財政與共同富裕——多維分配視角下的分析一、引言我國已經全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在奮力開啟共同富裕新征程。2021年8月17日，中央財經委員會第十次會議強調，“要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在高質量發(fā)展中促進共同富裕，正確處理效率和公平的關系”。如何在發(fā)展中保障和改善民生，兼顧共同富裕兩大主題—效率與公平，正是新時代下我國面臨的挑戰(zhàn)和難題。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，既要在效率上促進高質量發(fā)展，努力“做大蛋糕”，更要在公平上促進公平分配，盡力“分好蛋糕”。毋庸置疑的是，財政對推動經濟增長、提高生產效率起到了重要作用。第一，財政政策作為宏觀調控的重要手段之一，通過增減稅收、政府購買、轉移性支出等方式，熨平經濟波動、調控社會供需，推動經濟持續(xù)健康發(fā)展。第二，統(tǒng)籌財政資源，發(fā)揮其集中力量辦大事的優(yōu)勢，推動基礎設施建設、優(yōu)化公共資源配置。第三，通過財稅體制改革，充分調動地方財政積極性。從我國歷次財稅改革來看，從財政包干制到分稅制，均體現著財政對央地關系的逐步調整，有利于調動地方發(fā)展經濟的積極性。發(fā)展是解決經濟和社會各方面問題的關鍵，未來財政仍將在刺激經濟發(fā)展方面發(fā)揮重要的作用。當前，我國仍處于社會主義初級階段，發(fā)展不平衡不充分的問題尚未得到根本解決，存在收入差距居高不下、財產分配差距擴大、公共服務不均等的問題（李實和朱夢冰，2022）。在財政推動“富?！钡幕A上，人們更為關注的是財政如何保障“共同富?！钡摹肮餐?，也就是促進公平分配、改善人民生活。為此，本文將重點研究財政在調節(jié)分配中的作用，通過建立分析框架，多維度分析財政在促進社會公平中的作用。二、財政與分配：基本分析框架（一）平等的經濟學內涵與公平分配的維度從經濟角度看，人與人的平等本質上是效用的平等。影響到效用的主要經濟變量有消費、閑暇、財富、公共服務、利他精神等，由此影響到居民效用平等的經濟因素也有多種。居民的消費和閑暇要建立在擁有可支配收入的基礎上，因此要達到消費平等和閑暇平等，關鍵是要實現居民間可支配收入平等，這也是狹義的收入分配平等。居民將可支配收入用于購買商品時，因為商品價格中含有間接稅而需要支付稅收，由此產生間接稅的分配。政府購買會產生公共服務，它涉及了教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、公共基礎設施等領域，公共服務平等主要通過基本公共服務均等化體現。利他精神主要是指通過幫助他人使自身幸福感提升，這是從道德判斷和價值取向層面進行分析，在改善他人效用水平的同時促進人人效用平等，發(fā)揮慈善公益事業(yè)在三次分配中起到的調節(jié)分配作用。因此，公平分配的經濟維度包括：可支配收入分配、財富分配、間接稅分配、基本公共服務分配。這幾個維度的分配均體現在國民收入循環(huán)中。（二）國民收入循環(huán)過程與公平分配的實現財政的本質是國家主導的分配活動，研究國民收入的分配過程最有效的分析工具是“資金流量表”。資金流量表集中展示了國民財富在各個部門間的分配情況，涵蓋了國民收入循環(huán)的四個環(huán)節(jié)（呂冰洋，2017）。第一，生產環(huán)節(jié)，也稱國民收入的初次分配環(huán)節(jié)，由企業(yè)主導、通過生產要素創(chuàng)造增加值，生產環(huán)節(jié)產生的分配是要素收入分配，例如勞動者報酬屬于勞動要素收入，營業(yè)盈余和資本折舊屬于資本要素收入。