府中的運(yùn)作較為廣泛，因此我國國內(nèi)對于該方面的研究相對來說較為廣泛。歐陽靜以鄉(xiāng)鎮(zhèn)“中心工作”為例，認(rèn)為運(yùn)動型治理構(gòu)成了基層政府的一種常規(guī)化治理技術(shù)[2]。黃仁宇在對中國歷史的梳理和韋伯的理論思考，強(qiáng)調(diào)了“數(shù)目化”管理方式的有效性，然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在縣級政府的官僚體制運(yùn)行中，以績效考核為中心的激勵(lì)結(jié)構(gòu)并不能真正的發(fā)揮實(shí)質(zhì)性意義[3]。

作為基層治理主體的縣級政府，所管理的事物大多紛繁復(fù)雜，相對處理的時(shí)間就會較長，然而基層政府對于這些問題的處理多采用分解和量化的方式，這又加重了對這些問題處理的難度，造成棘手的問題很難有效納入激勵(lì)機(jī)制中去，進(jìn)一步帶動“實(shí)際的工作中，各部門建立的預(yù)期目標(biāo)過低”問題的產(chǎn)生。當(dāng)績效辦發(fā)現(xiàn)這一問題時(shí)，會相應(yīng)的提高目標(biāo)設(shè)定，各部門的領(lǐng)導(dǎo)就會通過協(xié)商來降低績效辦給的壓力，盡可能達(dá)到部門公平。

1.2.2

國外研究概況

“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”作為一種社會現(xiàn)象，不僅在中國廣泛存在，西方社會也存在大量的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。國外的臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立主要由相關(guān)部門和專家委員會來提出，然后經(jīng)由討論方能成立，除了那些因?yàn)槠惹行远闪⒌呐R時(shí)機(jī)構(gòu)外，其余的臨時(shí)機(jī)構(gòu)成立要獲得“議會”的認(rèn)證。例如：1996年蓋伊·彼得斯的《政府未來的治理模式》中主張?jiān)谡畠?nèi)部設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)、配備臨時(shí)雇員，盡可能減少常設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，通過臨時(shí)機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)政府職能目標(biāo)，只有這樣才能有助于政府創(chuàng)新，避免常設(shè)機(jī)構(gòu)的僵化問題[4]。

國外的臨時(shí)機(jī)構(gòu)大多是以“協(xié)調(diào)議事”為主要職能，與我國的臨時(shí)機(jī)構(gòu)不同，主要是由于西方國家的政府職能和相關(guān)法律比較清晰，政府基本上都是“小政府”的形式職能界限很清楚，同時(shí)，伴隨著完善的政府財(cái)政體系，使得政府對臨時(shí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更為成熟。西方政府內(nèi)部經(jīng)歷過一系列的改革，政府的職能逐步實(shí)現(xiàn)社會化和市場化，加之西方國家的非政府機(jī)構(gòu)發(fā)展相對成熟，促使政府更傾向于有效地與非政府組織進(jìn)行合作，以此來解決突發(fā)性問題，并不需要專門建立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。

1.3研究方法

第一，文獻(xiàn)研究法。論文的準(zhǔn)備階段，我通過網(wǎng)絡(luò)等方式來獲得相關(guān)資料，搜集于本篇論文契合的文獻(xiàn)和書籍，并對獲得的資料進(jìn)行總結(jié)，了解其中有關(guān)制度的規(guī)范性的文獻(xiàn)資料，通過多方面參考，得出自己的觀點(diǎn)，以此來支持文章的脈絡(luò)。

第二，案例研究法，通過在第二章第三章引用廣西某縣的案例以及“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”的案例來闡述臨時(shí)機(jī)構(gòu)對基層政府治理影響，論述了臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中的運(yùn)行方式，提高自己觀點(diǎn)的可信性。

第三，系統(tǒng)分析法。在本篇論文中，我通過將臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)整體的系統(tǒng)，以此來分析臨時(shí)機(jī)構(gòu)對我國基層政府治理的影響，因而我所查找的相關(guān)文獻(xiàn)都是以“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”作為一個(gè)整體。然后來刨析臨時(shí)機(jī)構(gòu)的利弊，進(jìn)而得出自己的相關(guān)結(jié)論，保證自己結(jié)論的準(zhǔn)確性。

第2章臨時(shí)機(jī)構(gòu)概述

2.1臨時(shí)機(jī)構(gòu)的含義及產(chǎn)生背景

隨著政府行政改革機(jī)構(gòu)的深化，傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)難以應(yīng)對項(xiàng)目制下基層的廣泛運(yùn)動，為推動某項(xiàng)指標(biāo)的快速完成以及具有廣泛合法性，一些地方政府以“指揮部”、“辦公室”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”等名義，組成了大量臨時(shí)機(jī)構(gòu)，如廣西某縣由于食品安全問題突出，導(dǎo)致該縣藥監(jiān)局的編制由20幾個(gè)增加到95個(gè)編制[5]。臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷是為了對某項(xiàng)特定的事物進(jìn)行專門化管理，應(yīng)對社會生活中的各種復(fù)雜問題，但由于各類臨時(shí)機(jī)構(gòu)層出不窮，政府對其的管理制度的缺失，其工作人員犯罪現(xiàn)象也呈現(xiàn)連年增多趨勢，嚴(yán)重影響了政府在社會中的公信力。

2.1.1

概念

根據(jù)我的查找，有關(guān)于臨時(shí)機(jī)構(gòu)的含義并沒有相關(guān)準(zhǔn)確定義，在一篇論文中發(fā)現(xiàn)了較為準(zhǔn)確的定義：臨時(shí)機(jī)構(gòu)也稱“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”，是指除常設(shè)機(jī)構(gòu)外，為完成某項(xiàng)綜合性、臨時(shí)性的任務(wù)而設(shè)立的具有行政管理職能的跨地區(qū)、跨部門的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，名稱通常叫做某某領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室、聯(lián)席會議、指揮部等[6]。為組織協(xié)調(diào)某項(xiàng)特定任務(wù)而設(shè)置的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，稱為領(lǐng)導(dǎo)小組；為組織協(xié)調(diào)某項(xiàng)建設(shè)工程項(xiàng)目而設(shè)置的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，一般稱為指揮部；為組織協(xié)調(diào)某一方面工作而設(shè)置的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，成為委員會。在國外，一般從工作性質(zhì)角度，稱為專案機(jī)構(gòu)和目標(biāo)規(guī)劃機(jī)構(gòu)[7]。

