南寧高教園區(qū)項(xiàng)目下多層級(jí)政府關(guān)系協(xié)調(diào)研究廣西民族大學(xué)陸瑛

多層級(jí)政府間協(xié)調(diào)問(wèn)題，一直是一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)研究意義的課題，即如何通過(guò)協(xié)調(diào)不同層級(jí)政府的關(guān)系，促進(jìn)更廣泛的政府間合作與交流，達(dá)到互利共贏的雙贏目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。和傳統(tǒng)的治理制度對(duì)比來(lái)說(shuō)，立足于項(xiàng)目制所形成的權(quán)責(zé)關(guān)系，由于將具體的事項(xiàng)作為重要的依附，所以這些關(guān)系非常清晰明了。但是不同層級(jí)政府權(quán)能分工不同，如何通過(guò)協(xié)調(diào)多層級(jí)政府所存在的關(guān)系，將各個(gè)地區(qū)的核心資源高效地整合在一起，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)繁榮，是促進(jìn)各地政府發(fā)展應(yīng)該考量的核心影響要素。

為實(shí)現(xiàn)本區(qū)高等教育事業(yè)的進(jìn)一步繁榮與發(fā)展，真正地凸顯出教育為經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到的服務(wù)引領(lǐng)功能，廣西壯族自治區(qū)政府統(tǒng)籌推進(jìn)南寧教育園區(qū)重大工程建設(shè)項(xiàng)目，2022年在武鳴地區(qū)正式計(jì)劃建立南寧教育園區(qū)。根據(jù)南寧市資源局編制南寧教育園區(qū)總體規(guī)劃及東、西片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，東片區(qū)規(guī)劃建造在武鳴區(qū)范圍之中，面積1217.75公頃。西片區(qū)地理位置處在東盟開(kāi)發(fā)區(qū)，面積為1856.23公頃。在各政府部門(mén)努力下，園區(qū)建設(shè)成果頗為豐碩，令人矚目。當(dāng)前這兩個(gè)規(guī)劃片區(qū)在南寧教育園區(qū)的入駐利好之下，能夠處理好多層級(jí)政府帶來(lái)的種種矛盾以及協(xié)調(diào)其之間的關(guān)系，將有助于資源配置優(yōu)化，也能夠促進(jìn)形成層級(jí)政府間良好的合作競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。所以厘清層級(jí)政府間的角色定位，實(shí)現(xiàn)其在治理過(guò)程中的協(xié)調(diào)合作，能夠?qū)w制改革的相關(guān)研究提供新的研究思路，以期對(duì)項(xiàng)目制研究和多層級(jí)政府協(xié)作實(shí)踐發(fā)展有所助益。

一、高教園區(qū)項(xiàng)目制下多層級(jí)政府理論分析

（一）府際治理理論

府際關(guān)系還被稱之為“政府間關(guān)系”。著名學(xué)者林尚立對(duì)其含義作出了定義，認(rèn)為它是“中國(guó)各級(jí)政府與各區(qū)域政府所存在的關(guān)系，這種關(guān)系涉及諸多的關(guān)系內(nèi)容。站在縱向的角度來(lái)說(shuō)，主要包含中央與地方政府二者的關(guān)系、地方政府與地方政府所存在的關(guān)系；站在橫向的角度來(lái)說(shuō)，包含各區(qū)域政府之間存在的關(guān)系”。[1]現(xiàn)階段政府府際關(guān)系逐漸得到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，是人們探究的重要方向。并指出，只有諸多主體通力合作，協(xié)調(diào)配合起來(lái)，才可以將府際間的公共議題真正地從源頭上處理好。府際關(guān)系的概念最早出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代的美國(guó)。傳統(tǒng)的政府間關(guān)系的管理體制實(shí)行層級(jí)控制，是極具代表性的官僚制的具體體現(xiàn)。德國(guó)著名的研究者馬克思韋伯認(rèn)為，政府間關(guān)系管理指的是根據(jù)不同的崗位與職責(zé)來(lái)對(duì)權(quán)利予以分層，將規(guī)則作為管理核心的一種管理模式，還被叫作科層制。隨著社會(huì)不斷地發(fā)展，社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜性逐漸增大，需要政府間的協(xié)調(diào)與合作進(jìn)行處理。戰(zhàn)麗娜（2022）提出，政府間關(guān)系也涉及相互之間不具有隸屬關(guān)系的各個(gè)級(jí)別的政府，一方面包含處于平行關(guān)系狀態(tài)的同級(jí)地方政府，另一方面包含不具備平行關(guān)系與隸屬關(guān)系的地方政府。[2]