第二，再分配環(huán)節(jié)，由政府主導，通過稅收、轉移性支出等手段影響政府、企業(yè)和居民各部門的可支配收入分配。第三，使用環(huán)節(jié)，各部門將可支配收入用于投資或消費，其中消費包括政府消費和居民消費。第四，積累環(huán)節(jié)，也就是上述投資在政府部門和企業(yè)部門形成的資本積累，以及在居民部門形成的財富積累。財政手段貫穿于國民收入循環(huán)全過程。在生產環(huán)節(jié)，政府征收以間接稅為主體的生產稅（主要是增值稅），并通過基本建設支出等手段，影響整個市場的財富創(chuàng)造，在該環(huán)節(jié)勞動要素和資本要素分別取得初次分配收入，政府活動會影響要素收入初次分配。在再分配環(huán)節(jié)，政府通過個人所得稅、社會保障稅等稅收手段和養(yǎng)老金、醫(yī)療金等轉移性支出手段，會影響到要素收入再分配，并直接作用于居民的可支配收入分配。同時，政府提供的公共服務會影響居民間的公共服務分配。在使用和積累環(huán)節(jié)，一方面，居民購買的消費品的價格中含有間接稅，會產生間接稅分配問題；另一方面，對居民財富征收的財產稅會影響財富分配。圖片圖1國民收入循環(huán)過程需要說明的是，要素收入分配本身并不會直接影響居民效用，它不是最終的分配結果，而是影響居民收入分配的重要環(huán)節(jié)。要素收入分配與居民收入分配之間存在密切聯系，前者的變化是引起后者分配狀況發(fā)生改變的重要原因，因此影響前者分配格局的因素也會間接影響后者的分配狀況。例如，居民部門收入主要來自于勞動要素收入，如果要素收入分配向勞動要素傾斜，相應地，勞動要素分配份額相對于資本要素份額將會上升，那么就會很大程度縮小居民收入差距（郭慶旺和呂冰洋，2012）。同時，以經濟利潤為代表的資本要素收入，除了直接進入企業(yè)部門外，也會部分地以股息、利息、紅利的形式進入居民部門，從而間接影響居民收入分配狀況。三、居民收入分配份額：演變和比較（一）部門收入分配格局的演變初次分配反映了生產要素創(chuàng)造的增加值在勞動要素、資本要素和政府部門之間的分配，其中居民獲得勞動者報酬、企業(yè)獲得固定資產折舊和營業(yè)盈余、政府獲得生產稅凈額（這里主要指間接稅）。初次分配的另一收入來源是財產性收入，例如獲得的股息、利息、紅利、土地租金、專利使用費等收入。再分配則是在初次分配的基礎上，由政府主導、通過經常轉移的形式對收入進行分配，主要包括所得稅、社會保障等形式。政府通過社會保障收支、向居民征收個人所得稅影響居民部門分配，以及通過向企業(yè)征收企業(yè)所得稅影響企業(yè)部門分配，分配結果使政府、企業(yè)和居民分別取得各自的可支配收入?；诖耍梢苑謩e測算出1992—2019年國內四大部門的初次分配格局（左）和再分配格局（右），見圖2。圖片圖2部門收入初次分配格局和再分配格局注：我國資金流量表自1992年起公布，最新一年數據為2019年。資料來源：1992—2019年《中國統(tǒng)計年鑒》資金流量表。下同。如圖2所示，1992年以來，部門收入分配格局經歷了向政府和企業(yè)部門傾斜到逐步趨于穩(wěn)定的變化。90年代初期，隨著計劃經濟向市場經濟過渡，經濟快速發(fā)展、金融市場逐步完善等因素顯著提高了企業(yè)經濟效益，降息政策、拓寬融資渠道等手段也減少了利息支出，有利于非金融企業(yè)和金融機構分配收入的快速上升，企業(yè)部門初次分配和再分配份額平均上升了約8個百分點和1個百分點。同時，1994年實施的分稅制改革激發(fā)了中央和地方兩個積極性，提高了稅務部門的稅收努力，以及疊加人口紅利、技術模仿紅利、工業(yè)化和城市化紅利，共同推動了稅收高速增長，一定程度上也提高了政府部門分配比重（再分配份額上升5個百分點左右）。