第二章公共政策系統(tǒng)本章重點正確理解政策系統(tǒng)的含義。掌握政策主體的含義、構成和作用。掌握政策客體的含義、構成和作用。掌握政策環(huán)境的含義、構成和作用。正確理解政策主體、政策客體與政策環(huán)境的關系。第二章公共政策系統(tǒng)本章重點1從系統(tǒng)分析方法來看，公共政策的運行是以公共政策系統(tǒng)為基礎的。國內有學者把公共政策系統(tǒng)界定為“由政策主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互作用而構成的社會政治系統(tǒng)”。我們認為，從政策主體、政策客體和政策環(huán)境的角度進行分析，較好地揭示了公共政策系統(tǒng)的內涵。在本章中，我們將討論公共政策系統(tǒng)的各構成要素。

第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件2

第一節(jié)公共政策主體一般來講，公共政策主體主要包括立法機關、行政機關、司法機關、政黨、利益集團、思想庫、大眾傳媒和公民個人。但是，對于這些公共政策主體，卻存在著不同的分類方式。美國學者安德森從政策制定的角度將政策主體劃分為官方和非官方兩大類：官方的政策制定者是指那些具有合法權威去制訂公共政策的人們，包括立法者、政府首腦、行政人員和法官;而非官方參與者包括那些參與政策過程的利益集團、政治黨派、政策研究組織、大眾傳媒和公民個人。

第一節(jié)公共政策主體一般來3瓊斯和馬瑟斯將政策主體分為政府內部和政府外部兩大類。政府內部的政策主體包括：行政長官、官僚、咨詢者、研究機構、議員及其助手；政府外部的政策主體包括：利益團體和協(xié)會、公民團體、政治黨派和傳播媒介。擁有法定權威官方主體大致等同于體制內政策主體、不擁有法定權威的非官方主體大致等同于體制外主體。綜合這兩種分類方式，我們可以從官方和非官方的角度來探討公共政策主體的構成及其行為。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件4一、官方政策主體

1、立法機關立法機關是公共政策主體最重要的構成要素之一。在西方國家，立法機關就是代議機關，一般被稱為國會、議會。在我國，立法機關也是權力機關，即各級人民代表大會及其常委會?，F行憲法明文規(guī)定，全國人民代表大會是國家的最高權力機關，擁有最高立法權、最高任免權、最高決策權和最高監(jiān)督權。這些權力使得立法機關在我國的公共政策主體系統(tǒng)中具有很高的法律地位的，但其現實作用有待加強。一、官方政策主體1、立法機關52、行政機關行政機關是貫徹執(zhí)行國家的法律和政策,運用公共政策對社會公共事務進行管理,是立法機構所確立的國家意志的執(zhí)行者在西方國家，隨著行政權力的不斷擴張，行政機關在政策制定過程中的地位和作用已越來越突出，出現了所謂的“行政國家”。在發(fā)展中國家，行政部門在政策制定中所擁有的權力和影響比發(fā)達國家更大。例如在我國，各級政府在政策過程中的權力比各級人大顯然要大。2、行政機關63、司法機關司法機關傳統(tǒng)上被認為只是一個檢察、審判的機構，但它在公共政策制定中發(fā)揮著重要的作用。法院不僅參與政策制定，而且在其中扮演重要角色。比如美國羅斯福新政時期，最高法院在受理的9起涉及新政立法的案件中，其中7起的判決結果是總統(tǒng)與國會違憲，這無疑是從司法的角度對公共政策的制定施加了強有力的影響。在我國，司法機關對公共政策影響程度相對要小一些，從我國目前實際情況來看，司法機關的作用更多地表現在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面，并沒有真正成為政策制定的主體。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件74、執(zhí)政黨在西方國家、政黨雖然能對公共政策產生很大的影響，但它并不能直接制定公共政策。在中國，中國共產黨作為執(zhí)政黨，在我國公共政策過程中發(fā)揮著主導作用。這首先體現在它對國家的政治領導上。黨的政治領導包括黨對政治原則、政治方向和重大政策的領導。同時，黨還確立自己的指導思想在國家意識形態(tài)中的主導地位，通過宣傳黨的路線、方針和政策，實現思想上的領導。在中國，公共政策的制定與執(zhí)行過程，實質上是“以中國共產黨組織為首的所有履行當代中國社會公共權力的組織機構的決策與執(zhí)行的過程”。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件8二、非官方政策主體非官方的政策主體是指政治體制外的、不直接行使公共權力的政策過程的參與者，包括利益集團、非執(zhí)政黨、大眾傳媒、思想庫、公民等。