第十三章行政管理當(dāng)代前沿問(wèn)題研究第十三章行政管理當(dāng)代前沿問(wèn)題研究1行政管理前沿問(wèn)題是如何形成的要區(qū)分行政前沿問(wèn)題與前沿理論行政管理前沿問(wèn)題是社會(huì)矛盾的產(chǎn)物行政管理前沿問(wèn)題是歷史與發(fā)展沖突的結(jié)果行政管理前沿問(wèn)題是如何形成的要區(qū)分行政前沿問(wèn)題與前沿理論2行政管理前沿問(wèn)題例舉規(guī)制的統(tǒng)一性與區(qū)域發(fā)展不平衡T市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治不健全的矛盾T公共需求的迅速增長(zhǎng)與政府服務(wù)能力的矛盾政府的績(jī)效評(píng)估與低效率問(wèn)題嚴(yán)重的腐敗與權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)不公的矛盾公共問(wèn)題不斷凸現(xiàn)與公共責(zé)任缺失的矛盾行政管理前沿問(wèn)題例舉規(guī)制的統(tǒng)一性與區(qū)域發(fā)展不平衡T3善政的發(fā)展邏輯善政的發(fā)展邏輯4行政管理問(wèn)題解決的目標(biāo)法治政府民主政府服務(wù)政府有效政府廉潔政府公平政府責(zé)任政府行政管理問(wèn)題解決的目標(biāo)法治政府5行政管理前沿問(wèn)題的時(shí)代背景

轉(zhuǎn)型社會(huì)：變革中的中國(guó)政府從農(nóng)業(yè)化時(shí)代向工業(yè)化和信息化時(shí)代轉(zhuǎn)變從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變從傳統(tǒng)人情社會(huì)向現(xiàn)代法制社會(huì)轉(zhuǎn)變集權(quán)體制向分權(quán)體制和民主政治轉(zhuǎn)變行政管理前沿問(wèn)題的時(shí)代背景轉(zhuǎn)型社會(huì)：變革中的中國(guó)政府6二元公共管理體制黨與國(guó)家共同構(gòu)成我國(guó)的公共管理機(jī)構(gòu)中國(guó)共產(chǎn)黨并不是一般意義上的政黨，而是我國(guó)公共管理的重要組成部分；中國(guó)共產(chǎn)黨的治理方式延續(xù)我國(guó)傳統(tǒng)政治體制的合理成份；執(zhí)政黨體制與國(guó)家體制并存反映了我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的合理選擇。二元公共管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖突與協(xié)調(diào)二元公共管理體制黨與國(guó)家共同構(gòu)成我國(guó)的公共管理機(jī)構(gòu)7現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的區(qū)別第一,在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，雖然現(xiàn)貨交易和人格化交易仍然在相當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)進(jìn)行,“非人格化交易”(impersonaltransaction)成為重要的交易方式。第二，雖然政治與經(jīng)濟(jì)仍然密切相關(guān)，政府與經(jīng)濟(jì)人的關(guān)系發(fā)生了重大變化，使得政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系變成了“保持距離型”(arm’slengthtype)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的區(qū)別第一,在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，8轉(zhuǎn)型社會(huì)中公共管理存在的問(wèn)題資源配置問(wèn)題：低決策成本、高失敗代價(jià)；市場(chǎng)秩序問(wèn)題：制度風(fēng)險(xiǎn)與非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；權(quán)利保護(hù)問(wèn)題：財(cái)產(chǎn)掠奪與自由的缺失；低回應(yīng)性問(wèn)題：更重視對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)；高成本低效率問(wèn)題；嚴(yán)重的社會(huì)沖突與貪污腐敗問(wèn)題。轉(zhuǎn)型社會(huì)中公共管理存在的問(wèn)題資源配置問(wèn)題：低決策成本、高失敗9全能主義政府帶來(lái)的問(wèn)題計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府是全能主義政府，歷史證明全能主義政府具有一系列弊端：政府職能無(wú)限擴(kuò)張導(dǎo)致政府管理效力的衰減政府職能無(wú)限擴(kuò)張導(dǎo)致社會(huì)管理功能的萎縮政府職能無(wú)限擴(kuò)張導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力的窒息政府職能無(wú)限擴(kuò)張導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的蔓延全能主義政府帶來(lái)的問(wèn)題計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府是全能主義10和諧的悖論如果和諧成為解決中國(guó)所有領(lǐng)域的基本原則，那么的所有領(lǐng)域存在同樣的問(wèn)題一定是集權(quán)造成的。如果和諧不是所有領(lǐng)域都存在的主要問(wèn)題，那么用和諧原則去解決所有領(lǐng)域的問(wèn)題就是壓力體制下的回應(yīng)，必然會(huì)脫離實(shí)際。和諧的悖論如果和諧成為解決中國(guó)所有領(lǐng)域的基本原則，那么的所有11法治政府法治政府12現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治法治RuleofLaw