2.1.2

臨時(shí)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的背景

在本文摘要部分，我對臨時(shí)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的主要原因進(jìn)行了簡要分析。由于我國傳統(tǒng)“官本位”的官僚思想，導(dǎo)致上級政府下沉的大量工作需要各個(gè)部門逐層審批，時(shí)間長，效率低，同時(shí)，由于指派的任務(wù)沒有明確的指向，并沒有規(guī)定什么工作由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)辦理和承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致政府部門之間相互推諉，回應(yīng)效率差，缺乏社會公信力。關(guān)于臨時(shí)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的其他原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）行政資源配置不均

基層政府治理以資源的合理分配為基礎(chǔ)，資源的分配狀態(tài)影響著政府的治理能力和治理績效。根據(jù)管理學(xué)所學(xué)，行政資源包括人事和資金兩方面因素，二者根據(jù)“三定”方案落實(shí)到基層政府的相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)。“三定方案”即定職能、定機(jī)構(gòu)和定編制。財(cái)政局的預(yù)算分配和落實(shí)主要依靠著三定方案執(zhí)行[8]。傳統(tǒng)的官僚體制在運(yùn)行過程中一定會出現(xiàn)機(jī)構(gòu)的裁減和增加，人員的流動和職位的更換，這就在一定程度上造成了資源分配的不合理性，如一些部門的工作人員的配備與工作量不成正比。

（2）部門間缺乏協(xié)同和溝通

中國的政治體制具有“條塊”特點(diǎn)，在條條與塊塊之間，形成了一種由當(dāng)?shù)卣芾碇睂俨块T的人財(cái)物，同時(shí)接受其上級部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)章制度。因此，這也就意味著縣級治理往往涉及多個(gè)部門，且必須集合多個(gè)部門的力量才能實(shí)現(xiàn)有效治理。例如：我們縣文化市場行政執(zhí)法中的網(wǎng)吧管理實(shí)際上涉及到工商局、電信局和文化局等部門。根據(jù)文化部門的要求，未成年人禁止進(jìn)入網(wǎng)吧，網(wǎng)吧禁止通宵營業(yè)這一規(guī)定由縣文廣體局承接，但是規(guī)定在執(zhí)行過程中就遇到了問題，經(jīng)由調(diào)查，我發(fā)現(xiàn)各縣的文體局執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法人數(shù)少，因而其職責(zé)在執(zhí)行過程中受限，無法有效執(zhí)行規(guī)定，而工商局認(rèn)為，文化部的規(guī)定與他們無關(guān)，電信局認(rèn)為，用戶交了錢，就應(yīng)該提供服務(wù)。由此可見，部門之間互相推諉是導(dǎo)致社會中存在問題得不到解決的重要因素，若其他部門不配合，獨(dú)木難支，一個(gè)部門很難完成任務(wù)，所以，某些部門成立臨時(shí)小組，特事特辦。

1994年，楊文毅在《臨時(shí)機(jī)構(gòu)多的原因及對策》中分析臨時(shí)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生原因主要有以下幾個(gè)方面：一是傳統(tǒng)的工作方法和思維定勢使然；二是上下對口；三是硬性規(guī)定的需要；四是改革進(jìn)一步深化的需要，2007年，劉圣中的《臨時(shí)組織--一體化行政與官僚制缺陷下的組織安排》闡述了臨時(shí)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的原因是行政一體化和官僚制的缺陷。這兩本書是我找到對臨時(shí)機(jī)構(gòu)分析最近的書籍，我將其進(jìn)行總結(jié)，得出了上述結(jié)論。

2.2臨時(shí)機(jī)構(gòu)的類型及其特點(diǎn)

2.2.1類型

由于臨時(shí)機(jī)構(gòu)要面對和解決的主要是那些突發(fā)性社會事件，所以只能根據(jù)不同的情況去成立不同的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的類型有多種，主要分為以下幾個(gè)方面：

（1）以行政領(lǐng)導(dǎo)為主的臨時(shí)機(jī)構(gòu)

以“在行政領(lǐng)導(dǎo)”工作中完成特定的目的和工作為主要特點(diǎn)的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)通常以“領(lǐng)導(dǎo)小組”為命名，成員主要是在政府機(jī)構(gòu)中工作的行政部門，為領(lǐng)導(dǎo)特定行政事務(wù)而組建。

（2）以行政管制為主的臨時(shí)機(jī)構(gòu)

由于社會經(jīng)濟(jì)生活的快速發(fā)展，需要相應(yīng)的管束機(jī)制對社會生活中的經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行約束，這樣，臨時(shí)性行政管制機(jī)構(gòu)便應(yīng)運(yùn)而生。其成立的主要任務(wù)是規(guī)范社會上相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)及流通，多以“辦公室”命名。

（3）以行政應(yīng)急為主的臨時(shí)機(jī)構(gòu)

這一類型的臨時(shí)機(jī)構(gòu)是針對突發(fā)的自然災(zāi)害或者大型的傳染疾病而成立的“專門委員會”。在大型自然災(zāi)害和疾病發(fā)生時(shí)，由一些部門抽調(diào)相應(yīng)的專業(yè)人員，對這些危機(jī)提出應(yīng)對措施及解決方法，以“組織部”為名，在這些問題完善后，就立即解散。

（4）以行政議事為主的臨時(shí)機(jī)構(gòu)

從其名稱上來看，這類型臨時(shí)機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是“協(xié)調(diào)議事”，多用于協(xié)調(diào)各部門間的利弊。我們都知道，政府在處理社會事務(wù)時(shí)，需要各部門間的相互配合與合作，當(dāng)政府部門之間出現(xiàn)職能交叉、權(quán)責(zé)不明時(shí)，各部門會“討價(jià)還價(jià)”，為了有效解決部門之間的單獨(dú)行動、不行動或者集體行動的情況出現(xiàn)，這一機(jī)構(gòu)便應(yīng)運(yùn)而生。

2.2.2臨時(shí)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)

