彭水水電站移民補償費用概算調整程序及方法馮秋生;龐一芳;沈燦【摘要】彭水水電站移民工作實施后不久，由于國家移民補償政策的變化，需要重新調整移民安置補償費用.概算調整工作涉及實物指標復核、移民規(guī)劃方案調整、復建工程設計變更、編制概算調整成果等環(huán)節(jié)，并且各環(huán)節(jié)均要通過相應的認定或審查程序.結合彭水水電站移民調概實踐，對完善調概的程序和方法進行了系統(tǒng)總結和分析，以期更好地做好規(guī)劃設計工作，并為今后有關水電工程建設征地移民安置補償費用調概工作提供參考.【期刊名稱】《人民長江》【年(卷)，期】2013(044)002【總頁數(shù)】5頁(P42-45,53)【關鍵詞】移民安置;政策變化;補償費用;概算調整;彭水水電站【作者】馮秋生;龐一芳;沈燦【作者單位】長江勘測規(guī)劃設計研究院庫區(qū)處，湖北武漢430010【正文語種】中文【中圖分類】D632.4彭水水電站可行性研究階段建設征地移民安置規(guī)劃于2005年9月通過國家發(fā)展改革委核準，實施規(guī)劃分別于2006年2月和2006年9月通過貴州省人民政府和重慶市人民政府的審批。實施工作開展不久，由于國務院第471號令《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》取代國務院第74號令于2006年9月1日實施，移民補償政策發(fā)生了變化，彭水水電站移民安置補償費用需要調整。概算調整工作于2006年12月啟動，2012年12月基本完成。1工程概況彭水水電站是烏江干流梯級開發(fā)方案中的第10級，壩址位于重慶市彭水苗族土家族自治縣縣城上游11km,在梯級開發(fā)中是規(guī)模僅次于構皮灘水電站的大型骨干工程。其主要任務是發(fā)電，其次為航運，并兼顧防洪及其他綜合利用。電站裝機容量1750MW(5x350MW)，多年平均發(fā)電量63.51億kW?h。2005年9月電站正式開工，2007年12月水庫通過蓄水驗收，2008年2月2臺機組投產發(fā)電，5,9,12月各投產1臺，2011年7月升船機通過驗收。建設征地移民安置涉及重慶市彭水苗族土家族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣和貴州省銅仁市沿河土家族自治縣。建設征地涉及人口2.6萬人，房屋117.1萬m2，土地3600hm2?？裳须A段國家核準移民安置補償費用22.72億元，實施規(guī)劃階段貴州、重慶兩省市人民政府批復費用24.56億元。目前農村移民已基本安置到位，農村集中安置居民點、新集鎮(zhèn)、沿河縣城移民安置小區(qū)、防護工程、專業(yè)項目等復建工程基本完工。2概算調整的必要性及依據必要性。自彭水水電站開工建設以來，重慶市、貴州省人民政府高度重視移民安置工作，省級移民主管部門和有關各級地方人民政府克服各種困難，開展了移民安置實施工作，保證了電站的順利建設，維護了庫區(qū)社會穩(wěn)定?！洞笾行退姽こ探ㄔO征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)自2006年9月1日起施行，正值彭水水電站工程移民安置工作進入實施階段，兩省(市)人民政府先后出臺了一系列有關水電工程移民安置補償?shù)姆ㄒ?guī)政策。同時，在移民安置實施過程中，庫區(qū)和移民安置區(qū)經濟社會也發(fā)生了較大的變化，出現(xiàn)了農產品、主要建筑材料價格和人工費上漲，另外，部分規(guī)劃項目需要調整、設計需要變更，實物指標也有錯漏情況，原審定的移民安置補償費用概算已不能滿足移民安置實施工作的需要，需進行概算調整。（2）主要依據。