法治的主體是公民，主要對(duì)象是國(guó)家。依法治國(guó)的“國(guó)”是指國(guó)家，即國(guó)家機(jī)器及其公職人員。

法制RulebyLaw法制的主體是國(guó)家，主要對(duì)象是公民現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治法治RuleofLaw13法治的實(shí)質(zhì)法治的實(shí)質(zhì)是依法對(duì)政府進(jìn)行治理，“政府”是法治的客體，而公民和社會(huì)是法治的主體。法治的要義和精髓，就在于作為法治主體的公民以法治權(quán)，即公民依據(jù)正義和公意，并通過(guò)民主政治制度和憲法法律來(lái)制約政府權(quán)力。

法治的實(shí)質(zhì)法治的實(shí)質(zhì)是依法對(duì)政府進(jìn)行治理，“政府”是法治的客14法治下的有限政府

有限政府指在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式都受到法律明確規(guī)定和社會(huì)有效制約的政府。衡量有限政府與無(wú)限政府的尺度在于一個(gè)政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上是否受到來(lái)自法律的明文限制，是否受到社會(huì)的監(jiān)督與制約；政府的權(quán)力和規(guī)模逾越其法定疆界時(shí)，能否得到及時(shí)有效的糾正；政府官員、尤其是最高領(lǐng)導(dǎo)違法是否受到法律的懲罰。

法治下的有限政府有限政府指在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為15有限政府與政府職能法制化法治下的政府必須是有限政府有限政府是政府職能和權(quán)力受到限制的政府。民主力量和民主政治制度是建立有限政府的基本前提。政府職能法制化是建立有限政府的基本形式。有限政府與政府職能法制化法治下的政府必須是有限政府16法治是實(shí)現(xiàn)有限政府的根本保障政府依法辦事并不一定就是法治，但法治下的有限政府必然要依法辦事。法治與有限政府建立在健全和完備的法制體系之上。

法治與有限政府的關(guān)鍵是對(duì)政府進(jìn)行有效的政治監(jiān)督，而政治監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是權(quán)力的較量，如果沒(méi)有高度的民主，政治監(jiān)督就缺乏足夠的政治力量制衡政府的強(qiáng)權(quán)。法治是實(shí)現(xiàn)有限政府的根本保障政府依法辦事并不一定就是法治，但17吳敬璉先生的憂慮“改革的兩種前途嚴(yán)峻地?cái)[在我們的面前：一條是政治文明下法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，一條是權(quán)貴私有化的道路。這是希望的春天，也是失望的冬天；我們正在走向天堂，也可能走向另一個(gè)方向”。

吳敬璉先生的憂慮“改革的兩種前途嚴(yán)峻地?cái)[在我們的面前：一條是18民主政府民主的工具價(jià)值民主的本體價(jià)值公民的有序政治參與民主政府民主的工具價(jià)值19效能政府相對(duì)于立法與司法來(lái)說(shuō)，公共行政將效能視為核心價(jià)值是有合理性的。早期的公共行政理論就是將績(jī)效視為公共行政的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。正如古利克所說(shuō)的：“效能是行政科學(xué)的大廈得以建立起來(lái)的價(jià)值基石”。效能政府相對(duì)于立法與司法來(lái)說(shuō)，公共行政將效能視為20增進(jìn)機(jī)關(guān)效能的緊迫性市場(chǎng)發(fā)展的比較壓力全球化發(fā)展的比較壓力高科技支持下的高速度帶來(lái)的壓力

增進(jìn)機(jī)關(guān)效能的緊迫性市場(chǎng)發(fā)展的比較壓力21行政效能評(píng)價(jià)的幾個(gè)維度行政效能是政府組織效率與社會(huì)效率的綜合。行政效能不僅要通過(guò)政府的供給進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且要從社會(huì)的需求滿足程度進(jìn)行分析。對(duì)行政效能的分析要考慮行政管理的機(jī)會(huì)成本與市場(chǎng)成本。