他們作為體制外的力量，通過游說官方決策者，施加壓力，從而影響公共政策過程。二、非官方政策主體非官方的政策主體是指政治體制外的、不直接行91、利益集團我們可以將利益集團界定為因相同或相近的利益而走到在一起的一群人。這群人為了它們的共同利益而力圖參與并影響政治，以期取得對他們有利的政策支持。利益集團影響公共政策制定的方式和途徑主要有直接游說、間接游說、司法訴訟、政治捐款、示威抗議等。1、利益集團102、非執(zhí)政黨在西方國家，非執(zhí)政黨也叫做反對黨或在野黨。在野黨的政治綱領和政策主張雖然不能成為公共政策，但在野黨的合法存在本身就是一種制約和監(jiān)督力量，它能夠通過對執(zhí)政黨的監(jiān)督、批評,迫使執(zhí)政黨最大限度地考慮自己所代表的利益。在我國，民主黨派作為參政黨，主要是通過參加政治協(xié)商會議的方式，從政治協(xié)商和民主監(jiān)督兩方面參與到國家政策制定中的。2、非執(zhí)政黨113、大眾傳媒大眾傳媒主要包括廣播、報紙、電視、書刊、電影、互聯(lián)網等傳播工具。大眾傳媒對公共政策的影響主要體現在兩個方面：第一，傳播公共政策信息，實現政府與社會公眾的雙向溝通。第二，引導社會輿論，影響公共政策議程設定。大眾傳媒可以通過自己帶有傾向性的報道和對新聞事件的分析、解釋，引導和控制公眾輿論的焦點和走向，通過影響和引導社會輿論，而影響政府的公共政策議程的設定。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件124、思想庫思想庫置信的政策研究組織的別稱，是政策主體非常重要的組成部分。思想庫是由專業(yè)人員組成的跨學科、跨領域的綜合性政策研究組織，它的出現對于改善政策系統(tǒng)和環(huán)境，促進決策質量的提高有著積極的影響。一般來講，思想庫包括以下幾種類型：官方思想庫。這個思想庫隸屬于政府和執(zhí)政黨，直接反映了政府對一項政策的態(tài)度與立場，比如美國的蘭德公司、我國各級政府部門的政策研究室、國務院發(fā)展研究中心等機構。4、思想庫13半官方思想庫。這類思想庫是指主要受政府資助，同時也具有相對獨立性的政策研究機構，如美國的經濟發(fā)展委員會、我國的貿易促進委員會、中國人民銀行金融研究所、財政部財政科學研究所等。其功能在于，提供政策咨詢，協(xié)調政策活動，配合宣傳教育，輸送專門人才。半官方思想庫。14民間思想庫。這個思想庫是指由民間創(chuàng)立，經費來源于基金會、企業(yè)和私人捐款，具有較強的自主性和獨立性的研究機構，比如美國福特基金會、中國管理科學院、天則經濟研究所等。這類思想庫不直接參與政策過程。國際思想庫。這個思想庫是由不同的國家的各學科專家學者組成的、以研究人類全球問題為主的政策研究機構，研究范圍包括環(huán)境保護、戰(zhàn)爭與和平、資源利用、人口控制的。民間思想庫。155、公民或選民案例2-1：市民反對，立法推遲北京市政府2004年起草的《房屋租賃管理辦法》（草案）（以下簡稱《辦法》）在征集意見時，由于246條市民意見中大多數持反對態(tài)度，該規(guī)章推遲出臺，列入2005年立法調研項目。這意味著一部本來可以在2004年出臺的政府規(guī)章暫時擱淺，等待調研結論。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件16北京市法制辦宣傳處處長介紹，從2004年3月1日開始，市政府法制辦在其官方網站和首都之窗網站就《辦法》公開征求市民意見，在隨后收到的總共246條意見中，除部分對該《辦法》表示支持外，絕大多數市民對該《辦法》持反對態(tài)度。反對意見主要是針對《辦法》規(guī)定的登記備案、治安管理責任的劃分、房租確定方式中的指導租金，以及房屋租賃管理部門過多、拖欠房租的處理辦法等內容。北京市法制辦宣傳處處長介紹，從2004年3月1日開始，市政府17北京市政府法制辦對于《辦法》因市民就其中的條款持反對意見進行了分析和研究，認識到這一規(guī)章草案的確存在一些問題，需要進一步修改、完善。北京市政府法制辦主任說，涉及與群眾利益密切相關的立法，一定要反映民眾的意愿。立法的民主化、科學化和程序化，是保證立法成功和公眾利益的關鍵?！睘榇?，北京市政府法制辦已將該草案提交市建委、市公安局做進一步修改和完善。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件18同時，北京市政府法制辦2005年對此進行專題調研，確保該規(guī)章的出臺體現以人為本思想，增強政府的服務意識。從以上案例不難看出，普通公民也對公共政策產生重要的影響。公民參與公共政策過程的方式主要包括投票、選舉、全民公決、聽證會、示威游行、罷工等。

