中國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究“從來沒有哪個制度否認(rèn)過憲法的征收權(quán)，重要的是對征收的法律限制?！被ィ?］對于征收，最重要的法律限制方式便是必須給予私人公正的補(bǔ)償。西方國家憲法所普遍確立的補(bǔ)償原則是“公平”或“正當(dāng)”補(bǔ)償原則，因為確立這些原則所依照的精神相通，即都在于彌補(bǔ)當(dāng)事人的特別犧牲，以實現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)。當(dāng)國家可以任意地、武斷地剝奪私人財產(chǎn)而可以不予補(bǔ)償時，“財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯”便是一句毫無意義的虛幻口號。為此，就必須由憲法把公平補(bǔ)償設(shè)定為國家在進(jìn)行征收時所必須承擔(dān)的一項無可推卸的法定責(zé)任；同時，補(bǔ)償所必須支付的高昂成本是防止政府濫施征收權(quán)的最有效手段。正因如此，在許多國家憲法上的征收制度中，征收與補(bǔ)償往往是唇齒相依、不可分割地被規(guī)定在一起，即凡根據(jù)公共利益而對私人財產(chǎn)予以剝奪或限制者，必須給予公平補(bǔ)償，補(bǔ)償是征收的核心條件，“無補(bǔ)償即無征收”。由此，憲法上征收與補(bǔ)償這種緊密的關(guān)系形象地被人稱為“唇齒條款”。當(dāng)然，“公平補(bǔ)償”(JustCompensation)是一個抽象的、內(nèi)涵極不確定的概念，不同的國家可能有不同的界說，在不同的政治法律實踐中也有著不同認(rèn)識。總的來說，依據(jù)公平的市場價值對財產(chǎn)所有者的損失進(jìn)行評估被認(rèn)為是確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最佳選擇。在中國大陸，從憲法層面看，無論是起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，還是《八二憲法》，均涉及補(bǔ)償問題，當(dāng)然也就談不上對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定?，F(xiàn)行憲法第四次修正案增加了補(bǔ)償條款，但遺憾的是沒有規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。就中國目前行政補(bǔ)償原則的現(xiàn)狀來講，不同程度地存在著隨意性大、撫慰色彩濃的特點，不能為當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益提供有力保護(hù)。關(guān)于中國土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的情況來看，一般堅持的是“適當(dāng)補(bǔ)償”、“相應(yīng)補(bǔ)償”、或“合理補(bǔ)償”的原則。據(jù)統(tǒng)計，目前中國因國家的征收行為而失去土地的農(nóng)民總數(shù)估計在5000萬左右，并且每年還要新增200多萬人。對失地農(nóng)民來說，其最為不滿意的是土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式以及土地增值收益分配等問題，本文擬從中國土地征收補(bǔ)償中存在的問題及其成因出發(fā)，通過對國外土地征收補(bǔ)償制度的分析，提出了完善中國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的建議。一、問題的提出.按土地平均年產(chǎn)值作為計算土地補(bǔ)償費的標(biāo)準(zhǔn)違背了以市場價值確立補(bǔ)償數(shù)額的要求，即不科學(xué)，也不合理根據(jù)中國現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。土地補(bǔ)償費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補(bǔ)助費按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。從中國現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定來看，征地補(bǔ)償金計算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值。眾所周知，年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和社會經(jīng)濟(jì)條件的影響，與被征地的區(qū)位等地價因素?zé)o關(guān)。尊［2］況且，近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格不斷下降，按法定標(biāo)準(zhǔn)計算出來的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本不能解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。從理論上講，土地補(bǔ)償費的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。概括的說，現(xiàn)行法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場價格之外，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。.地上附著物和青苗費的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府規(guī)定造成了補(bǔ)償偏低，極大損害了被征收人的利益根據(jù)中國現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，地上附著物和青苗費的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。依據(jù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，造成的結(jié)果往往是補(bǔ)償不到位，極大地?fù)p害了被征地人的利益。