根據(jù)上節(jié)對臨時(shí)機(jī)構(gòu)含義的分析，它的特點(diǎn)表現(xiàn)為三個(gè)方面[13]。

我國現(xiàn)行臨時(shí)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部成員絕大多數(shù)都是在行政系統(tǒng)內(nèi)部臨時(shí)抽調(diào)的，是一種臨時(shí)的組織機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部成員的構(gòu)成并沒有脫離傳統(tǒng)的行政編制，仍然具有濃厚的行政色彩；

臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與裁撤受時(shí)間約束較為嚴(yán)格。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的成立以一定的突發(fā)性任務(wù)為目標(biāo)，其設(shè)立的主要目的是為了解決社會上的一些突發(fā)性任務(wù)或階段性任務(wù)，當(dāng)這些任務(wù)完成后，該機(jī)構(gòu)會面臨著及時(shí)解散或裁撤的現(xiàn)象；

臨時(shí)機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上不是具有法律意義的行政主體。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的成立并沒有相關(guān)法律、法規(guī)授權(quán)。根據(jù)我國臨時(shí)機(jī)構(gòu)目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，很多臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立僅僅是在得到相關(guān)上級領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)后便可設(shè)立，忽略了同級人大的表決。

2.3本章小結(jié)

本章我對臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行概述，通過對臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行多方面的分析，闡述了臨時(shí)機(jī)構(gòu)的含義、產(chǎn)生原因、分類以及問題，對我們深入了解臨時(shí)機(jī)構(gòu)提供了借鑒意義，同時(shí)也為我繼續(xù)論述基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行了鋪墊和論述。在對臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行概述時(shí)，結(jié)合查找的相關(guān)文獻(xiàn)，我認(rèn)識到了臨時(shí)機(jī)構(gòu)存在的一些問題，提出相關(guān)解決辦法，如：明晰權(quán)責(zé)、撤并機(jī)構(gòu)，具體的解決辦法我在后續(xù)的章節(jié)里會提出。

第3章基層政府中臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作

縣級官僚機(jī)構(gòu)不能有效且合理地配置行政資源和治理資源來適應(yīng)復(fù)雜多變的治理環(huán)境，也不能形成強(qiáng)有力的激勵(lì)結(jié)構(gòu)而促發(fā)官僚機(jī)構(gòu)的活力，最后，還會受部門利益的限制，因此，這兒就要求縣級政府要具有復(fù)雜治理的能力。官僚機(jī)構(gòu)治理能力受到限制的同時(shí)促使了運(yùn)動型治理的產(chǎn)生。在實(shí)踐中，運(yùn)動型治理往往通過臨時(shí)機(jī)構(gòu)的組織運(yùn)作而表達(dá)。

3.1臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的案例

對于基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式，不同的地方有不同的準(zhǔn)則和依據(jù)，根據(jù)對資料的查找，并結(jié)合一些學(xué)者的實(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，我選擇了某學(xué)者在廣西某縣的調(diào)研成果。這個(gè)案例涉及鄉(xiāng)村建設(shè)和城市執(zhí)法。

3.1.1

該縣“清潔鄉(xiāng)村”工作中的項(xiàng)目整合

2013年至2014年之間，該縣按照自治區(qū)的要求推進(jìn)“清潔鄉(xiāng)村”建設(shè)工作，并成立了“鄉(xiāng)村辦”這一臨時(shí)機(jī)構(gòu)，縣委副書記任鄉(xiāng)村辦公主任；這個(gè)工程是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括“清潔家園、田園、水源”三個(gè)項(xiàng)目[14]。2013年3月該縣縣政府發(fā)文成立“清潔田園”活動工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由副縣長任組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室和整治工作組，所有成員均從各單位抽掉。領(lǐng)導(dǎo)小組的各單位成員根據(jù)其部門職能進(jìn)行分工。例如：縣能源辦：聯(lián)合水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)部門抓好大中型禽畜養(yǎng)殖場沼氣工程建設(shè)工作；縣財(cái)政局：整合項(xiàng)目資金，加快推進(jìn)“清潔田園”活動和村屯生產(chǎn)垃圾及生產(chǎn)垃圾分類回收示范點(diǎn)建設(shè)工作；縣建設(shè)局：利用建設(shè)項(xiàng)目資金，加快推進(jìn)村屯生產(chǎn)垃圾分類回收示范點(diǎn)建設(shè)工作。在“清潔鄉(xiāng)村”工作中，政府充分利用了“條條”掌握的涉農(nóng)項(xiàng)目資金。無論是之前的新農(nóng)村建設(shè)，還是清潔鄉(xiāng)村，他們都構(gòu)成了項(xiàng)目資源的集裝器[15]。

3.1.2油煙污染整合中的聯(lián)合執(zhí)法

當(dāng)下基層政府中行政執(zhí)法的困境普遍存在，行政執(zhí)法權(quán)帶來的部門分割，不僅導(dǎo)致了各部門之間執(zhí)法力量的薄弱，還出現(xiàn)了多頭執(zhí)政和重復(fù)執(zhí)政的現(xiàn)象。聯(lián)合執(zhí)

法的顧名思義是多個(gè)部門共同處理交叉地帶，這一執(zhí)法方式成為了治理的重要方式。

該縣自2015年開始進(jìn)行油污專項(xiàng)整治，并且成立了專門的餐飲服務(wù)業(yè)油煙整治小組，縣委書記任該小組的組長，由該縣的食品藥品監(jiān)督局牽頭，工商局、環(huán)保局、綜合執(zhí)法局作為配合單位。整治的主要方面是露天燒烤必須進(jìn)廚房，并且安裝油煙進(jìn)化器。執(zhí)法隊(duì)伍分為兩個(gè)小組，由各個(gè)單位各出幾人組成。為了進(jìn)一步推動工作，這段時(shí)間以來，縣委書記要求必須先安裝油煙凈化裝備，才給與發(fā)證，有證的合法經(jīng)營者若不安裝，也不能強(qiáng)令其關(guān)閉或者進(jìn)行處罰。該項(xiàng)決定若要立案，需要90天的法定程序，超出了專項(xiàng)整治行動的時(shí)間周期。在這種情況下，只能通過環(huán)保部門對排放的油煙進(jìn)行檢測，利用環(huán)保法處罰[9]。

