關于完善新海關檢測鑒定制度的若干思考[摘要]檢測鑒定是現(xiàn)代海關監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，關系通關時間的壓縮和口岸營商環(huán)境的優(yōu)化。原海關和原國檢均形成各自制度體系，但也存在諸多差別。當前海關檢測鑒定仍存在適用范圍較窄、對相對人委托鑒定的采信規(guī)定不明、海關指定聯(lián)系鑒定行為法律屬性模糊、抽取樣品配套制度不足、檢測鑒定異議處置有待完善等問題，需要通過統(tǒng)一概念定義，修改《海關法》相關條款，并健全配套規(guī)章制度等方式進行重構和完善，以形成授權充分、體系完備、運行高效的新海關檢測鑒定制度。[關鍵詞]抽取樣品；檢測鑒定；海關法利用科學技術和專門知識，對性質或狀態(tài)難以判斷的貨物和物品進行指標分析或檢測鑒定，是世界各國口岸通關監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。原海關和原國檢的監(jiān)管作業(yè)對此都有廣泛應用，也形成各自的制度體系。隨著檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署，檢測鑒定制度的重構和完善已成為新海關關檢業(yè)務深度融合的當務之急。本文在面向基層查驗科和行政管理相對人開展專題調研的基礎上，擬對原海關和原國檢取樣和鑒定的制度及實務進行梳理，分析存在的問題和不足，并結合海關機構改革工作實際，提出立法修改和制度完善的意見和建議，以求教于方家。一、原海關與原國檢檢測鑒定制度比較分析（一）概念與制度原海關的“檢測鑒定”表述為“取樣送檢”，是指海關對進出口貨物實施的以確定其屬性、成份、含量、規(guī)格及品質為目的的檢驗和鑒定工作。法律依據(jù)為《中華人民共和國海關法》（下稱“《海關法》”）第42條，即“進出口貨物的商品歸類按照國家有關商品歸類的規(guī)定確定。海關可以要求進出口貨物的收發(fā)貨人提供確定商品歸類所需的有關資料；必要時，海關可以組織化驗、檢驗，并將海關認定的化驗、檢驗結果作為商品歸類的依據(jù)?！痹趯ｉT制度方面，海關總署于2008年頒布《海關化驗管理辦法》（現(xiàn)已由海關總署第252號令廢止），并于2017年重新修訂并更名為《海關化驗工作制度》，之后陸續(xù)以公告形式發(fā)布不同商品的化驗鑒定方法。為增強上述制度的可執(zhí)行性，海關總署關稅司出臺《海關化驗行業(yè)標準管理實施細則》《海關化驗取樣指南》《海關委托化驗管理辦法》等，對化驗標準、取樣方法和委托化驗等做出了細化規(guī)定。原國檢的“檢測鑒定”由“抽取樣品”和“檢測鑒定”兩部分制度組成?！俺槿悠贰敝傅氖恰疤犭x標的物”，即從進出口商品中提取部分商品的行為，包含提取樣品用以確定進出口商品是否滿足技術法規(guī)或標準的相關要求，以及在實施進出境動植物檢疫或國境衛(wèi)生檢疫過程中，為了確定疫情疫病及傳染病或其他目的而對部分商品進行提離的行為?！皺z測鑒定”分兩種情形，“檢測”是指化驗人員用指定方法檢驗測試標的物樣品特定的技術性指標，如成分含量、微生物、菌類、病蟲害、傳染病等的行為；“鑒定”是指化驗人員根據(jù)科學技術和專門知識對標的物進行鑒別判斷的行為。原國檢關于“抽取樣品”“檢測鑒定”的法律依據(jù)散見于“四法三條例”[1]中，未形成完整體系，內容也較為龐雜。（二）比較與差別從取樣用途來看，原海關的抽取樣品是為了進行化驗、鑒定，原國檢的抽取樣品除了用作檢測鑒定外，還用于現(xiàn)場篩查判定；從適用環(huán)節(jié)來看，原海關開展化驗、鑒定一般是在查驗環(huán)節(jié)為確定商品歸類而進行，原國檢檢測鑒定則貫穿于檢驗檢疫執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)；從檢測鑒定目的來看，原海關化驗、鑒定的目的在于確定商品歸類，原國檢檢測鑒定的目的在于確定標的物是否符合檢驗檢疫的要求；從檢測鑒定內容來看，原海關主要化驗標的物的成分含量，原國檢除了對成分含量進行鑒定外，還檢測微生物、菌類、病蟲害、傳染病等?？