控制性詳細(xì)規(guī)劃

華南理工大學(xué)建筑學(xué)院王世福車樂魏成一、控規(guī)的涵義與特征（一）控規(guī)的地位城市規(guī)劃編制的“兩階段五層次”城市總體規(guī)劃（分區(qū)規(guī)劃）近期建設(shè)規(guī)劃城鎮(zhèn)體系規(guī)劃控制性詳細(xì)規(guī)劃修建性詳細(xì)規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃建設(shè)控制引導(dǎo)層面城市發(fā)展戰(zhàn)略層面確定城市發(fā)展目標(biāo)原則戰(zhàn)略重大問題對具體地塊開發(fā)利用的法律規(guī)定城市規(guī)劃編制一般分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個階段。（二）控規(guī)的涵義

控制性詳細(xì)規(guī)劃以總體規(guī)劃或者分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，以土地使用控制為重點(diǎn)，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境，它強(qiáng)調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理及開發(fā)相銜接，作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)并指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。規(guī)劃設(shè)計(jì)條件控制性詳細(xì)規(guī)劃的主要任務(wù)1、深化落實(shí)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃2、土地出讓條件的依據(jù)3、指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃設(shè)計(jì)是保證公共利益不受侵害，包括政府的土地收益、城市的公共環(huán)境等，最核心的內(nèi)容是對城市用地的建設(shè)強(qiáng)度進(jìn)行控制，并回答允許建什么和不允許建什么、怎么建等問題。

簡而言之：制定土地開發(fā)的“游戲”規(guī)則。（三）控規(guī)的特征——介乎于土地管理與建筑管理之間，內(nèi)涵豐富。

（1）通過抽象的表達(dá)方式落實(shí)規(guī)劃意圖（超鏈接）（超鏈接2）落實(shí)共性控制內(nèi)涵；提供個性設(shè)計(jì)空間。

控制性詳細(xì)規(guī)劃通過一系列抽象的指標(biāo)、圖表、圖則等表達(dá)方式將城市總體規(guī)劃的宏觀的控制內(nèi)容、定性的內(nèi)容、粗略的三維控制和定量控制內(nèi)容，深化、細(xì)化、分解為微觀層面的具體控制內(nèi)容。該內(nèi)容是一種建設(shè)控制、設(shè)計(jì)控制和開發(fā)建設(shè)指導(dǎo)，為具體的設(shè)計(jì)與實(shí)施提供深化、細(xì)化的個性空間，而非取代具體的個性設(shè)計(jì)內(nèi)容。

（2）具有法規(guī)效應(yīng)和立法空間（超鏈接）強(qiáng)制性內(nèi)容條文具有法規(guī)效力；具有成為法律法規(guī)的可能。

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為法定規(guī)劃，法規(guī)效應(yīng)是其基本特征?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃具有法律意義的部分是以積極的方式形成法規(guī)條文，提高其在規(guī)劃管理中的權(quán)威地位。

（3）剛性與彈性相結(jié)合的控制方式

規(guī)定性與引導(dǎo)性的結(jié)合；通則式與判例式的結(jié)合；動態(tài)控制與相互轉(zhuǎn)化的可能；強(qiáng)制性內(nèi)容的提出。

控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制內(nèi)容分為規(guī)定性和引導(dǎo)性兩部分。規(guī)定性內(nèi)容一般為剛性內(nèi)容，主要規(guī)定“不許做什么”、“必須做什么”、“至少應(yīng)該做什么”等；引導(dǎo)性內(nèi)容一般為彈性內(nèi)容，主要規(guī)定“可以做什么”、“最好做什么”、“怎么做更好”等，具有一定的適應(yīng)性與靈活性。剛性與彈性相結(jié)合的控制方式適應(yīng)我國開發(fā)申請審批方式——通則式與判例式相結(jié)合的特點(diǎn)。指標(biāo)分類1用地性質(zhì)規(guī)定性2用地面積規(guī)定性3建筑密度規(guī)定性4容積率規(guī)定性5建筑高度/層數(shù)規(guī)定性6綠地率規(guī)定性7公建配套項(xiàng)目規(guī)定性8建筑后退道路紅線規(guī)定性9建筑后退用地邊界規(guī)定性10社會停車場庫規(guī)定性11配建停車場庫規(guī)定性12地塊出入口方位、數(shù)量和允許開口路段規(guī)定性13建筑形體、色彩、風(fēng)格等城市設(shè)計(jì)內(nèi)容引導(dǎo)性土地利用