這一時期，企業(yè)部門和政府部門分配份額的提高，要素收入分配向資本要素傾斜，直接導致了居民收入分配份額明顯下降。直至2007年，黨的十七大報告提出要調整國民收入分配格局，強調“提高居民收入在國民收入中的比重、提高勞動報酬在初次分配中的比重”，由此采取了最低工資制度、擴大農村社會保障覆蓋面等措施，使得居民收入份額穩(wěn)步上升。將各部門再分配份額與初次分配份額相減，得到各部門在再分配環(huán)節(jié)的得益或損失情況。如圖3所示，與初次分配份額相比，政府部門在再分配環(huán)節(jié)始終處于凈得益地位，尤其是2000年后多數年份的調整效果高于1%，這主要由于企業(yè)所得稅和個人所得稅的快速增長，使得政府再分配份額上升。宏觀數據上看，2000—2018年企業(yè)所得稅和個人所得稅分別從999.63億元、659.64億元增長到35323.71億元、13871.97億元，二者年均增速高達20.77%和19.20%。相反，非金融企業(yè)和金融機構在再分配環(huán)節(jié)一直為凈損失狀態(tài)，也主要是受到企業(yè)所得稅的影響，側面說明了政府主導的再分配環(huán)節(jié)是以企業(yè)部門作為主要調控對象。圖片圖3再分配調整效果1992—2010年間，個人所得稅規(guī)模、社會保險繳款不斷上升，同時社會保障支出力度也持續(xù)加大，支出側和收入側互相對沖促使居民部門在再分配環(huán)節(jié)從凈得益變?yōu)榻咏阒?。而后，受到“提高居民收入在國民收入中的比重”政策的影響?010—2017年居民部門再分配調整效果重新處于凈得益地位，分配份額呈上升趨勢。2017—2019年居民部門再分配調整效果則略有下降、低于零值。（二）居民收入分配份額的比較如前文所述，我國居民收入分配份額呈現逐年上升趨勢。但是，通過比較若干國家（地區(qū)）部門可支配收入分配格局，我國居民部門收入分配份額略低，約為60.31%，不僅低于發(fā)達國家，例如美國（77.76%）、英國（67.11%），也低于發(fā)展中國家，例如巴西（73.79%）、南非（62.69%）。反之，我國企業(yè)部門收入分配份額偏高，非金融企業(yè)和金融機構分配份額大多高于其他經濟體，直接擠壓了居民部門的分配份額。根據幾個國家（地區(qū)）居民收入分配份額的變動規(guī)律，人均GDP越高往往居民收入份額也越高。然而，我國居民收入分配份額不僅低于大多數發(fā)達經濟體，甚至也低于同等發(fā)展水平的發(fā)展中國家（周慧和岳希明，2019）?？梢?，我國居民收入分配份額仍有較大提升空間。圖片表1部門可支配收入分配格局國際比較（2019年）單位：%注：作者自行計算，具體計算方式參見周慧和岳希明（2019）。資料來源：我國數據來自《中國統(tǒng)計年鑒》資金流量表；其他國家數據來自OECD數據庫中的國民收入賬戶造成我國居民收入分配份額較低的原因主要有兩點。一是我國居民財產性收入增長緩慢。一方面，居民投資渠道狹窄且不暢。眾所周知，企業(yè)融資除了通過自有資金，還可以通過權益性融資和債務性融資。然而，相比發(fā)達國家，我國資本市場發(fā)展程度不足，企業(yè)融資渠道和居民投資選擇有限，導致居民仍然以工資或勞務報酬為主要的獲取收入方式。截至2019年，居民部門勞動者報酬和財產性收入分別為513472.1億元和44429.9億元，后者不足前者的十分之一。另一方面，銀行儲蓄利息率不斷下調。我國居民儲蓄率較高，銀行儲蓄是居民的主要投資渠道。但是，20世紀90年代以來，央行多次下調存款利率。以一年期存款基準利率為例，從10%左右降至如今2%左右，制約了居民利息收入的增長。二是我國長期保持較低工資水平。我國平均工資處于較低水平有兩個原因：一方面，我國勞動力市場仍然處于過剩狀態(tài)，農村剩余勞動力涌入城市、應屆畢業(yè)生規(guī)模龐大，導致了勞動力市場出現結構性供過于求的現象；另一方面，計劃經濟時期的低工資政策仍廣泛存在，疊加我國尚未建立市場化的工資形成機制，拉低了整體平均工資水平。