傮w而言，原國檢“檢測鑒定”涵蓋范圍更廣、適用環(huán)節(jié)更多。二、關檢融合后海關檢測鑒定制度存在的問題和不足在調研和行業(yè)征求意見的基礎上[2]，對關檢融合后海關檢測鑒定制度存在的問題進行了分析，主要有以下幾個方面：（一）現(xiàn)行《海關法》檢測鑒定適用范圍較窄《海關法》第42條規(guī)定，“進出口貨物的商品歸類按照國家有關商品歸類的規(guī)定確定。海關可以要求進出口貨物的收發(fā)貨人提供確定商品歸類所需的有關資料；必要時，海關可以組織化驗、檢驗，并將海關認定的化驗、檢驗結果作為商品歸類的依據(jù)?！睂⒑ｊP取樣送檢的目的限定為確定商品歸類，顯然無法涵蓋新海關新職能的履職需求?！吨腥A人民共和國進出口關稅條例》第32條和《歸類管理規(guī)定》第10條重復了上述規(guī)定，在適用范圍上并未進行拓展?！逗ｊP化驗工作制度》第4條雖然將海關化驗的目的從“商品歸類”擴大到為“原產地確定、審價、案件查處等海關業(yè)務提供技術支持和執(zhí)法依據(jù)”，但仍是圍繞海關傳統(tǒng)的關稅征收職能的履行來開展，且多為以“署稅發(fā)”字號內部印發(fā)的業(yè)務制度，效力層級較低。隨著檢驗檢疫職能劃入海關，維護和防范涉及人類健康安全、動植物生命健康、環(huán)境保護、欺詐、國家安全、病媒病蟲、傳染病、食品安全等方面的風險理應成為新海關檢測鑒定的重要目的，有必要對《海關法》中檢測鑒定的適用范圍進行修改擴大，并在此基礎上重構新海關檢測鑒定制度。（二）對相對人委托鑒定的采信規(guī)定不明相對人委托鑒定，是指行政管理相對人自行委托鑒定機構鑒定并將鑒定結論提交給海關的行為。然而，現(xiàn)行《海關法》及相關法規(guī)規(guī)章對此并未涉及，《海關化驗工作制度》雖然也規(guī)定了“委托化驗”，但其僅指“經(jīng)海關總署批準，由海關化驗中心以外的化驗機構（下稱“委托化驗機構”）在授權范圍內承擔對進出口貨物進行化驗的行為”，委托主體是海關而非相對人。對相對人委托檢測鑒定結論是否予以采信，相關法律法規(guī)并無明確規(guī)定，實際執(zhí)法中各業(yè)務現(xiàn)場做法不一，易產生執(zhí)法隱患。相對人委托鑒定是相對人對其進出口貨物的真實情況自愿進行自證合法的應有權利，是海關檢測鑒定的必要補充，其不僅可以減少行政干預，減輕執(zhí)法成本，也有利于提高通關效率，符合現(xiàn)代行政限權和簡政放權的理念。海關應將其視為企業(yè)補充申報的其他單證資料，并經(jīng)由一定程序進行查證，一經(jīng)認可則視同海關委托鑒定結論，賦予法律效力，不可輕易推翻。（三）海關指定聯(lián)系鑒定行為法律屬性模糊除了海關檢測鑒定和相對人委托鑒定，執(zhí)法實踐中還經(jīng)常出現(xiàn)海關向有關鑒定機構制發(fā)聯(lián)系函、企業(yè)持海關聯(lián)系函聯(lián)系鑒定機構采樣化驗的特殊做法，即海關指定聯(lián)系鑒定。這種情況下，企業(yè)為鑒定委托人，負責取樣、送樣并承擔費用；海關提出鑒定需求、選定化驗機構、監(jiān)督取樣送樣過程，鑒定結論一般當作海關化驗結論予以直接采信。當前，海關指定聯(lián)系鑒定已成為現(xiàn)場檢測鑒定的主要類型。以東渡海關為例，2018年該關取樣送檢數(shù)量為556件，其中H2010系統(tǒng)送檢僅40件，由海關指定聯(lián)系鑒定的達516件，占了絕大多數(shù)。此種做法雖兼具便捷快速和監(jiān)督規(guī)范的好處，但性質上仍屬于相對人委托鑒定范疇，且海關全程參與其中反而混淆了法律屬性，還有可能存在海關強制要求企業(yè)鑒定并承擔費用的嫌疑，易引發(fā)糾紛。例如，某關查驗過程中對某企業(yè)申報進口的木材歸類有疑問，遂制發(fā)《鑒定聯(lián)系單》，由企業(yè)聯(lián)系鑒定并承擔相關費用。