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地塊劃分交通系統(tǒng)

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車行交通城市道路及行車方向高架路及行車方向內(nèi)部車行道及行車方向地下車行通道地塊主入口地塊輔助口M軌道交通出口公交始發(fā)站出租車等候區(qū)長途客運(yùn)站BTL辦公星級辦公商務(wù)商貿(mào)星級酒店體育設(shè)施文化娛樂設(shè)施人行架空步道公園綠地商業(yè)街開放綠地庭院開放綠地6最終方案7最終方案中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制改革城市建設(shè)機(jī)制變化建設(shè)方式、投資渠道變革商品經(jīng)濟(jì)的價值規(guī)律與市場調(diào)整機(jī)制對城市規(guī)劃工作提出要求、產(chǎn)生沖擊控制性詳細(xì)規(guī)劃城市經(jīng)濟(jì)、社會、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整城市土地使用制度改革改革常規(guī)的規(guī)劃設(shè)計(jì)手法改革常規(guī)的規(guī)劃管理方法二、控規(guī)產(chǎn)生的背景綜上：

在總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃（實(shí)施性規(guī)劃）之間，有必要出現(xiàn)一個“既能深化、完善總體規(guī)劃宏觀意圖，又能進(jìn)行全面、微觀的具體控制；既能滿足規(guī)劃編制要求，又能適應(yīng)規(guī)劃管理工作需要；既能硬性控制，又能靈活變通；既能實(shí)現(xiàn)三個效益統(tǒng)一，又能對土地開發(fā)進(jìn)行有效調(diào)控”的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制層次。三、我國控規(guī)的發(fā)展歷程1980年，美國女建筑師協(xié)會訪華進(jìn)行學(xué)術(shù)交流，帶來了一個新概念：土地分區(qū)規(guī)劃管理（區(qū)劃法）。1982年，上海虹橋開發(fā)區(qū)的規(guī)劃，為適應(yīng)外資建設(shè)的要求，編制了土地出讓規(guī)劃，首先采用8項(xiàng)指標(biāo)對用地建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃控制。1986年8月，上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院承擔(dān)了部級科研課題《上海市土地使用區(qū)劃管理研究》，“規(guī)劃與區(qū)劃融合”

的理念上海虹橋開發(fā)區(qū)上海虹橋開發(fā)區(qū)

土地使用性質(zhì)、面積、建筑面積密度、建筑高度、建筑后退、出入口方位、停車位等8項(xiàng)指標(biāo)

上海虹橋開發(fā)區(qū)溫州舊城改造控制規(guī)劃（1988）《溫州市舊城土地使用和建設(shè)管理技術(shù)規(guī)定》

桂林中心區(qū)詳細(xì)規(guī)劃（1987）控制性詳細(xì)規(guī)劃正式命名，提出綜合控制指標(biāo)體系。

1987年，廈門、桂林等城市先后開展了控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作；蘇州古城桐芳巷居住街坊改造，將物質(zhì)空間規(guī)劃與改造實(shí)施的經(jīng)營管理控制性規(guī)劃結(jié)合起來，對舊街坊作了投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)分析

蘇州桐芳巷改造規(guī)劃汕頭龍湖片區(qū)分區(qū)規(guī)劃蘇州桐芳巷改造規(guī)劃（1987年）按現(xiàn)狀——規(guī)劃——管理進(jìn)行三次分區(qū)，區(qū)分對待可開發(fā)用地和公共設(shè)施。