第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件19

第二節(jié)公共政策客體公共政策客體是相對于公共政策主體而言的，是指公共政策發(fā)生作用時所指向的對象，或者說政策主體就哪些問題、針對哪些人制定政策。也就是說，公共政策客體是指公共政策所要處理的社會問題和所要發(fā)生作用的社會成員兩個方面。第二節(jié)公共政策客體20

案例2-2：“面子工程”為何栽了面子巨大的廣場、寬闊的街道、林立的門市以及漂亮的別墅，如果不是親眼所見，記者很難相信這就是蘇皖一些傳統(tǒng)農區(qū)的小城鎮(zhèn)。而不少農民對此卻頗有微詞，他們抱怨說，加快小城鎮(zhèn)建設本來是件好事，但現在卻成了某些干部撈取政績的“面子工程”。

一踏進號稱“中華果都”的江蘇豐縣某鎮(zhèn)，映入我們眼簾的是北方鄉(xiāng)鎮(zhèn)少見的氣派景象，而最令人羨慕的莫過于豐黃公路旁那紅瓦蓋頂的別墅了的。案例2-2：“面子工程”為何栽21然而，當記者走進這些別墅時，不由得為眼前所見而震驚：披著豪華外衣的別墅里面，大都是半拉子工程，有的連門窗都沒有安裝。屋里院外雜才叢生，糞便滿地，臭氣熏天。一位住在附近的群眾告訴我們，由于沒有人住，這里成了過路行人的“公廁”。別墅變“公廁”，這是哪位款爺的錢多得可以隨便亂扔，還是哪位房地產商被深度“套牢”？為了弄清實情，我們費盡周折追蹤到鄉(xiāng)下，找到房子的主人。出乎意料的是，這些主人衣衫破舊，面容愁苦。然而，當記者走進這些別墅時，不由得為眼前所見而震驚：披著豪華22他們根本不是什么富商巨賈，相反倒是一身負債累累的甚至傾家蕩產的國有果園職工，而陷他們于絕境的僅是鎮(zhèn)政府的一個“城市夢”！象該鎮(zhèn)一樣，蘇皖農村的大多數縣還是“吃飯財政”、“赤字財政”，政府拿不出多少錢來用于小城鎮(zhèn)建設，于是不少地方把目光不由自主地投向民間，提出要“借用民力”、“以地生財”。但是，在農村經濟并不發(fā)達的地區(qū)，小城鎮(zhèn)對農業(yè)人口的吸引力十分有限，農民不愿意遠離自己的耕地到集鎮(zhèn)建房落戶。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件23即使少數脫離了土地的農民，也寧愿到縣級以上中心城市居住，因為那里有更多的謀生之路。在安徽省湯山縣某鎮(zhèn)，類似的情景也在上演。1996年初，鎮(zhèn)領導率隊到蘇北參觀學習后，為了加快小城鎮(zhèn)建設，采取“非常措施”，拆房擴路，大干快上。有戶姓葛的大家庭，共被扒掉二十八借瓦房，未獲分文補償，僅被獲準花9000元購買了相當于原來五間房面積的地皮使用權，而且必須建成二層以上同一規(guī)格的樓房，留走廊，貼瓷磚，一切費用自付。即使少數脫離了土地的農民，也寧愿到縣級以上中心城市居住，因為24全家因此損失四萬多元，至今仍然背著三萬元的債務，為此，葛家老人已經不知道哭過多少回了。作為啟動農村市場的突破口，小城鎮(zhèn)的崛起在不少地方確實起到了牽一發(fā)而動全身的作用。不少沉寂多年的小城鎮(zhèn)一下子變成了大工地，短短幾年時間里，一座座舊鎮(zhèn)換了新顏。紅紅火火的表象背后，也有少數像“中華果都”一樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫離實際、盲目跟風，致使群眾怨聲載道。這種急功近利的短期行為，致使不少地方的小城鎮(zhèn)建設缺乏科學、長遠的規(guī)劃。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件25既使一些有規(guī)劃的，也多停留在紙上畫畫、墻上掛掛，建幾條街，蓋幾棟樓，內部工業(yè)、商業(yè)、住宅等各種功能區(qū)分不盡合理，混雜現象普遍。在建筑風格上，許多地方更是千篇一律的二層小樓，沒有任何特點。強扭的瓜兒不甜。近幾年來，“中華果都”由于將內部銀行、農村合作基金會存款中的大量資金投入到不切實際的小城鎮(zhèn)建設上，使本想成為城鎮(zhèn)一景的“面子工程”變成了人見人煩的“敗筆”。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件26投資數十萬元安裝的路燈因為沒錢買電，只為外地的參觀者亮過幾次，平日只能在白天看得見。投資上百萬元的大觀園，更是門可羅雀。更為嚴重的是，由于鎮(zhèn)里的財力耗盡，負債累累，導致果園退休職工養(yǎng)老保險、教師干部工資不能正常發(fā)放，人們上訪不斷，弄得領導徹底沒了面子。投資數十萬元安裝的路燈因為沒錢買電，只為外地的參觀者亮過幾次27蓋新樓、建新舍，本是件受百姓歡迎的好事，為什么好事沒有辦好？蓋新樓、建新舍，本是件受百姓歡迎的好事，為什么好事沒有辦好？28問題出在當地政府在制定公共政策時，沒有比較準確地認定公共政策問題，也沒有考慮到百姓即政策所指向的目標群體的利益，從而制定出來的政策沒有抓住問題的實質所在，也沒能體現百姓的利益，因而得不到百姓的認可與支持。問題出在當地政府在制定公共政策時，沒有比較準確地認定公共政策29一、公共政策問題從“事”的角度看，公共政策客體就是公共政策問題。只有那些涉及相當多社會成員利益、并被列入政府議事日程的社會問題，才能成為公共政策問題，成為公共政策的客體。也就是說，公共問題要成為公共政策的客體，必須具備兩個條件：其一是社會問題必須被大多數人所察覺；其二是必須在政府的職能范圍之內?？傮w來說，當公共政策主體意識到某一個問題需要通過政策手段來解決時，該問題就成了一項公共政策問題。一、公共政策問題30二、目標群體從“人”的角度看，公共政策的客體就是目標群體。所謂目標群體，就是公共政策直接作用于影響的公眾群體和那些受公共政策規(guī)范、管制、調節(jié)和制約的社會成員。目標群體的識別具有不可忽視的意義?？墒牵豁椪叩哪繕巳后w并非從一開始就是清晰的，比如某項國家總政策發(fā)生作用的范圍最大，涉及的對象幾乎是所有的社會成員，而特定政府部門或地方政府的政策則只涉及部分成員。這其中的界限就需要予以明確的劃定，即把目標群體和非目標群體區(qū)分開來。二、目標群體從“人”的角度看，公共政策的客體就是目標群體。所31三、公共政策問題與目標群體的關系目標群體與公共政策主體之間是相互作用、在一定條件下會相互轉化。一方面，公共政策主體對公共政策問題的界定和解決問題的目標直接規(guī)定了目標群體的范圍和性質，而目標群體并不是消極被動而是具有能動性，對公共政策主體起著反作用，即公共政策問題能否解決，政策目標能否實現，并不僅僅取決于政策制定者和政策執(zhí)行者的一廂情愿，目標群體理解、接受、尊從公共政策的程度才是決定政策有效性關鍵性因素。三、公共政策問題與目標群體的關系目標群體與公共政策主體之間是32另一方面，公共政策主體和客體在地位上具有相對性。公共政策主體在某些情況下可以作為客體而存在,公共政策客體也可以作為主體而存在。另一方面，公共政策主體和客體在地位上具有相對性。公共政策主體33第三節(jié)公共政策環(huán)境

案例2-3：“京滬高鐵”，牽動政治神經[1]

“京滬高鐵”設想始于上世紀80年代，90年代前期進入論證階段。這一巨型項目當即引起了世界關注，德、法、日成為爭奪該項目外方參與權的主要競爭者。各方都未雨綢繆、官民一體，總統(tǒng)、總理爭相開展高層經濟外交游說中方。

近十年來，這一項目的論證過程充分顯露出內政與外交、經濟合理性與政治敏感性之間的復雜互動結構。一是國內決策層次，即“磁浮式”與“輪軌式”兩種方案之間的論證對比過程曠日持久；