較低的勞動力成本拉低了勞動要素分配份額，而居民收入主要來自勞動要素收入，進一步導致收入分配份額的下降。四、居民收入不平等的來源：組間差距（一）我國基尼系數的整體水平研究收入分配問題不可避免地聚焦于居民收入分配。衡量居民收入不平等的重要指標是基尼系數，該系數越大，則不平等程度越高。按照國際通用標準，基尼系數在0.3以下為最佳狀態(tài)，在0.3—0.4之間為正常狀態(tài)，超過0.4為警戒狀態(tài)，我國基尼系數早在1994年就已超過警戒線水平。進入21世紀后，以2008年為分界，我國收入差距呈現先上升、后下降至基本穩(wěn)定的趨勢（李實等，2019）。數據上看，我國基尼系數在2008年達到峰值0.491，而后逐年下降，近兩年略微抬頭，截至2020年約為0.468。圖片圖4我國歷年基尼系數資料來源：2003—2020年《中國住戶調查年鑒》。但是，公平分配是多維度的分配，可支配收入分配只是其中之一，并不能根據基尼系數直接得出我國分配不平等的結論。并且，“基尼系數0.4為國際警戒線”也僅僅是國際經驗，并不能完全適用于不同發(fā)展階段的國家。Piketty（2018）指出，長期來看，隨著經濟發(fā)展和社會財富存量的提高，收入分配差距呈現出正U型的變動軌跡。在我國，無論是居民部門收入分配份額問題，還是居民收入分配差距問題，實際上都是在中國長期高速經濟增長、迅速做大“經濟蛋糕”的前提下形成的歷史遺留問題。改革開放初期到20世紀90年代，我國經濟實施“讓一部分人先富裕起來”的政策，效率與公平未能兼顧是事實，居民收入差距不斷攀升屬于快速發(fā)展進程中的階段性矛盾。進入21世紀后，全國居民收入差距仍舊在不斷擴大，直至2008年達到峰值為0.491。2008年以后，我國經濟步入新常態(tài)，基尼系數出現明顯轉折、降幅約為3個百分點。尤其是黨的十八大召開后，隨著我國經濟逐漸由快速發(fā)展轉向高質量發(fā)展，基尼系數下降至0.470以下。（二）居民收入不平等的來源：組間差距城鄉(xiāng)間收入差距是我國收入分配不平等的最重要組成部分。根據郭慶旺等（2014）、《中國住戶調查年鑒》（城鄉(xiāng)基尼系數更新至2012年），改革開放初期，我國農村居民和城鎮(zhèn)居民的基尼系數均處于較低水平，之后隨著經濟發(fā)展水平提高、人均可支配收入增加，農村和城鎮(zhèn)內部的不平等程度處于不斷上升的態(tài)勢。但是，無論是農村居民基尼系數，還是城鎮(zhèn)居民基尼系數，二者始終低于0.4。換言之，總基尼系數高于0.4主要是受到組間收入差距的影響，而非城鄉(xiāng)組內的收入不平等。根據劉偉等（2018）的測算，城鄉(xiāng)間收入差距貢獻度對總體收入分配差距的貢獻最大，這說明了導致總體收入分配不平等的主要原因是城鄉(xiāng)間收入差距較大。圖5同樣可以看到，隨著城市化進程的加快，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的絕對差距逐年上升，反映了城鄉(xiāng)收入分配差距的不斷擴大。值得一提的是，雖然二者絕對值的差距逐年擴大，但是二者增速的差距呈縮小趨勢、相對差距有所下降。改革開放前30年，城鄉(xiāng)收入增速呈現了農村高于城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)高于農村的過渡，很大程度與我國在不同時期發(fā)展政策的側重點有關。例如，早期的農村改革顯著提高了農民收入，當時城鄉(xiāng)組間差距并不明顯；隨后的城市體制改革使城鎮(zhèn)居民明顯受益，一定程度上拉大了城鄉(xiāng)收入差距。