行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)改善

與績效提高郁建興博士/教授浙江大學公共管理學院副院長浙江大學公民社會研究中心主任2010/09/20目錄1行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的基本要素234行業(yè)協(xié)會績效的概念、現(xiàn)狀與問題行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部治理與績效改善行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的建議一、行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部治理與組織績效行業(yè)協(xié)會發(fā)展的根本動力是什么？較有代表性的觀點認為：國家（政府）是中國社會組織（包括行業(yè)協(xié)會在內(nèi)）發(fā)展的主要動力。中央編譯局副局長俞可平：“中國公民社會是一種典型的政府主導型的公民社會，具有明顯的官民雙重性。”“一個相對獨立的公民社會在中國的產(chǎn)生和發(fā)展,直接得益于其制度環(huán)境的改善。”中國人民大學康曉光教授：在中國當前國家對社會的“分類控制體系”中，政府對于（行業(yè)）協(xié)會、商會的成立采取了鼓勵的態(tài)度，對其發(fā)展也是積極支持的。制度環(huán)境的改善與政府的支持態(tài)度是行業(yè)協(xié)會發(fā)展的根本動力。這種觀點有力地解釋了改革開放以來、特別是近10年來中國行業(yè)協(xié)會的整體發(fā)展情況，并可以得到經(jīng)驗事實的支持。國務(wù)院辦公廳[2007]36號文件：《關(guān)于加快行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》2008年10月，《行業(yè)協(xié)會法》被正式列入全國人大法工委的五年立法規(guī)劃。在其他全國性法律法規(guī)、政策規(guī)劃中出現(xiàn)了不少關(guān)于行業(yè)協(xié)會作用、規(guī)范、行為等方面的論述或規(guī)范。各地方政府相繼出臺了有關(guān)行業(yè)協(xié)會的管理辦法、發(fā)展規(guī)劃等法規(guī)政策。在浙江省，1999年《溫州市行業(yè)協(xié)會管理辦法》；2006年《浙江省人民政府關(guān)于推進行業(yè)協(xié)會改革與發(fā)展的若干意見》(國辦38號文件的前身)；2008年《浙江省行業(yè)協(xié)會發(fā)展實施規(guī)劃（2008-2012年）》；2010年，重新啟動浙江省行業(yè)協(xié)會的地方立法工作。行業(yè)協(xié)會管理體制的改革工作（政會分開、政府職能轉(zhuǎn)移、政府購買協(xié)會服務(wù)）持續(xù)推進。近年來行業(yè)協(xié)會的制度環(huán)境不斷得到完善2000-2006年行業(yè)協(xié)會數(shù)占全國社會團體總數(shù)的比例在中國社團整體迅速發(fā)展的情況下，行業(yè)協(xié)會始終保持著發(fā)展的“相對優(yōu)勢”。將制度環(huán)境和政府態(tài)度視作行業(yè)協(xié)會發(fā)展的主要動力，這一觀點對中國行業(yè)協(xié)會整體發(fā)展的解釋較為成功，但難于解釋處于相似制度環(huán)境和政府支持力度下行業(yè)協(xié)會個體間的績效差異。2007年2月與2009年7月，浙江大學公民社會研究中心對溫州市本級行業(yè)協(xié)會進行了兩次大規(guī)模調(diào)研，在初步比較分析數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，溫州行業(yè)協(xié)會的發(fā)展有以下趨勢：資源性匱乏已取代政府支持等外部因素，成為制約行業(yè)協(xié)會發(fā)展的最主要因素：選項20072009比例變化人力資源6.4%20.8%14.4%資金27.7%35.4%7.7%人力資源與資金合計34.1%56.2%22.1%商會本身的制度因素4.3%4.2%-0.1%政府支持力度44.7%30.8%-13.9%會員支持度12.8%4.2%-8.6%會員比重大小2.1%0%-2.1%其它2.1%2.1%0%選項20072009比例變化提供開展活動或進行信息交流的場所、及所需的物資、設(shè)備。2%2%0%提供財政支持和項目經(jīng)費22.4%44.9%22.5%提供政策、法律支持及政府行業(yè)管理信息20.4%14.3%-6.1%建立更恰當?shù)男袠I(yè)協(xié)會管理體制5.1%2%-3.1%職能下放給行業(yè)協(xié)會商會49%36.7%-12.3%其他0%0%0%在行業(yè)協(xié)會最需要政府提供的支持中，對宏觀政策、管理體制等制度性需求比例較低且有所降低；對經(jīng)費支持的需求大幅上升，對職能下放的需求大幅下降。