[1]《環(huán)球時報》〔20030926№o〕第三節(jié)公共政策環(huán)境34二是外交決策層次，即我國在德、法、日之間選擇何者為主要合作伙伴成為一個各方關注的焦點。前些日子，媒體傳出國內決策將近尾聲（近又傳出并非如此）。頓時，外交決策的復雜性立即浮出水面，國內迅速形成了強烈反對日本參與該項目的輿論。日本從“京滬高鐵”醞釀之初就表現出濃趣，動員可觀的人力、物力展開了對華公關活動。然而，上世紀90年代正值中日關系進入冷戰(zhàn)后重新定位、重新調整時期。二是外交決策層次，即我國在德、法、日之間選擇何者為主要合作伙35日本以其政界“總體保守化”為背景，在歷史、臺灣及領土等問題上采取了一系列對華強硬舉措，不斷刺激和惡化著我國的對日輿論，中日關系出現了“政冷經熱”局面。近年來，日本首相小泉純一郎連續(xù)三年執(zhí)意參拜供奉著侵略戰(zhàn)爭甲級戰(zhàn)犯的靖國神社，日本一些政要在歷史問題和臺灣問題上肆無忌憚，一些主要媒體無所顧忌地推動否定侵略歷史的進程以及爆炒“沈陽領館事件”之類精心導演的新聞詆毀中國形象。這一趨向在中國輿論中不斷激起了強烈反應。在此背景下，當媒體透露我國即將就“京滬高鐵”做出決策時，德、法、日迅即行動，我國則出現了抵制日本參與的輿論。

日本以其政界“總體保守化”為背景，在歷史、臺灣及領土等問題上36近來國內反對日本參與“京滬高鐵”項目的理由有以下兩類：一是源于“高鐵”以外因素，包括對日本在歷史、臺灣、領土等問題上做法的抗議，以及對日本半途介入與我國爭奪俄羅斯輸油管道項目并配合美國在人民幣匯率問題上對華施壓的反感。二是源于“高鐵”本身因素，包括對日本軍工骨干企業(yè)可能參與這一項目表示反感，并擔心日本將來在“高鐵”項目上可能對我要挾，從經濟安全角度反對把中國鐵路動脈交給日本掌握?！熬哞F”決策，顯然是一個復雜的系統(tǒng)工程，它涵蓋的問題并不止于一條鐵路。

近來國內反對日本參與“京滬高鐵”項目的理由有以下兩類：一是源37從“京滬高鐵”決策不難看出，對于任何問題的決策不僅僅局限于決策本身，要受政策環(huán)境影響。這些政策環(huán)境因素不僅涵蓋自然與社會、政治與經濟等因素，甚至還涵蓋了民間與官方、國內與國際等各種因素。一、公共政策環(huán)境的含義這里的公共政策環(huán)境，是指影響公共政策產生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統(tǒng)論的角度看，凡是對公共政策產生作用和影響的因素皆可歸為公共政策環(huán)境。從“京滬高鐵”決策不難看出，對于任何問題的決策不僅僅局限于決38二、公共政策環(huán)境的分類型我們一般把公共政策環(huán)境劃分為地理自然環(huán)境、經濟環(huán)境、政治環(huán)境、社會文化環(huán)境、國際環(huán)境等。（一）、地理自然環(huán)境1、地理自然環(huán)境的含義地理自然環(huán)境就是政策系統(tǒng)所處的地理位置和自然狀況，包括國土面積、地形地貌、氣候、自然資源等。二、公共政策環(huán)境的分類型392、地理自然環(huán)境對公共政策系統(tǒng)的影響地理自然環(huán)境作為政策環(huán)境的一個重要方面，對政策系統(tǒng)存在者直接和間接的影響。影響一國政策的制定。不同的環(huán)境下的國家能源政策將會千差萬別，如石油豐富的中東地區(qū)和水力資源豐富的美國，相對于這兩者缺乏的國家或地區(qū)來講，考慮到本國的利益和將來的國際競爭的需要，他們在制定國家或地區(qū)的能源政策的時候就會同各自國內實際情況有機地結合起來。2、地理自然環(huán)境對公共政策系統(tǒng)的影響40（二）、經濟環(huán)境1、經濟環(huán)境的含義經濟環(huán)境是對公共政策系統(tǒng)具有重要影響的多種經濟因素的總和。它包括生產力的性質、結構，生產資料所有制形式、經濟結構、經濟制度、經濟體制、經濟總量等。2、經濟環(huán)境對公共政策系統(tǒng)的影響A、經濟環(huán)境是制定和執(zhí)行公共政策基本出發(fā)點。經濟環(huán)境人類社會生活最基本的環(huán)境，政策系統(tǒng)不可能超越經濟環(huán)境所提供的物質條件和要求。（二）、經濟環(huán)境41B、經濟環(huán)境提供了公共政策運行時所必需的資源。C、經濟環(huán)境影響公共政策主體的經濟目標取向。D、從歷史發(fā)展的角度看，經濟環(huán)境大致包括自然經濟、計劃經濟、市場經濟三種不同的經濟形態(tài)。不同的經濟形態(tài)對政策系統(tǒng)提出了不同的要求，并間接地影響到政策的導向、政策調整的范圍、政策運作方式以及政策質量。B、經濟環(huán)境提供了公共政策運行時所必需的資源。42（三）、政治環(huán)境1、政治環(huán)境的含義政治環(huán)境是指對政策系統(tǒng)的生存、發(fā)展與運行產生重要影響的所有實際和潛在的政治狀態(tài)，包括一個國家或一個地區(qū)的政治體制、政治結構、政治文化、政治關系等。2、政治環(huán)境對公共政策系統(tǒng)的影響A、政治環(huán)境決定公共政策系統(tǒng)的性質。B、政治環(huán)境決定論公共政策系統(tǒng)的民主化程度。（三）、政治環(huán)境43C、政治環(huán)境決定著公共政策合法化程度。（四）、社會文化環(huán)境1、社會文化環(huán)境的含義社會文化環(huán)境是對公共政策系統(tǒng)具有重要影響的社會狀況和文化狀況，包括人口規(guī)模、性別與年齡比例、地區(qū)和民族分布社會道德風尚、社會群體的職業(yè)構成、人口素質等。2、社會文化環(huán)境對公共政策系統(tǒng)的影響A、社會文化環(huán)境影響政策系統(tǒng)運行的效率。C、政治環(huán)境決定著公共政策合法化程度。44B、社會文化環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)運行的倫理和心理條件。（五）、國際環(huán)境1、國際環(huán)境的含義國際環(huán)境既包括全球范圍內政治、經濟、文化演變發(fā)展的一般趨勢、全球秩序及相應的規(guī)則，也包括了對一個國家或地區(qū)的發(fā)展產生影響的，由國家間、國際組織間的競爭、合作與沖突而形成的具有一定穩(wěn)定性的政治、經濟、文化關系。B、社會文化環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)運行的倫理和心理條件。452、國際環(huán)境對政策系統(tǒng)的影響A、國際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的價值選擇。B、國際環(huán)境影響政策系統(tǒng)的參照系選擇和目標選擇。2、國際環(huán)境對政策系統(tǒng)的影響46