2008年以來，我國實施了大量惠農政策，農村居民可支配收入增速逐漸超過了城鎮(zhèn)居民，這對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距起到了重要作用。造成城鄉(xiāng)間收入差距較大的根本原因是城鄉(xiāng)二元經濟社會結構，主要包括三點。一是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。中華人民共和國成立后，我國建立了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使得農村人口不能自由地向城市遷移，造成城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機會和社會地位上不平等。二是城鄉(xiāng)經濟體制改革推進的非均衡性。我國經濟體制改革最早在農村展開，以家庭聯產承包責任制為代表，之后逐漸轉向城市，城市經濟增長迅速、城鎮(zhèn)居民收入大幅提高，二者收入差距明顯擴大。三是宏觀經濟政策長期向城市傾斜，一方面表現為城市化進程中對農村剩余資源的過度汲取，另一方面也表現為金融和財政政策向城市的傾斜。因此，縮小城鄉(xiāng)差距的政策著力點在于加快推進城鎮(zhèn)化進程、穩(wěn)步推動農民市民化、打破城鄉(xiāng)二元經濟結構，逐步在發(fā)展中解決問題（萬廣華，2013；劉尚希，2021）。對應到相關財政政策，我國出臺的大量惠農、扶貧政策，如實行農村最低生活保障制度、推出新型農村合作醫(yī)療制度等，都切實提高了農民可支配收入、縮小了城鄉(xiāng)收入差距。更重要的成就是減貧脫貧成效，截至2020年，我國全部貧困縣脫貧脫帽、貧困人口大幅縮小，也體現了在發(fā)展中促進城鄉(xiāng)公平分配的政策導向。圖片圖5我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入及其增速注：2013年前農村居民人均可支配收入為人均純收入，2013年及以后統(tǒng)一為人均可支配收入。下同。資料來源：1978—2020年《中國統(tǒng)計年鑒》。區(qū)域間收入分配差距也是反映組間差距的重要指標。劉偉等（2018）測算得出，各地區(qū)內部的基尼系數均低于0.4，2008年后呈現出明顯下降趨勢，而圖4則顯示我國總基尼系數均高于0.4?？梢姡鞯貐^(qū)組內分配較平等而總體收入分配并不平衡，表明組間差距較大才是導致總基尼系數偏高的主要原因。以各地區(qū)人均可支配收入為例（圖6），無論是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，還是農村居民人均可支配收入，都顯示了東部地區(qū)城鄉(xiāng)人均可支配收入與中部、西部和東北部地區(qū)出現明顯分化，其他三個地區(qū)城鄉(xiāng)可支配收入差距不明顯，整體上區(qū)域經濟發(fā)展較不均衡，側面說明了地區(qū)收入分配差距較大主要是組間差距導致的。隨著西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起戰(zhàn)略的不斷深入，三個地區(qū)經濟發(fā)展加快，雖然區(qū)域間收入的絕對差距仍然較大，但區(qū)域間收入的相對差距有所緩解。圖片圖6我國各地區(qū)城鄉(xiāng)人均可支配收入我國區(qū)域間收入差距是由多方面因素共同決定的。一是歷史因素。我國歷朝歷代的經濟中心，經歷了自西向東的轉移過程，導致東中西部經濟發(fā)展差距不斷拉大。二是地理因素。東部地區(qū)多處沿海，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，且對外貿易便利，而中西部地區(qū)明顯存在著稟賦短板。三是制度因素。