行政效能評(píng)價(jià)的幾個(gè)維度行政效能是政府組織效率與社會(huì)效率的綜合22公共選擇理論對(duì)行政低效的解釋公共選擇理論認(rèn)為政府低效的根本原因在于官僚制在公共服務(wù)供給中的壟斷特性，具體而言：第一，缺乏競(jìng)爭(zhēng)。官僚機(jī)構(gòu)壟斷了公共物品的供給，缺乏節(jié)約成本、提高效率的壓力；第二，缺乏利潤(rùn)激勵(lì)機(jī)制。由于公共產(chǎn)出的非市場(chǎng)性質(zhì)，公共產(chǎn)出難于測(cè)量，官僚的目標(biāo)并非利潤(rùn)最大化，而是預(yù)算規(guī)模最大化，造成公共生產(chǎn)過(guò)剩；第三，缺乏監(jiān)督。官僚機(jī)構(gòu)在公共生產(chǎn)信息方面占有優(yōu)勢(shì)，監(jiān)督者有可能受到“被監(jiān)督者”的操縱。公共選擇理論對(duì)行政低效的解釋公共選擇理論認(rèn)為政府低效的根本原23沃爾夫?qū)Ψ鞘袌?chǎng)缺陷的解釋確定和度量產(chǎn)出的困難；單一的生產(chǎn)來(lái)源；生產(chǎn)技術(shù)的不確定性；缺乏“基準(zhǔn)線”和終止機(jī)制。沃爾夫?qū)Ψ鞘袌?chǎng)缺陷的解釋確定和度量產(chǎn)出的困難；24市場(chǎng)的外部性與政府的內(nèi)在性市場(chǎng)外部性的存在意味著一些社會(huì)的成本和利潤(rùn)沒(méi)有包含在私人決策者的計(jì)算之中；政府內(nèi)在性的存在意味著“私人的”或組織的成本和利潤(rùn)很可能支配了公共決策者的計(jì)算。市場(chǎng)缺陷理論的核心是外部性，而政府缺陷理論的核心是內(nèi)在性，這種內(nèi)在性決定了公共官僚機(jī)構(gòu)的行為和運(yùn)行。市場(chǎng)的外部性與政府的內(nèi)在性市場(chǎng)外部性的存在意味著一些社會(huì)的成25公共管理二元體制下的效率缺失壓力型體制下政府的低回應(yīng)性。低回應(yīng)政府導(dǎo)致社會(huì)矛盾不斷突現(xiàn)。公共管理二元體制下的效率缺失壓力型體制下政府的低回應(yīng)性。26行政普遍低效的主要原因1、公共物品的生產(chǎn)具有非競(jìng)爭(zhēng)性。2、政府缺乏降低成本的內(nèi)在壓力，并且普遍具有預(yù)算規(guī)模最大化的傾向。3、行政效率與政府自身利益具有一定的矛盾。4、負(fù)擔(dān)與義務(wù)的分離。5、難以遏制的腐敗行為嚴(yán)重?fù)p害政府的效率。