既說明政府職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會方面的工作已取得一定進展，也說明經(jīng)費短缺可能制約協(xié)會進一步承接職能的能力和意愿?；谏鲜鍪聦嵑蛿?shù)據(jù)，我們認為國家宏觀制度環(huán)境的完善固然可以拓展行業(yè)協(xié)會的活動空間，但并不必然會增強行業(yè)協(xié)會自身的能力；目前行業(yè)協(xié)會發(fā)展的首要問題在于如何獲得生存和發(fā)展所需的必要資源。作為市場中間性非營利組織，行業(yè)協(xié)會的資源主要來自企業(yè)和政府兩者；但獲取資源的能力則需要依靠協(xié)會自身。我們認為，行業(yè)協(xié)會內(nèi)部制度的完善，是增強其資源汲取能力的關(guān)鍵所在，也是行業(yè)協(xié)會發(fā)展的根本動力。行業(yè)協(xié)會一切內(nèi)部制度的生成、維系、調(diào)整都有賴于一個最核心的制度——行業(yè)協(xié)會的治理結(jié)構(gòu)。我們對行業(yè)協(xié)會績效的討論即從其治理結(jié)構(gòu)開始。制度環(huán)境政府/企業(yè)對協(xié)會的支持資源汲取力內(nèi)部制度行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)行業(yè)協(xié)會績效二、行業(yè)協(xié)會的治理結(jié)構(gòu)1.何為“治理”?“治理”有多種定義，與行業(yè)協(xié)會最相關(guān)的治理定義主要有兩種：“公共治理”和“法人治理”。

公共治理主要是指政府、社會組織、企業(yè)與個人之間，通過協(xié)商、合作、達成共識、取得互信等方式來管理公共事務(wù)。當它與行業(yè)協(xié)會聯(lián)系起來時，一般指政府與行業(yè)協(xié)會通過互動合作（而非單方面的命令）共同管理行業(yè)內(nèi)的公共事務(wù)。公共治理一般不討論治理主體（例如政府、協(xié)會）內(nèi)部的制度或組織形式。法人治理（CorporateGovernance）又稱法人治理結(jié)構(gòu)、公司治理（

由于Corporate兼有公司和法人的含義）。行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部治理就是其法人治理的問題。一個較有代表性的定義：“公司（法人）治理明確了董事、經(jīng)理、股東和其它利益相關(guān)者之間的利益均衡權(quán)利和責任的分配，規(guī)定公司（法人）決策的規(guī)則和程序，并提供制定公司（法人）目標的組織結(jié)構(gòu)。”（OECD，1999）公司（法人）治理結(jié)構(gòu)可以被歸結(jié)為“三會四權(quán)”的制衡機制,即股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層分別作為權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，行使最終控制權(quán)、經(jīng)營決策權(quán)，監(jiān)督權(quán)和經(jīng)營指揮權(quán)。作為非營利組織的行業(yè)協(xié)會的機構(gòu)設(shè)置與之相似：會員大會、理事會（常務(wù)理事會）和秘書處分別行使最終控制權(quán)、經(jīng)營決策權(quán)，經(jīng)營指揮權(quán)。行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的特殊性行業(yè)協(xié)會作為互益性非營利組織，既不能像企業(yè)那樣以追求營利為目的，也不同于追求某種社會公共利益的純公益性非營利組織，行業(yè)協(xié)會以追求會員企業(yè)的集體利益為根本目標。這決定了行業(yè)協(xié)會的治理結(jié)構(gòu)除了具有法人治理的一般共性外，也具有不同于企業(yè)和純公益非營利組織的特殊性：不以營利為目的，如若從事經(jīng)營性活動，所得盈利由會員集體享有（為協(xié)會發(fā)展所用），但不得在會員間分配。協(xié)會原則上為會員提供免費服務(wù)，一般不對非會員免費開放，除非該服務(wù)項目由政府或其他機構(gòu)資助。會員間權(quán)利平等，按照一人一票、少數(shù)服從多數(shù)的原則進行決策，而非股份公司中的“資本多數(shù)決定”原則。2.行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的基本要素行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)包括其內(nèi)部的組織機構(gòu)設(shè)置以及相應(yīng)的監(jiān)督機制。2.行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的基本要素會員大會是行業(yè)協(xié)會的權(quán)力機構(gòu)，會員大會按照民主程序進行選舉和決策。它不僅僅是為了規(guī)范辦會，更是因為會員大會是協(xié)會內(nèi)部一切制度和重要決策合法性與權(quán)威性的來源。