第四節(jié)政策主體、客體與環(huán)境的相互關系政策系統(tǒng)是由政策主題、客體及其與環(huán)境之間的相互作用所構成的系統(tǒng)，政策主體、政策客體、政策環(huán)境三者之間存在著相互依賴和相互作用的關系。一、政策主體與政策客體的關系政策主體和政策客體作為政策系統(tǒng)必不可少的兩個組成部分，它們之間有著非常密切的關系。這種密切的關系主要表現在以下幾個方面：1、相互依存、不可分離。2、相互影響、相互作用。第四節(jié)政策主體、客體與環(huán)境的相互關系政策系統(tǒng)是由政473、政策主體與政策客體在地位上具有相對性，在一定條件下可以相互轉化。二、政策主體與政策環(huán)境的關系公共政策主體與公共政策環(huán)境也有著非常密切的關系，這種密切的關系表現如下：1、政策環(huán)境制約政策主體的行為。一方面，政策環(huán)境制約著政策主體的政策選擇。另一方面，公共政策環(huán)境制約政策主體的政策執(zhí)行。2、政策主體又能能動改造政策環(huán)境。3、政策主體與政策客體在地位上具有相對性，在一定條件下可以相48三、政策客體與政策環(huán)境的關系同樣，作為政策系統(tǒng)的兩個重要組成要素，政策客體與政策環(huán)境也有就非常密切的關系，這種密切關系主要表現在以下兩個方面：1、政策客體與政策環(huán)境高度融合在一起。2、政策客體與政策環(huán)境在地位上具有相對性，在一定條件下可以相互轉化。一方面，政策環(huán)境在一定的條件下可以化為政策客體。三、政策客體與政策環(huán)境的關系49另一方面，政策客體也可以成為政策環(huán)境的組成部分。在一定情況下，無論是政策客體中的政策問題還是目標群體，都可以以構成政策環(huán)境的組成部分。

思考題1、公共政策主體包括那些要素？2、作為公共政策的客體的目標群體與公共政策主體之間是何種關系？3、公共政策環(huán)境包括那些要素？對公共政策有何種影響？4、分析政策主體與政策環(huán)境的關系。另一方面，政策客體也可以成為政策環(huán)境的組成部分。在一定情況下50第二章公共政策系統(tǒng)本章重點正確理解政策系統(tǒng)的含義。掌握政策主體的含義、構成和作用。掌握政策客體的含義、構成和作用。掌握政策環(huán)境的含義、構成和作用。正確理解政策主體、政策客體與政策環(huán)境的關系。第二章公共政策系統(tǒng)本章重點51從系統(tǒng)分析方法來看，公共政策的運行是以公共政策系統(tǒng)為基礎的。國內有學者把公共政策系統(tǒng)界定為“由政策主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互作用而構成的社會政治系統(tǒng)”。我們認為，從政策主體、政策客體和政策環(huán)境的角度進行分析，較好地揭示了公共政策系統(tǒng)的內涵。在本章中，我們將討論公共政策系統(tǒng)的各構成要素。

第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件52

第一節(jié)公共政策主體一般來講，公共政策主體主要包括立法機關、行政機關、司法機關、政黨、利益集團、思想庫、大眾傳媒和公民個人。但是，對于這些公共政策主體，卻存在著不同的分類方式。美國學者安德森從政策制定的角度將政策主體劃分為官方和非官方兩大類：官方的政策制定者是指那些具有合法權威去制訂公共政策的人們，包括立法者、政府首腦、行政人員和法官;而非官方參與者包括那些參與政策過程的利益集團、政治黨派、政策研究組織、大眾傳媒和公民個人。

第一節(jié)公共政策主體一般來53瓊斯和馬瑟斯將政策主體分為政府內部和政府外部兩大類。政府內部的政策主體包括：行政長官、官僚、咨詢者、研究機構、議員及其助手；政府外部的政策主體包括：利益團體和協(xié)會、公民團體、政治黨派和傳播媒介。擁有法定權威官方主體大致等同于體制內政策主體、不擁有法定權威的非官方主體大致等同于體制外主體。綜合這兩種分類方式，我們可以從官方和非官方的角度來探討公共政策主體的構成及其行為。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件54一、官方政策主體

