農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀分析及對(duì)策思考余姚市老齡辦胡永夫摘要：本文圍繞我市農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷程、運(yùn)行方式、所取得的經(jīng)驗(yàn)及推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)重點(diǎn)把握的幾個(gè)方面展開(kāi)分析。主題詞：農(nóng)村居家養(yǎng)老現(xiàn)狀對(duì)策一、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的緣起及必然性自1987年我市進(jìn)入人口老齡化以來(lái)，我市的老齡人口一直呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年底全市60周歲以上的老年人已達(dá)14.76萬(wàn)，占全市人口總數(shù)的17.76，其中80周歲以上的高齡老人2.226萬(wàn)，占老年人口的15.08,農(nóng)村老年人11.8萬(wàn)，占老年人口的80。并且老年人口的數(shù)量還將以每年3的速度快速增長(zhǎng)。洶涌而來(lái)的白發(fā)浪潮對(duì)我市養(yǎng)老福利事業(yè)造成很大的壓力，使尚未形成完整體系的養(yǎng)老福利事業(yè)面臨嚴(yán)竣的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，尤其是農(nóng)村，養(yǎng)老保障的覆蓋而還很小大部分老年人沒(méi)有退休金或其他養(yǎng)老金，養(yǎng)老保障依附力很低。再加上農(nóng)村老年公益設(shè)施投入不足，老年事業(yè)進(jìn)展緩慢，老年群體對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求得不到滿足。特別是近幾年，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷加速，更多的中青年人離開(kāi)農(nóng)村、離開(kāi)父母，使農(nóng)村空巢老人日益增多。農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問(wèn)題已成為全社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)實(shí)施社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)顯得尤為迫切開(kāi)展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)已具有歷史的必然性。（一）居家養(yǎng)老是現(xiàn)實(shí)生活中老年人的主要養(yǎng)老方式，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不可能滿足多數(shù)老年人的要求。據(jù)調(diào)查，目前我市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老僅占老年人口的1.25左右，絕大多數(shù)老人都愿意以家庭為中心進(jìn)行養(yǎng)老。近幾年來(lái)，我市的社會(huì)保障事業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是相對(duì)于人口老齡化加速過(guò)程中大量增加的需求，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模和能力卻顯得嚴(yán)重不足。例如：目前我市的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)床位不足3000張，遠(yuǎn)不能滿足養(yǎng)老需求，市長(zhǎng)青老人公寓達(dá)到了因缺少床位老年人需排隊(duì)預(yù)約的地步。即便是幾年后加大老年人福利機(jī)構(gòu)建設(shè)投入，也會(huì)因?yàn)槔夏耆丝诘目焖僭鲩L(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)福利設(shè)施的增加，而使得社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的需求。假設(shè)有5左右老年人進(jìn)福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的話，也還有95左右的老年人仍在自己的家中養(yǎng)老。由此可見(jiàn)，我市的養(yǎng)老基礎(chǔ)明顯是以家庭養(yǎng)老為主要形式，這就需要我們大力開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作，積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化。二）居家養(yǎng)老符合我國(guó)傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣，成為目前多數(shù)老年人的首選。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的傳統(tǒng)文化和風(fēng)俗習(xí)慣，大多數(shù)老年人的思想觀念非常傳統(tǒng)的，他們看重家庭，看重天倫之樂(lè)，希望年老了能在自己的家中安享晚年，能在原來(lái)習(xí)慣了的地方居住，保持原來(lái)的鄰里關(guān)系、地緣關(guān)系。