鑒定結論顯示該批貨物成分與企業(yè)申報內容不符，企業(yè)將此結論提交給海關，海關據(jù)此不允許此批木材進境。事后企業(yè)反悔，向上級海關提出行政申訴要求重新鑒定木材材質，該關按照企業(yè)要求進行了重新鑒定，但貨物因此延誤了通關，此間雙方也浪費了大量的人力物力。在國家著力營造法治化口岸營商環(huán)境的背景下，海關指定聯(lián)系鑒定的做法已不符合當前的工作形勢和法治要求。目前，原國檢所屬的各地檢測實驗室已納入海關系統(tǒng)管理，新海關檢測鑒定實力得到了極大地增強。在此背景下，上述做法理應被廢止，取而代之以“海關檢測鑒定為主，相對人委托鑒定為輔”的檢測鑒定體制，并應在法律層面作為制度確定下來。（四）抽取樣品配套制度尚有不足科學、正確的取樣對于保證檢驗鑒定結論的準確性有著至關重要的影響。與國際同行規(guī)則相比，現(xiàn)行海關抽取樣品制度仍存在著以下不足：一是未對取樣主體資格進行明確限定。取樣是一項專業(yè)性極強的工作，瑞士通用公證行（SGS）等專業(yè)化驗機構規(guī)定，取樣人員需進行系統(tǒng)培訓，經(jīng)專業(yè)考試合格后方可持證上崗。但海關系統(tǒng)目前未對特殊貨物取樣人員提出專業(yè)化要求，相關的培訓制度也不健全。二是對報關員協(xié)助取樣授權不清，目前監(jiān)管實踐中，一些人力資源較為緊張的基層業(yè)務現(xiàn)場采取由報關員在口岸協(xié)助海關實施取樣作業(yè)，但其與進出口收發(fā)貨人簽訂的《代理報關委托書》中并未包含此方面的明確委托和授權，容易引發(fā)糾紛。三是未規(guī)范送樣環(huán)節(jié)工作要求。實踐中存在由海關郵寄送樣、關員自己送樣、報關員直接送樣等多種情形，前兩種方式在《海關化驗工作制度》有所規(guī)定，報關員送樣則并不規(guī)范，且未區(qū)分化驗對象明確送樣方式無法保障送樣環(huán)節(jié)的安全性和保密性，建議明確易污染、性質不穩(wěn)定等樣品應由關員自己送樣；四是超期樣品處置制度不完備。《海關化驗工作制度》第27條規(guī)定，超出保存期限的樣品由海關化驗中心、委托化驗機構及送驗海關進行環(huán)保處理，但如何環(huán)保處理、未使用樣品如何返還未作詳細說明。（五）檢測鑒定異議處置制度有待完善《化驗工作制度》雖然專章規(guī)定了復驗制度，明確行政相對人對鑒定結論有異議的，可提出一次復驗申請，復驗鑒定結論為終局結論；對委托化驗鑒定結論有異議的，可參照上述規(guī)定向海關化驗中心申請復驗。但對于企業(yè)提供自行委托檢測鑒定結論證明進出口貨物情況，經(jīng)海關確認認可后又提出異議的，文件未明確處置程序，無法滿足當前執(zhí)法實踐需求。除非企業(yè)能夠證明該鑒定程序確有瑕疵，如取樣方法、數(shù)量不當，或者樣品受到污染、檢驗鑒定技術錯誤等，并且確實因此影響到鑒定結論，否則不應允許其推翻原先提交的鑒定結論；即使企業(yè)能滿足上述條件，其也僅可申請由海關檢測鑒定，并且鑒定結果為終局結論，以防止出現(xiàn)無理糾纏的情況，避免行政資源的浪費。三、新海關檢測鑒定制度的重構與完善將出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署，是黨中央推動形成全面開放新格局的重大舉措，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對海關的關懷和信任。新時代的中國海關以打造最具國際競爭力的監(jiān)管機制為奮斗目標，這就需要不斷提高監(jiān)管效率、監(jiān)管能力和服務質量，使管理模式和監(jiān)管技術達到國際先進水平。檢測鑒定制度的完善對于壓縮通關時間、提高監(jiān)管效率、嚴密監(jiān)管鏈條都具有重要的意義，其重要性不言而喻。當前應以“海關自行檢測鑒定為主、相對人委托檢測鑒定為輔”作為制度完善和重構的基本思路，進一步擴大檢測鑒定的適用范圍，取消海關指定聯(lián)系鑒定的做法，并健全和完善抽取樣品、異議處置、鑒定標準等配套制度。