3.2基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的特點(diǎn)

根據(jù)上面的案例，我們可以清晰的發(fā)現(xiàn)，我國基層的臨時(shí)政府在運(yùn)作過程中存在著多方面的特點(diǎn)，主要包括以下方面：

執(zhí)法方式的快速性

臨時(shí)機(jī)構(gòu)的成立是根據(jù)特定的突發(fā)事件而產(chǎn)生的，根據(jù)事情的嚴(yán)重性，有些成員還包括一些專家以及技術(shù)人員，他們能夠根據(jù)事情發(fā)展的具體情況，靈活的應(yīng)對，提出相關(guān)的解決措施，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)解決，較快的回應(yīng)社會需求。

（2）組織方式的靈活性

臨時(shí)機(jī)構(gòu)不設(shè)獨(dú)立的編制，因而其在成立的時(shí)候不受上級的批準(zhǔn)，只需要本級的黨委和政府通過發(fā)文即可成立。機(jī)構(gòu)的人員從其他相關(guān)部門抽調(diào)，工資和人事關(guān)系仍然由原來的單位負(fù)責(zé)，若參與臨時(shí)機(jī)構(gòu)工作時(shí)間超過半年，則“績效考核”在臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。由于臨時(shí)機(jī)構(gòu)沒有“三定方案”

的約束，無法與財(cái)政局預(yù)算對接，因而其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)通過縣長調(diào)節(jié)支配[10]。所以臨時(shí)機(jī)構(gòu)在組織架構(gòu)上呈現(xiàn)較強(qiáng)的靈活性，使得縣級治理可以突破官僚機(jī)構(gòu)的約束，形成一種快速響應(yīng)機(jī)制，利于迅速配置和整合行政資源。

權(quán)力結(jié)構(gòu)的動員性

臨時(shí)機(jī)構(gòu)不同于官僚機(jī)構(gòu)的消極行政，具備積極行政的色彩。臨時(shí)機(jī)構(gòu)不僅促進(jìn)了橫向部門之間協(xié)調(diào)性，還形成了一黨政領(lǐng)導(dǎo)為核心的縱向治理結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)具有強(qiáng)烈的動員性。臨時(shí)機(jī)構(gòu)是依托黨組織進(jìn)行的政治授權(quán)，往往由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。在這一方面上來說，臨時(shí)機(jī)構(gòu)橫向協(xié)調(diào)性功能的發(fā)揮恰恰植根于其動員行的縱向結(jié)構(gòu)。黨政領(lǐng)導(dǎo)資政所具有的身份、級別和權(quán)威可以轉(zhuǎn)化為有效的治理資源，并且賦予臨時(shí)機(jī)構(gòu)以相應(yīng)的整治合法性和科層行政級別，為臨時(shí)機(jī)構(gòu)的動員能力奠定了基礎(chǔ)。

治理目標(biāo)的“剩余性”

所謂剩余就是某些事物很難按照既有的部門框架歸類，或者歸類后也很難通過單個(gè)部門行政的方式實(shí)現(xiàn)治理。這些剩余的事物往往處于模糊地帶、交叉地帶，很難被納入常規(guī)治理框架中。剩余事物的內(nèi)容具有很強(qiáng)的綜合性，往往需要多個(gè)部門共同配合才能進(jìn)行有效的治理。剩余性的治理目標(biāo)決定了臨時(shí)機(jī)構(gòu)具有結(jié)果中心性，其強(qiáng)調(diào)的是實(shí)質(zhì)的合理性，重視的是以責(zé)任為基礎(chǔ)的職能整合。剩余食物作為基層治理中的難點(diǎn)和重點(diǎn)，牽涉著縣級政府大量的治理資源。

3.3臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行體制

根據(jù)上述某縣的兩個(gè)案例，從不同方向反映了臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作邏輯。

激勵(lì)強(qiáng)化體制

“績效考核”是該縣主要的政績考核方式。在工作過程中，臨時(shí)機(jī)構(gòu)主要包含督察、問責(zé)、約談甚至直接罷免在內(nèi)的激勵(lì)方式[11]。在黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)下，黨委部門的力量也被激活，產(chǎn)生了一定的政治激勵(lì)，若員工不能在規(guī)定的時(shí)間完成任務(wù)，根據(jù)績效考核體系，可以對他們進(jìn)行罷免、督察和問責(zé)。

傳統(tǒng)的官僚制體系下，部門之間根據(jù)自己的權(quán)限開展工作，并受到法律的約束。特事特辦的特殊主義在傳統(tǒng)的官僚體制下不具備合法性，所以各部門的行政很難突破法律的界限，而臨時(shí)機(jī)構(gòu)則可以在很大程度上模糊法律約束，形成治理中的法治軟約束機(jī)制。上述的例子中，食品藥監(jiān)局在餐飲服務(wù)許可證的申請條件上設(shè)置限制雖然不和法律的規(guī)定，但卻有利于整治工作的推進(jìn)和有效解決，能夠客服官本位的行政弱化。通過激勵(lì)強(qiáng)化機(jī)制，臨時(shí)機(jī)構(gòu)可以充分發(fā)揮自身的合理優(yōu)勢，保證政府執(zhí)政效率的提高。臨時(shí)機(jī)構(gòu)帶來的法制軟約束機(jī)制拓寬了官僚機(jī)構(gòu)的行動范圍，幫助政府治理具備了更大的彈性空間[12]。

資源的有效整合體制

臨時(shí)機(jī)構(gòu)將相關(guān)的部門整合，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)部門治理資源的投資方向。由于治理資源的缺乏和治理能力的不足，在部門間的相互整合過程總產(chǎn)生的資源必然會集中于也頂?shù)目臻g和地帶。上面的案例，清潔鄉(xiāng)村和綜合行政執(zhí)法主要是針對特定的村莊或特定的空間。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)雖然優(yōu)化了政府的有限治理資源的配置，但這種整合機(jī)制并沒有打破部門之間存在的界限。因?yàn)轫?xiàng)目整合在實(shí)踐上遵循的是“渠道來源不變，任務(wù)不減，各記其功”的原則，這就意味著官僚機(jī)構(gòu)的職能分工在臨時(shí)機(jī)構(gòu)的框架下并未消失，條條和塊塊在臨時(shí)機(jī)構(gòu)的組織框架下緊密結(jié)合。