例如行業(yè)自律是行業(yè)協(xié)會一項重要職能，實施行業(yè)自律，必須以行業(yè)協(xié)會擁有一定的處罰權(quán)為前提。但行業(yè)協(xié)會的處罰權(quán)與行政處罰、行政處分存在很大差別。行業(yè)協(xié)會是“私法上的主體，它對成員的處罰權(quán)雖然在外觀上看是一種上級對下級擁有的權(quán)力，但實質(zhì)上是建立在成員共同意思表示之上”（陳曉軍，2007）其處罰權(quán)必須經(jīng)由會員大會的民主程序，獲得會員的承認和通過，才具有合法性和權(quán)威性。2.行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的基本要素理事會及其下設(shè)機構(gòu)（秘書處和專委會）是行業(yè)協(xié)會最核心的決策和執(zhí)行機構(gòu)。理事會人數(shù)的設(shè)置要平衡好代表性和效率：人數(shù)太少容易導致理事會被少數(shù)人把持，人數(shù)太多則會導致理事會的低效以及責任不清。參照一些對理事會人數(shù)作出規(guī)定的國家法律，非營利組織的理事下限一般不少于3-5人，上限則在15-25人左右。按照國外非營利組織評估和監(jiān)管機構(gòu)的標準，理事會每年至少應(yīng)召開2-3次時間間隔均等的會議。（《示范文本》規(guī)定一年至少召開一次）今后，隨著行業(yè)協(xié)會立法和管理體制改革進程的推進，政府資助行業(yè)協(xié)會的模式將有可能從直接獎勵、補助向購買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變；協(xié)會經(jīng)營、募資等活動的法律問題也有可能理順、澄清。秘書長的職業(yè)經(jīng)理人化以及秘書處、專業(yè)委員會管理的項目化可能成為未來協(xié)會管理的發(fā)展方向。2.行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的基本要素行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督機制可以分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩類。外部監(jiān)督機制主要有三種：行政監(jiān)管，主要指政府的有關(guān)行政部門（登記和業(yè)務(wù)主管單位）對行業(yè)協(xié)會進行的監(jiān)督和管理；司法監(jiān)督，主要指司法部門對非營利法人的違法行為進行依法查處、審理和判決；以及公眾監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督機制主要有兩類：大陸法系國家的行業(yè)協(xié)會商會一般通過會員大會或理事會選舉產(chǎn)生專門的監(jiān)督機構(gòu)——監(jiān)事會；英美法系國家則主要通過嚴格的會計、審計制度。目前，我國的現(xiàn)行法律法規(guī)并未明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會必須設(shè)置監(jiān)事會，對其內(nèi)部會計制度也只在《民間非營利組織會計制度》中提出了一些原則性的要求。我國行業(yè)協(xié)會內(nèi)部監(jiān)督機制還有待進一步完善。三、行業(yè)協(xié)會的治理績效行業(yè)協(xié)會績效的概念（層次與分類）：績效按其對象可以分為三個層次，組織績效關(guān)注的是組織戰(zhàn)略目標的達成度和整體的運營水平，部門績效關(guān)注的是組織內(nèi)設(shè)機構(gòu)對其部門目標的達成或部門職能的履行情況，員工績效則主要針對組織成員個人的工作和成長。按照評估主體的差別，行業(yè)協(xié)會的績效評估有外部評估和內(nèi)部評估之分。外部評估主要指政府主管部門或資助者對行業(yè)協(xié)會所實施的評估，旨在規(guī)范行業(yè)協(xié)會的運作，評價資助的效果等。內(nèi)部評估主要指行業(yè)協(xié)會為了提高自身治理能力、激勵員工，對協(xié)會內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其成員的績效所進行的評估。當前民政部門對行業(yè)協(xié)會所實施的評估屬于外部評估，從基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效、社會評價四個方面進行綜合評估。