教育均衡發(fā)展視角下X區(qū)教育用地規(guī)劃研究報告摘要：編制和實施區(qū)域教育用地規(guī)劃的主旨重在探究教育發(fā)展規(guī)律,總結(jié)提煉出有效的模式、方法和途徑,實現(xiàn)區(qū)域教育的可持續(xù)發(fā)展。筆者結(jié)合案例分析法、實際參與等方法進(jìn)一步分析崇明區(qū)教育用地規(guī)劃,認(rèn)為區(qū)域教育用地規(guī)劃應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃和推進(jìn)教育事業(yè)的改革和發(fā)展,以適應(yīng)不斷變化發(fā)展的區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢和要求。研究、制定和實施區(qū)域教育用地規(guī)劃是實施科教興國戰(zhàn)略、指導(dǎo)教育用地決策實施、促進(jìn)教育與經(jīng)濟(jì)社會融合發(fā)展、推進(jìn)教育均衡發(fā)展的必然要求。關(guān)鍵詞：教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展；十三五規(guī)劃；教育用地規(guī)劃教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展規(guī)劃的提出和制定是大力提升"十三五"規(guī)劃的科學(xué)水平和實施效果的體現(xiàn)，隨著人本主義理念的回歸人才成為了核心競爭力,科技水平直接影響著一個國家和地區(qū)發(fā)展的重要機(jī)遇,因此人力資源的理論受到重視,使得產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)、商業(yè)等領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)一步刺激了教育領(lǐng)域的發(fā)展。隨著全世界、政治、文化、社會環(huán)境的多元化發(fā)展對區(qū)域教育也提出了更高的要求。因此，如何合理規(guī)劃好教育用地布局，既能合理、高效利用現(xiàn)狀教育用地，又能為未來教育事業(yè)的發(fā)展留有余地，是值得討論研究的話題。一、崇明教育用地布局基本情況崇明多年來將生態(tài)立島的理念一以貫之，素有“上海后花園”美譽(yù)。受政策、定位、區(qū)位、\t"C:/Users/ADMINI~1.PC-/AppData/Local/Temp/Rar$EXa6504.47416/samereport_276918454894513456/htmls/detail_report/right"交通等多方面的影響，崇明的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相較于上海其他區(qū)而相對落后。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量人口從崇明鄉(xiāng)村導(dǎo)出，分流到崇明城橋鎮(zhèn)、堡鎮(zhèn)、長興鎮(zhèn)等核心鎮(zhèn)區(qū)，崇明教育用地布局呈現(xiàn)“撒芝麻”式的零散特點。目前崇明共有102所基礎(chǔ)教育學(xué)校（含幼兒園、小學(xué)、初中、高中），總用地面積約為287公頃。隨著提出教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展水平的重要舉措，即推進(jìn)學(xué)區(qū)化、集團(tuán)化辦學(xué)。目前，崇明全區(qū)構(gòu)建了“崇西、城橋、崇中、堡港、崇東、長橫”六大學(xué)區(qū)，\t"C:/Users/ADMINI~1.PC-/AppData/Local/Temp/Rar$EXa6504.47416/samereport_276918454894513456/htmls/detail_report/right"每個學(xué)區(qū)分幼兒園、小學(xué)、中學(xué)三個學(xué)段的辦學(xué)聯(lián)合體，實現(xiàn)了學(xué)區(qū)化辦學(xué)三島全覆蓋。崇明在校長隊伍的建構(gòu)、師資力量的激勵、校園基建的配套、教育資源的整合等方面作了一系列努力，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化。二、崇明區(qū)教育用地規(guī)劃中存在的主要問題在過去相當(dāng)長的一段時期內(nèi),相關(guān)人員都沒有深刻認(rèn)識到教育用地規(guī)劃的重要性。最主要的表現(xiàn)是缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性,教育用地規(guī)劃在很大程度上還處于發(fā)展和探索的階段,技術(shù)力量和管理經(jīng)驗還很不足,以主觀經(jīng)驗為基礎(chǔ)來貫徹執(zhí)行上級教育管理目標(biāo)的規(guī)劃研制方法大行其道。