3.4基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)治理問題——合法性的缺失

我國基層政府對于社會的治理普遍采用傳統(tǒng)的“官僚主義”做法，過度關(guān)注行政“績效”和“效率”，忽略了“政治原則”，成為官員謀取自身利益的通道。政府部門拋棄民眾意愿的做法，導(dǎo)致了社會事務(wù)的治理嚴(yán)重脫離群眾路線，引發(fā)部分官員為官不正、貪污腐敗盛行和民怨四起。我們國家現(xiàn)在農(nóng)村的中基層政府在稅改后將農(nóng)村工作的重心放在“新農(nóng)村建設(shè)”上，但這類的工作大體上屬于“形象工程”[17]。例如，我查找到的2018年福建省投資260億用于“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，但是，大部分鄉(xiāng)村卻出現(xiàn)了慘不忍睹的“形象工程”：順昌縣某村的村口填塘改建為草皮大公園；松溪縣某村田間修建大廣場、沙縣某村村口建設(shè)大牌坊最為大村莊的標(biāo)志。這些美麗鄉(xiāng)村建設(shè)只顧照搬城市模式，脫離鄉(xiāng)村實(shí)際，而后存在維護(hù)成本高的嚴(yán)峻問題。但是，這些活動并沒有讓村民感到切實(shí)滿意，該村的村民并不愿意他們的田間被廣場所覆蓋，所以并不配合政府的行動，常常會發(fā)生村民與鄉(xiāng)干部糾紛，更為嚴(yán)重的還會造成村民的集體上訪，村民們普遍認(rèn)為政府喜歡建設(shè)形象工程，卻從來不注重解決村民的實(shí)際需求，例如：基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、留守兒童的教育以及老人的贍養(yǎng)問題[13]。由此可見基層政府臨時(shí)機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過程中造成政府的有效性和社會的分離，喪失了人民對政府機(jī)關(guān)的滿意和信任度。

3.5本章小結(jié)

本章以兩個(gè)例子從正反兩面來分析基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式、運(yùn)作特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制，從而與該篇論文相呼應(yīng)，進(jìn)一步探討臨時(shí)機(jī)構(gòu)在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行為準(zhǔn)則及其在運(yùn)行上和傳統(tǒng)官僚體制的區(qū)別，對于探討基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)對政府的治理提供幫助，有效解決基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)行合法性缺失的問題。

第4章臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府治理中的必要性

4.1官僚機(jī)構(gòu)常規(guī)化治理所產(chǎn)生的缺陷

改革開放至今，我國社會的基層治理正在不斷完善，但因?yàn)槠涫侵苯用鎸V大的人民群眾，其不斷產(chǎn)生的新問題對基層治理提出了新一輪的考驗(yàn)，特別是在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，單獨(dú)依靠基層政府的常規(guī)治理會面臨更多的挑戰(zhàn)和困難。如何在新舊問題交接的基礎(chǔ)上挽救基層政府常規(guī)治理能力的現(xiàn)代化，需要各機(jī)構(gòu)共同努力[14]。

4.1.1主體的缺失

基層的治理主體主要是人民群眾，傳統(tǒng)的官僚體制本身在行政體系運(yùn)行的過程中就存在著很多問題，其中，最主要的問題就是主體缺失的問題。

我國進(jìn)入21世紀(jì)，社會呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，法治政府的建設(shè)使人民的主體意識不斷提高，而由于政府科層人員的行政效率低、自身素質(zhì)差，給政府自身的權(quán)威帶來了一定的挑戰(zhàn)。在上面的案例中，我闡述了基層政府為提高行政績效，忽略村民實(shí)質(zhì)意愿，更有甚者，基層政府動員村民進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，完全不相信政府，和政府對著干，造成人民群眾較低的參與度[15]。

4.1.2行政績效低

在“對上負(fù)責(zé)”的壓力型體制下，有些項(xiàng)目因?yàn)榭梢允艿筋I(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注而具有明顯的區(qū)分度，而相對于這些被領(lǐng)導(dǎo)矚目的“特別”項(xiàng)目，其他指標(biāo)并不能體現(xiàn)區(qū)分度。但這些“特別”的工作量化為具體的數(shù)量指標(biāo)往往需要很大的難度，這就導(dǎo)致了建立在數(shù)字目標(biāo)考核基礎(chǔ)上的激勵(lì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，帶來目標(biāo)的刻板化和選擇性中執(zhí)行，從而降低政府的治理績效。

4.1.3協(xié)作水平差

部門之間的沖突不斷，加之各機(jī)構(gòu)內(nèi)由素質(zhì)各異的人員構(gòu)成，意識形態(tài)的差距

導(dǎo)致各部門之間沖突不斷，當(dāng)部門之間橫向交流協(xié)作存在障礙時(shí)，其協(xié)調(diào)往往職能依靠上級處理，上級處理也就意味著各部門之間橫向交流水平差，加之法律規(guī)定部門之間各司其職，避免職能交叉，弱化了政府內(nèi)各部門之間的交流和溝通。

4.2臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中的功能

從我國現(xiàn)行的制度設(shè)置上來看，政府機(jī)構(gòu)由官僚機(jī)構(gòu)與臨時(shí)機(jī)構(gòu)共同組成，因而二者具有的“正式”與“非正式”差異決定了二者在運(yùn)作方式和治理方式的不同，但是這種差異并沒有導(dǎo)致二者在實(shí)踐治理中功存在沖突和矛盾，反而因?yàn)榕R時(shí)機(jī)構(gòu)是官僚機(jī)構(gòu)的一部分，所以與官僚機(jī)構(gòu)構(gòu)成了一定的相互促進(jìn)、彼此共生關(guān)系。臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中的功能主要有體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