這樣長(zhǎng)期形成的傳統(tǒng)文化、思想觀念，也就決定了老年人的養(yǎng)老心理，形成了老年人的養(yǎng)老特點(diǎn)是在原居住的家庭進(jìn)行養(yǎng)老。目前有90以上的老年人選擇在家養(yǎng)老，這就迫切需要社會(huì)為他們提供居家養(yǎng)老服務(wù)。（三）開(kāi)展社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)不僅切實(shí)可行，也符合社會(huì)福利體系建設(shè)的需要。黨的十七大提出要關(guān)注民生，把社會(huì)福利作為社會(huì)保障體系的三大支柱之一。而社會(huì)福利作為一種普惠性的制度安排，做好老年人的服務(wù)工作，給予老年人生活、精神等諸多方面的關(guān)心和照顧，建立全新的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，用社會(huì)化的服務(wù)方式惠及老年人，有效提高老年人的生活和健康質(zhì)量，符合黨和政府關(guān)于改善民生的工作要求。2008年，我市開(kāi)展了農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的試點(diǎn)工作，一方面，一些行動(dòng)方便的老年人走出家門(mén)到居家養(yǎng)老服務(wù)站享受娛樂(lè)、健身等服務(wù)，消除了孤獨(dú)感；另一方面，為有些行動(dòng)不便的老年人進(jìn)行上門(mén)服務(wù)，讓老年人在家中享受到生活照料、家政服務(wù)、法律援助、幫助購(gòu)物、陪聊陪護(hù)等服務(wù)，收到了良好的社會(huì)效果。此外，還積極組建為老服務(wù)志愿者隊(duì)伍，開(kāi)展公益性的服務(wù)活動(dòng)，形成了尊重老人、幫助老人的良好社會(huì)風(fēng)氣。試點(diǎn)的實(shí)踐證明，社會(huì)化的居家養(yǎng)老服務(wù)為老年人提供了有效的服務(wù)途徑和載體，它是社會(huì)福利體系建設(shè)過(guò)程中不可缺少的重要內(nèi)容。二、農(nóng)村開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的基本經(jīng)驗(yàn)從我市農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的26個(gè)試點(diǎn)村看，各試點(diǎn)村都能從自身的特點(diǎn)出發(fā)，利用自己的資源，根據(jù)老人們的要求，做好居家養(yǎng)老的服務(wù)工作。我們通過(guò)對(duì)試點(diǎn)工作的評(píng)估、剖析，認(rèn)為要做好社會(huì)化居，只有這樣才能保證居家養(yǎng)老服務(wù)家養(yǎng)老服務(wù)工作必須做到“四個(gè)有”的正常運(yùn)行。一是要有固定的服務(wù)場(chǎng)所，設(shè)立一個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，才能使。要為老年人提供多種形式的社會(huì)化居家養(yǎng)老年人感受到家外有“家”老服務(wù)，要把老人們吸引并聚集到一個(gè)地方，使老人們能夠在一起活動(dòng)、一起娛樂(lè)、一起聊天，就必須具備一定的活動(dòng)空間，有一個(gè)固定的活動(dòng)場(chǎng)地。要想開(kāi)展社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)，沒(méi)有平臺(tái)是不行的。我市的幾個(gè)試點(diǎn)村都建有居家養(yǎng)老服務(wù)中心，既能讓走出來(lái)的老年人享受服務(wù)中心的各項(xiàng)服務(wù)，也能為不能走出來(lái)的老年人組織人員上門(mén)進(jìn)行服務(wù)，讓老年人看著見(jiàn)、摸得著，體會(huì)到實(shí)實(shí)在在的“家”的溫暖。二是要有規(guī)范的服務(wù)內(nèi)容，制定一套切實(shí)可行的工作制度，才能使老年人享受到有效的服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)涉及到生活照料、精神贍養(yǎng)和心理咨詢等多個(gè)方面。因?yàn)槔夏耆耸且粋€(gè)特殊的群體，要想讓他們滿意，確實(shí)是件不容易的事。從試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要做好這項(xiàng)服務(wù)要有規(guī)范的服務(wù)內(nèi)容，而這些服務(wù)內(nèi)容的確立，要從本地老年人的需求和愿望出發(fā)，老年人的需求就是我們確立的服務(wù)內(nèi)容。并且這些服務(wù)內(nèi)容要有一定的標(biāo)準(zhǔn)去衡量，最主要的還是要讓老年人滿意，讓老人們開(kāi)心。同時(shí)還必須建立一套嚴(yán)格、規(guī)范的服務(wù)制度，包括服務(wù)時(shí)間、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，都要用制度來(lái)保障。只有這樣，才能真正讓老年人享受到最好、最有效的服務(wù)。三是要有良好的服務(wù)隊(duì)伍，具備一定的財(cái)力保障，才能使老年人享受到福利政策待遇。