政府投資和外資大多傾向于流入東部發(fā)達地區(qū)，以及地方保護主義、生產要素自由流動受限，導致各地區(qū)經濟發(fā)展水平差距擴大。因此，解決區(qū)域間收入差距的最重要抓手是實施區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，需要各地區(qū)充分挖掘地方經濟發(fā)展優(yōu)勢、注重優(yōu)勢互補，堅持在發(fā)展中解決區(qū)域公平分配問題，如西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起和革命老區(qū)、民族地區(qū)建設等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以及京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等。綜上，造成居民收入不平等的原因主要是城鄉(xiāng)或區(qū)域的組間差距，而不是組內差距。各群體組內收入分配差距并不十分明顯，而組間差距才是造成總體收入和各群體收入出現分化的關鍵。當然，這并不意味著否認組內分配差距的存在，而是要以縮小組間差距作為促進居民收入分配公平的政策重點。五、稅收與社會保障的收入分配效應比較（一）稅收的收入分配效應辨析1、間接稅對收入分配的影響間接稅主要是在生產環(huán)節(jié)，也就是初次分配環(huán)節(jié)征收的，例如增值稅、消費稅等商品稅，它們一般按照比例稅率征收。在稅負完全轉嫁的前提下，由于低收入者邊際消費傾向高于高收入者，低收入者負擔的間接稅占其可支配收入的比重往往高于中等收入者和高收入者，因此，傳統(tǒng)觀點認為，商品稅一般具有累退性質，較難體現稅收的公平原則。然而，現實生活中，商品稅的轉嫁程度與商品或要素的供求彈性、課稅范圍和方式、商品或要素屬性息息相關，如何轉嫁以及轉嫁多少難以準確度量。也就是說，商品稅能夠完全轉嫁的前提假設是強假設，未必符合現實。實際上，現有研究大多夸大了商品稅的累退性。以增值稅為例，一方面，基于永久性收入假說，從消費者終身預算約束來看，一生消費的貼現值等于一生收入的貼現值，那么終身的增值稅與總支出是成比例的，這會降低增值稅的累退性。另一方面，一般來說，規(guī)模較小且會計核算不健全的納稅人往往征管成本較高、征管力度較小，這類小規(guī)模納稅人可能采取不開票的方式逃避增值稅。低收入者更傾向于消費這類小規(guī)模納稅人的商品或勞務，這也會降低增值稅的累退性（俞杰，2020）。通過計算資金流量表中初次分配環(huán)節(jié)的“生產稅凈額”在企業(yè)部門和居民部門的占比，可看出間接稅對不同部門收入分配的影響。如圖7（左）所示，企業(yè)部門是間接稅的納稅主體，1992—2019年占比平均約為90%，而居民部門僅占10%左右，居民部門對間接稅的貢獻遠不如企業(yè)部門，以企業(yè)部門納稅為主的間接稅主要起到籌集財政收入的作用。以增值稅、消費稅和營業(yè)稅為代表，三種稅收占總稅收的比重基本高于50%，對財政收入的貢獻度遠高于其他稅收。與直接稅相比，間接稅具有征稅對象普遍、稅源豐富，以及征收簡便等優(yōu)點，這使得間接稅始終是我國籌集稅收收入的重要手段。針對間接稅，應充分發(fā)揮其籌集收入的功能，而非利用間接稅來調節(jié)收入分配差距。圖片圖7間接稅分配情況和占總稅收的比重注：對于政府部門而言，生產稅凈額、所得稅和財產稅都是初次分配收入和可支配收入的重要來源，而對于其他部門而言，稅收是其收入的抵減項。因此，僅采用資金流量表中企業(yè)部門和居民部門的“運用”數據分析稅收對收入分配的影響。下同。資料來源：1992—2020年《中國統(tǒng)計年鑒》資金流量表、稅收數據。下同。