4.2.1彌補(bǔ)功能

傳統(tǒng)的官僚體系的治理效率欠缺，因而不足以承載縣域治理的基本要求。作為運(yùn)動型治理的臨時(shí)機(jī)構(gòu)則填補(bǔ)了這一空白，其靈活性利于彌補(bǔ)官僚機(jī)構(gòu)反應(yīng)不足的缺陷。臨時(shí)機(jī)構(gòu)針對常規(guī)治理難以完成或者實(shí)行起來較困難的工作，從官僚機(jī)構(gòu)中攝取養(yǎng)料，并把這些養(yǎng)料根據(jù)不同的目標(biāo)，借助強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制進(jìn)入官僚機(jī)構(gòu)，這實(shí)際上是重組了政府的治理結(jié)構(gòu)，整合資源的過程。

4.2.2補(bǔ)位功能

臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為政府機(jī)構(gòu)中的一部分，既能彌補(bǔ)基層政府常規(guī)治理的不足，又能幫助政府快速處理社會上突發(fā)性、臨時(shí)性的事件，能夠快速滿足社會的關(guān)注度，不斷適應(yīng)現(xiàn)階段社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境快速發(fā)展，對政府職能改革滯后進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)位，完成常規(guī)治理所不能及時(shí)完成的指標(biāo)。

從社會的發(fā)展程度來看，我國的機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，而臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為政府的補(bǔ)充與常設(shè)機(jī)構(gòu)共同組成為政府的機(jī)構(gòu)。由于社會公共事務(wù)的復(fù)雜以及政府治理環(huán)境的變遷，完全依靠政府的常設(shè)機(jī)構(gòu)很難使問題得到快速有效的解決[16]?，F(xiàn)在的政府機(jī)構(gòu)無論怎樣完善，都以能完成一般的社會任務(wù)為工作指標(biāo)，根本沒有必要設(shè)立事先預(yù)防的萬全機(jī)構(gòu)，但是政府有管理一般公共事務(wù)和特殊公共事務(wù)的職責(zé)，所以，為了完成這些特殊的事物，就必須設(shè)立各類臨時(shí)機(jī)構(gòu)。另外，具體部門的職能單一，動員能力差、整合能力低，因此，在社會面臨突發(fā)事件的時(shí)候，政府需要調(diào)動一切可以調(diào)動的資源和各方的力量來應(yīng)對，對于那些綜合性、協(xié)調(diào)性、突發(fā)性的事件，臨時(shí)機(jī)構(gòu)具有不可代替的作用。

4.2.3協(xié)調(diào)功能

臨時(shí)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生是由各個(gè)部門抽調(diào)相應(yīng)人數(shù)組成的機(jī)構(gòu)，克服了傳統(tǒng)官本位體系中各個(gè)部門之間溝通的閉塞。官本位思想中，各個(gè)部門各負(fù)其職，相互之間交流較少，缺乏部門合作，導(dǎo)致一個(gè)任務(wù)必須由多個(gè)部門協(xié)調(diào)完成時(shí)出現(xiàn)各部門領(lǐng)導(dǎo)各自為政，從而降低了行政效率。臨時(shí)機(jī)構(gòu)通過克服政府內(nèi)各部門間橫向聯(lián)系的弊端，從而加強(qiáng)部門之間的溝通，提高政府的行政效率[17]。

我國目前正處于嚴(yán)峻的社會轉(zhuǎn)型期，行政環(huán)境急劇變化，管理風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，讓一切行政行為變的不可預(yù)測。因此，學(xué)會不斷的調(diào)節(jié)自身來適應(yīng)外部環(huán)境的變化，加強(qiáng)自身的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和評估能力，但由于基層政府對上級的依附，阻礙了其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的改革的變遷。臨時(shí)機(jī)構(gòu)憑借其自身的靈活性和及時(shí)性，能夠調(diào)動各部門的積極性，協(xié)調(diào)部門間利益和部門關(guān)系，靈敏地應(yīng)對政治環(huán)境的變化，提出相應(yīng)的解決措施，將行政風(fēng)險(xiǎn)降到最小化。因而，我們可以因環(huán)境的變化而建立相應(yīng)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，通過加強(qiáng)各部門之間的合作，使行政效益最大化。

4.2.4提高行政效率功能

臨時(shí)機(jī)構(gòu)為了共同的政治目標(biāo)而整合組織力量，通過激勵(lì)和資源整合使機(jī)構(gòu)內(nèi)各部門成員組成統(tǒng)一的有機(jī)整體，統(tǒng)一了成員的意識，保證決策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)和計(jì)劃的有效執(zhí)行。

“條塊分割”是影響我國地方政府和基層政府溝通效率差，辦事效率低的主要原因?！皸l條與塊塊”割裂了部門之間的溝通，形成了“多頭管理”和“機(jī)構(gòu)臃腫”、帶來了行政效率低下等一系列嚴(yán)重問題。特別是分稅制確立后，政府各部門利益凸顯，進(jìn)一步加強(qiáng)了政府臨時(shí)性協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)具有溝通條塊關(guān)系，減少和超越官僚機(jī)構(gòu)，提高行政能力，克服官僚體制弊病弊病有很大幫助。

政府是基層社會治理的主要力量，以提高社會滿意度，完善社會治理方式為主要目的，因而就需要其提高自身的效率來完成這一任務(wù)[18]。而傳統(tǒng)的“官本位”色彩往往帶來的是政府的行政效率低下，對社會需求的回應(yīng)程度低，而臨時(shí)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，彌補(bǔ)了官僚體系的不足，具有一定積極的影響力。

4.3本章小結(jié)

本章我對基層政府治理進(jìn)行了簡要描述，將基層政府治理分為兩個(gè)方面，一是以官僚體制為主體的常規(guī)治理，另一個(gè)是以臨時(shí)機(jī)構(gòu)為主的非常規(guī)治理。首先我對基層政府常規(guī)治理的缺陷進(jìn)行了論述，然后，我又對臨時(shí)機(jī)構(gòu)在政府中的功能進(jìn)行概述，分析了臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中的作用，為下文論述臨時(shí)機(jī)構(gòu)的問題及提出相應(yīng)的解決辦法做依據(jù)。

第5章臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中產(chǎn)生的問題及解決措施

5.1臨時(shí)機(jī)構(gòu)對基層政府治理的消極反應(yīng)

臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為基層政府機(jī)構(gòu)的構(gòu)成部分，其對基層政府的治理既產(chǎn)生了積極作用，但也存在著不可忽視的消極作用。事物存在的本身就帶有兩面性，因而，在論文的第四章，對其在政府治理中的積極影響進(jìn)行了概述，在論文本章，我著重提出臨時(shí)機(jī)構(gòu)對基層政府治理的消極影響及其治理。