法律法規(guī)類依據主要有《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院第471號令，2006年7月）等;技術標準類主要有《水電工程設計概算編制辦法及計算標準》（2002年版）、《水電工程設計概算編制規(guī)定》（2007年版）、《水電工程設計概算費用標準》（2007年版）;主要文件有貴州省人民政府辦公廳印發(fā)的《關于調整全省在建大中型水電工程移民補償投資概算有關問題的通知》（黔府辦發(fā)〔2006〕125號）及《烏江彭水水電站移民安置規(guī)劃補償政策有關問題會議紀要》（重慶市移民局，2007年第1期）;兩省市出臺的有關文件及前期各階段的規(guī)劃成果及移民單項工程設計成果等。3概算調整程序與方法概算調整程序分為主程序和子程序。主程序包括4個環(huán)節(jié)，即前期基本資料收集、規(guī)劃調整與設計變更、實施規(guī)劃修編和概算調整。子程序主要是指規(guī)劃調整與設計變更程序下的規(guī)劃調整、設計變更、變更設計3個程序。主要工作流程及內容見圖1。圖1概算調整程序3.1前期資料收集主要包括由地方及移民綜合監(jiān)理提供的實物指標復核成果、移民工程進展情況、移民資金拔付情況、規(guī)劃設計變更項目的梳理清單及影響概算調整的政策文件、材料價格資料等。3.2規(guī)劃調整及設計變更在概算調整過程中，彭水水電站移民安置按規(guī)定程序進行了補充、完善，修改了大量的移民復建單項工程設計，有的還編制了單項工程規(guī)劃設計變更報告，并分別通過了相關專業(yè)部門組織的審查。在此基礎上，匯總編制了兩省市的規(guī)劃設計變更報告。兩省市移民主管部門組織審核并發(fā)文同意設計變更報告作為本次移民安置補償費用概算調整編制的依據。總體規(guī)劃調整及設計變更引起的概算變化比重較大，而且相對于政策變化和價格變化等引起概算調整的其他原因來說，涉及相關方最多、程序最復雜?？傮w規(guī)劃調整與設計變更分為總體規(guī)劃調整、設計變更和變更設計。3.2.1總體規(guī)劃調整總體規(guī)劃調整是指移民實施過程中，由于地質等工程建設條件出現(xiàn)未預料到的重大變化，政策性調整等原因引起的工程建設標準、建設規(guī)模、選址、工程總體布局、移民安置去向、安置方式、補償標準等同批準的移民安置實施規(guī)劃比較發(fā)生變化需要進行的調整?？傮w規(guī)劃調整分為一般性實施規(guī)劃變更、重大實施規(guī)劃變更?！阈詫嵤┮?guī)劃變更是指涉及該項目局部調整，費用變化不大的實施規(guī)劃變更。一般性實施規(guī)劃變更的程序為:鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或工程建設單位提出實施規(guī)劃變更申請一縣級移民主管部門初審-綜合監(jiān)理、主體設計單位（彭水水電站未設移民綜合設代，下同）審核一以上各方會同電站業(yè)主以會議紀要形式達成共識一?。ǖ兀┦屑壱泼裰鞴懿块T審批。重大實施規(guī)劃變更是指項目選址、建設規(guī)模、建設標準、移民補償標準、總體淹沒處理方案等方面的變更。重大實施規(guī)劃變更的程序為:鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或工程建設單位提出實施規(guī)劃變更申請一縣級移民主管部門初審-綜合監(jiān)理、主體設計審核-以上各方會同電站業(yè)主、?。ǖ兀┦屑壱泼裰鞴懿块T以會議紀要形式達成共識一省市級審批。對于特別重大的實施規(guī)劃方案變更，還需報請省市人民政府審批后按原程序核準。3.2.2設計變更設計變更是指在移民單項工程實施中因設計條件或施工條件變化，對批準的單項工程施工圖設計的變更。設計變更分為一般性設計變更、重大設計變更。（1）一般性設計變更是指不改變單項工程的技術標準和重要結構型式、不增加養(yǎng)護費用和使用成本、不降低使用功能、不影響相關工程質量、不會因此變更而引起其他變更，且投資變化不超出批準的單項工程概算的設計變更。