2、直接稅對收入分配的影響直接稅主要是在再分配環(huán)節(jié)和積累環(huán)節(jié)征收的，例如個人所得稅、企業(yè)所得稅、房地產稅、遺產稅等。按照傳統(tǒng)認知，所得稅和財產稅具有調節(jié)收入分配的效果。如何優(yōu)化稅制以實現共同富裕，則需要逐步提高直接稅收入的比重（楊志勇，2021）。在我國，房地產稅和遺產稅尚未開征，企業(yè)所得稅是針對企業(yè)部門征收的所得稅，社會各界較為關注的是影響居民收入分配的個人所得稅。具體而言，個人所得稅通過超額累進稅率和免征額的方式，使得較高收入者多交稅、較低收入者少交稅或不交稅，從而促進居民收入分配公平。但是，由于綜合所得覆蓋范圍有限、稅收基數不足等因素，我國個人所得稅調節(jié)收入分配的功能遠未得到充分發(fā)揮。張玄和岳希明（2021）采用Kakwani指數分析得出2018年個人所得稅改革提高了個人所得稅累進性，但也導致個人所得稅平均稅率和收入再分配指數大幅降低，反而削弱了再分配效應。個人所得稅調節(jié)分配功能的發(fā)揮主要依賴于個人所得稅的覆蓋范圍和稅率累進程度，我國個人所得稅納稅群體一直較少，適用累進稅率的主要是勞動所得，而資本所得適用比例稅率，這些因素導致個人所得稅調節(jié)分配的作用有限。圖片圖8直接稅分配情況和占總稅收的比重同樣地，可以根據資金流量表中再分配環(huán)節(jié)的“所得稅、財產稅等經常稅”分析直接稅對調節(jié)分配的作用。如圖8（左），居民部門對直接稅的貢獻明顯高于前文提及的對間接稅的貢獻，2000年后居民部門繳納直接稅的比重平均將近30%，相比間接稅而言，直接稅更能起到調節(jié)部門間收入分配的作用。但是，1994—2020年我國企業(yè)所得稅和個人所得稅之和占總稅收的比重，平均僅為23%左右，尤其是個人所得稅占比均低于10%。如上文所述，囿于稅收規(guī)模的不足，利用個人所得稅來調節(jié)收入分配差距收效甚微。國際比較而言，以2019年數據為例，OECD國家個人所得稅占總稅收的比重平均為23.49%，即使是如此龐大的個人所得稅規(guī)模，也只能讓基尼系數縮小不到4%（Caminada等，2018）。而我國個人所得稅占總稅收的比重僅為6.57%，相對規(guī)模明顯低于發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家。當個人所得稅未達到一定規(guī)模的情況下，其調節(jié)作用自然是有限的。因此，雖然個人所得稅具備一定的調節(jié)收入分配作用，但是調節(jié)分配的效果不應被高估，仍需要其他更有效的途徑來縮小收入差距。（二）社會保障的收入分配效應辨析相比個人所得稅，轉移性支出對收入分配的調節(jié)效用遠高于前者。已有文獻研究表明，從多國收入再分配的調節(jié)效果來看，政府介入后基尼系數下降明顯（Caminada等，2012）。并且，轉移性支出使得基尼系數下降的程度約為個人所得稅的6倍，即轉移性支出對縮小收入差距具有更為重要的作用。我國以社會保障支出為主的轉移性支出也對調節(jié)收入分配起到了重要作用。近年來，我國不斷加大社會保障支出的力度，擴大了社會保障制度的覆蓋面，改善了居民保障水平。根據住戶調查數據，與個人所得稅相比，我國社會保障支出的再分配效應更顯著地導致了基尼系數的下降（郭慶旺等，2016）。當前，社會保障支出規(guī)模雖然高于個人所得稅，但二者再分配效應的顯著差異并不完全是由規(guī)模造成的，而是與社會保障覆蓋面較廣、個人所得稅稅制設計有關。一方面，社會保障支出覆蓋面更廣，涵蓋了城鄉(xiāng)居民、高低收入者，例如城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、新型農村合作醫(yī)療制度，能夠更全面地惠及廣大人民群眾。