（二）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理從字面上理解就是協(xié)同、合作。當(dāng)前的協(xié)同治理理論實(shí)際上發(fā)展于哈肯的協(xié)同學(xué)。在這一理論體系中，揭示了自組織系統(tǒng)所具有的一般原理。以哈肯為代表的相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同系統(tǒng)最突出、最典型的代表就是整個(gè)世界。Ansell與Gash所建立的協(xié)同治理理論內(nèi)涵較窄，其認(rèn)為，這是治安管理體系中的一種，發(fā)生在公共機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織之間，以交流對(duì)話的形式達(dá)成共識(shí)，最終完成集體決策。[3]早期“協(xié)同”的內(nèi)涵主要指的是商業(yè)組織彼此的協(xié)調(diào)。但自從2000年后，協(xié)同的主體不再僅限于商業(yè)組織。協(xié)同治理的對(duì)象不僅包括政府間、公司與公司之間，而且包含非政府組織之間、政府和其他公共部門(mén)間協(xié)同治理等等。它的具體內(nèi)涵表現(xiàn)為諸多的權(quán)利主體協(xié)調(diào)起來(lái)，共同構(gòu)建具備開(kāi)放屬性的一個(gè)完整的有機(jī)體系。協(xié)同參與公共生活的治理，并全力主體利用行政、法律、輿論等多種手段，改變混亂無(wú)序要素存在的局面。使其能夠通過(guò)協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)有序協(xié)作系統(tǒng)的形成，促進(jìn)力量整合和力量的進(jìn)一步增值，從而確保其在治理公共事務(wù)時(shí)呈現(xiàn)治理高效化，為公共利益的最終維護(hù)努力奮斗。因此我們可以看出，協(xié)同治理是指多元主體為了實(shí)現(xiàn)共同利益進(jìn)行相互配合、相互合作的局面。

（三）項(xiàng)目制治理理論

中華人民共和國(guó)成立之后，中國(guó)面臨著諸多的發(fā)展困境。為真正地凸顯出各級(jí)政府所具有的正面效用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的高效化，中國(guó)采用了多元化的治理制度，比方說(shuō)官僚制、單位制、運(yùn)動(dòng)型治理制，再比方說(shuō)發(fā)包制、承包制、項(xiàng)目制等（于君博、童輝2022）。[4]項(xiàng)目制是社會(huì)治理領(lǐng)域嶄新的方式之一，與傳統(tǒng)治理有著很大的不同，與運(yùn)行型治理的臨時(shí)性不同，項(xiàng)目制更具有穩(wěn)定性和連續(xù)性。由于項(xiàng)目運(yùn)行有別于常規(guī)活動(dòng)，往往為了更好地完成項(xiàng)目任務(wù)而成立專門(mén)的機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)。一般從原組織中抽取或是重新配置新的人員，這也突破了等級(jí)嚴(yán)密的官僚制的限制。項(xiàng)目制治理模式主要是由中央政府針對(duì)具體的項(xiàng)目來(lái)制定清晰可行的治理目標(biāo)，提供一定的資源與資金作為扶持，為相關(guān)主體賦予一些具體的權(quán)利，立足于項(xiàng)目這一載體，達(dá)到對(duì)地方政府治理目標(biāo)的一項(xiàng)制度安排。

二、高教園區(qū)項(xiàng)目制下的實(shí)踐進(jìn)展

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)力度，優(yōu)化各項(xiàng)工作制度

為加快推進(jìn)南寧教育園區(qū)集聚區(qū)建設(shè)，區(qū)、市政府依次組建了協(xié)調(diào)指揮單位。自治區(qū)成立了由自治區(qū)分管副主席任組長(zhǎng)、南寧市和自治區(qū)有關(guān)部門(mén)為成員的南寧高教園區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)小組，共同為南寧高教園區(qū)的建設(shè)保駕護(hù)航。武鳴區(qū)政府也創(chuàng)造性地組建了東片區(qū)的建設(shè)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格遵從“全局統(tǒng)籌計(jì)劃、全面協(xié)調(diào)推動(dòng)、優(yōu)質(zhì)高效建設(shè)”這一目標(biāo)導(dǎo)向，穩(wěn)步開(kāi)展一系列建設(shè)工作。就目前情況而言，已經(jīng)建立的南寧高教園區(qū)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)指揮部，對(duì)府際協(xié)同發(fā)揮出了不容小覷的影響。協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能在于對(duì)所屬轄區(qū)中的核心問(wèn)題進(jìn)行合理計(jì)劃，做出正確的決策，對(duì)片區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此南寧高教園區(qū)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)指揮部發(fā)揮的作用非常有限，但已形成定期會(huì)商制度，統(tǒng)籌組織園區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，指導(dǎo)和服務(wù)學(xué)校開(kāi)展新校區(qū)建設(shè)，解決新校區(qū)建設(shè)中的困難問(wèn)題。