1、立法機關立法機關是公共政策主體最重要的構成要素之一。在西方國家，立法機關就是代議機關，一般被稱為國會、議會。在我國，立法機關也是權力機關，即各級人民代表大會及其常委會?，F行憲法明文規(guī)定，全國人民代表大會是國家的最高權力機關，擁有最高立法權、最高任免權、最高決策權和最高監(jiān)督權。這些權力使得立法機關在我國的公共政策主體系統(tǒng)中具有很高的法律地位的，但其現實作用有待加強。一、官方政策主體1、立法機關552、行政機關行政機關是貫徹執(zhí)行國家的法律和政策,運用公共政策對社會公共事務進行管理,是立法機構所確立的國家意志的執(zhí)行者在西方國家，隨著行政權力的不斷擴張，行政機關在政策制定過程中的地位和作用已越來越突出，出現了所謂的“行政國家”。在發(fā)展中國家，行政部門在政策制定中所擁有的權力和影響比發(fā)達國家更大。例如在我國，各級政府在政策過程中的權力比各級人大顯然要大。2、行政機關563、司法機關司法機關傳統(tǒng)上被認為只是一個檢察、審判的機構，但它在公共政策制定中發(fā)揮著重要的作用。法院不僅參與政策制定，而且在其中扮演重要角色。比如美國羅斯福新政時期，最高法院在受理的9起涉及新政立法的案件中，其中7起的判決結果是總統(tǒng)與國會違憲，這無疑是從司法的角度對公共政策的制定施加了強有力的影響。在我國，司法機關對公共政策影響程度相對要小一些，從我國目前實際情況來看，司法機關的作用更多地表現在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面，并沒有真正成為政策制定的主體。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件574、執(zhí)政黨在西方國家、政黨雖然能對公共政策產生很大的影響，但它并不能直接制定公共政策。在中國，中國共產黨作為執(zhí)政黨，在我國公共政策過程中發(fā)揮著主導作用。這首先體現在它對國家的政治領導上。黨的政治領導包括黨對政治原則、政治方向和重大政策的領導。同時，黨還確立自己的指導思想在國家意識形態(tài)中的主導地位，通過宣傳黨的路線、方針和政策，實現思想上的領導。在中國，公共政策的制定與執(zhí)行過程，實質上是“以中國共產黨組織為首的所有履行當代中國社會公共權力的組織機構的決策與執(zhí)行的過程”。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件58二、非官方政策主體非官方的政策主體是指政治體制外的、不直接行使公共權力的政策過程的參與者，包括利益集團、非執(zhí)政黨、大眾傳媒、思想庫、公民等。他們作為體制外的力量，通過游說官方決策者，施加壓力，從而影響公共政策過程。二、非官方政策主體非官方的政策主體是指政治體制外的、不直接行591、利益集團我們可以將利益集團界定為因相同或相近的利益而走到在一起的一群人。這群人為了它們的共同利益而力圖參與并影響政治，以期取得對他們有利的政策支持。利益集團影響公共政策制定的方式和途徑主要有直接游說、間接游說、司法訴訟、政治捐款、示威抗議等。1、利益集團602、非執(zhí)政黨在西方國家，非執(zhí)政黨也叫做反對黨或在野黨。在野黨的政治綱領和政策主張雖然不能成為公共政策，但在野黨的合法存在本身就是一種制約和監(jiān)督力量，它能夠通過對執(zhí)政黨的監(jiān)督、批評,迫使執(zhí)政黨最大限度地考慮自己所代表的利益。在我國，民主黨派作為參政黨，主要是通過參加政治協(xié)商會議的方式，從政治協(xié)商和民主監(jiān)督兩方面參與到國家政策制定中的。2、非執(zhí)政黨613、大眾傳媒大眾傳媒主要包括廣播、報紙、電視、書刊、電影、互聯(lián)網等傳播工具。大眾傳媒對公共政策的影響主要體現在兩個方面：第一，傳播公共政策信息，實現政府與社會公眾的雙向溝通。第二，引導社會輿論，影響公共政策議程設定。大眾傳媒可以通過自己帶有傾向性的報道和對新聞事件的分析、解釋，引導和控制公眾輿論的焦點和走向，通過影響和引導社會輿論，而影響政府的公共政策議程的設定。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件624、思想庫思想庫置信的政策研究組織的別稱，是政策主體非常重要的組成部分。思想庫是由專業(yè)人員組成的跨學科、跨領域的綜合性政策研究組織，它的出現對于改善政策系統(tǒng)和環(huán)境，促進決策質量的提高有著積極的影響。一般來講，思想庫包括以下幾種類型：官方思想庫。這個思想庫隸屬于政府和執(zhí)政黨，直接反映了政府對一項政策的態(tài)度與立場，比如美國的蘭德公司、我國各級政府部門的政策研究室、國務院發(fā)展研究中心等機構。4、思想庫63半官方思想庫。這類思想庫是指主要受政府資助，同時也具有相對獨立性的政策研究機構，如美國的經濟發(fā)展委員會、我國的貿易促進委員會、中國人民銀行金融研究所、財政部財政科學研究所等。其功能在于，提供政策咨詢，協(xié)調政策活動，配合宣傳教育，輸送專門人才。半官方思想庫。64民間思想庫。這個思想庫是指由民間創(chuàng)立，經費來源于基金會、企業(yè)和私人捐款，具有較強的自主性和獨立性的研究機構，比如美國福特基金會、中國管理科學院、天則經濟研究所等。這類思想庫不直接參與政策過程。國際思想庫。這個思想庫是由不同的國家的各學科專家學者組成的、以研究人類全球問題為主的政策研究機構，研究范圍包括環(huán)境保護、戰(zhàn)爭與和平、資源利用、人口控制的。民間思想庫。655、公民或選民案例2-1：市民反對，立法推遲北京市政府2004年起草的《房屋租賃管理辦法》（草案）（以下簡稱《辦法》）在征集意見時，由于246條市民意見中大多數持反對態(tài)度，該規(guī)章推遲出臺，列入2005年立法調研項目。這意味著一部本來可以在2004年出臺的政府規(guī)章暫時擱淺，等待調研結論。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件66北京市法制辦宣傳處處長介紹，從2004年3月1日開始，市政府法制辦在其官方網站和首都之窗網站就《辦法》公開征求市民意見，在隨后收到的總共246條意見中，除部分對該《辦法》表示支持外，絕大多數市民對該《辦法》持反對態(tài)度。反對意見主要是針對《辦法》規(guī)定的登記備案、治安管理責任的劃分、房租確定方式中的指導租金，以及房屋租賃管理部門過多、拖欠房租的處理辦法等內容。北京市法制辦宣傳處處長介紹，從2004年3月1日開始，市政府67北京市政府法制辦對于《辦法》因市民就其中的條款持反對意見進行了分析和研究，認識到這一規(guī)章草案的確存在一些問題，需要進一步修改、完善。北京市政府法制辦主任說，涉及與群眾利益密切相關的立法，一定要反映民眾的意愿。立法的民主化、科學化和程序化，是保證立法成功和公眾利益的關鍵?！睘榇耍本┦姓ㄖ妻k已將該草案提交市建委、市公安局做進一步修改和完善。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件68同時，北京市政府法制辦2005年對此進行專題調研，確保該規(guī)章的出臺體現以人為本思想，增強政府的服務意識。從以上案例不難看出，普通公民也對公共政策產生重要的影響。公民參與公共政策過程的方式主要包括投票、選舉、全民公決、聽證會、示威游行、罷工等。