所以大多數(shù)教育用地規(guī)劃很難真正發(fā)揮指導(dǎo)和促進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的作用。結(jié)合資料查閱、理論分析和工作實際,特別是崇明區(qū)教育發(fā)展實情,筆者認(rèn)為,在教育用地規(guī)劃這一問題上,主要存在以下幾方面的問題:（一）科學(xué)性水平低崇明區(qū)教育用地戰(zhàn)略規(guī)劃,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃的發(fā)展速度相比,科學(xué)性和實效性都差很多。當(dāng)前很多教育用地規(guī)劃本身就沒有形成系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)框架,其中主要表現(xiàn)在:（1）沒有科學(xué)理論基礎(chǔ);（2）分析方式主要以一般性描述為主;（4）沒有充分結(jié)合本地區(qū)教育發(fā)展的基礎(chǔ)、環(huán)境特點;（5）缺乏科學(xué)定位,與教育發(fā)展外部需求和發(fā)展機(jī)遇脫節(jié)。總體上說多以一般性的描述為主,不能充分反應(yīng)科學(xué)發(fā)展的需要。不同區(qū)域發(fā)展模式的差異,用系統(tǒng)科學(xué)的理論分析差異,確定教育用地戰(zhàn)略;同時要重視市場對教育資源配置的調(diào)節(jié)作用,發(fā)揮政府在教育發(fā)展中的主導(dǎo)作用;既不能選擇純粹的市場,也不能選擇純粹的政府,而是兩者相互作用,避免政府與市場的內(nèi)部缺陷。崇明區(qū)政府在為規(guī)劃中小學(xué)選址中,并不是十分合理,比如若再喬松路新城明月苑小區(qū)南邊規(guī)劃學(xué)校,可以滿足附近小區(qū)的教育需求,另外,部分學(xué)校并沒有放在突出地位,如崇明區(qū)東門中學(xué)就應(yīng)該突出做的更大更好。（二）規(guī)劃的可操作性不強(qiáng)不少教育用地規(guī)劃制定程序不合理,缺乏必要的環(huán)節(jié)和參與人員,導(dǎo)致適應(yīng)性和可操作性不強(qiáng)。其主要表現(xiàn)在內(nèi)容與實際情況不相符;規(guī)劃內(nèi)容過于抽象、經(jīng)不起推敲考量;與相關(guān)政策不符,總體上說規(guī)劃的可操作性不強(qiáng)。另外還有許多教育發(fā)展規(guī)劃本身就缺乏針對性的方式、方法,與人力、社會資源情況形成較大的反差;缺乏執(zhí)行規(guī)劃的約束性機(jī)制、獎懲措施、保障條件等等。（三）規(guī)劃實施的剛性不足編制、實施發(fā)展規(guī)劃過程中隨意性過大,存在較為嚴(yán)重的無法可依的現(xiàn)象。換言之,就是規(guī)劃的內(nèi)容彈性過強(qiáng),不利于實施,缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性。規(guī)劃在協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展的過程中,作用有限,區(qū)域內(nèi)各教育主體各自為政,重復(fù)建設(shè)的問題多有發(fā)生。一方面與規(guī)劃本身的質(zhì)量有關(guān),另一方面與規(guī)劃執(zhí)行者對規(guī)劃的價值定位有關(guān)。很多規(guī)劃在實際執(zhí)行過程中,由于主管領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動變遷等問題是不可控制的,加之不同的主管領(lǐng)導(dǎo)在教育規(guī)劃中都會有各自的看法,比如教育理念、政績觀、思路等方面都會有一定的差異性,另外個別領(lǐng)導(dǎo)干部在實際工作部署中完全不考慮或者隨意修改發(fā)展規(guī)劃,使規(guī)劃淪為"抽屜文件"。崇明區(qū)在"加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)資源建設(shè)"一項規(guī)劃中,只是規(guī)劃"盡量解決偏遠(yuǎn)學(xué)校課程開設(shè)的難題",并沒有確定能夠達(dá)到的怎樣的標(biāo)準(zhǔn)算解決了該難題,沒有具體實施建議,規(guī)劃的內(nèi)容實施起來較難。（四）監(jiān)測、評估機(jī)制缺失相當(dāng)一部分地區(qū)在完成教育用地規(guī)劃文本編制工作后,對執(zhí)行工作缺乏應(yīng)有的重視。未確定和成立執(zhí)行監(jiān)督工作專班,執(zhí)行人員隊伍力量薄弱,監(jiān)督評估機(jī)制缺乏。