行政普遍低效的主要原因1、公共物品的生產(chǎn)具有非競(jìng)爭(zhēng)性。27宏觀分離與微觀分離（一）導(dǎo)致政府低效的一個(gè)重要原因是從政府項(xiàng)目獲利的一方與支付政府項(xiàng)目一方之間的分離。這種又區(qū)分為宏觀分離與微觀分離。宏觀分離：在民主政治下，政治權(quán)力來(lái)自于選舉中的大多數(shù)人，而稅收的絕大部分卻是少數(shù)人提供人。其結(jié)果是擴(kuò)大再分配的項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)來(lái)源是少數(shù)人，而“需要”卻取決于多數(shù)人。微觀分離：即從現(xiàn)有或?qū)?lái)的政府項(xiàng)目中獲得的利益，集中在某一個(gè)特定的集團(tuán)，而支出的負(fù)擔(dān)卻是普遍地加在公眾身上。宏觀分離與微觀分離（一）導(dǎo)致政府低效的一個(gè)重要原因是從政府項(xiàng)28宏觀分離與微觀分離（二）如果說(shuō)微觀分離意味著組織得很好的少數(shù)人能夠剝削多數(shù)人，那么宏觀分離就意味著多數(shù)人能夠剝削少數(shù)人。在多數(shù)人缺乏自我約束的情況下，如果多數(shù)人的動(dòng)機(jī)削弱了少數(shù)人投資、革新和擴(kuò)張積極性，那么宏觀分離就會(huì)堵塞投資、革新和增長(zhǎng)的源泉。如果要維持一種充分的社會(huì)和諧，那么限制少數(shù)人的富裕程度是非常重要的，因此微觀分離必須得到控制。宏觀分離與微觀分離（二）如果說(shuō)微觀分離意味著組織得很好的少數(shù)29責(zé)任政府：從權(quán)力本位走向責(zé)任本位責(zé)任政府：從權(quán)力本位走向責(zé)任本位30責(zé)任政府的基本屬性責(zé)任政府作為一種理想的政府形態(tài)有它的特殊屬性，這些屬性主要有：(1)公共責(zé)任的法治性；(2)公共利益的至上性；(3)行政責(zé)任的確定性；(4)責(zé)任對(duì)象的公共性；(5)問(wèn)責(zé)主體的廣泛性；(6)公共權(quán)責(zé)的一致性以及(7)公職義利的對(duì)等性。責(zé)任政府的理想形態(tài)經(jīng)由基本屬性的規(guī)定而浮現(xiàn)出來(lái)，責(zé)任政府的基本屬性構(gòu)成了責(zé)任政府建設(shè)的具體目標(biāo)。責(zé)任政府的基本屬性責(zé)任政府作為一種理想的政府形態(tài)有它的特殊31公共責(zé)任的法治性法治是責(zé)任政府的制度基礎(chǔ)與精神內(nèi)核，責(zé)任政府本質(zhì)上是法治政府。在法治社會(huì)，政府必須承擔(dān)公共責(zé)任，如果政府不能很好地履行公共責(zé)任，法治具有對(duì)政府失責(zé)現(xiàn)象進(jìn)行糾正和懲治的機(jī)制。公共責(zé)任的法治性法治是責(zé)任政府的制度基礎(chǔ)與精神內(nèi)核，責(zé)任政32公共利益的至上性首先，人民的利益高于政府自身的一切利益，這是公共利益的高度；其次，公共利益覆蓋了一切公民，這是公共利益的廣度。強(qiáng)調(diào)公共利益的至上性也是對(duì)傳統(tǒng)科層制政府重規(guī)則、重程序而忽視結(jié)果的否定，是公共管理以結(jié)果為導(dǎo)向的改革的基本要求。公共利益的至上性首先，人民的利益高于政府自身的一切利益，這是33政府責(zé)任的確定性政府責(zé)任的確定性至少內(nèi)含著相互聯(lián)系的四個(gè)維度：(1)行政責(zé)任主體的確定性；(2)行政責(zé)任清單的確定性；(3)行政責(zé)任追究的確定性；(4)糾偏糾錯(cuò)機(jī)制的確定性。政府責(zé)任的確定性政府責(zé)任的確定性至少內(nèi)含著相互聯(lián)系的四個(gè)維34責(zé)任對(duì)象的公共性責(zé)任對(duì)象的公共性關(guān)系到政府的公平性問(wèn)題。在社會(huì)分層日益加劇的時(shí)代，政府更容易受強(qiáng)勢(shì)階層影響，更傾向于對(duì)強(qiáng)勢(shì)階層負(fù)責(zé)，從而背離民主政治的基本平等精神，責(zé)任政府的公共性要求政府對(duì)社會(huì)各階層都負(fù)有平等的責(zé)任。責(zé)任對(duì)象的公共性責(zé)任對(duì)象的公共性關(guān)系到政府的公平性問(wèn)題。在35問(wèn)責(zé)主體的廣泛性盡管政府內(nèi)部的行政問(wèn)責(zé)必不可少，但更為重要的是，責(zé)任政府建設(shè)應(yīng)該建立在廣泛的問(wèn)責(zé)主體基礎(chǔ)之上，即由立法、司法和行政以及大眾傳媒和全體公民共同組成廣泛的問(wèn)責(zé)體系，從而形成群起而問(wèn)之的合作局面。問(wèn)責(zé)主體的廣泛性盡管政府內(nèi)部的行政問(wèn)責(zé)必不可少，但更為重要36公共權(quán)責(zé)的一致性權(quán)責(zé)不一致集中表現(xiàn)為兩類，即權(quán)大責(zé)小或權(quán)小責(zé)大。一般而言，對(duì)權(quán)責(zé)不一致危害的認(rèn)識(shí)主要集中在權(quán)大責(zé)小方面，因?yàn)闄?quán)大責(zé)小極容易導(dǎo)致公共權(quán)力的濫用。另一方面，權(quán)小責(zé)大的權(quán)責(zé)不一致，其危害同樣不容低估。權(quán)小責(zé)大最直接的后果必然是政府既沒(méi)有能力，也沒(méi)有動(dòng)力完成理應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任，最終公共物品和公共服務(wù)得不到及時(shí)高效地供給，社會(huì)的發(fā)展得不到政府有效地引導(dǎo)。公共權(quán)責(zé)的一致性權(quán)責(zé)不一致集中表現(xiàn)為兩類，即權(quán)大責(zé)小或權(quán)小37公職義利的對(duì)等性義利對(duì)等，是關(guān)系到責(zé)任政府能否有效實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力機(jī)制。馬克思就曾深刻地指出，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。政府公職人員不是無(wú)欲無(wú)求的純粹公共利益的代表，而是有著正當(dāng)且合理私人利益訴求的多面人，因此，只有當(dāng)公職人員正當(dāng)且合理的個(gè)人利益訴求統(tǒng)一于公共利益之中時(shí)，才構(gòu)成責(zé)任政府內(nèi)在的完整激勵(lì)機(jī)制。公職義利的對(duì)等性義利對(duì)等，是關(guān)系到責(zé)任政府能否有效實(shí)現(xiàn)的動(dòng)38責(zé)任政府的責(zé)任確定：一種關(guān)系視角責(zé)任政府的責(zé)任確定：一種關(guān)系視角39政府與市場(chǎng)關(guān)系：責(zé)任重構(gòu)責(zé)任政府的責(zé)任確定，必須面向市場(chǎng)的實(shí)際需要，尊重市場(chǎng)的基本規(guī)律，利用市場(chǎng)的基本原理，規(guī)范市場(chǎng)的運(yùn)作行為，維護(hù)市場(chǎng)的正常秩序。簡(jiǎn)言之，就政府與市場(chǎng)關(guān)系而言，重構(gòu)政府責(zé)任，主要的著力點(diǎn)在于，政府致力于為市場(chǎng)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的游戲規(guī)則和優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)市場(chǎng)有序健康發(fā)展。政府與市場(chǎng)關(guān)系：責(zé)任重構(gòu)責(zé)任政府的責(zé)任確定，必須面向市場(chǎng)的實(shí)40政府與企業(yè)關(guān)系：責(zé)任重釋政府和企業(yè)在法律上是平等的法人關(guān)系，這種平等的法人關(guān)系主要體現(xiàn)為雙方在如下事項(xiàng)上的友好合作，即企業(yè)依法向政府繳納公平賦稅，政府平等地向企業(yè)提供公共服務(wù)。政府與企業(yè)關(guān)系：責(zé)任重釋政府和企業(yè)在法律上是平等的法人關(guān)系41政府與社會(huì)關(guān)系：責(zé)任重建當(dāng)前我國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系突出存在三個(gè)問(wèn)題其一，政府替代社會(huì)，從而對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，迫使社會(huì)去功能化。二，政府滲入社會(huì)，從而瓦解社會(huì)的自我維續(xù)和自主發(fā)展的基本能力；各種民間機(jī)構(gòu)的行政化或準(zhǔn)行政化即是佐證。三，政府鉗制社會(huì)，從而導(dǎo)致社會(huì)的發(fā)展步履維艱。過(guò)于弱小的社會(huì)力量，在政府與市場(chǎng)的兩強(qiáng)博弈的格局中，無(wú)法很好地承擔(dān)起平衡器和緩沖帶的功能。政府與社會(huì)關(guān)系：責(zé)任重建當(dāng)前我國(guó)政府與社42政府與公民關(guān)系：責(zé)任重塑公民與政府之間主仆關(guān)系的回歸，需要：一、要從法律層面確立政府與公民各自活動(dòng)的自由自主領(lǐng)地，從而確保公民的主人地位得到法律的強(qiáng)大支持。二、公民意識(shí)的普遍覺(jué)醒，公民觀念的深入人心以及公民精神的全面生長(zhǎng)，既是責(zé)任政府得以實(shí)現(xiàn)的基本條件，又是責(zé)任政府合乎邏輯的價(jià)值追求。政府與公民關(guān)系：責(zé)任重塑公民與政府之間主仆關(guān)系的回歸，43政府與政府關(guān)系：責(zé)任重理(1)中央與地方關(guān)系是府際責(zé)任重理的根本。