5.1.1臨時(shí)機(jī)構(gòu)是非法律授權(quán)的執(zhí)法主體，使政府治理的合法性受到挑戰(zhàn)

根據(jù)上文所提出的案例來說，臨時(shí)機(jī)構(gòu)成立的合法性有待考量。從臨時(shí)機(jī)構(gòu)的定義我們可以看出來臨時(shí)機(jī)構(gòu)是以黨委領(lǐng)導(dǎo)為依托，為解決特定的突發(fā)事件而臨時(shí)組成的機(jī)構(gòu)。在我國，這意味著，它們的成立不具備法律效應(yīng)。機(jī)構(gòu)工資的發(fā)放是由縣領(lǐng)導(dǎo)單方面統(tǒng)一發(fā)放，成立的時(shí)間短暫，可以隨時(shí)取消，取消時(shí)只需經(jīng)過開會表決。這樣一個(gè)不具備合法性的組織機(jī)構(gòu)，讓其代表政府組織行使管理社會的職責(zé)，并不具有足夠的公信力。又因?yàn)樗钦畽C(jī)構(gòu)的一部分，所以，會讓民眾對政府產(chǎn)生誤會，加大政府和民眾之間的矛盾，不利于政府的治理。

5.1.2權(quán)責(zé)不明，形成監(jiān)管盲區(qū)，使基層治理失去民眾支持

“權(quán)責(zé)不清”是我國臨時(shí)機(jī)構(gòu)根深蒂固的問題，這一問題總是與“政府內(nèi)每個(gè)部門都能管但是沒有一個(gè)能管了，沒有一個(gè)敢負(fù)責(zé)”的問題相伴而生。許多臨時(shí)機(jī)構(gòu)成為政府權(quán)力籠罩下的監(jiān)管盲區(qū)，成為職務(wù)犯罪的重災(zāi)區(qū)[18]。例如，溫州市科技館籌辦，按照常理應(yīng)由科技局或科協(xié)主管，但查實(shí)的“主管部門”是無暇監(jiān)管的獨(dú)立王國，導(dǎo)致無人承擔(dān)具體的責(zé)任，讓民眾無處尋找由誰對自己負(fù)責(zé)，造成民怨紛紛，百姓有苦不敢說，政府從而失去了民眾的支持。

5.1.3財(cái)務(wù)不清，管理混亂，抹黑政府的政績

我國的臨時(shí)部門缺少建賬核算這一行政事項(xiàng)，全部的經(jīng)濟(jì)往來由出納員獨(dú)自掌管，財(cái)務(wù)支配的隨意性較大，導(dǎo)致亂發(fā)獎金、公款吃喝以及借款長期不還等問題，同時(shí)也是容易造成出納員產(chǎn)生“小金庫”的重要原因，這些都造成了我國國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。我縣就存在許多官員“簽字吃飯”，公款消費(fèi)的現(xiàn)象，但是他們普遍認(rèn)為這是政府常規(guī)官員公款吃喝，所以，基層廣泛流傳“是官皆貪”的思想，抹黑了政府的政績。

5.1.4工作人員雜亂，能力水平低，降低了基層政府的行政效率

臨時(shí)機(jī)構(gòu)的人員大多數(shù)均由“臨時(shí)工”產(chǎn)生，有些從單位抽調(diào)，有的從社會聘請，有的則是某領(lǐng)導(dǎo)的親屬，這些人的個(gè)人修養(yǎng)和工作水平參差不齊。如：湖北省某縣的臨時(shí)機(jī)構(gòu)中絕大部分的財(cái)務(wù)人員沒有會計(jì)證，有些人甚至從來都沒有接過財(cái)務(wù)工作，根本無法有效快速發(fā)揮職能，造成行政過程中的低效率和低水平。

5.1.5人員調(diào)動頻繁，責(zé)任追究落實(shí)差，不利于基層政府人員的查處

雖然臨時(shí)機(jī)構(gòu)的數(shù)量多、名目多，但是政出多頭和劃分責(zé)任的困難使臨時(shí)機(jī)構(gòu)很難定性。加之臨時(shí)機(jī)構(gòu)臨時(shí)人員多、事畢人散，相關(guān)資料無法得到準(zhǔn)確接受，常常出現(xiàn)“帳隨人走，人走丟帳”，給發(fā)現(xiàn)和查處相關(guān)違紀(jì)人員的工作帶來了難度，也容易出現(xiàn)貪污腐敗的人沒被查出，回到原來的機(jī)構(gòu)和職位繼續(xù)貪污的現(xiàn)象。如浙江省青田縣審計(jì)局對該縣舊城進(jìn)行改造，指揮部門在審計(jì)的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，因該臨時(shí)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)換頻繁，高達(dá)570多萬的國有資產(chǎn)長達(dá)數(shù)年未及時(shí)追繳。

5.1.6

機(jī)構(gòu)隨意設(shè)置，引發(fā)機(jī)構(gòu)膨脹，增加了政府的行政成本

由于社會的快速發(fā)展，社會的不確定因素的快速增加，突發(fā)性和臨時(shí)時(shí)間應(yīng)接不暇，對于政府機(jī)構(gòu)不能有效解決的事情，需要成立臨時(shí)機(jī)構(gòu)來解決，所以臨時(shí)機(jī)構(gòu)不斷的增加，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)大量膨脹，增加了人員開支，加重了政府的行政成本。

5.2解決措施

在第二章節(jié)，我對臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論述，臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府機(jī)構(gòu)并不是十分完美的，仍然有很多的弊端有待我們?nèi)ソ鉀Q，從政治學(xué)的角度來看，對于一些事項(xiàng)，我們不僅要善于發(fā)現(xiàn)他們尋在的問題，更要提出有效解決這些問題的方法，讓臨時(shí)機(jī)構(gòu)能夠?qū)鶎诱闹卫砥鸱e極作用。

