精品文檔精心整理精品文檔可編輯的精品文檔公共服務(wù)的制度分析——以公共安全服務(wù)為例

宋全喜

第一節(jié)

導(dǎo)論

一、研究的緣起

“安全是市民社會的最高概念，是警察概念；按照這個概念，整個社會的存在都只為了保證它的每個成員人身、權(quán)利和財產(chǎn)不受侵犯”。[1]所以說，任何國家都需要警察服務(wù)來提供基本的社會秩序和人身財產(chǎn)安全，中國也不例外。在改革開放的新時代里，中國要持續(xù)發(fā)展，需要有各方面的努力，在種種努力之中，高質(zhì)量地提供警察服務(wù)，保障穩(wěn)定的社會秩序，保護公民的人身財產(chǎn)安全，也是非常重要的。1999年“兩會”期間，與會的人大代表對社會治安問題就給予了相當(dāng)?shù)年P(guān)注，特別是2001年4月2日至但是，公益物品的特性表明，公共安全服務(wù)作為一種公益物品，在消費上必然會存在搭便車的問題。而政府、市場以及自治組織，都是公益物品領(lǐng)域必然存在的搭便車的解決之道。政府不可能是唯一的，市場也不可能是唯一的，顯然自治組織也不可能是唯一的解決之道。這是理論分析的結(jié)論。當(dāng)然，在實際的公益物品供給中，情形要比理論分析復(fù)雜得多。就目前的實踐來看，公益物品理論是政府干預(yù)的最充分的理由。絕大多數(shù)國家都采取了政府壟斷經(jīng)營公益物品的方式，尤其是在公共安全服務(wù)上，這導(dǎo)致了公共安全服務(wù)的有效供給不足和供給上的低效率。這說明，政府并不需要壟斷公益物品，政府放棄壟斷經(jīng)營，利用更多的市場化的方法，通過地方分權(quán)和社區(qū)參與，調(diào)動當(dāng)?shù)卣姆e極性，可以實現(xiàn)公益物品的更優(yōu)化的供給。這同時也說明，福利經(jīng)濟學(xué)有關(guān)在公益物品場合充分競爭的市場機制不能實現(xiàn)資源配置效率的邏輯是正確的。但是，并不能因此推導(dǎo)出政府必然能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置效率。理論分析并不能簡單地代替政策抉擇。但是，我們的研究還是不夠的，無論是在警察服務(wù)的理論方面，還是在中國警察服務(wù)的實證方面，都是如此。在實踐中，公共服務(wù)問題是一種遠(yuǎn)比理論復(fù)雜得多的問題，至今還沒有一種理論能夠一勞永逸地徹底解決公共服務(wù)的問題，在將來也不會有，所以本文也不敢奢望能夠在多大程度上解決公共服務(wù)，特別是公共安全服務(wù)這種更特殊、更復(fù)雜的問題，本文只是想利用一種制度分析的方法，從公共經(jīng)濟學(xué)的角度，來對目前的公共安全服務(wù)的制度安排進(jìn)行分析與探討，把事實看清楚，筆者相信弄清楚事實“本來是什么”本身就是一件很有意義的工作。因為筆者相信，“如果我們知道了我們在哪里，要走向哪里，我們就能夠更好地判斷要做什么，如何做?！?/p>

二、分析的起點：制度理論

由于本文的中心在于用制度分析的方法對公共服務(wù)進(jìn)行分析，筆者深信，“一項較為理想的制度安排里，激勵會促使其個人為所有的人獲取凈收益而非凈消耗?！盵2]一項制度的好壞與相關(guān)的個人或組織所能獲得的收益大小直接相關(guān)。所以，筆者認(rèn)為有必要集中分析一下制度理論，揭示出關(guān)于制度的一般見解，以利于以后的分析。

(一)制度的內(nèi)涵：

自人類社會產(chǎn)生以來，在人們的社會生活中形成了無數(shù)的制度，制度影響到人們的各種社會生活。正是由于制度與人的行為的密切相關(guān)性，吸引了無數(shù)政治、經(jīng)濟、社會學(xué)家對制度進(jìn)行研究的濃厚興趣，這也使制度理論得以不斷的豐富和發(fā)展。美國制度學(xué)派先驅(qū)之一凡勃侖首先將制度問題納入科學(xué)研究，開創(chuàng)了對制度進(jìn)行系統(tǒng)的邏輯實證研究之先河。凡勃侖認(rèn)為，制度是大多數(shù)人所共有的一些“固定的思維習(xí)慣、行為準(zhǔn)則，權(quán)力與財富原則”。“制度必須隨著環(huán)境刺激的變化而變化，因為就其性質(zhì)而言，它就是對這類環(huán)境引起的刺激發(fā)生反應(yīng)的一種習(xí)慣方式，而這些制度的發(fā)展也就是社會的發(fā)展。制度實質(zhì)上就是個人或社會對有關(guān)的某些關(guān)系或作用的一般思想習(xí)慣……人們是生活在制度——也就是說思想習(xí)慣——指導(dǎo)下的，而這些制度是早期遺留下來的?！裉斓闹贫?，也就是當(dāng)前公認(rèn)的生活方式?！倍^經(jīng)濟制度，則指的是人們在社會生活過程中接觸到它所處的物質(zhì)環(huán)境時繼續(xù)前進(jìn)的習(xí)慣方式，凡勃侖的這個定義指出了制度是對社會環(huán)境變動的一種應(yīng)變方式，它通過沉淀于人類理性之中而成為一種習(xí)慣方式。[3]制度學(xué)派的另一位著名的代表人物康芒斯認(rèn)為，“制度”一詞的定義并不十分確定，但是他還是從制度內(nèi)的人類行為入手找到了適用于一切屬于制度范疇的一種普遍的原則，即制度是集體行動控制個體行動。而集體行動與所謂的制度密切相關(guān)，后者告訴個人能夠、應(yīng)該、必須做什么，或者是相反。[4]按照他的觀點，傳統(tǒng)經(jīng)濟研究由于受個人主義方法論的束縛，沒有研究支配經(jīng)濟體系結(jié)構(gòu)的各種規(guī)則和體制，作為經(jīng)濟體系發(fā)展和運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵機制，政府是采取集體行動和進(jìn)行變革的首要工具。個人的偏好嚴(yán)重地受到其他人或他自己所屬的集體或組織的影響，同時還受到與此有關(guān)的制度的約束。新制度經(jīng)濟學(xué)是當(dāng)今許多經(jīng)濟學(xué)流派或理論的一種綜合。將制度作為經(jīng)濟學(xué)研究對象的新制度經(jīng)濟，吸收和借鑒了制度學(xué)派的有益成果，在有關(guān)制度內(nèi)涵的定義方面，提出了與以往其他制度學(xué)派相類似的見解。安德魯·?斯考特給出了制度的明確界定。他指出：“社會制度，指的是社會全體成員都贊成的社會行為中帶有規(guī)律性東西，這種規(guī)律性體現(xiàn)在各種特定的往復(fù)的情境之中，并且能夠自行實行或由某種外在權(quán)威施行之?！盵5]這個定義指出了制度在執(zhí)行方式上的性質(zhì)差異，一種是自覺施行的制度，另一種是需要強制實施的制度。W·?艾爾斯納認(rèn)為，制度是一種決策或行為的規(guī)則，后者在此控制著“往復(fù)多人情境中的個人”。特定的規(guī)則通常在特定的社區(qū)內(nèi)得到普遍承認(rèn)，因為它們?yōu)榕c決策有關(guān)的預(yù)期提供了基礎(chǔ)。[6]保羅·?布什認(rèn)為，某種制度，則可以被定義為一系列由社會限定的相關(guān)行為類型。在闡述制度概念時布什強調(diào)其“社會限定”性，指出，制度主義者不可否認(rèn)人類行為的隨機性質(zhì)，但堅持認(rèn)為處于某一社會內(nèi)的所有行為最終均要受制于社會限定或制約。[7]新制度經(jīng)濟學(xué)的主要代表人物道格拉斯?諾斯認(rèn)為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范?！盵8] 上述各種議論可以說是關(guān)于制度范疇的歸納性描述，前述各種定義都離不開規(guī)則這個核心概念，所以說制度的核心在于它是用以限定人類行為的規(guī)則，是約束行為主體利益行為的一系列規(guī)則?！爸贫染褪侨思捌湟?guī)律性和重復(fù)性的互動模式，它使投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出。制度包括這樣一類事物，如家庭、私人公司、政府部門、地方社團、教會和園藝俱樂部等?！盵9]本文所提的制度就是從這個意義上講的。

（二）制度均衡

在經(jīng)濟學(xué)中，均衡狀態(tài)是個衡量標(biāo)準(zhǔn)，它可以幫助我們解釋現(xiàn)實世界。人們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)它有助于辨認(rèn)那些不能使均衡狀態(tài)實現(xiàn)的原因，正如辨認(rèn)一種具體狀況究竟離均衡狀態(tài)多遠(yuǎn)，以及為了達(dá)到這一點必須采取哪些步驟。新制度經(jīng)濟學(xué)從制度入手涉及利益均衡的問題。制度均衡表明制度狀態(tài)的概念，只有處于均衡狀態(tài)的制度，制度自身的特性才能充分體現(xiàn)出來，有效地發(fā)揮起有利于發(fā)展與穩(wěn)定的功能。所謂制度均衡，就是行為主體對既定制度安排和制度結(jié)構(gòu)的一種滿足狀態(tài)或滿意狀態(tài)。在這種制度狀態(tài)下，行為主體自愿接受這種規(guī)則，實現(xiàn)了社會的穩(wěn)定與發(fā)展。就某一項制度安排或制度結(jié)構(gòu)而言，在任何條件下，行為主體對制度本身持滿足狀態(tài)，任何單個行為主體（個人或組織）所實際追求的目標(biāo)，皆是自身的效用或利益最大化。個體是為促進(jìn)其利益和促成想要得到的結(jié)果而創(chuàng)造了制度。新制度學(xué)派經(jīng)濟學(xué)家諾斯指出，制度是由追求效用最大化的個體精心創(chuàng)造的，但制度一旦存在便為進(jìn)一步的行動確定了參數(shù)。[10]根據(jù)制度的一般內(nèi)涵，它是一系列支配特定的活動方式和相互關(guān)系的行為規(guī)則，也可以具體理解為是旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個體行為的一系列規(guī)則。由于社會是由多個行為主體組成的，所以某一行為主體的利益最大化目標(biāo)最初可能會與另一行為主體相沖突。但以損害其他行為主體利益為結(jié)果的利益最大化不是真正的利益最大化，因為被損害者總是會報復(fù)或采取其他對策，從而導(dǎo)致?lián)p害者的利益損失。所以在社會中，單個行為主體的利益最大化是以不損害其他行為主體的利益最大化為條件的。制度是在解決行為主體之間的利益最大化目標(biāo)的沖突中產(chǎn)生和發(fā)展起來的?！坝捎谌藗兛偸菚斐蓜e人的有利于自己的行動，而反對和抵抗別人的不利于自己的行動，在長期的互動過程中，要多次重復(fù)的博弈之后，就會形成對大家都有利，或至少不損害任何人的制度安排。”[11]一項制度要使行為主體滿意，即處于制度均衡狀態(tài)，必須實現(xiàn)利益均衡。這就要求制度必須滿足兩項條件：（1）能夠保證個體的合理的利益地位，否則，難以保持個體對制度的滿意狀態(tài)；（2）能夠約束個體效用最大化行為，使個體利益行為與公共利益不相違背。因為“要沒有任何約束的前提下，個體尋求在任何與所有的邊際上實現(xiàn)最大化”。“若沒有約束，我們將存在霍布斯主義的叢林中，也就不可能有文明存在?！盵12]布坎南認(rèn)為：“制度研究的全部意義都城在于確保各種約束，制度和機構(gòu)降低自私的政治行為的重要性?！盵13]這兩項條件是相輔相承、不可分割的。任何一項條件的缺失，為可能形成均衡的制度狀態(tài)，也不可能實現(xiàn)利益均衡。因此，制度均衡意味著能夠?qū)崿F(xiàn)個體利益與公共利益和諧統(tǒng)一的制度狀態(tài)。如果某項制度過分強調(diào)公共利益而抑制個體利益或過分突出個體利益而侵害公共利益，都不可能實現(xiàn)個體利益與公共利益的和諧統(tǒng)一，都將是不均衡的。