（二）配套政策支持園區(qū)建設(shè)

為加快推進(jìn)南寧高教園區(qū)建設(shè)，自治區(qū)出臺(tái)了貼息貸款、一站式服務(wù)、舊校區(qū)處置、教職工住房建設(shè)等多項(xiàng)優(yōu)惠政策，建立了順暢、高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。自治區(qū)采取了兩種有效的形式，增強(qiáng)了對(duì)園區(qū)建設(shè)的資金扶持與保障程度，一是專項(xiàng)資金劃撥，二是發(fā)售政府債券。在融資上，自治區(qū)主要應(yīng)用了政府提供投資扶持的戰(zhàn)略舉措，同時(shí)也構(gòu)建了多渠道融資制度作為輔助，對(duì)南寧高教園區(qū)進(jìn)行資金支持。

（三）開(kāi)辟項(xiàng)目審核審批“綠色通道”，提高辦事效率

涉及南寧高教園區(qū)項(xiàng)目報(bào)建等工作，各業(yè)務(wù)審核、審批部門(mén)要執(zhí)行“即報(bào)即審即批”機(jī)制，由武鳴區(qū)、東盟經(jīng)開(kāi)區(qū)分指揮部負(fù)責(zé)材料的組織指導(dǎo)，并向申報(bào)學(xué)校發(fā)放報(bào)建手續(xù)一次性告知單。各相關(guān)部門(mén)要建立審核、審批“綠色窗口”，對(duì)南寧高教園區(qū)項(xiàng)目實(shí)行隨報(bào)隨審，辦結(jié)審批時(shí)限參照自治區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)重大項(xiàng)目的辦理時(shí)限。特殊情況下，由高教園區(qū)現(xiàn)場(chǎng)指揮部組織相關(guān)單位業(yè)務(wù)人員到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行集中審核、審批。

（四）構(gòu)建項(xiàng)目追蹤服務(wù)體制，加強(qiáng)監(jiān)督審查力度

高教園區(qū)現(xiàn)場(chǎng)指揮部要建立項(xiàng)目跟蹤服務(wù)機(jī)制，每周對(duì)區(qū)內(nèi)項(xiàng)目進(jìn)行一次現(xiàn)場(chǎng)督察，跟進(jìn)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)通報(bào)，并督促責(zé)任落實(shí)。武鳴區(qū)、東盟經(jīng)開(kāi)區(qū)分指揮部要每天對(duì)區(qū)內(nèi)項(xiàng)目進(jìn)行一次現(xiàn)場(chǎng)檢查，以便動(dòng)態(tài)化了解項(xiàng)目的進(jìn)度狀況，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，做出有效的處理，并將結(jié)果報(bào)高教園區(qū)現(xiàn)場(chǎng)指揮部。

三、項(xiàng)目制下高教園區(qū)的多層級(jí)政府存在問(wèn)題

（一）府際關(guān)系存在權(quán)責(zé)不清

政府間的事權(quán)配置是否合理，是能否實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的關(guān)鍵。南寧高教園區(qū)各項(xiàng)目及基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)全面鋪開(kāi)，需要各級(jí)有關(guān)部門(mén)相互對(duì)接、統(tǒng)籌規(guī)劃，全力推進(jìn)高教園區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)、高效率建設(shè)。而該園區(qū)的東片區(qū)建設(shè)主要?dú)w屬武鳴區(qū)的自然資源局，負(fù)責(zé)做出細(xì)致的戰(zhàn)略部署與統(tǒng)籌計(jì)劃。園區(qū)的西片區(qū)建設(shè)，主要由東盟開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)承攬，涉及多個(gè)層級(jí)政府之間博弈與互動(dòng)，提高工作舒適度，這都不利于調(diào)動(dòng)多層級(jí)政府的積極性。