汕頭龍湖片區(qū)分區(qū)規(guī)劃（1989年）

適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的二級用地分類，提出土地使用兼容表，探索了工業(yè)街坊的土細(xì)分開發(fā)模式。三、我國控規(guī)的發(fā)展歷程1987年，廣州開展了覆蓋面積達(dá)到70平方公里的街區(qū)規(guī)劃，并制定頒布了《廣州市城市規(guī)劃管理辦法》和《實(shí)施細(xì)則》兩個地方性法規(guī)，使城市規(guī)劃通過立法程序與管理結(jié)合起來。1988年，溫州城市規(guī)劃管理局編制了溫州市舊城控制性詳細(xì)規(guī)劃，制定了《舊城區(qū)改造規(guī)劃管理試行辦法》和《舊城土地使用和建設(shè)管理技術(shù)規(guī)定》兩個地方性城市法規(guī)。1989年8月，江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院承接了省建委《蘇州市古城街坊控制性詳細(xì)規(guī)劃研究》課題，于次年10月編制完成。課題對控制性詳細(xì)規(guī)劃幾個重要問題，如規(guī)劃地塊的劃分、綜合指標(biāo)的確立、新技術(shù)運(yùn)用以及它同分區(qū)規(guī)劃的關(guān)系等方面作了較詳細(xì)的研究，并據(jù)此編寫了《控制性詳細(xì)規(guī)劃編制辦法》（建議稿）。1991年，東南大學(xué)與南京市規(guī)劃局共同完成的《南京控制性詳細(xì)規(guī)劃理論方法研究》課題，對控制性詳細(xì)規(guī)劃作了較為系統(tǒng)的總結(jié)。1991年，建設(shè)部頒布實(shí)施了第12號部長令《城市規(guī)劃編制辦法》，明確了控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制內(nèi)容和要求。1992年，建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于搞好規(guī)劃、加強(qiáng)管理，正確引導(dǎo)城市土地出讓轉(zhuǎn)讓和開發(fā)活動的通知》，對溫州市編制控制性詳細(xì)規(guī)劃引導(dǎo)城市國有土地出讓轉(zhuǎn)讓的做法進(jìn)行推廣。1992年，建設(shè)部頒布實(shí)施了第22號部長令《城市國有土地出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》，進(jìn)一步明確，出讓城市國有土地使用權(quán)之前應(yīng)當(dāng)制定控制性詳細(xì)規(guī)劃。1995年，建設(shè)部制定了《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確了控制性詳細(xì)規(guī)劃的地位、內(nèi)容與要求，使其逐步走上了規(guī)范化的軌道。1998年，深圳人大通過了《深圳市城市規(guī)劃條例》，把城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法定圖則，為我國控制性詳細(xì)規(guī)劃的立法提供了有益的探索。。借鑒區(qū)劃技術(shù)，變革傳統(tǒng)詳細(xì)規(guī)劃形成的具有中國特色的規(guī)劃類型；城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確的法定規(guī)劃之一；反映各個利益集團(tuán)在城市建設(shè)中的責(zé)權(quán)利關(guān)系；建設(shè)主管部門做出建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)；公眾參與最具實(shí)效性的內(nèi)容；土地出讓條件的依據(jù)。控制性詳細(xì)規(guī)劃的基本認(rèn)識

四、控規(guī)的作用控制性詳細(xì)規(guī)劃是伴隨著中國城市規(guī)劃變革而出現(xiàn)的，它代表了一種新的規(guī)劃理念，與以形體設(shè)計(jì)為特征的傳統(tǒng)性修建性詳細(xì)規(guī)劃相比，它還代表了一種新的技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃設(shè)計(jì)與規(guī)劃管理有機(jī)結(jié)合。

（1）控制性詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃與管理、規(guī)劃與實(shí)施之間銜接的重要環(huán)節(jié)。從規(guī)劃到管理——依法行政的依據(jù)；從規(guī)劃到實(shí)施——控制、引導(dǎo)、監(jiān)督。