第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件69

第二節(jié)公共政策客體公共政策客體是相對于公共政策主體而言的，是指公共政策發(fā)生作用時所指向的對象，或者說政策主體就哪些問題、針對哪些人制定政策。也就是說，公共政策客體是指公共政策所要處理的社會問題和所要發(fā)生作用的社會成員兩個方面。第二節(jié)公共政策客體70

案例2-2：“面子工程”為何栽了面子巨大的廣場、寬闊的街道、林立的門市以及漂亮的別墅，如果不是親眼所見，記者很難相信這就是蘇皖一些傳統(tǒng)農區(qū)的小城鎮(zhèn)。而不少農民對此卻頗有微詞，他們抱怨說，加快小城鎮(zhèn)建設本來是件好事，但現在卻成了某些干部撈取政績的“面子工程”。

一踏進號稱“中華果都”的江蘇豐縣某鎮(zhèn)，映入我們眼簾的是北方鄉(xiāng)鎮(zhèn)少見的氣派景象，而最令人羨慕的莫過于豐黃公路旁那紅瓦蓋頂的別墅了的。案例2-2：“面子工程”為何栽71然而，當記者走進這些別墅時，不由得為眼前所見而震驚：披著豪華外衣的別墅里面，大都是半拉子工程，有的連門窗都沒有安裝。屋里院外雜才叢生，糞便滿地，臭氣熏天。一位住在附近的群眾告訴我們，由于沒有人住，這里成了過路行人的“公廁”。別墅變“公廁”，這是哪位款爺的錢多得可以隨便亂扔，還是哪位房地產商被深度“套牢”？為了弄清實情，我們費盡周折追蹤到鄉(xiāng)下，找到房子的主人。出乎意料的是，這些主人衣衫破舊，面容愁苦。然而，當記者走進這些別墅時，不由得為眼前所見而震驚：披著豪華72他們根本不是什么富商巨賈，相反倒是一身負債累累的甚至傾家蕩產的國有果園職工，而陷他們于絕境的僅是鎮(zhèn)政府的一個“城市夢”！象該鎮(zhèn)一樣，蘇皖農村的大多數縣還是“吃飯財政”、“赤字財政”，政府拿不出多少錢來用于小城鎮(zhèn)建設，于是不少地方把目光不由自主地投向民間，提出要“借用民力”、“以地生財”。但是，在農村經濟并不發(fā)達的地區(qū)，小城鎮(zhèn)對農業(yè)人口的吸引力十分有限，農民不愿意遠離自己的耕地到集鎮(zhèn)建房落戶。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件73即使少數脫離了土地的農民，也寧愿到縣級以上中心城市居住，因為那里有更多的謀生之路。在安徽省湯山縣某鎮(zhèn)，類似的情景也在上演。1996年初，鎮(zhèn)領導率隊到蘇北參觀學習后，為了加快小城鎮(zhèn)建設，采取“非常措施”，拆房擴路，大干快上。有戶姓葛的大家庭，共被扒掉二十八借瓦房，未獲分文補償，僅被獲準花9000元購買了相當于原來五間房面積的地皮使用權，而且必須建成二層以上同一規(guī)格的樓房，留走廊，貼瓷磚，一切費用自付。即使少數脫離了土地的農民，也寧愿到縣級以上中心城市居住，因為74全家因此損失四萬多元，至今仍然背著三萬元的債務，為此，葛家老人已經不知道哭過多少回了。作為啟動農村市場的突破口，小城鎮(zhèn)的崛起在不少地方確實起到了牽一發(fā)而動全身的作用。不少沉寂多年的小城鎮(zhèn)一下子變成了大工地，短短幾年時間里，一座座舊鎮(zhèn)換了新顏。紅紅火火的表象背后，也有少數像“中華果都”一樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫離實際、盲目跟風，致使群眾怨聲載道。這種急功近利的短期行為，致使不少地方的小城鎮(zhèn)建設缺乏科學、長遠的規(guī)劃。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件75既使一些有規(guī)劃的，也多停留在紙上畫畫、墻上掛掛，建幾條街，蓋幾棟樓，內部工業(yè)、商業(yè)、住宅等各種功能區(qū)分不盡合理，混雜現象普遍。在建筑風格上，許多地方更是千篇一律的二層小樓，沒有任何特點。強扭的瓜兒不甜。近幾年來，“中華果都”由于將內部銀行、農村合作基金會存款中的大量資金投入到不切實際的小城鎮(zhèn)建設上，使本想成為城鎮(zhèn)一景的“面子工程”變成了人見人煩的“敗筆”。第二章-----公共政策系統(tǒng)資料課件76投資數十萬元安裝的路燈因為沒錢買電，只為外地的參觀者亮過幾次，平日只能在白天看得見。投資上百萬元的大觀園，更是門可羅雀。更為嚴重的是，由于鎮(zhèn)里的財力耗盡，負債累累，導致果園退休職工養(yǎng)老保險、教師干部工資不能正常發(fā)放，人們上訪不斷，弄得領導徹底沒了面子。投資數十萬元安裝的路燈因為沒錢買電，只為外地的參觀者亮過幾次77蓋新樓、建新舍，本是件受百姓歡迎的好事，為什么好事沒有辦好？蓋新樓、建新舍，本是件受百姓歡迎的好事，為什么好事沒有辦好？78問題出在當地政府在制定公共政策時，沒有比較準確地認定公共政策問題，也沒有考慮到百姓即政策所指向的目標群體的利益，從而制定出來的政策沒有抓住問題的實質所在，也沒能體現百姓的利益，因而得不到百姓的認可與支持。問題出在當地政府在制定公共政策時，沒有比較準確地認定公共政策79一、公共政策問題從“事”的角度看，公共政策客體就是公共政策問題。只有那些涉及相當多社會成員利益、并被列入政府議事日程的社會問題，才能成為公共政策問題，成為公共政策的客體。也就是說，公共問題要成為公共政策的客體，必須具備兩個條件：其一是社會問題必須被大多數人所察覺；其二是必須在政府的職能范圍之內?？傮w來說，當公共政策主體意識到某一個問題需要通過政策手段來解決時，該問題就成了一項公共政策問題。一、公共政策問題80二、目標群體從“人”的角度看，公共政策的客體就是目標群體。所謂目標群體，就是公共政策直接作用于影響的公眾群體和那些受公共政策規(guī)范、管制、調節(jié)和制約的社會成員。目標群體的識別具有不可忽視的意義。可是，一項政策的目標群體并非從一開始就是清晰的，比如某項國家總政策發(fā)生作用的范圍最大，涉及的對象幾乎是所有的社會成員，而特定政府部門或地方政府的政策則只涉及部分成員。這其中的界限就需要予以明確的劃定，即把目標群體和非目標群體區(qū)分開來。二、目標群體從“人”的角度看，公共政策的客體就是目標群體。所81三、公共政策問題與目標群體的關系目標群體與公共政策主體之間是相互作用、在一定條件下會相互轉化。一方面，公共政策主體對公共政策問題的界定和解決問題的目標直接規(guī)定了目標群體的范圍和性質，而目標群體并不是消極被動而是具有能動性，對公共政策主體起著反作用，即公共政策問題能否解決，政策目標能否實現，并不僅僅取決于政策制定者和政策執(zhí)行者的一廂情愿，目標群體理解、接受、尊從公共政策的程度才是決定政策有效性關鍵性因素。三、公共政策問題與目標群體的關系目標群體與公共政策主體之間是82另一方面，公共政策主體和客體在地位上具有相對性。公共政策主體在某些情況下可以作為客體而存在,公共政策客體也可以作為主體而存在。另一方面，公共政策主體和客體在地位上具有相對性。公共政策主體83第三節(jié)公共政策環(huán)境