（二）資金籌措困難

地方基層政府財(cái)政資金不足的實(shí)質(zhì)成因，主要是因?yàn)榈胤叫姓P(guān)系模糊不清，財(cái)政關(guān)系處于復(fù)雜混亂的狀態(tài)，各項(xiàng)事權(quán)和財(cái)權(quán)并未達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如果想擺脫目前的發(fā)展困境，一定要對(duì)傳統(tǒng)的行政制度做出優(yōu)化與革新，清晰地界定地方政府所承擔(dān)的職能，豐富與完善各級(jí)地方政府的治理模式，對(duì)財(cái)政和政府層級(jí)的設(shè)定規(guī)則做出清晰的要求，減少組織層級(jí)，優(yōu)化財(cái)政制度。現(xiàn)階段，在對(duì)高教園區(qū)進(jìn)行建設(shè)過(guò)程中，存在諸多問(wèn)題有待解決，比方說(shuō)資金需求量相當(dāng)龐大，購(gòu)買土地投入的成本居高不下，教育辦學(xué)費(fèi)用非常高?，F(xiàn)階段，園區(qū)的東片區(qū)建設(shè)使用的土地資源達(dá)到了15110公頃，計(jì)劃總投資約157.81億元，高教園區(qū)建設(shè)資金需求量巨大。

（三）利益配置不平衡

在項(xiàng)目的組織推進(jìn)下，各級(jí)政府所扮演的獨(dú)立利益主體身份逐漸凸顯出來(lái)。利益不對(duì)稱，將會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)策略行為的發(fā)生。各級(jí)政府一方面對(duì)個(gè)人利益的最大化給予了廣泛關(guān)注，主要致力于追求管轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展。另一方面各地的政府官員也極為重視自身的政績(jī)水平。所以在開(kāi)展各項(xiàng)項(xiàng)目時(shí)，如果很難達(dá)到某個(gè)利益主體的實(shí)際需要，必然會(huì)出現(xiàn)事權(quán)劃分的對(duì)立與矛盾問(wèn)題。因?yàn)檎捻?xiàng)目實(shí)施主體過(guò)于關(guān)注自身的最大化利益，所以很有可能產(chǎn)生排斥或消極實(shí)施政策的不良行為。在宏觀上，上級(jí)政府期望通過(guò)南寧高教園區(qū)項(xiàng)目，推進(jìn)南寧市與武鳴區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于資源分配不均，資金供給不均衡，在矛盾調(diào)解中各政府沒(méi)有形成組織合力。

（四）信息碎片化

與國(guó)際通行的三級(jí)政府管理體制相比，目前我國(guó)政府組織層級(jí)分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)層級(jí)，容易影響政令通暢，運(yùn)行成本和機(jī)會(huì)成本大幅度提升，運(yùn)行效率越來(lái)越低下。由于中國(guó)的行政制度為壓力型的制度，所以政府肩負(fù)的諸多職能任務(wù)在上傳下達(dá)時(shí)很容易被“過(guò)度夸大”。具體體現(xiàn)在：一級(jí)政府在獲取上級(jí)機(jī)關(guān)下發(fā)的各項(xiàng)指示之后，通常會(huì)依據(jù)相應(yīng)的比重來(lái)適度放大各類規(guī)劃指標(biāo)，接著下達(dá)于管轄區(qū)域中的下級(jí)地方政府。而作為下級(jí)地方政府，在得到上級(jí)下達(dá)的指示之后，會(huì)再一次對(duì)其進(jìn)行放大，接著細(xì)分目標(biāo)并傳達(dá)于下下級(jí)政府（楊雪冬2022）。[5]在這一過(guò)程中，因?yàn)樯霞?jí)政府存在諸多的政治權(quán)利，占據(jù)著主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)地位。所以資源一般是朝著由上至下的縱向方向進(jìn)行流通，造成一些地方政府對(duì)上級(jí)政府形成資源依賴。

四、提升項(xiàng)目制下多層級(jí)政府效率

（一）增強(qiáng)全局的規(guī)劃部署，實(shí)施統(tǒng)籌推動(dòng)