控制性詳細(xì)規(guī)劃將城市建設(shè)的規(guī)劃控制要點(diǎn)，用簡練、明確、適合操作的方式表達(dá)出來，作為控制土地批租、出讓的基本依據(jù)，以引導(dǎo)城市開發(fā)行為。（2）控制性詳細(xì)規(guī)劃是宏觀與微觀、整體與局部有機(jī)銜接的關(guān)鍵層次。

從宏觀到微觀——上接總規(guī)（分區(qū)），下接修詳（設(shè)計(jì)）；從定性到定量——控制要求深化、量化、具體化(超鏈接)從整體到局部——控制指標(biāo)細(xì)化、分解、落實(shí)；

控制性詳細(xì)規(guī)劃向上銜接總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃，向下銜接修建性詳細(xì)規(guī)劃、具體設(shè)計(jì)與開發(fā)建設(shè)行為。它以量化指標(biāo)和控制要求將城市總體規(guī)劃的宏觀的控制轉(zhuǎn)化為對城市建設(shè)的微觀控制，并作為具體指導(dǎo)地段修建性詳細(xì)規(guī)劃、具體設(shè)計(jì)、土地出讓的具體設(shè)計(jì)條件和控制要求。

（3）控制性詳細(xì)規(guī)劃是城市設(shè)計(jì)控制與管理的重要手段。從二維到三維——平面控制與空間控制的結(jié)合；從規(guī)劃到城市設(shè)計(jì)——規(guī)劃要求與城市設(shè)計(jì)條件的結(jié)合；從消極到積極——控制與引導(dǎo)的結(jié)合?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃將城市設(shè)計(jì)要求、設(shè)計(jì)導(dǎo)則以及設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則的方式體現(xiàn)在規(guī)劃成果之中，借助其在地方法規(guī)和行政管理方面的權(quán)威地位使城市設(shè)計(jì)要求在實(shí)施建設(shè)中得以貫徹落實(shí)。

（4）控制性詳細(xì)規(guī)劃是協(xié)調(diào)各利益主體的公共政策平臺。從個體到群體——利益協(xié)調(diào)的平臺；從分歧到統(tǒng)一——公共政策的具體化。

控制性詳細(xì)規(guī)劃由于直接涉及到城市建設(shè)中各個方面的利益，是城市政府意圖、公眾利益和個體利益平衡協(xié)調(diào)的平臺，體現(xiàn)著在城市建設(shè)中各方角色的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)政府規(guī)劃意圖、保證公共利益、保護(hù)個體權(quán)利的公共政策內(nèi)容的具體化。上海市徐匯區(qū)人民政府辦公室上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院徐匯區(qū)城市規(guī)劃管理局徐匯區(qū)建設(shè)委員會徐匯區(qū)南站建設(shè)指揮部徐匯區(qū)發(fā)展和改革委員會徐匯區(qū)經(jīng)濟(jì)委員會徐匯區(qū)環(huán)境保護(hù)局徐匯區(qū)房屋土地管理局徐匯區(qū)人民政府漕河涇街道辦事處徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)上海市公安局徐匯分局徐匯區(qū)建設(shè)和管理委員會徐匯區(qū)市容管理局徐匯區(qū)文化局徐匯區(qū)旅游管理局和徐匯區(qū)體育局上海地產(chǎn)南站公司徐匯區(qū)綠化管理局徐匯區(qū)民防辦公室政協(xié)、人大開發(fā)商市規(guī)劃局媒體相關(guān)專家目前與城市開發(fā)建設(shè)相關(guān)的部門眾多，相互之間職責(zé)重疊，管理效率低下，直接表現(xiàn)在管理部門的會多，開發(fā)商要蓋的章多。以徐匯區(qū)為例，一個項(xiàng)目可能會牽涉到如此眾多的部門和團(tuán)體——規(guī)劃管理的需求參與協(xié)商案例：上海南站商務(wù)區(qū)2成果形式