5.2.1完善法律體系，增加臨時(shí)機(jī)構(gòu)執(zhí)政的合法性，提高基層政府治理的有效性

我國當(dāng)前臨時(shí)機(jī)構(gòu)的發(fā)展面臨著實(shí)體法缺失的問題，我國雖然進(jìn)行了七次政府體制改革，但是，卻始終沒有將例如“第三部門”、“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”這類組織納入法律范圍內(nèi)，使臨時(shí)機(jī)構(gòu)得不到法律的約束和限制，無法保障其依法行政的有效性和合法性，產(chǎn)生民眾不支持基層政府治理工作的問題，為政府的治理帶來困難，影響了政府權(quán)威的建設(shè)，因而，各地政府要有一套規(guī)范和制約臨時(shí)機(jī)構(gòu)的法定程序。

5.2.2嚴(yán)格審批臨時(shí)機(jī)構(gòu)的成立、撤銷及裁并，減少政府的行政成本

針對部門機(jī)構(gòu)臃腫造成行政成本增加的問題，我認(rèn)為應(yīng)該從源頭抓起，嚴(yán)格審批要成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，對其實(shí)行效力進(jìn)行利弊分析，防止“別有目的”臨時(shí)機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，將那些職能相近的臨時(shí)機(jī)構(gòu)給與合并，對那些已經(jīng)完成任務(wù)并且短期內(nèi)不會發(fā)生重大事件的機(jī)構(gòu)給與裁并，減少政府的行政成本，加大基層政府對社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

同樣，針對有些臨時(shí)機(jī)構(gòu)在完成任務(wù)后任然長期“合法存在”的情況，可以借鑒國外的一些發(fā)達(dá)國家“日落立法”，通過同級的立法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)對其進(jìn)行合理的裁撤。

5.2.3提高臨時(shí)雇員的水平，加強(qiáng)對臨時(shí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

臨時(shí)機(jī)構(gòu)中由于人員人數(shù)的稀缺，存在大量“臨時(shí)工”的現(xiàn)象，他們的素質(zhì)較低，不具備專業(yè)人才的素養(yǎng)，因而降低了政府的行政效率，使有些工作得不到合理的解決，因而臨時(shí)機(jī)構(gòu)必須要加強(qiáng)對臨時(shí)雇員個(gè)人素質(zhì)水平的提高，明確權(quán)責(zé)體系，建立責(zé)任追查制度，完善對臨時(shí)機(jī)構(gòu)的高效監(jiān)督，從而進(jìn)一步提高基層政府管理水平。

5.2.4加快服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變

隨著社會的發(fā)展，建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任型的政府越來越重要。在當(dāng)下依法治國的大背景下，要解決臨時(shí)機(jī)構(gòu)帶來的困擾，政府必須加快從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。這就要求地方政府必須要在法定范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力，加強(qiáng)自身和基層

群眾的廣泛聯(lián)系，拓寬民意渠道，一心一意為人民群眾服務(wù)，依法建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)自身應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力和抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

5.2.5學(xué)習(xí)西方國家基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立

西方國家的臨時(shí)機(jī)構(gòu)多以發(fā)揮咨詢作用為主。英國的臨時(shí)機(jī)構(gòu)主要是針對專業(yè)性很強(qiáng)的問題制定公眾歡迎的計(jì)劃，即咨詢行政機(jī)構(gòu)，與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、裁判機(jī)構(gòu)和稱為半行政組織。裁判機(jī)構(gòu)是依據(jù)法定的權(quán)力而設(shè)立的，較為規(guī)范，解決一些糾紛，執(zhí)行機(jī)構(gòu)通常與政府的各部門聯(lián)系，對一些執(zhí)行性事物進(jìn)行管理，這三者的聯(lián)合可以促進(jìn)臨時(shí)機(jī)構(gòu)能夠快速、規(guī)范完成群眾所希望的事情。我國的臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立要借鑒這種經(jīng)驗(yàn)，外部的制約監(jiān)督并不能從根本上解決臨時(shí)機(jī)構(gòu)存在的一些問題，這就需要臨時(shí)機(jī)構(gòu)內(nèi)有獨(dú)立的監(jiān)督部門，對臨時(shí)機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行制約，更利于責(zé)任的落實(shí)和查處。

5.3本章小結(jié)

本章是該篇論文的結(jié)束章，在該篇，我對臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府的弊端進(jìn)行了分析，針對其弊端提出了相應(yīng)的解決辦法，可能自己的解決辦法不是很成熟，但是，我對基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的影響以及對基層政府治理的影響有了深刻的認(rèn)識，為以后對基層政府的研究打下了基礎(chǔ)，結(jié)合前面章節(jié)對臨時(shí)機(jī)構(gòu)積極影響的描述，從兩方面對影響進(jìn)行了概述，為正確規(guī)范臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中的運(yùn)作提供了借鑒意義。

結(jié)論

本篇論文以臨時(shí)機(jī)構(gòu)這一非科層化機(jī)構(gòu)為分析視角，論述了臨時(shí)機(jī)構(gòu)、基層政府的治理、臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府的運(yùn)作以及提出臨時(shí)機(jī)構(gòu)對基層政府治理的影響體現(xiàn)出我國基層治理的典型非常規(guī)化治理。通過對臨時(shí)機(jī)構(gòu)的分析，能夠更加豐富我對基層政府治理的認(rèn)識，并且為提高臨時(shí)機(jī)構(gòu)的有效性作出進(jìn)一步的闡述。臨時(shí)機(jī)構(gòu)有其自身存在的合理性，但也存在著弊端，但它的出現(xiàn)無疑是基層政府為快速解決突發(fā)事件的基礎(chǔ)。有很多人對臨時(shí)機(jī)構(gòu)持批判態(tài)度，但是，通過四年對政治學(xué)的理解來說，任何事物的存在都有兩方面的影響，是共生的矛盾體，所以，分析任何事物都要從其積極和消極兩個(gè)方面來說。

這篇論文開篇，我先介紹了臨時(shí)機(jī)構(gòu)的含義、產(chǎn)生背景、類型及其優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)槲覍τ谂R時(shí)機(jī)構(gòu)還是持支持的態(tài)度。臨時(shí)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中由很多人都不知道它，也不了解它，而了解過的人又普遍集中對它的批判上。基層政府中都會大量存在臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了現(xiàn)代化治理的發(fā)展。論文的第三章，