（三）制度變遷

正如諾斯所言，制度變遷就是“制度創(chuàng)立、變更隨著時間變化而被打破的方式”。[14]制度變遷可以理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，表現(xiàn)為制度由非均衡到新的均衡的變化。制度變遷實際上是對制度非均衡的一種反應(yīng)。人類進(jìn)行一切活動的主要動因之一來自于某種利益的需要，制度變遷活動也是如此。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，行為主體需要在一定的制度下獲得某種利益和好處，同時，任何一項制度的建立、運行和維護都需要花費一定的成本和費用。因此任何一項制度的變遷都不是任意發(fā)生的，需要在成本-效益分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)衡。當(dāng)制度處于均衡狀態(tài)時，該項制度的凈收益將大于零，而且在可供選擇的制度中凈收益最大。在制度處于均衡狀態(tài)時，現(xiàn)存制度安排的任何改變都不能給經(jīng)濟中的任何個人或團體帶來額外的收入。但是，制度均衡不是一種常態(tài)，而制度非均衡才是一種常態(tài)，因為人的需求是無止境的增長的，人們對于利益的最大化的追求也是無限度的。一旦制度處于非均衡狀態(tài)時，行為主體對制度的不滿足勢必加大該項制度的運行和維護成本，制度的凈收益也相應(yīng)地減少，行為主體就會把不同制度的凈收益進(jìn)行比較，最后就會選擇一項凈收益較大的制度。

三、分析框架現(xiàn)在許多制度分析都依賴于簡單的分類，把制度安排要么歸入公共，要么歸入私人，即要么作為國家的一部分，要么作為市場的一部分。這種分類導(dǎo)致了對市場失敗或國家失敗的簡單診斷：要么需要政論的干預(yù)，要么需要搞私有化。實際上，社會事務(wù)是非常復(fù)雜的，我們不能只是簡單地把它們分為公共領(lǐng)域或私人領(lǐng)域。所以說，以前雖然有許多的制度失敗，但并不能簡單地認(rèn)為這只是市場或國家失敗的結(jié)果。筆者在本文中采用公共政策與制度分析（ IAPP：InstitutionalAnalysisandPublicPolicy）的研究框架，對公共服務(wù)進(jìn)行制度分析和研究?，F(xiàn)在我對IAPP這一分析框架進(jìn)行簡單的介紹：首先，探索有關(guān)物品和服務(wù)的性質(zhì)，在這一框架中，把任何物品或者服務(wù)都看作是復(fù)雜的，并且可以進(jìn)行細(xì)分，而不是籠統(tǒng)地分為私益物品或公益物品。比如，氣象服務(wù)具有公益物品和私益物品服務(wù)雙重性，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)具有私益物品、公益物品、集體物品三重性質(zhì)，公共安全服務(wù)具有不同層次的公益物品、私益物品和集體物品的性質(zhì)，自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟性等。其次，認(rèn)為不同的物品或服務(wù)的不同的融資、生產(chǎn)、供給、提供、消費政策選擇可能導(dǎo)致不同的問題。比如公共住房供給政策導(dǎo)致住房供給緊張，并導(dǎo)致各方面的負(fù)激勵，不能實現(xiàn)安居；基礎(chǔ)設(shè)施公共供給，往往導(dǎo)致缺乏維護的問題；安全服務(wù)集權(quán)化安排反而無法實現(xiàn)有效的安全服務(wù)；自然壟斷行業(yè)國有化無效，過分管制導(dǎo)致無效，管制改革要適當(dāng)?shù)?。第三是，這一分析框架著眼于公共服務(wù)的有效供給，在分析所存在的問題的基礎(chǔ)上，從以下三個層次上分析各方面的政策選擇：（1）操作層次：公民個人、社會組織、單位、各級政府、國家會采取不同的政策，并導(dǎo)致不同的結(jié)果。（2）集體選擇層次：為了使有關(guān)方面采取有利于公共服務(wù)的政策選擇，制定特定的集體選擇的規(guī)則，在特定的基礎(chǔ)上，有關(guān)方面才有積極性采取適當(dāng)?shù)恼?。?）立憲層次：正如個體的理性可能導(dǎo)致集體的非理性一樣，我們認(rèn)為聰明的人未必就能選擇適當(dāng)?shù)闹贫?，這時選擇制度的立憲規(guī)則就非常重要。最后，具體來說，在IAPP的分析框架里，主要有以下理論要件組成：（1）人的理論：我們認(rèn)為任何政策選擇以及這種政策能產(chǎn)生何種激勵效果等都與人有關(guān)，確切是說都與人當(dāng)時所處的決策環(huán)境及人性的沖動有關(guān)。所以在IAPP分析框架里，很關(guān)注人的理論，對人性的研究是一個非常重要的分析維度。（2）物品的理論：一種物品或服務(wù)的屬性直接關(guān)系到現(xiàn)實中該種物品或服務(wù)的政策選擇和制度安排。實際上，現(xiàn)實中的任何政策或制度安排中都隱含有對物品屬性的前提假設(shè)或判斷。所以說公益物品理論、私益物品理論等有關(guān)物品的理論是IAPP分析框架的重要理論組成要件，在本文中也將花相當(dāng)?shù)墓P墨來對物品的屬性進(jìn)行探討。（3）制度設(shè)計和評價的理論：運用制度設(shè)計和評價的理論，對現(xiàn)實的公共政策和制度安排進(jìn)行分析和評價，為公益物品或服務(wù)的生產(chǎn)或供給提供一種有效的替代選擇。在這一分析框架中，公共政策是開放性的，不僅僅是政府的政策，這是IAPP對公共政策的一個重要貢獻(xiàn)。所以說，在以后的章節(jié)中，筆者將從人和物的屬性探討開始，分析人性的沖動和物品的屬性與相關(guān)的政策選擇的關(guān)系，接著將分析公共服務(wù)特別是公共安全服務(wù)的物品特性及由此而產(chǎn)生的供給特性，并歸納總結(jié)公共安全服務(wù)的理論變遷。此后，文章將從理論走向現(xiàn)實，從抽象走向具體，用上述的理論來分析現(xiàn)實中公共安全服務(wù)的制度安排和政策選擇，最后落腳到較為具體的社區(qū)公共安全服務(wù)的供給制度上。全文沒有將目標(biāo)定在得出一種具體的結(jié)論上來，只是想通過運用IAPP分析框架對公共服務(wù)進(jìn)行制度上的分析，分析各種制度安排的優(yōu)與劣，探討現(xiàn)實中各種制度安排的改進(jìn)與完善。本文堅信，現(xiàn)實中不存在一種唯一的、最優(yōu)的公共安全服務(wù)的供給制度安排，各種制度安排都有其有效限度和空間，通過合理綜合運用各種制度安排，可以改進(jìn)公共安全服務(wù)的有效供給。

第二節(jié)

公與私的深度思考

一、公與私的性質(zhì)與界限

長期以來人們習(xí)慣于把現(xiàn)實的物品和服務(wù)進(jìn)行公私之分，不可否認(rèn)這一分類方法既有理論意義又有現(xiàn)實意義。理論上這一簡單的劃分有利于進(jìn)行理論分析，減輕了理論分析的難度；現(xiàn)實中，公與私的劃分關(guān)系到物品的供給制度安排，如私益物品的供給用市場制度安排，公益物品的供給用政府制度安排。但是，現(xiàn)實遠(yuǎn)非理論上的劃分這么簡單，要比理論上的劃分復(fù)雜的多，所以我們今天有必要對物品的屬性進(jìn)行更深度的思考。

（一）私益物品

行為的動力來自于單個的經(jīng)濟人對自利的追求。這對消費者來說就是以有限的支出來獲得最大的效用，對生產(chǎn)者來說就是以有限的投入來獲得最大利潤，各方面努力的結(jié)果就是各個消費者剩余和各個生產(chǎn)者利潤的充分實現(xiàn)。這是經(jīng)濟生活中的私。私是市場機制的動力，但并不是市場機制的唯一結(jié)果，市場機制的另一個結(jié)果是公，即經(jīng)濟資源配置效率，也就是實現(xiàn)共同富裕。從私到公的轉(zhuǎn)換并不是無條件的，它的條件是所涉及到的物品和服務(wù)必須是私益物品(privategoods)。一般認(rèn)為私益物品具有如下特征：（1）它在消費上具有排他性(excludability)。也就是說物品和服務(wù)的總量等于每一個消費者所擁有或消費的該物品和服務(wù)量的總和，這意味著私益物品是能夠在消費者之間進(jìn)行分割的。私益物品的排他性是顯而易見的。比如，我買的個人電腦別人未經(jīng)我的允許，他人也就無權(quán)享用，這時我就對我買的電腦擁有了排他性消費權(quán)。對于一個社會來說電腦的消費總量就是整個社會的人所享用的電腦的總和。（2）私益物品的消費具有競爭性，也就是說私益物品每增加一單位的消費，其邊際成本不為零。也就是說每增加一個單位的私益物品的供給，就需要增加生產(chǎn)一個單位私益物品所需要的成本。私益物品的這兩個特征，使得私益物品的消費和生產(chǎn)是可分的，也就是說它有可能界定私益物品的產(chǎn)權(quán)，從而為市場競爭提供財產(chǎn)權(quán)的條件。這時，只要市場是充分競爭的，不存在任何壟斷，包括政府的壟斷和黑社會的壟斷，這時市場經(jīng)濟就能夠充分地使有限的資源實現(xiàn)最優(yōu)配置，促使人們節(jié)約使用有限的資源，并促使人們支開發(fā)新的資源。