2008年12月，浙江省民政廳啟動全省性行業(yè)協(xié)會評估試點工作。2009年1月，浙江省民政廳成立社會組織評估委員會，專門指導社會組織的評估工作。2009年4月22日，浙江省民政廳公布了評估結(jié)果，有5家全省性行業(yè)協(xié)會成為5A級協(xié)會，4家成為4A級協(xié)會。2010年2月，又有6家全省性行業(yè)協(xié)會成為5A級協(xié)會，9家成為4A級協(xié)會。行業(yè)協(xié)會內(nèi)部績效評估的概念模型一級指標二級指標組織資源（IAPI1）組織規(guī)模（IAPI11）人力資源（IAPI12）財務(wù)狀況（IAPI13）辦公設(shè)施(IAPI14)組織管理與學習（IAPI2）組織一般管理水平（IAPI21）工作人員穩(wěn)定性（IAPI22）學習培訓（IAPI23）職能履行與效果（IAPI3）職能履行（IAPI31）會員企業(yè)評價（IAPI32）政府評價（IAPI33）社會公眾評價（IAPI34）浙江大學公民社會研究中心行業(yè)協(xié)會績效評估指標體系2009年7-8月，浙江大學公民社會研究中心對溫州市行業(yè)協(xié)會進行了第三次大型問卷調(diào)研。我們對溫州市行業(yè)協(xié)會和杭州市行業(yè)協(xié)會進行了問卷調(diào)查。其中，對溫州市行業(yè)協(xié)會的調(diào)查發(fā)放了130份問卷，最終回收問卷74份，回收率56.9%，其中有效問卷73份，有效率98.6%；對杭州市行業(yè)協(xié)會的調(diào)查發(fā)放了113份問卷，最終回收問卷65份，回收率57.5%，其中有效問卷54份，有效率83.1%。兩地問卷的發(fā)放對象皆為行業(yè)協(xié)會的會長或秘書長。從總體情況看，行業(yè)協(xié)會的規(guī)模偏小，但發(fā)展態(tài)勢良好。從會員人數(shù)規(guī)模上來看，兩地行業(yè)協(xié)會總體上還是以中小型協(xié)會為主。杭州市行業(yè)協(xié)會的平均會員人數(shù)為180人，中位數(shù)為94人，會員數(shù)超過100人的行業(yè)協(xié)會不到半數(shù)（44.4%），溫州市行業(yè)協(xié)會的整體規(guī)模略大些，平均會員人數(shù)為215人，中位數(shù)為123人，有58.0%的行業(yè)協(xié)會會員數(shù)超過100人。2006年以來，隨著行業(yè)協(xié)會與政府行政機關(guān)人、財、物脫鉤工作，行業(yè)協(xié)會的自主性有了很大提高。自主性非常自主比較自主不自主會長的選舉40.5%52.4%7.1%秘書長的選聘48.8%46.7%4.7%工作人員聘用42.1%39.5%18.4%財務(wù)管理53.7%39.0%7.3%協(xié)會發(fā)展33.3%48.7%17.9%業(yè)務(wù)活動開展56.1%43.9%0.0%參與公益事業(yè)45.0%40.0%15.0%

杭州市溫州市頻數(shù)百分比頻數(shù)百分比越來越好3055.6%3243.8%不會有大的改變1425.9%1824.7%越來越差11.9%22.7%難以預(yù)測713.0%1520.5%未回答23.7%68.2%總計54100%73100%兩地行業(yè)協(xié)會的會長或秘書長對所在協(xié)會整體水平和發(fā)展前景的評價較高。60.8%的會長或秘書長對所在行業(yè)協(xié)會“自律、代表、協(xié)調(diào)、服務(wù)”整體水平的評價為較高或非常高，超過半數(shù)（53.6%）的會長或秘書長認為所在行業(yè)協(xié)會未來的發(fā)展前景將會越來越好。從組織所擁有的資源來看，行業(yè)協(xié)會在經(jīng)費和人力資源方面較為匱乏。

杭州溫州收入支出收入支出10萬元以下23.9%33.3%28.4%22.5%10萬-20萬元26.1%22.3%23.9%35.2%20-50萬元30.4%22.0%20.9%14.1%50萬元以上19.6%24.4%26.9%28.2%杭州市溫州市行業(yè)協(xié)會的年收入與年支出協(xié)會財務(wù)狀況杭州溫州不能維持協(xié)會日常開支9.4%9.6%勉強維持協(xié)會日常開支30.2%27.4%可以滿足協(xié)會日常開支，但無法滿足協(xié)會今后發(fā)展58.5%53.4%可以滿足協(xié)會日常開支和未來發(fā)展需要1.9%9.6%杭州市溫州市行業(yè)協(xié)會對財務(wù)狀況的評價杭州溫州會長的平均年齡51.7歲50.8歲會長由選舉產(chǎn)生100%95.9%會長專職11.1%9.5%秘書長平均年齡55.4歲57.1歲秘書長專職84.3%84.9%秘書長平均工作年限20.0年14.3年工作人員7.7人4.1人專職工作人員2.6人3.3人大專以上學歷的專職人員65.0%52.0%30歲以下的專職人員6.4%36.6%杭州市溫州市行業(yè)協(xié)會的人員狀況行業(yè)協(xié)會的總?cè)藬?shù)和專職人數(shù)偏少，工作較難吸引人才，只有37.0%的杭州市協(xié)會和55.5%的溫州市協(xié)會認為能夠為工作人員提供未來職業(yè)發(fā)展和晉升的空間。