一般性設計變更程序為:項目法人或施工單位提出變更申請一單項工程監(jiān)理單位、設計單位審查論證-縣級移民主管部門會商電站業(yè)主、主體設計單位、綜合監(jiān)理審核-設計單位出具設計變更文件-?。ǖ兀┦幸泼裰鞴懿块T審批-監(jiān)理機構下發(fā)工程變更令。（2）重大設計變更指變更單項工程除一般性設計變更以外的或引起的投資變化超出已批準的單項工程概算的設計變更。重大設計變更程序為項目法人或施工單位提出變更申請-單項工程監(jiān)理單位、設計單位審查論證-縣級移民主管部門會同電站業(yè)主、主體設計單位、綜合監(jiān)理審查后提出變更初步意見-?。ǖ兀┦屑壱泼癫块T會商電站業(yè)主、主體設計單位、綜合監(jiān)理審核-設計單位出具設計變更文件-?。ǖ兀┦幸泼裰鞴懿块T審批-監(jiān)理機構下發(fā)工程變更令。3.2.3變更設計變更設計是指由單項施工單位、監(jiān)理單位、業(yè)主單位及項目評審專家組提出的為方便施工或適應施工條件變化、加趕工期、施工手段優(yōu)化等方面的意見，由原設計單位進行的設計修改或優(yōu)化設計。其程序為:一般由建設方、監(jiān)理方或施工方提出申請-縣級移民主管部門組織審查提出初步意見-?。ǖ兀┦屑壱泼裰鞴懿块T組織審核-設計單位出具設計變更文件-?。ǖ兀┦幸泼裰鞴懿块T審批-監(jiān)理機構下發(fā)工程變更令。3.3實施規(guī)劃修編彭水水電站移民安置前期可研、實施規(guī)劃均已分別通過國家發(fā)展改革委核準和兩省市人民政府的審批，但其后的實施過程中各項目均有不同程度的變化，包括實物指標復核變化，總體規(guī)劃調整及設計變更，移民補償補助政策變化，實施過程中價格上漲超過預期等。這些變化導致原實施規(guī)劃成果已不能符合實際情況，需要修編。實施規(guī)劃修編成果重新由省市移民主管部門審查并報省市人民政府批準。3.4概算調整概算調整實際上是實施規(guī)劃修編概算的編制，分為3部分。（1）補償補助費用。調整的主要原因是政策變化。國務院第471號令《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》取代國務院第74號令，征收耕地的補償補助倍數(shù)提高至16倍;適當擴大了對移民財產的補償補助范圍，增加了對遠遷移民線上財產的補償。3縣統(tǒng)一了耕（園）地、房屋等補償單價，并參照相關水庫的補償增加了農村移民建房困難補助等費用。（2）工程建設費用。根據經審定的單項工程規(guī)劃設計變更工程量及相應的價格水平、取費項目及標準重新編制了單項移民工程概算，有關部門組織進行了復核協(xié)調，并提交?。ǖ兀┦袑彶檎J可。（3）獨立費用及基本預備費。根據《國家能源局關于委托審查烏江彭水水電站建設征地和移民安置補償投資概算調整的函》（國能新能〔2011〕365號）關于本次調概與國務院第471號令相銜接的要求，參照《水電工程設計概算編制辦法及計算標準》（2002年版）、《水電工程設計概算編制規(guī)定》（2007年版）、《水電工程設計概算費用標準》（2007年版）和相關水電移民規(guī)范，考慮到彭水水電站目前大部分移民工程及補償項目已實施完成的實際情況計列獨立費用，統(tǒng)一計列基本預備費。①獨立費用中移民技術培訓費、移民綜合監(jiān)理費費率不變;工程建設管理費、實施管理費、咨詢服務費、項目技術經濟評估審查費費率上調;勘察設計費保留原核準的科研勘察設計費，計列綜合設計費，費率為1.5%，計費基數(shù)為本次調整概算新增建設征地移民安置直接費用;取消水電技術標準編制費;耕地占用稅按《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》（國務院令第511號）、重慶市和貴州省的有關政策規(guī)定計列;耕地開墾費和森林植被恢復費按照國家、重慶市和貴州省現(xiàn)行有關政策和有效協(xié)議計列。②基本預備費統(tǒng)一按建設征地移民安置補償費用與獨立費用（扣除其他稅費）之和的5%計算，由移民主管部門統(tǒng)籌安排使用。