（二）公益物品

并不是所有的物品都是私益物品，因為有些產(chǎn)品并不具備上述三項特點，這些產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)上把它們劃分為公益物品（publicgoods）。公益物品有如下三個特點：首先，它在消費上具有非排他性（non-excludability），或者說是不可分的。對于任何一個消費者來說，他可支配的公益物品的數(shù)量就是該公益物品的總量。反過來，公益物品的總量就是任何一個消費者所消費的量。公益物品的非排他性也是非常明顯的，比如公共安全服務(wù)中的國防，國防不由私人企業(yè)提供，因為原因之一就是不付錢的公民也能夠享受其收益。進(jìn)而言之，如果公民假定其他人會付費，從而低估了其對國防的偏好，沒有建設(shè)防空洞，結(jié)果就是國防得不到適當(dāng)?shù)墓┙o。同時每一個人的消費量實際上也就是該國家所有人的消費量，因此國防在消費者中間也是不可分的。多數(shù)公益物品，如公共治安、消防或消除空氣污染，也是不可分的；它們也不可能只向愿意付費的個人出售。公益物品的這種不可排他性在很大程度上決定了現(xiàn)實中公益物品供給方面的制度安排。第二、公益物品的消費具有非競爭性，即公益物品每增加一個單位的消費，其邊際成本為零。也就是說，每增加一個單位公益物品的供給，不需要增加生產(chǎn)一個單位公益物品所需要的成本。比如就國防來說，增加一個人并不要求增加國防供給量的成本，即每增加一個單位的消費量其邊際成本為零；反過來，減少一個人的消費量，也并不導(dǎo)致邊際成本的減少。公益物品的這兩個特性，使得公益物品的消費是不可分的，也就是說它不可能界定產(chǎn)權(quán)，從而也就不可能為市場競爭提供產(chǎn)權(quán)的條件。這時，只要市場是充分競爭的，不存在任何壟斷，包括政府和黑社會的壟斷，市場經(jīng)濟就不能充分地使有限的資源實現(xiàn)最優(yōu)配置，也就不能促使人們節(jié)約使用有限的資源，更不能促使人們?nèi)ラ_發(fā)新的資源。公益物品的非排他性和非競爭性表明，要確定公益物品的產(chǎn)權(quán)具有很高的甚至難以計算的私人交易成本。比如在治安方面，一個政府花費了大筆預(yù)算，創(chuàng)造了良好的治安條件，這時要把良好的治安局限在部分人里是非常困難的，除非設(shè)置關(guān)卡，不讓他人進(jìn)入本地區(qū)。這實際上代價很大，并且也不值得。國家一旦有了良好的治安，增加一個人的消費量，其邊際成本為零，而要實現(xiàn)排除一個人的消費，則要花費無數(shù)的警力，顯然很不值得。

（三）公與私的深度思考

依上述理論，判斷一項物品或服務(wù)的屬性應(yīng)當(dāng)并不難，只要看它是否具有排他性和競爭性就可以了。具有競爭性和排他性，則該物品為私益物品；若具有非競爭性和非排他性，則該物品為公益物品。問題的復(fù)雜性在于，現(xiàn)實生活中，物品的屬性是公益物品還是私益物品的性質(zhì)和邊界具有不確定性和模糊性。理論上，人們可以較容易地給出公益物品與私益物品的定義，但現(xiàn)實中，二者之間并沒有十分嚴(yán)格的邊界。換句話說，“純公益物品”只是少數(shù)，在“純公益物品”與“純私益物品”之間還存在大量“準(zhǔn)公益物品”。例如，公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、部分教育產(chǎn)品、部分衛(wèi)生產(chǎn)品等，都屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。事實上，所有公益物品的“公益性程度”都是相對可變的，即使通常被認(rèn)為具有純公益性的物品和服務(wù)也是如此。從時間上看，公益物品的公益性程度具有歷史階段性，例如，廣播電視產(chǎn)品曾被認(rèn)為是公益性程度很高的物品，但隨著技術(shù)進(jìn)步，廣播電視的產(chǎn)品和服務(wù)走向個性化，其公益性程度就會不斷降低。與此相反的情況是，在一定條件下，私益物品也具有公益性，例如在戰(zhàn)爭期間，許多私益物品都會變成公益物品。從空間上看，公益物品的效用范圍是相對有限的，例如，一個城市的“治安”實際上只是該市人民可以共享的公益物品，卻不是其他城市人民可以享有的；公路是行人車輛可以共享的準(zhǔn)公益物品，但車輛行人擁擠時就會發(fā)生競爭；陽光、空氣曾被看作是取之不盡、用之不竭的無價公共資源，無須競爭，但在特定條件下其公共性程度也會降低。因此，對于公益物品與私益物品性質(zhì)和邊界的認(rèn)識，不能只滿足于理論上的定義，而必須從一定的歷史發(fā)展階段和特定國情環(huán)境中去把握。我國有自己特有的國情，我國經(jīng)濟處于與他國經(jīng)濟不同的歷史發(fā)展階段，決定了我國社會經(jīng)濟生活中，公益物品與私益物品的性質(zhì)和邊界以及公益物品的品種、結(jié)構(gòu)、各種公益物品的公益性程度，也有著與其他國家不同的特點。只有在充分認(rèn)識這些特點的基礎(chǔ)上，才有可能科學(xué)界定政府、企業(yè)、市場三者的功能和邊界，處理好公平與效率的關(guān)系，保證經(jīng)濟、社會快速穩(wěn)定發(fā)展。

二、人性、財產(chǎn)權(quán)利制度與公益物品的有效供給

(一)

人的屬性：一個重要的分析維度公益物品的生產(chǎn)和供給活動是有利于全社會的最大的公益行為，發(fā)展公共經(jīng)濟可以增進(jìn)社會整體福利水平的提高，可以說是對大家都有好處的事情，這個道理人人都懂。但是，對大家都有好處的事情并非每個個人都有積極性去做，這是人類行為中一個非常值得研究的現(xiàn)象，其中究竟有什么奧秘呢？這與人的屬性有著密不可分的關(guān)系。在社會科學(xué)中，分析的維度往往與人性深處的沖動有關(guān)。[15]不同的人處于不同的沖動之中，不同的沖動的互動就構(gòu)成了不同的人際關(guān)系，不同的人性的沖動決定了人們行為選擇方式。人性的沖動是各種各樣的，并不單單只有利他之心，也并非只有損人之心，人有時是理性的，有時又是非理性的。人有損人的沖動或者權(quán)力的沖動，有無私利他的沖動，自然也有互助利他的沖動。這些沖動都會影響人們之間的互動模式，影響人們的行為選擇方式。當(dāng)損人沖動居上風(fēng)時，人們就造就了政治人；當(dāng)利他沖動占上風(fēng)時，人們就造就了道德人，而當(dāng)互助沖動占上風(fēng)時，人們就成了典型的經(jīng)濟人。政治人的特點是一心一意為自己謀利益，并且不惜犧牲他人的利益，也就是我國古代韓非子所主張的人性本惡。像我們常聽說的“只可我負(fù)天下人，不可天下人負(fù)我”，“人不為已，天誅地滅”等都是尋政治人的人格的真實寫照。在霍布斯的《利維坦》、馬基雅維利的《君主論》等論著里，對政治人所組成的社會，即政治社會進(jìn)行了經(jīng)典的描述。在這樣的社會里人人為了自己的利益而侵害他人，同時人人也被他人所侵害，所以說在這樣的社會里是沒有安全可言的，這樣的社會是可怕的。但是，好在現(xiàn)實并非如此，人也有向善的一面。道德人的特點是一心一意為他人謀福利，并且不惜犧牲自己的利益，即人性本善。“寧可天下人負(fù)我，不可我負(fù)天下人”、“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”、“毫不利已，專門利人”、“大公無私”都是首先人的人生格言。首先人沒有自己的利益，只有他人的利益，在存在集體的社會里，只有集體的利益，沒有個人的利益。烏托邦和道德至善主義都是道德人世界的典型。道德人的世界對于長期以來不得不生活于政治世界中的人來說是十分渴望的，在這樣的社會里人人為他人著想，不會發(fā)生利益侵害，在這樣的社會里也是沒必要談?wù)摪踩珕栴}的，因為根本就不存在侵害問題。但這樣的社會只是一種烏托邦，在現(xiàn)實中是難求的。經(jīng)濟人的特點是追求互利，其格言是“不可天下人負(fù)我，我也不負(fù)天下人”、“拔一毛而利天下不為，拔天下一行利已也不為”。經(jīng)濟人是“有理性的、追求自身利益或效用最大化的人。”[16]由經(jīng)濟人組成的社會，其資源配置是按照互惠互利的方式配置的，是經(jīng)濟社會。在經(jīng)濟分析中，一個前提假設(shè)就是經(jīng)濟人的行為是理性的，認(rèn)為經(jīng)濟人的目標(biāo)是實現(xiàn)最大化，賣者要實現(xiàn)利潤的最大化，買者要實現(xiàn)效用的最大化。以上政治人、道德人和經(jīng)濟人的人性特點描述只是一種單純的理論上的劃分，其實，在現(xiàn)實中，人性上很復(fù)雜的，既有性惡的一面，也有性善的一面；既有理性的一面，又有非理性的一面。在本文中，對人性的前提假設(shè)是人性是復(fù)雜的，更確切地說，人是有限理性的，即人所面臨的環(huán)境是復(fù)雜的。經(jīng)濟人雖然趨向于完全理性，但實際上只能做到有限理性，個人只能在其所面臨的特定環(huán)境下，通過理性的計算，考察權(quán)衡各種不同的策略的收益和成本及它們可能的結(jié)果，來決定其策略選擇。人的有限理性是緣于現(xiàn)實中一個人所擁有的信息是有限的，這時也就給了個人以實施機會主義的機會。這時理性的人一旦有機會，就會實施規(guī)避責(zé)任、搭便車或者尋租等有利于私人而不利于公共利益的行為。其實，每一個人都是在一定的環(huán)境中，在面臨有限的信息中進(jìn)行決策的。環(huán)境越是確定，信息越是全面，其決策也就越確定。因此，所有的人都會力圖減少決策環(huán)境中的不確定性。如果警察可以隨時知道什么時間、什么地點需要安全服務(wù)，需要保護，則無疑會大大減少警力的無畏浪費。信息不對稱、不全面，涉及到地方性知識和科學(xué)知識的不對稱。一般來說，全國性政府擁有較多的地方性知識，而地方性政府和公民消費者擁有較多的地方性知識，即有關(guān)時間和地點的知識。這兩種知識都是非常重要的。這兩種不對稱，就可能引發(fā)投機行為。這使得某些人可以憑借自己知道而別人不知道的信息獲益，并有可能損害他人的利益。信息不對稱還有其他表現(xiàn)，如當(dāng)個人或物品的內(nèi)在質(zhì)量屬性變化幅度很大，但不投入相當(dāng)時間或其他成本就難以測量這種質(zhì)量時，就發(fā)生了一種常見的信息不對稱。在中國有些俗話：“從南京到北京，買者沒有賣者精”，就是這一信息不對稱的常識性表述。所以說，我們在對公共安全服務(wù)進(jìn)行制度分析時，不能拋開人的屬性這一分析維度，并且應(yīng)該認(rèn)識到，人的屬性是一種復(fù)雜的人性，不能簡單地說人性是善還是惡，是理性是非理性，而是認(rèn)為人性是一種客觀存在，這是復(fù)雜的，是一所處的環(huán)境有密切關(guān)系的，而人的行為是惡，是善，是理性還是非理性，還是有限理性，則取決于其人本身的屬性及其所處的環(huán)境。