從中國現(xiàn)行的實際狀況看，要么是一些地方的省、自治區(qū)、直轄市人民政府根本沒有規(guī)定地上附著物和青苗費的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而授權(quán)市、縣人民政府自己規(guī)定；要么是雖然規(guī)定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但往往也是長時間不進(jìn)行修改，該標(biāo)準(zhǔn)與地上附著物和青苗費實際價值形成較大反差。例如，2005年洛陽市洛龍區(qū)政府組織的被征地農(nóng)民拆遷過程中，仍然依據(jù)1997年洛陽市政府(1997)第71號文件，即《洛陽市建設(shè)土地地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》對磚混結(jié)構(gòu)房屋按280元/平方米對實際價值1000元/平方米的房屋進(jìn)行補(bǔ)償，使被征地農(nóng)民遭受了極大的損失。眾所周知，在中國城市的房屋拆遷補(bǔ)償制度中，起始也是依據(jù)政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。對于這種其不合理的補(bǔ)償制度，2001年修正的城市房屋拆遷管理條例明確了貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，應(yīng)當(dāng)根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。無論實踐中對上述規(guī)定貫徹的如何，但該條款最起碼從制度層面實現(xiàn)了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向市場價值的回歸。同樣的道理，農(nóng)民的房屋也是有價值的，衡量其價值最公平的方式就是市場，任何機(jī)關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)也沒有市場決定的價值更具有公平性，更容易讓人接受。.法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，與土地的實際價值形成較大反差，被征收人應(yīng)當(dāng)享受的利益被強(qiáng)行歸公集體土地是農(nóng)民集體的財產(chǎn)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下其價格是土地所有權(quán)的市場價格。公平合理的征地補(bǔ)償應(yīng)依照等價交換原則，按市場價值對農(nóng)民進(jìn)行全額補(bǔ)償。該市場價格不但包括土地的自身價值，還包括土地的增值。實踐中，政府向農(nóng)民征收土地時按農(nóng)業(yè)收益支付土地補(bǔ)償安置費，向社會拍賣時卻按土地市場價格成交，增值達(dá)數(shù)十倍、甚至百倍，形成價格的巨大差距，農(nóng)村集體土地所有者并沒有分享土地出讓后的增值。對于這樣做的理由，有學(xué)者認(rèn)為，集體土地的市場價格由兩部分組成：一是農(nóng)地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價格”，是“土地本身所值”；二是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后的“自然增值”，國家應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償是“土地本身所值”，自然增值部分應(yīng)當(dāng)歸公。立|聞土地的“自然增值”是早期經(jīng)濟(jì)學(xué)家（約翰.穆勒和亨利.喬治）使用的名詞，馬歇爾《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》開創(chuàng)的外部性理論問世后，都認(rèn)為這是由于經(jīng)濟(jì)活動的外部性造成的外部收益（對土地供給者來說）或外部成本（對土地需求者來說）（有正收益，也可能有負(fù)收益）。它是由于土地周邊土地利用活動的輻射作用改善了區(qū)位，使它獲得外部經(jīng)濟(jì)收益，從而提高了地價。所以，所謂“自然增值”按外部性理論看來，不過是外部經(jīng)濟(jì)收益。經(jīng)濟(jì)活動中的外部性到處可見。如北京市修了城鐵，城鐵沿線的房子都漲了價；這類收獲外部經(jīng)濟(jì)收益的例子比比皆是，而這些“外力增值”都沒有“歸公”，為什么農(nóng)民土地獲得的外部收益就要“漲價歸公”呢？臣［4］這種“漲價應(yīng)當(dāng)歸公”的思路完全處于對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的漠視。二、原因分析.計劃經(jīng)濟(jì)時期長期不合理的城鄉(xiāng)政策，未把農(nóng)民作為市場經(jīng)濟(jì)的參與者、利益的分享者和受益者，形成了對農(nóng)村地權(quán)歧視的觀念，不把土地作為商品對待，決定了補(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)的單一化歷史上長期以來高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，形成了一種忽視城鄉(xiāng)差別的“城市為中心”的價值取向：國家的公共政策優(yōu)先滿足甚至只反映和體現(xiàn)城市人的利益。在計劃經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)民不是市場的參與者，也不是社會發(fā)展的受益者。在土地征收過程中，政府往往以較低的補(bǔ)償費獲得土地，再以很高的出讓金轉(zhuǎn)入市場。但是，國家對征地補(bǔ)償中的這部分巨額增值不予確認(rèn)，也沒有讓失地的農(nóng)民從中獲利。U⑸計劃經(jīng)濟(jì)時期的這種以城市為中心的價值理念至今仍然還影響甚至支配著我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度。從社會發(fā)展的角度來看，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化的過程，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。.