(2)地方各級(jí)政府的縱向關(guān)系是府際責(zé)任重理的重點(diǎn)。

(3)地方各級(jí)政府的橫向關(guān)系是府際責(zé)任重理的關(guān)鍵。

(4)廣義政府與狹義政府間關(guān)系是府際責(zé)任重理的中心。

政府與政府關(guān)系：責(zé)任重理(1)中央與地方關(guān)系是府際責(zé)任重理44演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！45第十三章行政管理當(dāng)代前沿問(wèn)題研究第十三章行政管理當(dāng)代前沿問(wèn)題研究46行政管理前沿問(wèn)題是如何形成的要區(qū)分行政前沿問(wèn)題與前沿理論行政管理前沿問(wèn)題是社會(huì)矛盾的產(chǎn)物行政管理前沿問(wèn)題是歷史與發(fā)展沖突的結(jié)果行政管理前沿問(wèn)題是如何形成的要區(qū)分行政前沿問(wèn)題與前沿理論47行政管理前沿問(wèn)題例舉規(guī)制的統(tǒng)一性與區(qū)域發(fā)展不平衡T市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治不健全的矛盾T公共需求的迅速增長(zhǎng)與政府服務(wù)能力的矛盾政府的績(jī)效評(píng)估與低效率問(wèn)題嚴(yán)重的腐敗與權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)不公的矛盾公共問(wèn)題不斷凸現(xiàn)與公共責(zé)任缺失的矛盾行政管理前沿問(wèn)題例舉規(guī)制的統(tǒng)一性與區(qū)域發(fā)展不平衡T48善政的發(fā)展邏輯善政的發(fā)展邏輯49行政管理問(wèn)題解決的目標(biāo)法治政府民主政府服務(wù)政府有效政府廉潔政府公平政府責(zé)任政府行政管理問(wèn)題解決的目標(biāo)法治政府50行政管理前沿問(wèn)題的時(shí)代背景