（二）財產(chǎn)權(quán)利制度

公有制經(jīng)濟中有一個重要現(xiàn)象：公有產(chǎn)權(quán)是大家共有的產(chǎn)權(quán)，從法律和道德上講，關(guān)心公有財產(chǎn)是人人應(yīng)盡的責(zé)任和應(yīng)有的公德。但是，“應(yīng)該”并不等于“現(xiàn)實”。現(xiàn)實是，產(chǎn)權(quán)的公共所有，決定了產(chǎn)權(quán)效用初始分配的平均化和非競爭性，而效用的平均化分配和無須競爭，等于從制度上剝奪了公有財產(chǎn)的“稀缺性”。公有財產(chǎn)不再是稀缺資源，這反而降低了個人對它的關(guān)心程度。就像陽光和空氣，被認(rèn)為是取之不盡用之不竭、人人可以均等享受的公共資源，因而很少有人關(guān)心它們是否會枯竭一樣。對于公有財產(chǎn)來說，法律意義上，每個人享有的權(quán)利與其他人是一樣的。大家都平等地、無差異地享有公有財產(chǎn)的各項權(quán)利，因而所有權(quán)機制對每個人行為的激勵約束作用也是等量的、同力度的、無差異的。激勵約束的平均化，等于無激勵無約束，因為在這里，人與人之間無須為追求產(chǎn)權(quán)效用而彼此競爭。無論關(guān)心公有財產(chǎn)還是不關(guān)心公有財產(chǎn)，都一樣享有平均化的產(chǎn)權(quán)效用。個人并不因多關(guān)心公有財產(chǎn)就多得一些效用，也不因少關(guān)心公有財產(chǎn)就少得一些效用。由法律界定的人人對財產(chǎn)的平等權(quán)利與個人是否關(guān)心公有財產(chǎn)并沒有直接關(guān)系。在這種情況下，個人的最優(yōu)理性行為是選擇“不關(guān)心”和“搭便車”。因為，“關(guān)心”需要個人付出精力即支付人力資本卻不能提高個人效用，“不關(guān)心”可以節(jié)約個人勞動成本并獲得同樣的效用，“不關(guān)心”行為符合個人追求效用最大化的基本原則，所以，個人決策和行為都趨向于“不關(guān)心”和“搭便車”。從對現(xiàn)實的觀察中不難發(fā)現(xiàn)，在公有制經(jīng)濟中，主動關(guān)心公有財產(chǎn)的人，并不是大多數(shù)只能從公有產(chǎn)權(quán)獲得平均效用的人，而只是那些可以合法或非法地從公有產(chǎn)權(quán)獲得“超平均效用”的小部分人。后者對公有財產(chǎn)的關(guān)心程度要大大高于前者?？梢姡敭a(chǎn)的公共所有和產(chǎn)權(quán)效用的平均化分配，會誘發(fā)人的惰性和搭便車動機，削弱人們關(guān)心公有資源、發(fā)展公共經(jīng)濟的積極性和工作熱情。然而，這種個人理性行為的后果是導(dǎo)致集體非理性：大多數(shù)人都不關(guān)心公有財產(chǎn)、都想偷懶和搭便車，使公共經(jīng)濟喪失了動力和活力，變成短缺經(jīng)濟，最終使公益物品供給不足，致使社會整體福利水平的下降。同樣，公益物品消費上的非排他性，決定了公益物品效用的分配也是平均化和排斥競爭的，因而也會誘發(fā)人的惰性和搭便車動機，使個人和以贏利為目的的企業(yè)缺乏足夠的積極性和工作熱情去關(guān)心和發(fā)展公益物品。從生產(chǎn)和供給角度看，市場和以贏利為目的的競爭性企業(yè)不可能有效供給公益物品。因為在市場競爭中，參與者是分散自主決策，追求自身利益的最大化。對于以盈利為目的的競爭性企業(yè)來說，生產(chǎn)和供給公益物品的結(jié)果是“效益外部化而成本內(nèi)部化”，是賠錢的買賣，這與追求自身利益最大化的原則相背離，不劃算，所以企業(yè)不愿意搞，即使搞也搞不好。就是說，盡管生產(chǎn)和供給公益物品這件事對他人有利、對社會有利、最終對企業(yè)自身也有利，但競爭性企業(yè)卻沒有興趣也沒有積極性去做這件于人于己都有利的好事。從消費和需求角度看，企業(yè)和個人在消費公益物品時有“搭便車”動機和不愿主動付款的問題。公益物品的消費是不能免費的，因為公益物品的生產(chǎn)需要付出成本，需要消耗資金和資源。必須按商品交換的原則收費才能維持公益物品的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。企業(yè)、個人是公益物品的消費者，理應(yīng)付費。但追求效用最大化的個人和以贏利為目的的企業(yè)，內(nèi)生地缺乏自覺付款、自覺納稅的主動性，因為避稅或逃稅漏稅可以降低私人成本和企業(yè)成本，相應(yīng)地提高私人效率和企業(yè)效率。站在社會效率立場看，搭便車和不愿主動付費行為是一種特殊方式的損人利己行為，會減少國家財政收入，給公益物品的再生產(chǎn)、再供給帶來困難，降低社會效率，降低全體社會成員的效用水平。逃稅漏稅行為侵害的對象是全體社會成員或“全民”。但是，“全民”卻沒有辦法依靠市場制度和市場機制去懲罰和遏制逃稅漏稅行為。市場對此無能為力，因為市場通行的原則是等價交換、自愿付款，市場機制不具有向企業(yè)和個人收繳消費公益物品費用的能力，因而也就不具有生產(chǎn)和再生產(chǎn)公益物品的能力。與此相關(guān)的另一個問題是，只要對自己有好處，企業(yè)和個人就具有“生產(chǎn)”負(fù)外部效應(yīng)的“公害物品（如污染環(huán)境）”的潛在動機，因為這是一件“成本外部化而效益內(nèi)部化”的事情。對于負(fù)外部效應(yīng)，市場同樣也是無能為力。顯然，在公益物品領(lǐng)域，財產(chǎn)的公有制安排、公益物品效用的平均化分配，與人力資源（天然）私有制、贏利性企業(yè)制度以及市場交易制度不相兼容，如果硬把它們搞到一起，會內(nèi)生地產(chǎn)生一種誘發(fā)人損人利己行為的不良機制，導(dǎo)致公益物品供給的無效率。

第三節(jié)、

公共安全服務(wù)的邏輯起點：公益物品

公共安全服務(wù)問題的核心問題是公共安全服務(wù)的有效供給問題，而一項物品能否實現(xiàn)有效的供給，與人們對它的理論認(rèn)識直接相關(guān)，有什么樣的理論指導(dǎo)，就會有什么樣的供給制度安排。從傳統(tǒng)上來看，人們一直把它作為一種公益物品，更確切地說是把它作為純粹公益物品來看待，相應(yīng)的供給制度安排就是長期以來政論包攬公共安全服務(wù)的供給和生產(chǎn)。所以說公益性是公共安全服務(wù)的邏輯起點，并且公益性的安全服務(wù)對于一個地區(qū)，一個國家乃至整個世界的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。因此研究公共安全服務(wù)問題應(yīng)該從其公益性開始。下面筆者將用公共經(jīng)濟學(xué)的有關(guān)理論對公共安全服務(wù)的公益性進(jìn)行分析。

一、公共安全服務(wù)的理論基礎(chǔ)

公共安全服務(wù)無疑具有公益性的特點，所以說公共安全服務(wù)的理論基礎(chǔ)就是公益物品理論。美國著名經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森利用數(shù)學(xué)表達(dá)式，給公益物品下了定義。[17]他認(rèn)為，某種私益物品的總消費量等于全部消費者對私益物品消費的總和，用公式表示為：

Xj=Sxji（j=0，…，J）i?1在此公式中，X為最終消費品，上標(biāo)i為消費者人數(shù)，下標(biāo)j為私益物品投入量，Xj是最終消費品的j次私益物品投入量，顯然它應(yīng)該等于全體消費者i的總投入量。而公益物品的消費總量則等于任何一位消費者的消費量，用公式表示即：

Xk=Xki（k=J+1，…，J+K）當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·E·斯蒂格里茨與安東尼·B·阿特金森也認(rèn)為，在物品的分類方面，私益物品與公益物品處于一個序列的兩個極端，在一個極端中，一個人的消費增加一個單位使得他人的消費減少一個單位；而公益物品在另一極端，一個人消費的增加并沒有導(dǎo)致他人消費的減少。[18]因此，私益物品滿足三個特性。第一，物品和服務(wù)的消費是排他的；第二，物品和服務(wù)的收益也是排他的；第三，私人所需付出的交易成本應(yīng)該比較低，不至于發(fā)生私人無力承擔(dān)交易成本的情況。并非所有的物品都符合私益物品的特征。從廣義上講，不具備上述這些特征的物品就是公益物品(publicgoods)。公益物品的特點與私益物品明顯不同[19]：1、消費的非排他性。公益物品的消費具有非排他性。為一個消費者生產(chǎn)公益物品就必須為所有消費者生產(chǎn)公益物品。單個人對公益物品的消費不影響其他消費者對同樣公益物品的消費。只是個體對公益物品的消費取決于該公益物品向社會提供的總量。雖然公益物品的生產(chǎn)包含失去其他產(chǎn)品生產(chǎn)的機會成本，但公益物品的消費沒有機會成本。2、收益的非排他性。公益物品的收益具有非排他性。個人從公益物品中受益并不能排除他人從中受益，也不可能因為自己受益就排除他人受益。3、公益物品的生產(chǎn)具有較高甚至無法計量的私人交易成本。這是由公益物品定價和收費在現(xiàn)實中的不可能性決定的。