有的規(guī)劃有關(guān)約束性指標(biāo)過少,其中主要表現(xiàn)在涉及到時間限制、具體進(jìn)度、實施內(nèi)容等各方面的指標(biāo)過少,沒有形成完善的評價、論證、檢驗機(jī)制。這樣一來,在評估、監(jiān)測教育用地規(guī)劃執(zhí)行過程中就會存在一系列的問題,很難有效提高改進(jìn)。崇明區(qū)在制定"十三五"教育發(fā)展規(guī)劃剛要后并沒有指明該規(guī)劃有沒有人進(jìn)行監(jiān)督,也沒有對該規(guī)劃進(jìn)行完善的評價。三、教育用地規(guī)劃的制定與建議教育用地規(guī)劃的制定應(yīng)該以科學(xué)的理論為支撐、以透徹的分析作參考、以大量現(xiàn)實調(diào)研為前提、以問題梳理作參考、以先進(jìn)榜樣為參照,來精心謀劃和嚴(yán)格執(zhí)行,才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。教育用地規(guī)劃即以科學(xué)方法、主動發(fā)展優(yōu)化被動型的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展經(jīng)驗發(fā)展方式,從而走向多主體共商、凝聚力增強(qiáng)的公共治理模式的探索與實踐。結(jié)合崇明區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃編制和實施過程中的有關(guān)現(xiàn)象和問題,筆者認(rèn)為,制定實施教育用地規(guī)劃應(yīng)注意強(qiáng)調(diào)以下幾個方面的理念和工作:（一）要注重理論與方法創(chuàng)新要充分借鑒和參考經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃等方面規(guī)劃的經(jīng)驗,強(qiáng)化教育用地戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作方面的創(chuàng)新意識和方法,積極引入空間結(jié)構(gòu)理論、區(qū)位論、中心地理論、系統(tǒng)動力學(xué)、系統(tǒng)工程等方面的新理論與新理念;要積極運用GIS(地理信息系統(tǒng))、DSS(決策支持系統(tǒng))等新興理論與方法手段,科學(xué)分析與準(zhǔn)確把握不斷變化發(fā)展的教育現(xiàn)狀和人民群眾要求不斷提升的教育需求,使教育用地規(guī)劃在精準(zhǔn)的基礎(chǔ)調(diào)查、科學(xué)數(shù)據(jù)分析、合理的預(yù)測判斷基礎(chǔ)上,不斷提高科學(xué)化水平。要從不同角度全方位考察教育發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性。對教育用地規(guī)劃科學(xué)性的考察和評估,要與經(jīng)濟(jì)社會各方面環(huán)境和狀況緊密聯(lián)系起來,從不同角度進(jìn)行全方位考量和權(quán)衡。如與區(qū)域內(nèi)人口現(xiàn)狀和增長趨勢掛鉤,以切實滿足區(qū)域內(nèi)各級各類人群對教育的期盼和愿望;與區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人才素質(zhì)和門類結(jié)構(gòu)的要求掛鉤,以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求;與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢掛鉤,以確保教育制度更加公平,資源更加均衡,使弱勢群體能夠享受到更加公平的教育;與區(qū)域教育服務(wù)功能掛鉤,以提升受教育者對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的支撐與貢獻(xiàn)率等等。（二）要真實認(rèn)清和分析教育現(xiàn)狀一般而言,數(shù)、量、結(jié)構(gòu)等方面的材料依賴于教育統(tǒng)計年鑒,而年鑒對存在的問題經(jīng)常會有所回避或取舍,使得部分實際數(shù)據(jù)和情況失真。對優(yōu)質(zhì)均衡教育成就的總結(jié)和現(xiàn)狀分析,可以從數(shù)、量、結(jié)構(gòu)、體系、功能、影響等多種維度來進(jìn)行。通過由外而內(nèi)的方式,對教育用地體系、功能、影響等外在"表現(xiàn)"方面的數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀分析,有利于解決當(dāng)前在優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中存在的"脫離實際"問題,"失真"問題。