轉(zhuǎn)型社會(huì)：變革中的中國(guó)政府從農(nóng)業(yè)化時(shí)代向工業(yè)化和信息化時(shí)代轉(zhuǎn)變從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變從傳統(tǒng)人情社會(huì)向現(xiàn)代法制社會(huì)轉(zhuǎn)變集權(quán)體制向分權(quán)體制和民主政治轉(zhuǎn)變行政管理前沿問(wèn)題的時(shí)代背景轉(zhuǎn)型社會(huì)：變革中的中國(guó)政府51二元公共管理體制黨與國(guó)家共同構(gòu)成我國(guó)的公共管理機(jī)構(gòu)中國(guó)共產(chǎn)黨并不是一般意義上的政黨，而是我國(guó)公共管理的重要組成部分；中國(guó)共產(chǎn)黨的治理方式延續(xù)我國(guó)傳統(tǒng)政治體制的合理成份；執(zhí)政黨體制與國(guó)家體制并存反映了我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的合理選擇。二元公共管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖突與協(xié)調(diào)二元公共管理體制黨與國(guó)家共同構(gòu)成我國(guó)的公共管理機(jī)構(gòu)52現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的區(qū)別第一,在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，雖然現(xiàn)貨交易和人格化交易仍然在相當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)進(jìn)行,“非人格化交易”(impersonaltransaction)成為重要的交易方式。第二，雖然政治與經(jīng)濟(jì)仍然密切相關(guān)，政府與經(jīng)濟(jì)人的關(guān)系發(fā)生了重大變化，使得政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系變成了“保持距離型”(arm’slengthtype)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的區(qū)別第一,在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，53轉(zhuǎn)型社會(huì)中公共管理存在的問(wèn)題資源配置問(wèn)題：低決策成本、高失敗代價(jià)；市場(chǎng)秩序問(wèn)題：制度風(fēng)險(xiǎn)與非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；權(quán)利保護(hù)問(wèn)題：財(cái)產(chǎn)掠奪與自由的缺失；低回應(yīng)性問(wèn)題：更重視對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)；高成本低效率問(wèn)題；嚴(yán)重的社會(huì)沖突與貪污腐敗問(wèn)題。轉(zhuǎn)型社會(huì)中公共管理存在的問(wèn)題資源配置問(wèn)題：低決策成本、高失敗54全能主義政府帶來(lái)的問(wèn)題計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府是全能主義政府，歷史證明全能主義政府具有一系列弊端：政府職能無(wú)限擴(kuò)張導(dǎo)致政府管理效力的衰減政府職能無(wú)限擴(kuò)張導(dǎo)致社會(huì)管理功能的萎縮政府職能無(wú)限擴(kuò)張導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力的窒息政府職能無(wú)限擴(kuò)張導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的蔓延全能主義政府帶來(lái)的問(wèn)題計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府是全能主義55和諧的悖論如果和諧成為解決中國(guó)所有領(lǐng)域的基本原則，那么的所有領(lǐng)域存在同樣的問(wèn)題一定是集權(quán)造成的。如果和諧不是所有領(lǐng)域都存在的主要問(wèn)題，那么用和諧原則去解決所有領(lǐng)域的問(wèn)題就是壓力體制下的回應(yīng)，必然會(huì)脫離實(shí)際。和諧的悖論如果和諧成為解決中國(guó)所有領(lǐng)域的基本原則，那么的所有56法治政府法治政府57現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治法治RuleofLaw

法治的主體是公民，主要對(duì)象是國(guó)家。依法治國(guó)的“國(guó)”是指國(guó)家，即國(guó)家機(jī)器及其公職人員。

法制RulebyLaw法制的主體是國(guó)家，主要對(duì)象是公民現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治法治RuleofLaw58法治的實(shí)質(zhì)法治的實(shí)質(zhì)是依法對(duì)政府進(jìn)行治理，“政府”是法治的客體，而公民和社會(huì)是法治的主體。法治的要義和精髓，就在于作為法治主體的公民以法治權(quán)，即公民依據(jù)正義和公意，并通過(guò)民主政治制度和憲法法律來(lái)制約政府權(quán)力。

法治的實(shí)質(zhì)法治的實(shí)質(zhì)是依法對(duì)政府進(jìn)行治理，“政府”是法治的客59法治下的有限政府

有限政府指在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式都受到法律明確規(guī)定和社會(huì)有效制約的政府。衡量有限政府與無(wú)限政府的尺度在于一個(gè)政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上是否受到來(lái)自法律的明文限制，是否受到社會(huì)的監(jiān)督與制約；政府的權(quán)力和規(guī)模逾越其法定疆界時(shí)，能否得到及時(shí)有效的糾正；政府官員、尤其是最高領(lǐng)導(dǎo)違法是否受到法律的懲罰。

法治下的有限政府有限政府指在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為60有限政府與政府職能法制化法治下的政府必須是有限政府有限政府是政府職能和權(quán)力受到限制的政府。民主力量和民主政治制度是建立有限政府的基本前提。政府職能法制化是建立有限政府的基本形式。有限政府與政府職能法制化法治下的政府必須是有限政府61法治是實(shí)現(xiàn)有限政府的根本保障政府依法辦事并不一定就是法治，但法治下的有限政府必然要依法辦事。法治與有限政府建立在健全和完備的法制體系之上。

法治與有限政府的關(guān)鍵是對(duì)政府進(jìn)行有效的政治監(jiān)督，而政治監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是權(quán)力的較量，如果沒(méi)有高度的民主，政治監(jiān)督就缺乏足夠的政治力量制衡政府的強(qiáng)權(quán)。法治是實(shí)現(xiàn)有限政府的根本保障政府依法辦事并不一定就是法治，但62吳敬璉先生的憂慮“改革的兩種前途嚴(yán)峻地?cái)[在我們的面前：一條是政治文明下法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，一條是權(quán)貴私有化的道路。這是希望的春天，也是失望的冬天；我們正在走向天堂，也可能走向另一個(gè)方向”。