這樣，通過對比公益物品與私益物品的特點來分析公共安全服務(wù)的性質(zhì)時，就可以看出，公共安全是比較典型的公益物品。良好的社會治安為人們的生活和發(fā)展提供了基本的保證，人人都可從良好的治安環(huán)境中受益而不能排除他人從中受益；由于公共安全本身的復(fù)雜性質(zhì)，人們無法就所有安全要素的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行精確地計算，即使能夠以現(xiàn)有的技術(shù)去衡量，各個國家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)也非常不同；同時，在廣義上，我們無法選擇消費或是不消費公共安全，因為失去了公共安全，人們的生命將毫無保障，甚至無法生存下去，即使一個人說他自衛(wèi)能力特強，公共安全對他可有可無，但良好的公共安全服務(wù)造就的良好的社會治安環(huán)境仍會客觀存在，不會因為一個人是否消費而影響到其他人是否消費。私益物品的消費是排他的，如一個廠商或居民取得某一私益物品，如機器設(shè)備、原材料、房屋、食品等，這些物品只能由該廠商或居民消費，除非經(jīng)廠商或居民同意，否則其他廠商或居民不能消費。但公益物品的消費是非排他的，如一公民享受良好的公共安全服務(wù)帶來的良好的社會治安環(huán)境，并不妨礙其他公民對該公益物品的消費，該地區(qū)所有公民都能夠享受良好的治安所帶來的安全感，且并不影響他人對其他公益物品或私益物品的消費。對生產(chǎn)者或提供者而言，為一個消費者生產(chǎn)公益物品，實際上是為所有的消費者生產(chǎn)該物品，而誰生產(chǎn)物品，誰并不一定從中受益。在多數(shù)情況下，個人不管付費與否，都不能被從公益物品的消費中排除出去，即作為公益物品，它的供給形式具有整體性，不能把它分割成若干部分而分別供應(yīng)給不同的公益物品消費者。以公共安全服務(wù)為例，在一國之內(nèi)，它是提供給全體國民的，在世界范圍之內(nèi)，具有世界性的公共安全服務(wù)可以通過國家之間的聯(lián)合或全球努力提供給世界人民，不可能把一國內(nèi)的任何一個國民任意排除在享受特定的治安環(huán)境之外，即使這種排除是可能的，例如一個社區(qū)公共安全服務(wù)非常好，達(dá)到了夜不閉戶的程度，對進(jìn)入這一社區(qū)的其他公民收取安全費，這將一些行人無法自由通過，這樣可以排除一部分人消費，但這種做法違背帕累托最優(yōu)[20]，因而這種做法是不應(yīng)該的。公益物品的問題在于無法實行誰消費誰付費的原則。因為收費的困難或收費成本太高，生產(chǎn)者無法得到足夠的生產(chǎn)回報，生產(chǎn)成本難以得到必要的價值補償；或者是別人（由于搭便車）從公益物品中得到的好處可能比生產(chǎn)者還要高，會挫傷生產(chǎn)者積極性，導(dǎo)致公益物品的供給不足。公益物品收費困難問題本身很復(fù)雜，經(jīng)濟學(xué)家進(jìn)行了長久的討論，但沒有達(dá)成共識。有代表性的是科斯和薩繆爾森的不同觀點?？扑乖谒摹督?jīng)濟學(xué)上的燈塔》一文中指出，只要明晰了燈塔（也就是公益物品）的產(chǎn)權(quán)，燈塔的收費困難就可以得到解決，從而使燈塔這種公益物品能夠通過市場來供給。辦法是政府對燈塔的建造者頒發(fā)許可證，授權(quán)他們向過往的船只收費。與科斯不同，從約翰·穆勒到薩繆爾森，大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，依靠市場機制，不可能解決燈塔的收費困難，也就是說，市場在這里會失靈。薩繆爾森認(rèn)為，燈塔的收費面臨著一個基本的困難，就是燈塔發(fā)出的光線應(yīng)如何定價。在市場交換的條件下，一種商品或服務(wù)的價格，不是取決于它的平均成本，而是取決于它的邊際成本。問題在于，燈塔一旦建造起來，多一艘船只從它下面通過，并不會使燈塔的建造成本或維護成本有任何的增加，也就是說邊際成本為零，這樣按照邊際成本定價的原則，船主根本不該付費。燈塔的收費困難依然存在。因此，公益物品不能通過市場供給，而只能由政府來提供，相應(yīng)的費用通過征稅彌補。其實，正如本文將要證明的，現(xiàn)實中的公益物品不都是純粹的公益物品，公益物品本身涵蓋范圍很寬，具有層級性。一般地說，凡是公共消費的物品都具有公益物品的特征，完全公共消費而無私人消費的物品就是純粹的公益物品，否則，就是不純粹的公益物品。各類公益物品之間有很大差異，同樣的公益物品在不同的情況下也可能有不同的（公益物品的）純度。即使過去傳統(tǒng)意義上純粹的公益物品也會隨著時代而發(fā)生變化。如隨著收費技術(shù)的提高，以前無法實行付費消費的物品現(xiàn)在可以很容易地收費。毫無疑問，公共安全服務(wù)具有公共福利性質(zhì)，應(yīng)該由政府部門提供，這是一個總的原則。但是免費供應(yīng)會導(dǎo)致一個超消費問題或有效供給不足問題，而超消費和有效供給不足本身都會造成社會福利損失。如，一位公民向公安部門報警說今晚有人想殺害他，要求特別安全保護，而在信息不對稱的情況下，公安機關(guān)又無法確證其是否說謊，而警察法的有關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)派人保護，如果這樣的話每個公民都會要求特別安全保護，這樣必然在耗費大量警力，導(dǎo)致安全服務(wù)的超消費和供給不足。因此，有的公共安全服務(wù)也可以考慮適當(dāng)收取費用，實行有償服務(wù)。如目前較為普遍的是單位的保安服務(wù)由保安公司實行有償提供服務(wù)，這樣至少可以限制過量消費，減少消費擁擠。

二、

公共安全服務(wù)的公益性：理論的探討

公共安全服務(wù)作為一項公益性的服務(wù)，它是任何一個政府所必須承擔(dān)的一項基本職能，它直接關(guān)系到一個國家的發(fā)展與穩(wěn)定，關(guān)系到全體公民的生命和財產(chǎn)的安全，所以說公共安全服務(wù)的首要意旨就在于其公益性。從前面提到的公共經(jīng)濟學(xué)理論中的物品屬性理論來看，公共安全服務(wù)作為一種公益物品是有其理論依據(jù)的。首先，公共安全服務(wù)的消費具有明顯的非排他性。如公安機關(guān)通過治安整治，鎮(zhèn)懾了一批犯罪分子，社會發(fā)案率明顯下降，社會治安狀況大大改善，公民的安全感增加了；日夜守衛(wèi)邊疆的官兵戰(zhàn)士，使國內(nèi)的老百姓可以安全地生產(chǎn)生活，免遭外來侵略者的蹂躪，保護了公民的生命財產(chǎn)安全。這是我們大家都很熟悉的公共安全服務(wù)。出于安全的考慮，人們都需要消費這種安全服務(wù)，正如我們需要醫(yī)療、教育一樣。這種公共安全服務(wù)的消費具有完全的非排他性。國防、全國的治安服務(wù)是一種不可分割的公益物品，完全符合公益物品的公式：Xk=Xki（k=J+1，…，J+K）全體消費者的消費總量等于任何一位消費者的消費量，并且人們消費由于國防和社會良好的治安環(huán)境所帶來的效益，以及提供和生產(chǎn)國防安全和良好的社會治安環(huán)境的成本并不因為享受它的人數(shù)規(guī)模發(fā)生了變化面變化。良好的社會治安，全體中國公民包括在中國的外國公民也能享受到它的好處。因此，我們很難排除某些人的享用權(quán)，也就是說，根本無法排他。而且從成本—收益的比較分析來看，也沒有必要在使用上采取排他性的措施，因為多一個人享受良好的治安，對他人的消費量不存在任何影響，國防安全服務(wù)、治安服務(wù)的邊際成本為零或接近于零。也就是說即使采取了排他性的措施，生產(chǎn)者（國家）也不能節(jié)約一分一厘的成本。即完全沒有必要排他。相反，如果采取排宏觀世界措施，成本反而增加，排他本身的難度很大，需要很大成本，必然得不償失。第二，生產(chǎn)公共安全服務(wù)產(chǎn)品的收益具有非排他性，也就是說誰投資，不見得誰收益，或者說，收益與社會收益存在著巨大的差距。如前文所說，警察和國防戰(zhàn)士冒著生命危險，同違法犯罪分子和入侵者作斗爭，確保了國家和社會的安全與穩(wěn)定。當(dāng)然警察和國防戰(zhàn)士本人及其家人也可能從中獲得收益，但這一收益與全國乃至全球所有的人們從這一服務(wù)獲得的收益相比幾乎可以忽略不計。而且別人的收益并不影響你的收益。第三，公共安全服務(wù)具有較高甚至是無法計量的私人交易成本。無論國防還是警察隊伍的建設(shè)都需要大量的人力、物力和財力，任何個人都不可能做到這一點。由政府或國家提供公共安全服務(wù)可以說是人類無數(shù)次理性選擇的結(jié)果，如果沒有集體提供任何的安全服務(wù)的話，那么人類必將倒退到原始的以強凌弱的戰(zhàn)爭狀態(tài)，人類必將為此付出巨大的成本。可以公共安全服務(wù)的發(fā)展得益于人們之間的合作，得益于集體合作。我們無法想象，有哪個個人愿意投資于這樣一個全民收益的事業(yè)。公共安全服務(wù)的上述特點說明公共安全服務(wù)是公益物品。公益物品有著與私人物品完全不同的需求曲線和供給曲線。于是，在消費上就出現(xiàn)了“搭更車”（free-riding）現(xiàn)象，在供給上出現(xiàn)供給不足的現(xiàn)象。其原因就在于公益物品在消費上不存在支出約束，在供給上沒有利潤驅(qū)動。在此，要把“私”轉(zhuǎn)換成“公”，市場機制是無能為力的。為了在公益物品方面，既能保證“私”，即個人福利最大化，又能保證“公”，即社會經(jīng)濟生活實現(xiàn)瓦爾拉均衡[21]和帕累托最優(yōu)，就有必要引入市場機制以外的機制。這也成了長期以來政府介入公益物品供求的基本理由。沒有國家提供公共安全服務(wù)，我們就不可能有今天的安靜生活。可以說正是由于有了國家給我們提供的公共安全服務(wù)，為我們的發(fā)展提供了良好的社會秩序，我們才得以在這里安靜的生活、工作、學(xué)習(xí)，憧憬著美好的未來。