目前居家養(yǎng)老服務(wù)正處于初始階段，我們的服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)還不規(guī)范。從試點(diǎn)的情況看，各村居家養(yǎng)老服務(wù)站的專職服務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍不高，基本上是農(nóng)村婦女。這些人員文化程度相對(duì)較低，且基本上沒(méi)有養(yǎng)老服務(wù)方面的專業(yè)技能。而我們又沒(méi)有開(kāi)設(shè)專門(mén)的居家養(yǎng)老服務(wù)課程，對(duì)服務(wù)人員進(jìn)行應(yīng)有的培訓(xùn)，現(xiàn)在的服務(wù)人員只能提供相對(duì)一般的生活料理和家政服務(wù)，如果要對(duì)老年人進(jìn)行心理疏導(dǎo)，或者精神慰藉就不行了。因此，必須加強(qiáng)培訓(xùn)，提高服務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。另外，由于社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)作為社會(huì)福利體系的一項(xiàng)制度安排，它涉及的是老年人，是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，在他們中間還有一些高齡、病殘、獨(dú)居等特別困難的老年人，對(duì)于這一最弱勢(shì)群體，應(yīng)采取“福利性購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的做法，為他們提供免費(fèi)服務(wù)。四是要有創(chuàng)新的工作理念，堅(jiān)持形成自己的服務(wù)特色才能使老年人享受到真正的實(shí)惠。農(nóng)村的情況相對(duì)比較復(fù)雜，城郊農(nóng)村和偏遠(yuǎn)農(nóng)村之間、平原農(nóng)村和山區(qū)農(nóng)村之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村之間，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面的差異性比較大，老年人的需求也可能不同，那么開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的方式也應(yīng)視具體情況具體實(shí)施。開(kāi)展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)，一方面必須堅(jiān)持以人為本，要將農(nóng)村居家老年人最關(guān)心、最迫切需要解決的服務(wù)需求作為居家養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)和突破口另一方面必須因地制宜、量力而行。要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的服務(wù)資源和財(cái)力許可情況，確定相應(yīng)的居家養(yǎng)老服務(wù)模式和服務(wù)內(nèi)容，并形成自己的服務(wù)特色。如我市貧困山區(qū)鹿亭鄉(xiāng)針地山區(qū)現(xiàn)狀，積極探索山區(qū)養(yǎng)老模式，通過(guò)“老年互助會(huì)、暖巢服務(wù)隊(duì)、政府買(mǎi)服務(wù)、村級(jí)托老所、拓展敬老院、高檔養(yǎng)老院”六種模式，形成了自己的特色。構(gòu)建起“虛擬養(yǎng)老院”三、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)值得關(guān)注和研究的幾個(gè)問(wèn)題1、居家養(yǎng)老服務(wù)的定位問(wèn)題。不少行政村的居家養(yǎng)老服務(wù)負(fù)責(zé)人提出：居家養(yǎng)老服務(wù)與社會(huì)救助有什么區(qū)別？在實(shí)際操作中將福利性購(gòu)買(mǎi)服務(wù)理解為給老年人購(gòu)買(mǎi)物品，實(shí)質(zhì)上反映出居家養(yǎng)老服務(wù)的定位問(wèn)題。我們認(rèn)為，居家養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)保障的一部分，只有把它放在社會(huì)保障體系中去觀察，才能看清楚。在社會(huì)保障體系內(nèi)，社會(huì)救助是保障人民群眾的最低生活，社會(huì)福利是提高人民的生活質(zhì)量，居家養(yǎng)老服務(wù)的根本任務(wù)是幫助提高老年人生活質(zhì)量，顯然是屬于社會(huì)福利范疇，是在提高老年人生活質(zhì)量的基礎(chǔ)上開(kāi)展服務(wù)的。2、居家養(yǎng)老服務(wù)的體制問(wèn)題。居家養(yǎng)老服務(wù)的體制問(wèn)題就是組織、領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。