吳敬璉先生的憂慮“改革的兩種前途嚴(yán)峻地?cái)[在我們的面前：一條是63民主政府民主的工具價(jià)值民主的本體價(jià)值公民的有序政治參與民主政府民主的工具價(jià)值64效能政府相對(duì)于立法與司法來(lái)說(shuō)，公共行政將效能視為核心價(jià)值是有合理性的。早期的公共行政理論就是將績(jī)效視為公共行政的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。正如古利克所說(shuō)的：“效能是行政科學(xué)的大廈得以建立起來(lái)的價(jià)值基石”。效能政府相對(duì)于立法與司法來(lái)說(shuō)，公共行政將效能視為65增進(jìn)機(jī)關(guān)效能的緊迫性市場(chǎng)發(fā)展的比較壓力全球化發(fā)展的比較壓力高科技支持下的高速度帶來(lái)的壓力

增進(jìn)機(jī)關(guān)效能的緊迫性市場(chǎng)發(fā)展的比較壓力66行政效能評(píng)價(jià)的幾個(gè)維度行政效能是政府組織效率與社會(huì)效率的綜合。行政效能不僅要通過(guò)政府的供給進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且要從社會(huì)的需求滿足程度進(jìn)行分析。對(duì)行政效能的分析要考慮行政管理的機(jī)會(huì)成本與市場(chǎng)成本。

行政效能評(píng)價(jià)的幾個(gè)維度行政效能是政府組織效率與社會(huì)效率的綜合67公共選擇理論對(duì)行政低效的解釋公共選擇理論認(rèn)為政府低效的根本原因在于官僚制在公共服務(wù)供給中的壟斷特性，具體而言：第一，缺乏競(jìng)爭(zhēng)。官僚機(jī)構(gòu)壟斷了公共物品的供給，缺乏節(jié)約成本、提高效率的壓力；第二，缺乏利潤(rùn)激勵(lì)機(jī)制。由于公共產(chǎn)出的非市場(chǎng)性質(zhì)，公共產(chǎn)出難于測(cè)量，官僚的目標(biāo)并非利潤(rùn)最大化，而是預(yù)算規(guī)模最大化，造成公共生產(chǎn)過(guò)剩；第三，缺乏監(jiān)督。官僚機(jī)構(gòu)在公共生產(chǎn)信息方面占有優(yōu)勢(shì)，監(jiān)督者有可能受到“被監(jiān)督者”的操縱。公共選擇理論對(duì)行政低效的解釋公共選擇理論認(rèn)為政府低效的根本原68沃爾夫?qū)Ψ鞘袌?chǎng)缺陷的解釋確定和度量產(chǎn)出的困難；單一的生產(chǎn)來(lái)源；生產(chǎn)技術(shù)的不確定性；缺乏“基準(zhǔn)線”和終止機(jī)制。沃爾夫?qū)Ψ鞘袌?chǎng)缺陷的解釋確定和度量產(chǎn)出的困難；69市場(chǎng)的外部性與政府的內(nèi)在性市場(chǎng)外部性的存在意味著一些社會(huì)的成本和利潤(rùn)沒(méi)有包含在私人決策者的計(jì)算之中；政府內(nèi)在性的存在意味著“私人的”或組織的成本和利潤(rùn)很可能支配了公共決策者的計(jì)算。市場(chǎng)缺陷理論的核心是外部性，而政府缺陷理論的核心是內(nèi)在性，這種內(nèi)在性決定了公共官僚機(jī)構(gòu)的行為和運(yùn)行。市場(chǎng)的外部性與政府的內(nèi)在性市場(chǎng)外部性的存在意味著一些社會(huì)的成70公共管理二元體制下的效率缺失壓力型體制下政府的低回應(yīng)性。低回應(yīng)政府導(dǎo)致社會(huì)矛盾不斷突現(xiàn)。公共管理二元體制下的效率缺失壓力型體制下政府的低回應(yīng)性。71行政普遍低效的主要原因1、公共物品的生產(chǎn)具有非競(jìng)爭(zhēng)性。2、政府缺乏降低成本的內(nèi)在壓力，并且普遍具有預(yù)算規(guī)模最大化的傾向。3、行政效率與政府自身利益具有一定的矛盾。4、負(fù)擔(dān)與義務(wù)的分離。5、難以遏制的腐敗行為嚴(yán)重?fù)p害政府的效率。