優(yōu)質(zhì)、高效地落實(shí)高教園區(qū)計(jì)劃編訂工作任務(wù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化園區(qū)的各項(xiàng)戰(zhàn)略計(jì)劃，積極地對(duì)產(chǎn)學(xué)研的協(xié)同發(fā)展方式予以應(yīng)用，以便實(shí)現(xiàn)園區(qū)建設(shè)的高質(zhì)量推進(jìn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)園區(qū)的發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行合理的編定，采用多元化的途徑獲得項(xiàng)目融資，構(gòu)建健全成熟的基礎(chǔ)設(shè)施作為項(xiàng)目配套。進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管與考評(píng)力度，確保全面完成年度各項(xiàng)建設(shè)工作任務(wù)。通過(guò)立法的形式完善各項(xiàng)機(jī)制，構(gòu)建完善的事權(quán)劃分長(zhǎng)效制度。以項(xiàng)目制為基礎(chǔ)，積極出臺(tái)協(xié)調(diào)均衡各項(xiàng)事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系的法律政策，對(duì)多層級(jí)政府涉及的事權(quán)內(nèi)容做出清晰的規(guī)定。

（二）建構(gòu)利益整合機(jī)制系統(tǒng)

想方設(shè)法協(xié)調(diào)均衡諸多利益主體所存在的利益沖突關(guān)系，使利益矛盾能夠維持于最低化水平，確保利益系統(tǒng)達(dá)到平穩(wěn)均衡，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展而言大有裨益。利益整合機(jī)制就是協(xié)調(diào)不同利益之間以及不同利益主體之間的矛盾沖突，讓他們變成目標(biāo)利益訴求協(xié)調(diào)統(tǒng)一的一個(gè)完整的有機(jī)體，確保處在獨(dú)立狀態(tài)的諸多利益主體能夠遵從相應(yīng)的社會(huì)準(zhǔn)則，共同合作，通力協(xié)助，構(gòu)成一個(gè)均衡協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。在恰當(dāng)?shù)姆懂犞兴嬖诘恼婧茈y引發(fā)尋租行為出現(xiàn)，它是政府實(shí)施正確的行為決策不可或缺的一種推動(dòng)力，有利于促進(jìn)政府機(jī)關(guān)與內(nèi)部員工高質(zhì)量地落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)。

（三）進(jìn)一步完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

南寧市高教園區(qū)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)和其他項(xiàng)目承接地區(qū)職能部門(mén)的交流與協(xié)調(diào)力度，優(yōu)化各項(xiàng)工作體制，提早參與靠前服務(wù)。在推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，真正實(shí)現(xiàn)多層級(jí)政府相互配合，確保落地項(xiàng)目順利推進(jìn)建設(shè)。南寧高教園區(qū)武鳴東片區(qū)建設(shè)指揮部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決政策層面重大決策問(wèn)題，主動(dòng)服務(wù)，實(shí)行專人服務(wù)對(duì)接機(jī)制，專門(mén)設(shè)立對(duì)接入園高校協(xié)調(diào)組，及時(shí)收集各類園區(qū)建設(shè)問(wèn)題并反饋給相應(yīng)部門(mén)對(duì)口解決。安排專業(yè)人員承擔(dān)著對(duì)大學(xué)所實(shí)施的報(bào)批報(bào)建工作進(jìn)行指引的職能，盡量使審核批復(fù)的時(shí)長(zhǎng)得到顯著的縮減，各項(xiàng)工作效能有一個(gè)質(zhì)的提升。同時(shí)開(kāi)通綠色服務(wù)通道，協(xié)助大學(xué)進(jìn)行項(xiàng)目選址、地形勘測(cè)、土地審批等一系列重要的前期準(zhǔn)備工作，為入駐高校保駕護(hù)航。

（四）多渠道籌措項(xiàng)目建設(shè)資金

南寧高教園區(qū)東片區(qū)籌融資問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)采用多元化的渠道獲得建設(shè)融資，并且要合理妥善利用資金，以推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展，保障園區(qū)建設(shè)工作優(yōu)質(zhì)高效的開(kāi)展。與此同時(shí)，相關(guān)的利益主體應(yīng)當(dāng)積極為項(xiàng)目提供建設(shè)資金的扶持與保障。自治區(qū)的財(cái)政廳可劃撥一部分財(cái)政資金為園區(qū)建設(shè)提供支持。通過(guò)發(fā)售政府債券、出臺(tái)優(yōu)惠扶持政策等多元化的舉措，為園區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)給予充足的保障。另外，也要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的管控力度，想方設(shè)法提升項(xiàng)目建設(shè)資金的利用率，合理分配各項(xiàng)財(cái)政資源，以確保項(xiàng)目建設(shè)圓滿落地。

高教園區(qū)