目前我市農(nóng)村居家養(yǎng)老的領(lǐng)導(dǎo)體制是以市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政村建立的三級(jí)居家養(yǎng)老領(lǐng)導(dǎo)小組為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，市領(lǐng)導(dǎo)小組由市政府分管副市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，市民政局作為責(zé)任單位，具體由市老齡辦實(shí)施操作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）居家養(yǎng)老領(lǐng)導(dǎo)小組由分管老齡工作領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，老齡委為主，聯(lián)合民政、衛(wèi)生、團(tuán)婦等相關(guān)部門(mén)組成。行政村由負(fù)責(zé)老齡工作的領(lǐng)導(dǎo)主抓，老年協(xié)會(huì)配合。這項(xiàng)工作由政府進(jìn)行組織和管理，在初始階段看來(lái)很有必要，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)情況是政府掌握著資源，社會(huì)力量不足，沒(méi)有政府支持好象辦不成事。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，問(wèn)題會(huì)有，首先是過(guò)于行政化，政府的擔(dān)子會(huì)越來(lái)越重，其次不利于養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織的發(fā)展和人民群眾的參與，還不利于居家養(yǎng)老服務(wù)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，弄不好會(huì)形成一陣風(fēng)，流于形式。3、居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)問(wèn)題。目前，我市農(nóng)村居家養(yǎng)老的服務(wù)機(jī)構(gòu)主要設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和行政村兩級(jí)。機(jī)構(gòu)的設(shè)置大致由三種情況:第一種是附設(shè)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的敬老院，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立的居家養(yǎng)老服務(wù)中心，負(fù)責(zé)所轄居家養(yǎng)老服務(wù)組織的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工作。第二種是附設(shè)于行政村的老年活動(dòng)室或村落文化宮，這是，目前90試點(diǎn)村采用這個(gè)辦法。第村建立的居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）三種是行政村設(shè)置獨(dú)立的居家養(yǎng)老服務(wù)中心，（站）如鹿亭鄉(xiāng)李家塔村、小曹娥鎮(zhèn)朗海村。從去年我市的試點(diǎn)情況看，服務(wù)中心（站）的建立受到了老年人普遍歡迎，但這些服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)施、規(guī)模、服務(wù)內(nèi)容、管理水平等，還處于較低的層次。一個(gè)行政村約以2000左右人口為一個(gè)地域范圍，一個(gè)村設(shè)立一個(gè)服務(wù)站，由于受服務(wù)半徑限制，服務(wù)對(duì)象相對(duì)來(lái)說(shuō)就不多。如河姆渡鎮(zhèn)車廄村，村南到村北將近10里路，因路程遠(yuǎn)不方便，不可能有更多的老年人來(lái)到服務(wù)中心。要想把居家養(yǎng)老服務(wù)站這塊牌子真正樹(shù)立起來(lái)，而且長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，具有旺盛的生命力，我們認(rèn)為必須突破一個(gè)行政村建立一個(gè)服務(wù)站的模式，要在片或自然村設(shè)立多個(gè)服務(wù)站，增加服務(wù)圈，擴(kuò)大服務(wù)面。4、居家養(yǎng)老服務(wù)的隊(duì)伍問(wèn)題。居家養(yǎng)老服務(wù)的好壞，與服務(wù)隊(duì)伍有著直接的關(guān)系。居家養(yǎng)老服務(wù)的隊(duì)伍可分為兩個(gè)層次，一個(gè)是管理人員，二是服務(wù)人員。目前的狀況是行政村一級(jí)的居家養(yǎng)老負(fù)責(zé)人，一般都是村干部兼任，他們一般未受到專業(yè)訓(xùn)練，不具備服務(wù)工作的專業(yè)知識(shí)，再加上事務(wù)繁忙，有的缺乏必要的助手，無(wú)時(shí)間無(wú)能力做好這項(xiàng)工作。服務(wù)人員一般是四五十歲的農(nóng)村婦女，只能操持一般的家政服務(wù)，與老人的要求如醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉還有很大距離。隨著社會(huì)的發(fā)展，人民生活水平的提高，老年人對(duì)生活質(zhì)量的追求也會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的要求越來(lái)越高，對(duì)服務(wù)的需求越來(lái)越廣，對(duì)服務(wù)人員的素質(zhì)要求也會(huì)越來(lái)越高。5、居家養(yǎng)老服務(wù)的資金問(wèn)題。