主要可從以下三方面進行完善：（一）統(tǒng)一“檢測鑒定”概念新海關檢測鑒定制度的完善首先是概念的統(tǒng)一?？紤]到原國檢的概念適用范圍較廣，符合融合后新海關監(jiān)管實際需求，應繼續(xù)予以沿用。一是將“取樣”“抽樣”“采樣”等類似概念統(tǒng)稱為“抽取樣品”，即基于特定目的對標的物進行提離的行為。因抽取樣品涉及物權法上所有權和占有權的變更或喪失，必須對海關進行明確的法律授權，并應當明確抽取樣品是過程性行為，相對人或利害關系人不可申請復議或訴訟，但可以將其瑕疵作為推翻鑒定結論的理由和依據(jù)。此外，抽取樣品是與檢測鑒定密切關聯(lián)的輔助性行為，其本身不涉及對有關事項的事實認定和法律認定，可以通過委托來完成，但需兼顧專業(yè)和便捷、并建立相應的配套制度。二是將“化驗”“鑒定”“實驗室檢測”“實驗室檢疫”“實驗室鑒定”等統(tǒng)稱為“檢測鑒定”，即利用實驗室對標的物進行特定技術性指標測試及鑒別判斷的行為。檢測鑒定結論屬于客觀事實。檢測鑒定行為既可以由海關決定啟動，也可以由相對人自行委托開展，但相對人自行委托檢測鑒定的結論需經(jīng)海關認可方可作為執(zhí)法依據(jù)。在結論采信上，海關既可以采用自己檢測鑒定的結論，也可認可相對人自行委托檢測鑒定的結論，將其視為企業(yè)申報時所提交的其他單證資料，結合商品及鑒定的具體情況加以辨別進行采信認可。鑒定結論一旦被海關認可后，企業(yè)不可輕易推翻。對不利于相對人的檢測鑒定結論，應當明確由行政機關發(fā)起并鑒定，這是現(xiàn)代行政法理論關于執(zhí)法機關不得要求當事人“自證有罪”的基本要求。（二）修訂上位法相應條款在明確了上述概念的基礎上，當務之急是對《海關法》第42條進行修訂，擴大檢測鑒定適用范圍，并增設抽取樣品條款和檢測鑒定條款。具體可表述為：“為履行進出境監(jiān)督管理職責，海關可以對待查標的物抽取樣品用于檢測鑒定。海關抽取樣品時，進出口貨物收發(fā)貨人或其代理人應到場協(xié)助。海關可以自行檢測鑒定，進出口貨物收發(fā)貨人也可以向海關提交檢測鑒定結論并由海關進行確認。海關對檢測鑒定的實驗室實施資格認可制度?！保ㄈ┙∪涮滓?guī)章制度一是在修改《海關法》進行法律授權的基礎上，升格《海關化驗工作制度》為部門規(guī)章，并重新命名為《海關檢測鑒定辦法》，以規(guī)章的形式系統(tǒng)規(guī)定海關檢測鑒定制度，明確海關實驗室檢測鑒定制度的原理性內容以及具體的適用原則、范圍、條件、程序等，重點明確如何適用實驗室檢測鑒定結論及其法律效力，并對取樣送樣和檢測鑒定操作層面進行概括規(guī)定。二是配套制定系列規(guī)范性文件，如《抽取樣品程序規(guī)定》《樣品管理辦法》《樣品處置管理辦法》《檢測鑒定機構認可管理辦法》《檢測鑒定結果認可管理辦法》等，明確實驗室檢測鑒定制度的各方面具體內容，將長久以來模糊的制度以及關檢融合需要明確的制度加以細化、固化，形成授權充分、體系完備、運行高效的新海關檢測鑒定制度體系。三是在直屬海關層面依據(jù)自身實際制定《海關實驗室檢測鑒定操作規(guī)程》，用以指導現(xiàn)場關員的具體操作，切實提升一線執(zhí)法的統(tǒng)一性、合法性和規(guī)范性。綜上，檢測鑒定是新海關監(jiān)管業(yè)務融合的關鍵一環(huán)，也是一直以來企業(yè)普遍反映耗時較長的通關堵點，其運行效果對于新海關持續(xù)壓縮通關時間、優(yōu)化營商環(huán)境的工作成效將產生重大影響[3]。當前應以關檢業(yè)務深度融合為契機，適時對原海關和原國檢的檢測鑒定制度進行整合和重構，并在法律法規(guī)層面予以確認。這不僅能達到統(tǒng)一執(zhí)法、規(guī)范作業(yè)的目的，也有利于提升通關便利化水平、增加企業(yè)獲得感，是新時代新海關貫徹黨中央、國務院持續(xù)優(yōu)化口岸營商環(huán)境的應有之舉。

注