本次項(xiàng)目中規(guī)劃師作為中間協(xié)調(diào)人，綜合平衡政府主管部門、開發(fā)建設(shè)單位和公眾媒體三個群體的利益與職權(quán)關(guān)系，并且根據(jù)他們不同的需求，量身定做不同特色的三個成果。廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制指引（試行）廣東省建設(shè)廳二○○五年六月目錄1總則………………12編制計(jì)劃…………43技術(shù)文件…………64法定文件…………175管理文件…………21附錄1廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃成果體系框圖………………30附錄2廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制與審批流程……………31對規(guī)劃過程中公眾參與的基本情況、公眾對規(guī)劃的主要意見以及對公眾主要意見的處理情況的有關(guān)說明。對編制區(qū)現(xiàn)狀情況的資料匯總。對編制區(qū)現(xiàn)狀的分析、規(guī)劃設(shè)想的論述和規(guī)劃內(nèi)容的解釋。說明規(guī)劃意圖相關(guān)圖示。比例尺：1：1000－1：2000管理文件管理文本管理圖則對規(guī)劃的主要內(nèi)容和指標(biāo)的規(guī)定性要求，并明確具體管理規(guī)則的條文。用一張圖則表達(dá)管理文件內(nèi)容，比例尺1:2000—1:10000。用一張圖則表達(dá)法定文件內(nèi)容，比例尺1:2000—1:10000。規(guī)定規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的條文。公眾參與報告說明書基礎(chǔ)資料匯編技術(shù)圖紙文本圖則法定文件廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃成果技術(shù)文件城市規(guī)劃行政主管部門審查城市規(guī)劃行政主管部門制訂編制計(jì)劃編制規(guī)劃，形成草案同級城市人民政府審定修改完善規(guī)劃草案公眾參與2：公示規(guī)劃草案，不少于20日公眾無重大異議公眾提出重大異議召開座談會、聽證會進(jìn)行論證城市規(guī)劃行政主管部門選定規(guī)劃編制單位公眾參與1：發(fā)布編制公告，征詢意見，不少于30日修改完善法定文件草案城市規(guī)劃委員會審議城市人民政府批準(zhǔn)公眾參與3：發(fā)布公告，不少于15日完善草案，形成規(guī)劃成果審議通過審議不通過城市規(guī)劃行政主管部門建立規(guī)劃檔案，存檔及備查修改完善技術(shù)文件草案上級主管部門書面意見由上一級部門實(shí)施規(guī)劃監(jiān)控的區(qū)域五、相關(guān)規(guī)劃類型——美國區(qū)劃法（一）區(qū)劃（Zoning）的產(chǎn)生與發(fā)展起源于19世紀(jì)末的德國，發(fā)展在美國，是一種土地分區(qū)管理法。區(qū)劃的本質(zhì)與精髓（初衷是保護(hù)即得利益,本質(zhì)是對利益分配的認(rèn)定與控制）。是在對土地進(jìn)行詳細(xì)劃分的基礎(chǔ)上，規(guī)定土地的使用性質(zhì)，建筑及環(huán)境容量指標(biāo)，并通過立法作為城市開發(fā)控制的法定依據(jù)。目前，這一方法較成熟，并在很多西方國家及地區(qū)得到應(yīng)用。（二）區(qū)劃原理區(qū)劃的原理是將地方政府所轄的土地劃分為不同的地塊，對每個地塊指定管理規(guī)定的規(guī)劃。確定每一地塊的用地性質(zhì)或有條件允許混合使用的用途，同時引入城市設(shè)計(jì)的思想，確定了土地開發(fā)的物質(zhì)形態(tài)方面的要求和控制指標(biāo)。（五）區(qū)劃法具有參照意義的條例

1、整體計(jì)劃發(fā)展：即放寬傳統(tǒng)密度限制條例的硬性規(guī)定，以鼓勵整體的、有條件的大規(guī)模發(fā)展，只規(guī)定整個用地密度的總指標(biāo)，一般用于住宅及整體計(jì)劃的商業(yè)發(fā)展。

2、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓：用于保護(hù)在市中心高密度、高地價內(nèi)有價值的建筑群和古建筑。在這些區(qū)域，建筑容積率受到一定的影響，為使業(yè)主的經(jīng)濟(jì)利益不受損失，允許業(yè)主將其“發(fā)展容積”（以建筑面積