行政普遍低效的主要原因1、公共物品的生產(chǎn)具有非競(jìng)爭(zhēng)性。72宏觀分離與微觀分離（一）導(dǎo)致政府低效的一個(gè)重要原因是從政府項(xiàng)目獲利的一方與支付政府項(xiàng)目一方之間的分離。這種又區(qū)分為宏觀分離與微觀分離。宏觀分離：在民主政治下，政治權(quán)力來(lái)自于選舉中的大多數(shù)人，而稅收的絕大部分卻是少數(shù)人提供人。其結(jié)果是擴(kuò)大再分配的項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)來(lái)源是少數(shù)人，而“需要”卻取決于多數(shù)人。微觀分離：即從現(xiàn)有或?qū)?lái)的政府項(xiàng)目中獲得的利益，集中在某一個(gè)特定的集團(tuán)，而支出的負(fù)擔(dān)卻是普遍地加在公眾身上。宏觀分離與微觀分離（一）導(dǎo)致政府低效的一個(gè)重要原因是從政府項(xiàng)73宏觀分離與微觀分離（二）如果說(shuō)微觀分離意味著組織得很好的少數(shù)人能夠剝削多數(shù)人，那么宏觀分離就意味著多數(shù)人能夠剝削少數(shù)人。在多數(shù)人缺乏自我約束的情況下，如果多數(shù)人的動(dòng)機(jī)削弱了少數(shù)人投資、革新和擴(kuò)張積極性，那么宏觀分離就會(huì)堵塞投資、革新和增長(zhǎng)的源泉。如果要維持一種充分的社會(huì)和諧，那么限制少數(shù)人的富裕程度是非常重要的，因此微觀分離必須得到控制。宏觀分離與微觀分離（二）如果說(shuō)微觀分離意味著組織得很好的少數(shù)74責(zé)任政府：從權(quán)力本位走向責(zé)任本位責(zé)任政府：從權(quán)力本位走向責(zé)任本位75責(zé)任政府的基本屬性責(zé)任政府作為一種理想的政府形態(tài)有它的特殊屬性，這些屬性主要有：(1)公共責(zé)任的法治性；(2)公共利益的至上性；(3)行政責(zé)任的確定性；(4)責(zé)任對(duì)象的公共性；(5)問(wèn)責(zé)主體的廣泛性；(6)公共權(quán)責(zé)的一致性以及(7)公職義利的對(duì)等性。責(zé)任政府的理想形態(tài)經(jīng)由基本屬性的規(guī)定而浮現(xiàn)出來(lái)，責(zé)任政府的基本屬性構(gòu)成了責(zé)任政府建設(shè)的具體目標(biāo)。責(zé)任政府的基本屬性責(zé)任政府作為一種理想的政府形態(tài)有它的特殊76公共責(zé)任的法治性法治是責(zé)任政府的制度基礎(chǔ)與精神內(nèi)核，責(zé)任政府本質(zhì)上是法治政府。在法治社會(huì)，政府必須承擔(dān)公共責(zé)任，如果政府不能很好地履行公共責(zé)任，法治具有對(duì)政府失責(zé)現(xiàn)象進(jìn)行糾正和懲治的機(jī)制。公共責(zé)任的法治性法治是責(zé)任政府的制度基礎(chǔ)與精神內(nèi)核，責(zé)任政77公共利益的至上性首先，人民的利益高于政府自身的一切利益，這是公共利益的高度；其次，公共利益覆蓋了一切公民，這是公共利益的廣度。強(qiáng)調(diào)公共利益的至上性也是對(duì)傳統(tǒng)科層制政府重規(guī)則、重程序而忽視結(jié)果的否定，是公共管理以結(jié)果為導(dǎo)向的改革的基本要求。公共利益的至上性首先，人民的利益高于政府自身的一切利益，這是78政府責(zé)任的確定性政府責(zé)任的確定性至少內(nèi)含著相互聯(lián)系的四個(gè)維度：(1)行政責(zé)任主體的確定性；(2)行政責(zé)任清單的確定性；(3)行政責(zé)任追究的確定性；(4)糾偏糾錯(cuò)機(jī)制的確定性。政府責(zé)任的確定性政府責(zé)任的確定性至少內(nèi)含著相互聯(lián)系的四個(gè)維79責(zé)任對(duì)象的公共性責(zé)任對(duì)象的公共性關(guān)系到政府的公平性問(wèn)題。在社會(huì)分層日益加劇的時(shí)代，政府更容易受強(qiáng)勢(shì)階層影響，更傾向于對(duì)強(qiáng)勢(shì)階層負(fù)責(zé)，從而背離民主政治的基本平等精神，責(zé)任政府的公共性要求政府對(duì)社會(huì)各階層都負(fù)有平等的責(zé)任。責(zé)任對(duì)象的公共性責(zé)任對(duì)象的公共性關(guān)系到政府的公平性問(wèn)題。在80問(wèn)責(zé)主體的廣泛性盡管政府內(nèi)部的行政問(wèn)責(zé)必不可少，但更為重要的是，責(zé)任政府建設(shè)應(yīng)該建立在廣泛的問(wèn)責(zé)主體基礎(chǔ)之上，即由立法、司法和行政以及大眾傳媒和全體公民共同組成廣泛的問(wèn)責(zé)體系，從而形成群起而問(wèn)之的合作局面。問(wèn)責(zé)主體的廣泛性盡管政府內(nèi)部的行政問(wèn)責(zé)必不可少，但更為重要81公共權(quán)責(zé)的一致性權(quán)責(zé)不一致集中表現(xiàn)為兩類，即權(quán)大責(zé)小或權(quán)小責(zé)大。一般而言，對(duì)權(quán)責(zé)不一致危害的認(rèn)識(shí)主要集中在權(quán)大責(zé)小方面，因?yàn)闄?quán)大責(zé)小極容易導(dǎo)致公共權(quán)力的濫用。另一方面，權(quán)小責(zé)大的權(quán)責(zé)不一致，其危害同樣不容低估。權(quán)小責(zé)大最直接的后果必然是政府既沒(méi)有能力，也沒(méi)有動(dòng)