各單項工程不再分項計列。4調概成果調概的成果體系見圖2。圖2調概成果5問題及建議5.1調概的問題和難點（1）調概時機的選擇。彭水水電站移民補償費用調概整體起步偏早，周期被拉長。為了貫徹落實《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院第471號令），妥善解決新老移民政策的銜接過渡問題，切實保障移民合法權益，維護庫區(qū)社會穩(wěn)定，促進水電事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，2006年12月28日，貴州省人民政府辦公廳發(fā)文啟動了全省正在實施搬遷的在建大中型水電工程（主要包括構皮灘、思林、彭水、三板溪、大花水、掛治）移民補償費用調概工作。從目前情況來看，彭水水電站移民調概時機偏早。原因一是貴州省實施規(guī)劃批復僅10個多月、重慶市更短才3個多月，移民搬遷實施剛剛啟動，投資完成額度較少，很多問題尚未充分暴露。隨著實施工作的推進，規(guī)劃方案及單項工程施工中的問題逐漸暴露，導致調概工作比較被動，邊改邊調，無法完結。二是國務院第471號令頒布實施不久，兩省市尚無明確的貫徹實施辦法，工作容易混亂。按國家能源局《水電工程概算調整管理辦法》（試行）（國能新能〔2011〕92號），規(guī)定為投資完成額超過原批準設計概算80%及以上再啟動調概才比較合適。（2）管理體制的建立。雖然重慶市、貴州省均制訂了移民工作管理有關規(guī)定，但有關規(guī)劃調整與設計變更程序的規(guī)定不夠具體，3縣執(zhí)行力度欠缺，導致參與調概的各方職責不明確，特別是在實施初期未安排主體設計單位參與審核單項設計，導致后期審核中反復修改，可以說是事倍功半。規(guī)劃調整與設計變更處理。由于彭水水電站移民涉及大量的城集鎮(zhèn)基礎設施、防護工程、專項工程，因此規(guī)劃調整和設計變更也比較多，程序相對復雜，原可研執(zhí)行《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設計規(guī)范》(DL/T5064-1996),工作深度要求較現(xiàn)行規(guī)范滯后一個階段，加之工程本身情況比較復雜，移民意愿發(fā)生較大變化，資料相對欠缺等，使得2009年9月省市初審后花費了2年多時間完善程序、理順問題、處理問題、補齊資料，直至基本結束才符合要求。價格水平年確定。根據有關移民補償政策和移民工程實施情況，按當期階段性價格水平計算投資，貴州庫區(qū)農村、集鎮(zhèn)及重慶庫區(qū)集鎮(zhèn)移民房屋補償執(zhí)行2008年補償單價，重慶庫區(qū)農村執(zhí)行2006年補償單價(計列建房補助等)，沿河縣城按貴州省移民局2012年文件計列(不計建房補助費)。上述補償均已通過審批。5.2建議加強移民規(guī)劃設計和項目動態(tài)管理。彭水水電站下游的銀盤水電站移民工作已吸取彭水水電站的教訓，在可研審查后，核準前，重慶市移民局就組織項目法人、主體設計單位(移民綜合設代)、移民綜合監(jiān)理及地方人民政府協(xié)商制訂了《重慶市移民局關于烏江銀盤水電站移民安置實施階段規(guī)劃設計管理有關問題的通知》(渝移發(fā)〔2008〕231號)，以規(guī)范銀盤水電站移民安置實施過程中實施規(guī)劃設計變更程序，明確有關各方在實施規(guī)劃設計變更工作中的責任和義務，值得借鑒。發(fā)揮主體設計單位在移民實施中的作用，分階段做好綜合設代工作?！端姽こ探ㄔO征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》(DL/T5064-2007)明確移民安置實施階段要開展建設征地移民安置綜合設計工作。2011年5月，國家能源局印發(fā)《關于加強水電建設管理的通知》，2012年2月，國家發(fā)展改革委印發(fā)