三、公共安全服務(wù)的供求矛盾

作為公益物品的公共安全服務(wù)，其需求也是因人而異，可以說不同的人對公共安全服務(wù)的需求是不完全一樣的。如，上個月我連續(xù)兩輛自行車被盜，可以說校園自行車盜竊案的發(fā)案率是比較高的地區(qū)，我就希望加強校園巡邏，加大校園盜竊自行車的打擊力度；而有的地段強奸案發(fā)案率比較高，人則希望能夠加強夜間巡邏，加大對強奸案的打擊力度等等?？傊?，人們的需求多樣性是必然的、客觀的，而生產(chǎn)和消費卻是統(tǒng)一的，不管你是居住在繁華的娛樂區(qū)，還是居住在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，不管你需要什么的安全服務(wù)，大家都被一視同仁、無差別地提供相同的服務(wù)——相同頻度的治安巡邏服務(wù)。這些公益物品供求關(guān)系特征導(dǎo)致對個人而言，要么是供給過剩，要么是供給不足。白天繁華的大街上，治安案件的發(fā)案率一般是比較低的，不需要什么過頻的治安巡邏服務(wù)，但是，警察機關(guān)卻派了大量的警力進(jìn)行常規(guī)巡邏；而在夜晚，城郊結(jié)合部路段的發(fā)案率一般都比較高，需要加大巡邏服務(wù)，但是卻仍按常規(guī)巡邏服務(wù)供給。諸如此類的例子舉不勝舉。這樣的結(jié)果就是警力的浪費，一方面供給過剩，而另一方面供給又不足。這種情況在我國目前的警察服務(wù)統(tǒng)一供給的制度安排下特別常見。有的人說，那么在所有的地區(qū)都加大巡邏警力，不就什么問題都解決了嗎？從理論上說，這應(yīng)當(dāng)是個好辦法，最好的辦法是像美國總統(tǒng)那樣，給每個公民都配備足夠的安全護衛(wèi)。但是，這實際上是不可行的，這最終只能是損害了公民的利益。要使每個公民都滿意就是符合全體一致的規(guī)則，照顧到每一個當(dāng)事人的利益，不使任何一個人受損而至少使一個人受益，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)。但是我們必然認(rèn)識到，羊毛出在羊身上，因為每增加一個需求的滿足，是要通過征稅來籌集資金實現(xiàn)的，從而增加人們的稅賦負(fù)擔(dān)，最終使大家都受損。有些安全服務(wù)產(chǎn)品往往只對少數(shù)人有意義而對大多數(shù)人沒有什么意義，如某市的治安巡邏，只對生活工作在該市公民有意義；又如，給某個個人提供的貼身護衛(wèi)，只對某個個人有用。前者實際上是地方性公益物品，后者實際上是私益物品。屬于地方性公益物品的應(yīng)當(dāng)由地方政府提供經(jīng)費，私益物品自然應(yīng)該按市場規(guī)則提供。像單位內(nèi)部安全服務(wù)應(yīng)該屬于俱樂部物品，也應(yīng)當(dāng)以市場為導(dǎo)向。只有真正全民受益的物品和服務(wù)，如國防安全服務(wù)，治安巡邏服務(wù)等才是純粹的公益物品，它們能夠改進(jìn)所有人的生活狀況，為所有人所偏愛，這樣的服務(wù)才應(yīng)該無償提供。只要公益物品的邊際收益大于邊際成本，增加公益物品的消費就會增加總效用，對公益物品的需求就相應(yīng)增加，所有人都無差別地消費同樣的公益物品，而不管其自身愿望如何，這是公益物品區(qū)別于私益物品需求的地方。要提供公益物品以滿足社會成員的需求，首先還得以社會成員為主籌資，需要社會成員支付稅賦，而稅賦又影響著公益物品的需求。公眾向政府提出要加強公共安全服務(wù)的需求，政府則要求公共安全部門去生產(chǎn)和提供，政府公共安全部門就要向政府要求撥款，政府最終還得向公眾增稅，最導(dǎo)致服務(wù)需求萎縮。這種由于政府集中提供公共安全服務(wù)而導(dǎo)致的需求與供給的矛盾，即供給的單一性與需求的多樣性矛盾，就向公共安全服務(wù)的集權(quán)制度安排提出了挑戰(zhàn)。

第四節(jié)、公共安全服務(wù)的理論變遷

一、公共職能的轉(zhuǎn)變與公共安全服務(wù)的秩序

提供公共安全服務(wù)，保護公民的生命、財產(chǎn)安全，歷來被認(rèn)為是任何一個政府的天然公共職能。鑒于此，筆者認(rèn)為有必要就政府的公共職能進(jìn)行探討，以確定在不同的歷史進(jìn)程中政府所承擔(dān)的公共職能。安全服務(wù)關(guān)系到每個公民個人和單位，可以說是一項全民的事業(yè)，既然是一項全民的事業(yè)，提供安全服務(wù)也就不應(yīng)當(dāng)是政府一家的專職，那么政府在其中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的公共職能呢？公共職能可以說是所有公共問題中一個引起廣泛爭論的焦點，也是公私?jīng)_突的一個重要方面。有關(guān)這方面的問題，美國學(xué)者斯圖亞特·S·內(nèi)格進(jìn)行了較為詳細(xì)的探討。[22]他認(rèn)為，公共職能就是建立在集體而不是個人基礎(chǔ)之上的、用來滿足占社會人口大多數(shù)的群體需求的一種活動。到底應(yīng)該由誰來執(zhí)行公共活動和行使公共職能？是公共（政府）部門還是私人（企業(yè)）部門？要回答這樣的問題不能依賴于理論上的教條，而應(yīng)根據(jù)客觀實際情況。以建立國防軍隊保衛(wèi)國家為例，這無疑是公共職能的典型體現(xiàn)。但并不意味著它必須得由公共政府部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。我們沒有理由阻止一些國家的政府采用合同的形式，請雇傭軍來保衛(wèi)自己的國家；我們也同樣可以讓每一個公民都擁有武器，當(dāng)國家遭受到敵人進(jìn)攻時，全民皆兵抵御外敵。他認(rèn)為，目前在國家設(shè)置軍隊時之所以鮮有私有化的情況出現(xiàn)，主要原因是這樣做不符合成本—收益原則。軍隊私有化的費用會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于付給應(yīng)征入伍或者愛國志愿者的費用。而且那些執(zhí)意保家衛(wèi)國的戰(zhàn)士與私人雇傭軍相比，具有更多的犧牲精神和更強的戰(zhàn)斗力?，F(xiàn)在看來，建立軍隊這類的事的確應(yīng)該由政府來管，但還有許多其他的活動也是一個運轉(zhuǎn)正常的社會所應(yīng)該提供的，這些公共職能應(yīng)該由誰來行使，現(xiàn)在并沒有形成一致的看法。以航空為例，在美國，幾乎所有的國內(nèi)航班都是私營的，而在世界其他地方，絕大多數(shù)都是國家經(jīng)營的。另一個有趣的現(xiàn)象是，政府所設(shè)立的機構(gòu)卻委托私人公司進(jìn)行管理。如美國的一些監(jiān)獄，隸屬于政府，卻與私人公司簽訂合同，委托它們雇傭管理人員和警衛(wèi)來經(jīng)辦監(jiān)獄事務(wù)。又如一些大的住房工程本歸屬于政府，卻由房地產(chǎn)私人公司進(jìn)行開發(fā)和管理。當(dāng)然，人們也可以找到一些反例，即私人機構(gòu)由政府部門進(jìn)行管理。如政府租用私人建造的公寓，并把它作為公共住房工程加以管理；再如政府部門向私人房產(chǎn)主租賃辦公大樓，為政府職員提供辦公場地?？梢哉f，公共活動是多樣的，公共職能是復(fù)雜的，現(xiàn)實中并不見得必須由公共部門單獨行使公共職能，從而提供或生產(chǎn)公共服務(wù)和物品。多樣化提供或生產(chǎn)的可能性與可行性，為本文探討復(fù)合多樣的公共安全服務(wù)制度安排創(chuàng)造了廣泛的空間。同時，無論公共事務(wù)看似多么雜亂無章，公益物品如此豐富多彩，人類的努力就在于發(fā)現(xiàn)其中的秩序，建立起有效的安排。在亞當(dāng)·斯密之前的經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，市場是無秩序的、混亂的，需要通過計劃來進(jìn)行整治，或者干脆取而代之，對于只有亞當(dāng)·斯密看到了“看不見的手”的秩序，后來以此發(fā)展起來的微觀經(jīng)濟學(xué)終于給人們提供了理解市場經(jīng)濟秩序的基本概念和理論框架，由此，復(fù)雜的市場終于被認(rèn)為是可以理解的。以霍布斯為代表的國家主權(quán)論認(rèn)為，沒有社會的人，注定要陷入貧困和沖突。因此，男男女女都把自己交給全能的國家，以避免恐怖的戰(zhàn)爭狀態(tài)?；舨妓箘?chuàng)造了由“信約”所確定的“利維坦”：“因為詞語的過于軟弱無力，如果沒有對某種強制力量的畏懼心理存在時，就不足以束縛人們的野心、貪欲、憤怒的其他激情。在單純的自然狀態(tài)下，由于所有的人都互相平等，而且都自行判斷其恐懼失約的心理是否有正當(dāng)理由，這種強制性權(quán)力是不可能設(shè)想的。因此，首先踐約的人便無法保證對方往后將履行契約?！盵23]另一方面，又有可能實現(xiàn)“建立一種共同權(quán)力來約束在其他情形下失信的人”的契約，因此霍布斯認(rèn)為“某種強制的權(quán)力存在，以使人們所受懲罰比破壞信約所能期望的利益更大的恐懼來強制人們對等的履行其信約”是有必要的。這種理論試圖從所謂混亂的社會中尋找出政治統(tǒng)治的秩序，政治秩序的概念也由此確立起來。當(dāng)然，后來的思想家、理論家大大修改了對自然狀態(tài)的刻板的恐懼和對全能主權(quán)者的需要?；舨妓顾O(shè)想的國家的社會契約也發(fā)展成為約翰·洛克和讓-雅克·盧梭等19世紀(jì)偉大作家所設(shè)想的公民民主制國家。無論市場的秩序，還是國家的秩序，都是通過多年的逐漸演變而形成的。傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)一般也遵循市場能夠有效處理私益物品，國家或政府提供公益物品的秩序。實踐證明，這種二分法有一定的合理性，但是這種理論判斷對于復(fù)雜的現(xiàn)實事務(wù)顯得過于簡單，在一定程度上限制了人們的理解與創(chuàng)造。在公共安全服務(wù)既具有公益性質(zhì)、又日益多樣化的前提下，單純的市場或政府秩序都不可能完全適應(yīng)公共安全服務(wù)這一公益事業(yè)的復(fù)雜性。因此，即使國家擁有無限權(quán)力在提供安全服務(wù)時也顯得“力不從心”，當(dāng)然，市場也不是解決政府失靈的“靈丹妙藥”。正如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者肯尼斯·J·阿羅所言，“在這些公共事物方面，市場并沒有發(fā)揮作用；霍布斯的可怕的主權(quán)者也沒有干預(yù)以使其處于正常。即使是福利經(jīng)濟學(xué)家所討論的最低限度的補救，如征稅或者可轉(zhuǎn)讓的許可證，也不存在?！盵24]為了遏止顯然的無效率，實現(xiàn)公益物品的有效供給，人們經(jīng)常會發(fā)展出新的制度和規(guī)則。以奧斯特羅姆教授為代表的制度學(xué)者為此進(jìn)行了長期不懈的努力，并做出了突出的貢獻(xiàn)，他的創(chuàng)新之處就在于他突破了傳統(tǒng)的政府與市場的簡單二元論，他把整個體制看成是互動的公共機構(gòu)構(gòu)成的體制，而不是由一個人或者機構(gòu)控制的單一的體制。把公共當(dāng)局看作是一個多元的體制，而不是單一的。從傳統(tǒng)的公共行政理論出發(fā)，公共服務(wù)是通過公共行政體系提供的。公共行政原則上要求通過一個一體化的命令結(jié)構(gòu)組織服務(wù)，在這一結(jié)構(gòu)中，所有人員都向一個執(zhí)行長官負(fù)責(zé)。公共領(lǐng)域的協(xié)調(diào)也通過官僚體制實現(xiàn)。在一體化結(jié)構(gòu)中，上級通過控制每個公共雇員向作為選任的公共官員的執(zhí)行長官負(fù)責(zé)。尤其是以馬克斯·韋伯所揭示的官僚制模型為代表。但在過去幾十年里，有關(guān)公共領(lǐng)域組織的這些傳統(tǒng)假設(shè)已經(jīng)遭到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。研究公共領(lǐng)域投資和支出決策的公共行政學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)家已經(jīng)看到，專門為克服市場失敗而設(shè)計出的制度本身就有嚴(yán)重的缺陷，而在各國政府變革的浪潮中，公共事務(wù)的日趨復(fù)雜，也是政府轉(zhuǎn)變職能和重新尋求新的更有效的制度安排的激勵。奧斯特羅姆的制度研究取向，并不從根本上否定傳統(tǒng)公共行政理論有關(guān)公益物品和服務(wù)提供的觀點，而是針對現(xiàn)代社會的發(fā)展，提出了更可取、更引人深思、更可資借鑒的、新的思考維度。在互動的公共機構(gòu)構(gòu)成整個體制的背景下，傳統(tǒng)意義上國家創(chuàng)造政府的理論得到新的演繹，此時作為公共機構(gòu)的各級地方政府已經(jīng)在千百年的歷史變遷中不斷與時代調(diào)適，而且公共當(dāng)局之間也像市場中的企業(yè)一樣，相互之間既是競爭者又是合作者。因此，政府職能的調(diào)適與轉(zhuǎn)變，為公益物品的提供和生產(chǎn)中發(fā)展出更豐富多彩、更靈活、更有效的制度安排提供了契機。公共安全服務(wù)的理論變遷歷程表明，沒有一個最優(yōu)的理論能夠解決現(xiàn)實中的所有問題。任何理論都是在現(xiàn)實中不斷發(fā)展變化的，針對現(xiàn)實中出現(xiàn)的新問題，人們往往會發(fā)展出相應(yīng)的解決之道，發(fā)展出相應(yīng)的制度和規(guī)則。亞當(dāng)·斯密發(fā)現(xiàn)了“看不見的手”的秩序與規(guī)則，霍布斯預(yù)想出契約國家主權(quán)理論，民主運動的先驅(qū)發(fā)展出公民民主控制國家論，福利經(jīng)濟學(xué)家提出最低限度的補救措施，而以奧特羅姆為代表的制度分析學(xué)者則發(fā)現(xiàn)了錯綜復(fù)雜的公益物品提供和生產(chǎn)中的井然秩序，其多中心理論就是在最終綜合傳統(tǒng)研究發(fā)現(xiàn)的優(yōu)點之基礎(chǔ)上、結(jié)合公益物品提供和生產(chǎn)的實踐進(jìn)展而總結(jié)形成的。對于公共安全服務(wù)來說，通過借鑒各種有益的理論，并結(jié)合中國公共安全服務(wù)供給的實踐，發(fā)展出適合我國國情的公共安全服務(wù)的制度安排，從而最終實現(xiàn)公共安全服務(wù)的有效供給，這無疑將是我們公共行政的一項重要任務(wù)。