除此之外,在實際的操作過程中還應(yīng)該本著實事求事的原則,使用問題樹、關(guān)鍵問題分析、問題排序等專業(yè)研究技術(shù),結(jié)合各專門課題研究會、專題座談會、問卷調(diào)查等方式,真實了解教育用地過程中存在的各方面問題、矛盾、薄弱環(huán)節(jié),以及群眾關(guān)注度高,反映較激烈的內(nèi)容,分析研究問題產(chǎn)生的深層次原因,探索和制定解決這些問題改革方向和可能性舉措,避免因受到個人意志或者認(rèn)知不足的影響而難以發(fā)現(xiàn)問題。（三）要注重多方協(xié)調(diào)與共同合作編制與實施教育用地規(guī)劃,既是社會科學(xué)的重要范疇,又是政府職能的重要內(nèi)容,同時也具備社會公益事業(yè)屬性。發(fā)展規(guī)劃的制定需要一段較長的時間,在整個過程中必須集思廣益,開門納諫,充分聽取各方面的建議,要強(qiáng)調(diào)政府、專家、公眾三方進(jìn)行密切合作,最大化地滿足大多數(shù)人的共同期待和要求。這三重屬性要求政府的決策要尊重科學(xué)、順應(yīng)民意,提高規(guī)劃制定過程、重要程序和環(huán)節(jié)的透明度,利用合適的途徑說明制定教育用地規(guī)劃的重要意義、具體內(nèi)容和論證結(jié)果等;公眾應(yīng)主動了解、參與、監(jiān)督規(guī)劃的制定和實施,以利于更好地發(fā)揮規(guī)劃的功效;專家應(yīng)從理論層面闡明和評估教育用地規(guī)劃編制的背景、依據(jù)、程序、道路、措施等。設(shè)計措施要充分考慮到各方面的因素,要形成引導(dǎo)性的"拉力",也要有逼迫性的"推力",即一方面要強(qiáng)調(diào)主體參與、區(qū)域規(guī)劃專題培訓(xùn)、資源驅(qū)動的作用,另外一方面要建立健全獎懲激勵機(jī)制,加大督導(dǎo)、考核等機(jī)制。要充分發(fā)揮各大利益主體——教師、學(xué)生、家長、社區(qū)、政府、教育行政領(lǐng)導(dǎo)的力量。（四）要強(qiáng)調(diào)教育用地資源的優(yōu)化從某一方面來說實施教育發(fā)展規(guī)劃其實就是爭取更多的資源要素,并不斷優(yōu)化教育資源配置策略。教育用地規(guī)劃要最大程度挖掘、整合和利用現(xiàn)有教育資源,不斷發(fā)現(xiàn)新的閃光點,對規(guī)劃實施過程中不斷取得的具有發(fā)展意義的教育成果有目的地進(jìn)行總結(jié)、提煉,并根據(jù)實際情況予以推廣和利用。（五）目標(biāo)設(shè)計要突出重點選擇和確定教育用地的目標(biāo),一定要結(jié)合優(yōu)質(zhì)均衡教育的發(fā)展基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件,充分發(fā)揮教育用地規(guī)劃目標(biāo)的指引作用。很顯然這對于促進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡教育的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。目標(biāo)設(shè)計過多過細(xì),會導(dǎo)致因教育資源不足而難以實現(xiàn)完成,因而合理的規(guī)劃目標(biāo)必須充分協(xié)調(diào)各階段、各維度、各角度之間的關(guān)系。必須在全面兼顧的基礎(chǔ)上,突出重點,利用重點項目的推進(jìn),分階段完成重點目標(biāo),從而推進(jìn)多維目標(biāo)的實現(xiàn)。四、總結(jié)隨著國家全面深化改革步伐的逐漸加快，經(jīng)濟(jì)社會體制和教育管理體制改革也在逐步深入推進(jìn)，加之經(jīng)濟(jì)區(qū)域化趨勢的日益增強(qiáng)以及人力資源戰(zhàn)略地位的日益提升，教育用地規(guī)劃的地位和作用必將日益突出。其制定與實施成效，既直接影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會各方面戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，也將對國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生重要影響。近年來，崇明區(qū)在教育用地規(guī)劃的實踐過程中，取得了諸多豐碩的成績，但仍存在一些比較顯而易見，頗受社會和群眾詬病的問題。在發(fā)展中實現(xiàn)創(chuàng)新與超越，已成為教育用地規(guī)劃發(fā)展面臨的一項不容忽視、迫在眉睫的重要任務(wù)。

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