目前法律規(guī)定的農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種不完全的權(quán)能，農(nóng)民手中的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種被虛置的土地使用權(quán)，農(nóng)村土地的價格并不服從于市場規(guī)則中國1988年憲法修正案將現(xiàn)行憲法第十條第四款修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定能夠轉(zhuǎn)讓”。從憲政層面承認(rèn)了集體土地使用權(quán)的有限流轉(zhuǎn)。隨后，《民法通則》第80條，《土地管理法》第43條、44條，《土地承包法》第32條都對集體土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作了進(jìn)一步的規(guī)定。2004年10月18日出臺的國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》規(guī)定：在符合規(guī)劃的前提下，村莊、I川[6]I川[6]農(nóng)民手中的土地雖然是稀缺性資源，但它本身并不服從于市場規(guī)則，也沒有一個均衡的價格。政府本應(yīng)當(dāng)定位于土地資源的捍衛(wèi)者和監(jiān)督者，但實踐中其卻成了游戲的參與者。農(nóng)民已經(jīng)開始意識到他們所擁有的這塊土地蘊藏著任何商品不可比擬的價值，要求分享這部分收益的愿望已不可阻擋。政府要做的是成為集體土地進(jìn)入一級市場流轉(zhuǎn)的游戲規(guī)則制定者，為其提供規(guī)則，通過征收土地流轉(zhuǎn)稅、土地增值稅等實現(xiàn)利益分享，進(jìn)而達(dá)至實現(xiàn)公共利益的目標(biāo)。交］［7］.傳統(tǒng)的土地征收制度是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與相應(yīng)的就業(yè)安置相聯(lián)系的，但在市場經(jīng)濟(jì)體制下，傳統(tǒng)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能滿足農(nóng)民生存的需要，而就業(yè)安置在現(xiàn)實中又遭遇了很大的挑戰(zhàn)。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，農(nóng)民可以通過征地行為成為“城市人”，農(nóng)轉(zhuǎn)非的安置方式大部分農(nóng)民還是樂意接受的。伴隨市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，此種安置方式已經(jīng)不再具有任何吸引力。當(dāng)前，大部分地方都選擇了貨幣安置為主的方式，即一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但是，貨幣安置過程中政府出錢進(jìn)行一次性買斷的“強(qiáng)制購買”把農(nóng)民“一腳踢開”造成農(nóng)民極大的不滿。?T8］失地農(nóng)民因文化程度不高,缺乏就業(yè)技能，在就業(yè)方面處于明顯的劣勢，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。另外，貨幣安置著重考慮了被征地農(nóng)民眼前的生活安排，并沒有與社會保障制度同步銜接。由于安置補(bǔ)助費偏低并不能有效解決問題。在重新就業(yè)困難，社會保障又沒有足夠資金支持的情況下，失地農(nóng)民極易又t未來的生活產(chǎn)生憂慮，從而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。立|網(wǎng)三、它山之石.在西方實行市場經(jīng)濟(jì)的國家，關(guān)于土地用途有著嚴(yán)格的規(guī)劃管制，土地征收屬于規(guī)劃的變更，依據(jù)信賴保護(hù)原則的要求，變更規(guī)劃需以公正補(bǔ)償為前提西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家基本上都實行嚴(yán)格的土地用途管制制度。美國是世界上較早實施土地用途管制的國家。20世紀(jì)50年代后伴隨美國城市化的進(jìn)程，美國各州通過法律要求地方政府根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和土地利用現(xiàn)狀，劃定城市增長線，分期分批發(fā)展，建筑許可的總量控制等措施來控制城市發(fā)展規(guī)模，保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。英國土地利用嚴(yán)格遵照其城市農(nóng)村計劃法，農(nóng)田保護(hù)納入計劃法的約束中，謀求土地利用的整體效益。法國于1960年制定農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法，隨后建立土地整理與農(nóng)村安置公司，負(fù)責(zé)土地整理和維護(hù)耕地農(nóng)用。法國將農(nóng)田納入農(nóng)業(yè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)范疇。規(guī)劃用地以決定哪些土地可為非農(nóng)建設(shè)使用，哪些土地為未來城市發(fā)展預(yù)留地。對劃入農(nóng)業(yè)區(qū)域的土地，保證至少在土地規(guī)劃公布10年內(nèi)，不受非農(nóng)建設(shè)威脅，鼓勵對農(nóng)田上的投入。立］［10］變更土地規(guī)劃實質(zhì)上違反了行政信賴保護(hù)原則，破壞了行政相對人對行政行為的合理期待，因此行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行補(bǔ)償義務(wù)，填補(bǔ)利害關(guān)系人的信賴損失。.西方市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的土地以私有為主，土地市場發(fā)育比較成熟，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場化的特征比較明顯土地私有是西方市場經(jīng)濟(jì)國家私有財產(chǎn)制度中的一項重要內(nèi)容，個人對其擁有的土地享有完全的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。當(dāng)然，國家為了公共利益的需要，可以強(qiáng)制購買私人土地，也就是我們所說的土地征收。