從協(xié)會治理結(jié)構(gòu)和管理水平看，管理制度已較為完善，但內(nèi)部監(jiān)督機制和激勵機制還較為缺乏。組織章程會員大會制度會長工作制度理事會工作制度內(nèi)部監(jiān)督制度秘書處工作制度財務(wù)管理制度會費收繳制度檔案管理制度工作人員激勵制度杭州96.30%88.89%40.74%57.41%42.59%79.63%92.59%79.63%59.26%18.52%溫州100.0%86.3%78.57%74.65%39.39%83.56%94.52%91.67%60.87%28.79%杭州市和溫州市行業(yè)協(xié)會內(nèi)部制度建設(shè)情況從協(xié)會履行職能的情況來看，行業(yè)協(xié)會的履行職能頻次要低于其履行職能的能力、意愿和效果。履行意愿履行能力履行頻率履行效果杭州3.453.563.163.49溫州3.673.423.073.20根據(jù)《杭州市行業(yè)協(xié)會管理辦法》、《溫州市行業(yè)協(xié)會管理辦法》，杭州市和溫州市行業(yè)協(xié)會分別有19項和18項明確界定的行業(yè)協(xié)會職能。課題組借鑒了近年來行業(yè)協(xié)會的最新實踐和其他地方對行業(yè)協(xié)會職能的有關(guān)規(guī)定，又增加了兩項職能“行業(yè)品牌建設(shè)”和“發(fā)展、參與公益事業(yè)”。我們從意愿、能力、頻率、效果四個方面調(diào)查了兩市行業(yè)協(xié)會的職能履行情況。每項職能的四個評價都用5分制計算，將各項職能加總后的結(jié)果如下：對評估職能履行的四個方面作縱向比較，發(fā)現(xiàn)一個較為普遍的現(xiàn)象：行業(yè)協(xié)會在職能履行的意愿、能力和效果方面的平均得分較為接近，而履行頻率的得分較低。杭州市行業(yè)協(xié)會各職能履行情況比較溫州市行業(yè)協(xié)會各職能履行情況比較行業(yè)協(xié)會在不斷提高其自主性的同時，對政府的依賴性不減反增。資源性匱乏已取代政外部政策環(huán)境因素，成為制約行業(yè)協(xié)會發(fā)展的最主要因素。行業(yè)協(xié)會內(nèi)部監(jiān)督機制缺失和理事會的低效，是行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的最薄弱環(huán)節(jié)。行業(yè)協(xié)會無法提供有競爭力的薪酬、福利、建立必要的激勵機制，阻礙了協(xié)會人才隊伍的建設(shè)。從績效評估看行業(yè)協(xié)會存在的問題行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)與績效的關(guān)聯(lián)性我們用統(tǒng)計分析軟件對杭州、溫州兩市行業(yè)協(xié)會兩地的調(diào)研數(shù)據(jù)做了進一步分析、通過對行業(yè)協(xié)會績效和治理結(jié)構(gòu)相關(guān)指標的回歸分析，發(fā)現(xiàn)有以下顯著關(guān)系：四、改善行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的建議會員入會率與會員大會的民主性（到會率）、協(xié)會制度的完善程度、協(xié)會治理的透明性（信息披露）和協(xié)會的民間性（會費收入比率）成正向關(guān)系。協(xié)會的年收入與理事會的決策民主性（到會率）、秘書長的工作能力和經(jīng)驗成正向關(guān)系。協(xié)會的職能績效與理事會的決策民主性（到會率）、協(xié)會制度的完善程度和協(xié)會的民間性、自主性成正向關(guān)系。四點建議：1.從精英治理轉(zhuǎn)向法人治理行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展中的“精英悖論”超越協(xié)會發(fā)展的精英治理模式，引入法人治理模式。以強化理事會建設(shè)為中心，通過制度創(chuàng)新來完善行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)：

通過完善會員大會的選舉與表決制度來增強理事會的代表性與合法性；通過改進理事會的議事規(guī)則來提高理事會的效率；通過復合的監(jiān)督機制來約束理事會的權(quán)力與行為。會員大會中的選舉制度設(shè)計會員大會的選舉制度是否合理有效，表現(xiàn)在能否選出合適成員來擔任理事和理事會的領(lǐng)導人。因此，行業(yè)