目前我市用于農(nóng)村居家養(yǎng)老的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼為每個(gè)試點(diǎn)村2萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要來(lái)自福利彩票，而福利彩票收入有不確定性，今年試點(diǎn)村有補(bǔ)助，明年或后年就不一定會(huì)有。另外，2萬(wàn)元的補(bǔ)助只是一次性的，是作為運(yùn)作啟動(dòng)資金，而服務(wù)卻要長(zhǎng)期開(kāi)展下去。有些村因經(jīng)濟(jì)薄弱，有可能難以堅(jiān)持。如三七市鎮(zhèn)石步村，村年集體經(jīng)濟(jì)收入10余萬(wàn)元，而村每年的衛(wèi)生費(fèi)就要20余萬(wàn)元，目前主要依靠土地征用的錢(qián)，但一旦失去這筆收入，工作開(kāi)展難以保證。四、推進(jìn)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議1、理順和處理好三個(gè)關(guān)系一是政府與居家養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)系。居家養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)保障的重要組成部分，政府有責(zé)任，而作為市民政局（老齡辦）的職責(zé)應(yīng)該是從宏觀上推動(dòng)居家養(yǎng)老工作，制定相應(yīng)的扶持政策和規(guī)章制度，進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、檢查督促，不宜直接參與管理，應(yīng)鼓勵(lì)和扶持非政府機(jī)構(gòu)參與管理和進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。二是行政村和居家養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)系。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)是彳丁政村為老服務(wù)的延伸和提高，是行政村老齡工作的一部分，每個(gè)行政村都具有不可推卻的責(zé)任。當(dāng)前，試點(diǎn)村必須把這項(xiàng)工作做深做實(shí)做好，未試點(diǎn)的村也要充分利用現(xiàn)有各類資源，集中各種人力、物力、財(cái)力開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作。三是家庭和居家養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)系。政府推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)，并非政府包辦，行政村組織實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)，并非將老年人的養(yǎng)老問(wèn)題推給行政村，并不意味著家庭和個(gè)人可以放棄他們的養(yǎng)老責(zé)任，子女仍是贍養(yǎng)老人的第一責(zé)任人。因?yàn)榧彝ヰB(yǎng)老是最古老、也是最根本、最重要、目前最富有生命力的養(yǎng)老方式，社會(huì)化居家養(yǎng)老僅僅是一種補(bǔ)充。2、建立和完善運(yùn)行機(jī)制。居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)建立政府指導(dǎo)、社會(huì)管理、市場(chǎng)運(yùn)作的運(yùn)行機(jī)制。目前居家養(yǎng)老服務(wù)工作由政府進(jìn)行組織和管理，在初始階段是很有必要的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府的職能應(yīng)該是宏觀指導(dǎo)，而不是直接參與管理。居家養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)有領(lǐng)導(dǎo)層、管理層和服務(wù)層三個(gè)層面組成。市、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）民政部門(mén)是第一層，主要負(fù)責(zé)制定政策和宏觀監(jiān)控；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）居家養(yǎng)老服務(wù)中心是第二層，負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)人員的培訓(xùn)、考核等管理工作；各村居家養(yǎng)老服務(wù)站為第三層，主要是建立服務(wù)隊(duì)伍，解決各類服務(wù)需求。3、加強(qiáng)和提高籌資能力。居家養(yǎng)老服務(wù)而廣量大，任務(wù)十分繁重，需要大量資金投入，一方面要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，研究制定發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的資金投入機(jī)制保障必要的工作經(jīng)費(fèi)；另一方面資金來(lái)源必須多元化，因?yàn)閮H靠政府一方投入，資金短缺在所難免。要想方設(shè)法拓寬籌資渠道，建議可以建立居家養(yǎng)老服務(wù)基金，接受企事業(yè)單位、