該種強(qiáng)制買賣和一般商品買賣的不同在于國家的強(qiáng)制購買權(quán)，但就購買價格而言仍然是正常的市場交易價格。在美國，最高法院對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，通常依據(jù)公平的市場價值對財產(chǎn)所有者的損失進(jìn)行評估。公平的市場價值尊［11］是美國最重要和被普遍接受的估價方式。按照日本憲法第29條第3款規(guī)定，土地征收需要補(bǔ)償全部損失，即補(bǔ)償被收用財產(chǎn)的一般市場交易價格。乏［12］德國基本法第14條第3款規(guī)定：補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)“經(jīng)公眾利益和關(guān)系人權(quán)益的適當(dāng)斟酌予以確定"。也就是說，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與財產(chǎn)損失平衡，計算根據(jù)是考慮被征收財產(chǎn)的價值，這里的關(guān)鍵是流通價值（市場價）。通常應(yīng)予完全補(bǔ)償?shù)母鶕?jù)至少包括：財產(chǎn)保障本身；負(fù)擔(dān)平等原則；以市場原則和競爭原則為根據(jù)的現(xiàn)有市場秩序。e［13］.西方市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)私人財產(chǎn)權(quán)保障制度發(fā)達(dá)，被征地人員的參與權(quán)、知情權(quán)能得到真正落實，從補(bǔ)償范圍看，直接損失補(bǔ)償和間接損失補(bǔ)償、物質(zhì)補(bǔ)償和精神補(bǔ)償都很全面在多數(shù)國家和地區(qū)，土地征用方都給土地所有者以較為滿意的補(bǔ)償，征用補(bǔ)償通常由兩部分組成：土地征用費和土地賠償額。其中土地征用費相當(dāng)于土地價值，一般按照征用時的市場價格給足補(bǔ)償；土地賠償額是對土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。因此，征與不征、如何征、如何補(bǔ)、如何安置都不取決于政府一方，由此引發(fā)的社會矛盾也少，救濟(jì)制度也很完善。在美國，“合理補(bǔ)償”是指補(bǔ)償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來贏利的折扣價格。美國土地征收補(bǔ)償根據(jù)征用前的市場價格為計算標(biāo)準(zhǔn)，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價值，而且考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價值。英國對土地征收的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為公開市場土地價格，此外還包括遷移費、經(jīng)營損失等補(bǔ)償。德國的土地征用補(bǔ)償包括：土地或其他標(biāo)的物損失的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為以土地或其他標(biāo)的物在征用機(jī)關(guān)裁定征用申請當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價值或市場價值；營業(yè)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為在其他土地投資可獲得的同等收益；征用標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。四、幾點建議.改革現(xiàn)行不合理的土地產(chǎn)權(quán)制度，還權(quán)于農(nóng)民對于如何改革中國集體土地的產(chǎn)權(quán)制度，有學(xué)者指出，承認(rèn)農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)，包括農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途的轉(zhuǎn)讓承包土地的權(quán)利；農(nóng)戶在非農(nóng)用地市場轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，自愿選擇各種合約方式和開發(fā)方式。匿］［15］與上述觀點不謀而合，有學(xué)者認(rèn)為在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)。這種承包權(quán)把占有、使用、收益和處分權(quán)都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實在的而不是名義上的土地主人。這就從根本上解決了保護(hù)農(nóng)民在土地上的權(quán)益問題，也使耕地保護(hù)有了真正的主體。臣［16］筆者認(rèn)為，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵是要進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)民同土地之間的關(guān)系，重塑農(nóng)民作為土地主人的地位。首先，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化農(nóng)民的土地使用權(quán)，明確土地使用權(quán)不僅僅限于承包經(jīng)營權(quán)，還包括完整的轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，使農(nóng)民直接支配土地。其次，消除各種觀念上的和人為的對農(nóng)民土地使用權(quán)期限的限制。.盡快制定土地利用規(guī)劃法，明確土地用途規(guī)劃的產(chǎn)生和變更程序土地用途管制是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家規(guī)定的土地用途利用土地的制度。雖然中國土地管理法也確立了相應(yīng)的土地用途管制制度，但是對于土地用途規(guī)劃的制定、變更程序以及用途規(guī)劃變更的附隨補(bǔ)償義務(wù)等都缺乏具有可操作性的規(guī)定。因此，中國應(yīng)盡快制定土地利用規(guī)劃法，