另一方面，從中國現行稅制來看，個人所得稅的征稅對象以工資、薪金為主，而高收入者的主要收入來源是資本收入和財產收入，這兩種收入很難采用累進稅率，故個人所得稅對調節(jié)較低收入者和較高收入者的收入差距效果有限。需要特別說明的是，雖然社會保障支出的調整效果整體上比較顯著，實際上，它并未發(fā)揮其最大的調節(jié)效用。由于我國社會保障統(tǒng)籌程度低，各地區(qū)規(guī)則不一，社會保障支出會存在很強的再排序效應。所謂的再排序效應，是指人們在獲得社會保障收入后，收入排序會發(fā)生變化。再排序效應會在較大程度上抵消再分配效應。因此，為了最大程度地發(fā)揮社會保障的調節(jié)作用，應盡快實行全國統(tǒng)籌，推動社會保障制度標準在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間統(tǒng)一。六、基本公共服務均等化與公平分配（一）基本公共服務均等化及發(fā)展歷程如前文所述，效用平等不僅僅是可支配收入的平等，還包括享受公共服務的平等，它是改善公平分配不可或缺的重要因素?；竟卜兆鳛楣卜兆罨镜慕M成部分，與公民的基本生存權和發(fā)展權密不可分，聚焦了社會最關心、最直接、最現實的利益問題?；竟卜站然闹攸c是保障人民群眾能夠公平地得到大致均等的公共服務，而并非簡單的平均化和無差異化。在追求共同富裕的政策背景下，滿足人民日益增長的美好生活需要，一個重要措施就是要提高基本公共服務均等化水平。從基本公共服務均等化的發(fā)展歷程來看，中華人民共和國成立初期，在計劃經濟的大背景下，受制于經濟發(fā)展水平較低、城鄉(xiāng)二元體制等因素，我國的基本公共服務供給處于低水平、非均衡階段。隨著改革開放的推進和社會主義市場經濟的發(fā)展，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領域的供給水平不斷上升，基本公共服務供給由非均衡向均衡方向發(fā)展。而后，黨的十六屆六中全會首次提出了“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”，進一步強調了推進基本公共服務均等化的重要性。黨的十八大報告則提出到2020年“基本公共服務均等化總體實現”，明確了實現基本公共服務均等化的時間節(jié)點，強調了基本公共服務體系的發(fā)展方向。黨的十九大以來，我國實施的區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略、“兩不愁三保障”脫貧攻堅戰(zhàn)等，更是顯著降低了區(qū)域發(fā)展差距、大幅減少了貧困人口數，將我國基本公共服務均等化建設推向新高度。尤其是面對突如其來的疫情沖擊，更加彰顯了公共服務供給、基本公共服務均等化的重要性。（二）基本公共服務均等化的實施效果2021年3月30日，《國家基本公共服務標準（2021年版）》發(fā)布，標準涵蓋了教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等各方面。因此，衡量基本公共服務均等化不能僅從某個單一指標來看，而是要綜合考慮影響民生的各項指標?；谖覈F實國情，主要包括公共安全性服務、公益基礎性服務、公共事業(yè)性服務、基本民生性服務。其中，公共安全性服務包括國防安全、消費安全、生產安全和社會治安等；公益基礎性服務包括環(huán)境保護、生態(tài)維護和公共設施等；公共事業(yè)性服務包括人口控制、科學技術、公共文化、公共衛(wèi)生、公共教育等；基本民生性服務包括養(yǎng)老保障、社會救助和就業(yè)服務等。只有綜合全面地考察基本公共服務均等化，才能科學評估其實施效果，以更好地縮小差距、改善民生。為觀察基本公共服務均等化效果，我們選取了較有代表性的教育生師比、醫(yī)療衛(wèi)生水平、公園綠地情況、城市公共設施指