案例2-3：“京滬高鐵”，牽動政治神經[1]

“京滬高鐵”設想始于上世紀80年代，90年代前期進入論證階段。這一巨型項目當即引起了世界關注，德、法、日成為爭奪該項目外方參與權的主要競爭者。各方都未雨綢繆、官民一體，總統(tǒng)、總理爭相開展高層經濟外交游說中方。

近十年來，這一項目的論證過程充分顯露出內政與外交、經濟合理性與政治敏感性之間的復雜互動結構。一是國內決策層次，即“磁浮式”與“輪軌式”兩種方案之間的論證對比過程曠日持久；

[1]《環(huán)球時報》〔20030926№o〕第三節(jié)公共政策環(huán)境84二是外交決策層次，即我國在德、法、日之間選擇何者為主要合作伙伴成為一個各方關注的焦點。前些日子，媒體傳出國內決策將近尾聲（近又傳出并非如此）。頓時，外交決策的復雜性立即浮出水面，國內迅速形成了強烈反對日本參與該項目的輿論。日本從“京滬高鐵”醞釀之初就表現出濃趣，動員可觀的人力、物力展開了對華公關活動。然而，上世紀90年代正值中日關系進入冷戰(zhàn)后重新定位、重新調整時期。二是外交決策層次，即我國在德、法、日之間選擇何者為主要合作伙85日本以其政界“總體保守化”為背景，在歷史、臺灣及領土等問題上采取了一系列對華強硬舉措，不斷刺激和惡化著我國的對日輿論，中日關系出現了“政冷經熱”局面。近年來，日本首相小泉純一郎連續(xù)三年執(zhí)意參拜供奉著侵略戰(zhàn)爭甲級戰(zhàn)犯的靖國神社，日本一些政要在歷史問題和臺灣問題上肆無忌憚，一些主要媒體無所顧忌地推動否定侵略歷史的進程以及爆炒“沈陽領館事件”之類精心導演的新聞詆毀中國形象。這一趨向在中國輿論中不斷激起了強烈反應。在此背景下，當媒體透露我國即將就“京滬高鐵”做出決策時，德、法、日迅即行動，我國則出現了抵制日本參與的輿論。

日本以其政界“總體保守化”為背景，在歷史、臺灣及領土等問題上86近來國內反對日本參與“京滬高鐵”項目的理由有以下兩類：一是源于“高鐵”以外因素，包括對日本在歷史、臺灣、領土等問題上做法的抗議，以及對日本半途介入與我國爭奪俄羅斯輸油管道項目并配合美國在人民幣匯率問題上對華施壓的反感。二是源于“高鐵”本身因素，包括對日本軍工骨干企業(yè)可能參與這一項目表示反感，并擔心日本將來在“高鐵”項目上可能對我要挾，從經濟安全角度反對把中國鐵路動脈交給日本掌握?！熬哞F”決策，顯然是一個復雜的系統(tǒng)工程，它涵蓋的問題并不止于一條鐵路。

近來國內反對日本參與“京滬高鐵”項目的理由有以下兩類：一是源87從“京滬高鐵”決策不難看出，對于任何問題的決策不僅僅局限于決策本身，要受政策環(huán)境影響。這些政策環(huán)境因素不僅涵蓋自然與社會、政治與經濟等因素，甚至還涵蓋了民間與官方、國內與國際等各種因素。一、公共政策環(huán)境的含義這里的公共政策環(huán)境，是指影響公共政策產生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統(tǒng)論的角度看，凡是對公共政策產生作用和影響的因素皆可歸為公共政策環(huán)境。從“京滬高鐵”決策不難看出，對于任何問題的決策不僅僅局限于決88二、公共政策環(huán)境的分類型我們一般把公共政策環(huán)境劃分為地理自然環(huán)境、經濟環(huán)境、政治環(huán)