二、單中心理論亞當(dāng)·斯密的主要貢獻(xiàn)之一就在于他發(fā)明了一種秩序理論，認(rèn)為在一組人們認(rèn)同的規(guī)則之中許多人追求自身利益的獨立的努力可能會導(dǎo)致有益的結(jié)果。個人組織企業(yè)，尋求通過生產(chǎn)和交換取得獲益的機會。一個法律框架確定和實施產(chǎn)權(quán)與契約安排，在其中存在一個開放的市場，交換純粹私益物品的買者與賣者的相互競爭，產(chǎn)生激勵，導(dǎo)致較優(yōu)的結(jié)果。盡管每一個參與者試圖使自己的福利最大化，但生產(chǎn)者和消費者在純粹私益物品方面競爭的結(jié)果是在使一些人比其他人取得最小優(yōu)勢的同時，使所有人都獲益。這就是亞當(dāng)·斯密的市場秩序理論。這一理論的政策意義就在于它使公共政策鼓勵發(fā)展市場。與其相對立的另一種理論是霍布斯的國家主權(quán)秩序理論，它認(rèn)為自主組織與競爭導(dǎo)致戰(zhàn)爭狀態(tài)，因而有必要建立一個單一權(quán)力中心來支配所有的社會關(guān)系，并把和平與秩序強加給其他人。在霍布斯國家主權(quán)理論的影響下，傳統(tǒng)經(jīng)濟和公共行政理論所包涵的政策建議就是有必要動用中央集權(quán)的權(quán)威來實現(xiàn)集體物品更多的福利潛力?，F(xiàn)在，人們的政策方案是運用斯密的市場秩序理論來處理所有的私益物品，而用霍布斯的國家主權(quán)秩序理論來處理所有的公益物品。這種二元思維影響了理論的發(fā)展，在一定程度上使政治經(jīng)濟學(xué)沿著兩條路徑演進(jìn)。當(dāng)經(jīng)濟學(xué)家說明了市場安排失靈時，他們往往簡單地建議國家應(yīng)該處理這些問題，而不是考慮如何創(chuàng)造激勵來提高績效。集體行動的理論則聯(lián)結(jié)了所有政治經(jīng)濟學(xué)家的工作，強化了把國家當(dāng)作市場之替代物的傾向，因為公認(rèn)的理論認(rèn)為自主組織提供公益物品是高度不可能的。當(dāng)政治學(xué)家和政策分析家說明了過分集權(quán)的政府單位也缺乏績效時，他們往往建議把“民營化”當(dāng)作靈丹妙藥，而不是符合邏輯地考慮如何創(chuàng)設(shè)一組激勵機制來提高績效。奧斯特羅姆認(rèn)為這些廣泛的改革建議中都隱含著一種單中心秩序理論，這一理論的基本假設(shè)是：[25]·城市公益物品和服務(wù)是相對同質(zhì)的，對每一個大城市地區(qū)所有小區(qū)的影響是相同的；·城市投票者對城市公益物品和服務(wù)具有相同的偏好；·投票者通過單一的選舉機制，可以有效地表達(dá)其對各種各樣的城市公益物品和服務(wù)的偏好；·要取得高質(zhì)量的服務(wù)就需要大范圍的融資；·選任官員能夠很好地說明公共機構(gòu)生產(chǎn)城市公益物品和服務(wù)的水平，并確定實現(xiàn)這些目標(biāo)的稅收收入水平；·公共機構(gòu)的首長能夠?qū)σ痪€官員進(jìn)行有效的指揮，后者會根據(jù)其所得到的預(yù)算生產(chǎn)最高水平的公益物品和服務(wù)；·一線官員把這些物品和服務(wù)提供給被動的顧客。

在現(xiàn)實中，該理論的每一個假設(shè)都易于遭到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。就第一個假設(shè)來說，各項公益物品和服務(wù)在其生產(chǎn)和消費特性方面都有實質(zhì)性差異。如警察服務(wù)中的犯罪實驗室和指揮中心控制系統(tǒng)是資本密集性的，并且對人們在整個地區(qū)的生活和工作都有重大影響；而警察治安巡邏卻不是資本密集性，是人力密集性的，并且直接有利于一部分組織和個人，并且警察治安巡邏的外部效應(yīng)也比較有限，一般只限于一定的地區(qū)。該理論的缺陷之一是假設(shè)人類服務(wù)的生產(chǎn)類似于物質(zhì)物品的生產(chǎn)。像汽車那樣的物品其生產(chǎn)可以獨立于最終消費該物品的人的投入。然而，所有服務(wù)的生產(chǎn)都包括接受服務(wù)的消費者的積極投入。比如，如果學(xué)生不積極參與其自己的教育，則在教育方面投入的資源對實現(xiàn)結(jié)果沒有什么效果，可以說，學(xué)生是教育的重要的協(xié)作生產(chǎn)者。就社區(qū)的公共安全來說，沒有社區(qū)公民的協(xié)作生產(chǎn)，單靠公安部門一家的投入生產(chǎn)、提供安全服務(wù)的效果是很差的，公民也是社區(qū)公共安全服務(wù)的重要的協(xié)作生產(chǎn)者。而事實與第二個假設(shè)也相反，公民對城市公益物品和服務(wù)的偏好并不相同。生活于相對較貧窮小區(qū)的公民的偏好截然不同于生活于較富裕小區(qū)的公民。比如不同的小區(qū)對娛樂服務(wù)需求方面的差異。在私人居住空間比較擁擠的小區(qū)里，就有強烈的偏好把城市街道和公園等空間當(dāng)作聚集場所，或從事體育鍛煉的場所。不讓暴徒占用這些公共場所就具有很高的價值，而且允許普通大眾利用公共空間有強烈的偏好，他們把私人空間當(dāng)作娛樂場所。在私人市場里，對一定數(shù)量和質(zhì)量的物品的偏好是通過許多等價交換表達(dá)出來的。生產(chǎn)者通過消費者對所出售的各種物品的付費意愿來了解其偏好。在難以排他的地方，誠實地反映受益者的偏好以及他們付費的意愿，這樣的機制是難以設(shè)計的，是非常復(fù)雜的，無論供給單位在公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域都是如此。因此，第三個假設(shè)也是有嚴(yán)重問題的。在非常小規(guī)模的群體中，受到影響的人往往能夠面對面地討論其偏好和約束，并達(dá)成初步的共識。在比較大的群體中，有關(guān)供給的決定通過投票機制授權(quán)給公共官員做出。有關(guān)投票機制的大量文獻(xiàn)都說明了要把個人偏好轉(zhuǎn)換成適當(dāng)反映個人觀點的集體選擇是如何困難。當(dāng)具有截然不同偏好的人們組織成一個集體消費單位時，偏好綜合問題就嚴(yán)重化了。即使假定一個多樣化的大規(guī)模管轄單位的選任官員能夠獲得公民偏好的良好信息，要把這些信息轉(zhuǎn)達(dá)給無競爭壓力的壟斷性公共官僚機構(gòu)也是極其困難的，這也違背了第五個假設(shè)。公共官僚機構(gòu)首長也面臨著監(jiān)督大量受各種各樣公務(wù)員法律保護而不受處分的分散在各處的工作人員的問題。集權(quán)的公共官僚機構(gòu)能夠運作自如，所以說第六個假設(shè)也有問題。即使第七個假設(shè)的確是事實，一線官員簡單地把服務(wù)提供給不積極從事協(xié)作生產(chǎn)的公民，這些服務(wù)的水平和質(zhì)量也會顯著下降。如果警察是保護一個城市小區(qū)和平與安全的唯一的行為者，他們就會面臨著極其困難的任務(wù)。三、多中心理論1961年，與單中心的學(xué)者相反，以文森特·奧斯特羅姆為代表的政治經(jīng)濟學(xué)家沒有先入為主地判斷大城市地區(qū)復(fù)雜組織的績效，而是提出大城市地區(qū)管轄單位的多樣化可以理解為一種“多中心的政治體制”。認(rèn)為，“多中心”意味著有許多在形式上相互獨立的決策中……它們在競爭性關(guān)系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突，在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以以連續(xù)的、可預(yù)見的互動行為模式前后一致地運作。也在這一意義上，可以說它們是作為一個體制運作的。他們突破了傳統(tǒng)意義上政府與市場兩種秩序的二元思維，他們不預(yù)設(shè)只有市場和政府兩種秩序，他們逐漸認(rèn)識到在地方公共經(jīng)濟中能夠?qū)崿F(xiàn)秩序和比較高水平的績效，在此大、中、小規(guī)模的政府和非政府的企業(yè)既相互競爭，又相互合作。多中心理論的基本假設(shè)完全不同于上面介紹的單中心理論的基本假設(shè)，多中心理論的假設(shè)歸納起來主包括如下幾個方面：[26]·城市公益物品和服務(wù)在其生產(chǎn)函數(shù)和同時受到影響的人數(shù)兩個方面的差異比較大。諸如警察和教育服務(wù)等公共服務(wù)，都要求公民——消費者的積極協(xié)作生產(chǎn)來補充在形式上人們稱為生產(chǎn)者的人的投入?！ぴ诠嫖锲泛头?wù)方面具有的偏好相對類似（但總是在逐漸變化）的人傾向于聚居在一起。在居住小區(qū)里人們的偏好的類似的程度大于整個大城市地區(qū)?！ぴ跒槎鄠€管轄單位服務(wù)的城市地區(qū)中生活的公民通過觀察或者聽說其他單位如何解決問題而比較了解任一管轄單位的績效。·具有不同組織范圍和規(guī)模的多個管轄單位使得公民較有效地選擇對于自己來說最為重要的一攬子服務(wù)，使公民較有效地表達(dá)其偏好和憂慮，如果必要的話，還可以較為有效地向其他地區(qū)移居，以足投票?！ざ鄠€管轄單位有利于實現(xiàn)財政平衡（Olson，1969），使受益者承擔(dān)成本。再分配最好由地方或全國性政府等非常大的政府單位負(fù)責(zé)?！ご蟪鞘械貐^(qū)可能存在大量的城市公益物品和服務(wù)的潛在生產(chǎn)者，使得選任官員為其公民有效地選擇生產(chǎn)者，并通過與其他生產(chǎn)者簽約來約束績效低的生產(chǎn)者?！づ幦±m(xù)約的生產(chǎn)者將較有可能尋求創(chuàng)新的技術(shù)，在接近最優(yōu)的生產(chǎn)規(guī)模上經(jīng)營，并鼓勵有效的團隊生產(chǎn)和協(xié)作生產(chǎn)，以提高其績效。

在這一理論中，也存在同樣的四類行為者，但他們并不面臨如此有限的選擇。假設(shè)存在策略行為和信息傳輸問題，改進(jìn)的競爭被看作是減少策略行為的一種方法，盡管在集體物品的提供和生產(chǎn)方面任何制度安排都不可能排除機會主義。允許公民組織小區(qū)水平的集體消費單位，這就鼓勵面對面的討論，使公民有機會，至少在每個小區(qū)面臨的某些問題上取得共識。此外，創(chuàng)建較大的集體消費單位減少富人的這一策略行為，即逃到稅收避難所，在那里可以搭其他轄區(qū)公民稅收貢獻(xiàn)的便車。在較大的單位可以比較適當(dāng)?shù)靥峁┯绊戄^大數(shù)量公民的城市公益物品。運用多中心理論的分析家并不認(rèn)為有一個對所有大城市地區(qū)都適合的最優(yōu)形式的組織。城市公益物品與服務(wù)的生產(chǎn)和提供都是困難的，很難確定任何制度安排是最優(yōu)的。在能夠確定何種可能的制度安排組合會激勵較高而不是較低績效之前，人們需要研究特定城市公益物品和服務(wù)的生產(chǎn)和消費特性。

第五節(jié)、公共安全服務(wù)的制度安排前面我們主要對公共安全服務(wù)的物品屬性及相關(guān)的理論變遷情況進(jìn)行了概括和總結(jié)，可以說，仍然只是理論上的抽象。接下來，我們就要使理論回到現(xiàn)實中來，用前面所提到的理論，對現(xiàn)實中公共安全服務(wù)的各種制度安排進(jìn)行分析。一、公共安全服務(wù)的屬性探討：正如我們所一貫堅持的，每一種物品都是可以細(xì)分的。以往我們出于研究的方便，而把世上的物品簡單地分為公益物品和私益物品。這種分類方法只是一種粗略的分類。真實的世界是紛繁復(fù)雜的，對待復(fù)雜多變的現(xiàn)實世界我們就不能用簡單劃一的方法來對待，而應(yīng)該區(qū)別對待，對物品進(jìn)行更進(jìn)一步的細(xì)分。不同屬性的物品應(yīng)該用不同的制度安排來解決。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟里，一提到公益物品，就是國防和治安，把國防和治安作為純粹公益物品的典型例子來列舉，相應(yīng)地，國防和治安的唯一生產(chǎn)和提供者就應(yīng)該是國家和政府。其實，這種劃分方法并不嚴(yán)格，也并不科學(xué)，可以說是在二元思維影響下的一種條件反射，并不是建立在對物品的深思熟慮的、科學(xué)分析的基礎(chǔ)上的。世上絕對純粹的物品是不存在的，任何東西都不是一層不變的，相反都是處在不斷變化中的，也正如當(dāng)下流行的一句話“永恒不變的是變化”。所以說，當(dāng)前在有些國家和地區(qū)中專業(yè)雇傭軍的出現(xiàn)和黑社會惡勢力的日益猖獗，也就不難解釋，它反映了國家和政府對公共安全服務(wù)的供給嚴(yán)重不足。這種現(xiàn)實是對傳統(tǒng)公益物品供給理論的一個巨大挑戰(zhàn)。人們對物品屬性的認(rèn)識，特別是有關(guān)政策制訂者對物品屬性的認(rèn)識在某種程度上決定了相關(guān)的政策措施和制度安排，所以我認(rèn)為隨著有關(guān)理論和技術(shù)的發(fā)展，有必要對物品的屬性進(jìn)行更加科學(xué)合理的劃分。在此，筆者想以公共安全服務(wù)為例，對公共安全服務(wù)的屬性進(jìn)行公與私的細(xì)分。在做此項工作之前，筆者首先需要說明的是，由于此項工作以前從來沒有人嘗試過，所以也就沒什么前車可鑒；同時由于筆者的水平有限，只能進(jìn)行粗淺的嘗試。根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)的理論，判斷一項物品屬性的指標(biāo)主要是排他性與和競爭性。因此判斷一項公益物品并不難，只要看它是否具有非排他性和非競爭性的特點就可以了。如果是符合非排他性，同時也符合非競爭性的物品就是純粹的公益物品。根據(jù)這一理論，一般看法，國防和治安等公共安全是典型的公益物品。實際上構(gòu)成公共安全的許多物品并不一定具備上述兩項特點，從而成為純粹的公益物品，而且也并不一定同時不具有這兩項特點，成為純粹的私益物品。有些物品只符合非排他性的條件，但不符合非競爭性的條件。比如公安部門提供的報警，它是一種公共服務(wù)，具有非排他性，因為既然是公共的，那么誰在遇到險情或困難的時候都可以根據(jù)需要報警，要求提供報警服務(wù)。但是報警這種消費卻是有競爭性的，因為在警務(wù)人員有限、報警電話有限等客觀條件下，一些人要求警務(wù)人員提供警務(wù)服務(wù)或進(jìn)行報警的時候必然排除另外一些人對報警服務(wù)的需求。因此這種服務(wù)或物品實際上就是“公有私益物品”，也就是常說的“公共池塘物品”，就像公共池塘中的水一樣，它具有非排他性，因為既然是公共的，那么誰都可以自由地去打水喝或者用于灌溉，但是打水喝、用于灌溉，這種消費卻是有競爭性的。還有一種物品，具有非排他性的特點，在消費上也不具有競爭性，但這種特點到一定程度就會消失，出現(xiàn)排他性和競爭性的問題。如生活小區(qū)、大學(xué)校園的公共安全服務(wù)等。這些服務(wù)在消費上是共享性質(zhì)的，在出現(xiàn)擁擠效應(yīng)之前，每增加一個消費者消費的邊際成本為零。因為一般情況下，在一定的警察與所管轄人員比例范圍內(nèi)，在生活小區(qū)或?qū)W校校園出現(xiàn)擁擠效應(yīng)之前，每增加一個消費的邊際成本為零，但出現(xiàn)擁擠效應(yīng)之后，每增加一個消費者，就會給其他消費者帶來負(fù)效用，因而其邊際成本不為零。這種物品或服務(wù)可以低成本地實現(xiàn)排他性，因此可以叫做局部公益物品，也就是布坎南等美國學(xué)者所說的俱樂部物品（clubgoods）。通過排他性、可競爭性的檢驗，公共安全服務(wù)可以分成四種類型（見下表）：表：公共安全服務(wù)的類型

可競爭性（私益性）非競爭性（公益性）可排他性（低成本）私有物品或純粹的私益物品：私人保鏢服務(wù)私有局部公益物品或者俱樂部物品：公共樓堂館所的安全保衛(wèi)服務(wù)不可排他性（高成本）公有私益物品或公共池塘資源：社區(qū)保安服務(wù)、單位保安服務(wù)、報警服務(wù)等公有公益物品，純公益物品：國防，公安部從事的全國性警察服務(wù)活動，國際刑警組織的全球性犯罪偵破活動等

因此所有的物品都是可以細(xì)分為私有私益、私有公益、公有私益、公有公益物品。顯然私有私益物品是純粹的私益物品，如私人保鏢；而公有公益物品則是純粹的公益物品，如國防、社會治安。至于私有公益物品和公有私益物品，則是非純粹的公益物品或不純粹的私益物品。我們按照經(jīng)濟學(xué)分析的慣例，分別稱之為俱樂部物品和