法治湖南建設(shè)的困境與突破,行政法論文湖南省在的主導(dǎo)下構(gòu)建了一系列以行政程序法治化和服務(wù)法治化為核心的省級規(guī)章制度體系，在詳細(xì)實踐中真抓實干、敢為人先，獲得顯著實效，并正以其獨特的內(nèi)容和魅力促動著中國法治建設(shè)全面發(fā)展。但法治湖南形式在詳細(xì)實踐經(jīng)過中，困于國情、省情等帶來的眾多復(fù)雜因素而面臨著施行難題。因而，深層次探究其施行窘境和實現(xiàn)途徑是法治湖南建設(shè)順利推進(jìn)的必然要求，是法治湖南從應(yīng)然到實然的實踐前提，其對法治湖南乃至法治中國的實現(xiàn)具有重要的意義和作用。一、推進(jìn)型的法治湖南建設(shè)形式世界上沒有普世價值的法治形式，也沒有最好的法治形式，只要最合適本國國情的法治形式。由于一個國家的法治建設(shè)途徑是由一個國家的國情所決定的，國情的復(fù)雜性決定了法治形式的多樣性。我們國家法治建設(shè)基于歷史與現(xiàn)實的需要采取推進(jìn)型發(fā)展形式，而各省市由于區(qū)域的差異性與復(fù)雜性，一直努力尋找地方式方法治建設(shè)的切入點與突破口。法治湖南順應(yīng)國情的需要采取推進(jìn)型發(fā)展形式，開拓了以行政程序建設(shè)和服務(wù)型建設(shè)為切入點和突破口，全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治的新途徑。湖南省行政決策層，基于對湖南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀需要的理性認(rèn)識，以當(dāng)代法治理念和法治技術(shù)進(jìn)行主動改革，主動制定規(guī)劃、公布地方規(guī)章、出臺配套規(guī)范性文件來設(shè)置法治的戰(zhàn)略、目的、方式、方式方法、手段，通過自上而下的各層責(zé)任體系對下級的法治建設(shè)詳細(xì)實踐進(jìn)行監(jiān)督、催促。一方面，湖南形式在省行政力的主動引導(dǎo)和強(qiáng)烈推動下，快速地構(gòu)建起了以程序為核心的一系列具體表現(xiàn)出當(dāng)代法治精神的法律法規(guī)制度體系，詳細(xì)呈現(xiàn)出一綱要一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法的法律制度格局，實現(xiàn)法治建設(shè)的程序化、法典化、系統(tǒng)化，為法治湖南的推進(jìn)與實現(xiàn)提供了堅實的制度保障。另一方面，湖南形式由于法律制度構(gòu)建速度快、力度大，與湖南省現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平、固有的行政管理體制、與公職人員的利益偏好、官民的法治文化素養(yǎng)等產(chǎn)生非常劇烈的沖突，在法治化實踐經(jīng)過中存在很多問題、矛盾和潛在的危險，進(jìn)而陷入制度施行的窘境。二、法治湖南建設(shè)的現(xiàn)實窘境分析〔一〕主觀能動力缺乏公眾普遍認(rèn)同和信仰法律并且自覺遵紀(jì)守法是建設(shè)法治的內(nèi)在動力。法治社會的建立絕不僅限于其物質(zhì)層面的制度建設(shè)，絕不僅限于其技術(shù)性硬件系統(tǒng)的完備周詳。法治社會的有效建立，最為基礎(chǔ)、也最為關(guān)鍵的，乃是作為其基礎(chǔ)以支撐整個法治大廈的精神層面的意識與觀念確實立，是作為其內(nèi)在靈魂的軟件系統(tǒng)的開發(fā)[2].湖南人在意識層面跟法治建設(shè)所要求的法治精神還有很大的差距。首先，公職人員由于受傳統(tǒng)官本位文化和舊的行政管制思維的影響，基本上還沒有從意識上完全認(rèn)同或遵從當(dāng)代行政法治理念。在官本位的影響下，人治觀念比擬嚴(yán)重，法律意識淡薄，法治觀念不強(qiáng)，法治思維沒有養(yǎng)成。一些公職人員仍然習(xí)慣于以言代法、以權(quán)壓法、人大于法、權(quán)大于法，甚至把法律視為為個人、部門謀求利益的工具。同時，我們的公職人員還停留在決定-公布-服從為特征的傳統(tǒng)的管理型社會治理形式當(dāng)中，習(xí)慣于用行政管制的思維方式去施行行政管理活動，經(jīng)常以國家或人民的代表自居，自以為擁有行政權(quán)利而高人一等,而公民無權(quán)無勢而低人一籌,甚至把公民視作手段、工具、器具或資源加以利用。同時，湖南基層群眾認(rèn)同法律，信仰法律的意識還沒有得到完全提高。楊葉紅教授以為，霸蠻文化造就了湖南人規(guī)則意識也就是法治意識淡薄或缺失。人們之間利益關(guān)系的調(diào)節(jié)通常不是靠規(guī)則，而是靠蠻力,官員信奉蠻政,而百姓也喜歡蠻爭.很多事情的處理，喜歡通過極端的方式解決而不走法律的途徑,這是其一。其二，在法治發(fā)展到今天，仍然有很多基層群眾在潛意識里存在信權(quán)不信法的慣性思維。信權(quán)不信法一方面是基于傳統(tǒng)文化的影響，但另一方面更多的是由于現(xiàn)實生活中人大于法、權(quán)大于法現(xiàn)象的大量存在，損害了群眾對法律的信仰。在不誠信、不守法的導(dǎo)向下自然無法構(gòu)成對已制定的規(guī)則制度的認(rèn)同與遵從，法治湖南建設(shè)的強(qiáng)大內(nèi)在動力也就因而而消解?！捕辰?jīng)濟(jì)支撐力度不夠主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與法治建設(shè)，前者屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)范疇，后者則屬于上層建筑范疇。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對法治建設(shè)的內(nèi)容及方向、實現(xiàn)的方式方式方法及其施行結(jié)果起著關(guān)鍵性作用。2020年，中國政法大學(xué)應(yīng)松年教授、馬懷德教授在其主持的全國法治評估項目課題研究中發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)水平在很大程度遭到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，進(jìn)而表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性差異。課題研究者根據(jù)東、中、西部的劃分進(jìn)行區(qū)域比擬發(fā)現(xiàn)，東部城市的平均得分為193.73分，中部城市的平均得分為188.46分，西部城市的平均得分為179.18分。東部城市的平均得分高于中部城市，中部城市又高于西部城市，這講明法治建設(shè)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有一定的相關(guān)性。同時，西部地區(qū)各城市法治建設(shè)的水平相較于中東部地區(qū)城市更為參差不齊，與西部地區(qū)城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更為參差不齊也構(gòu)成了一定的對應(yīng)關(guān)系[3].法治在實現(xiàn)的經(jīng)過中需要人力、物力、財力、技術(shù)、制度等等一系列條件，而這些條件的知足必須以足量的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作支撐。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的區(qū)域，有較多的資源投入到法治建設(shè)中，而在一些經(jīng)濟(jì)水平較為落后的地區(qū)，資源的有限性影響了其對法治建設(shè)的投入。除此之外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的城市，促進(jìn)發(fā)展的壓力較輕，能夠在法治建設(shè)上投入更多的精神；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比擬落后的地區(qū)，的主要精神還是在招商引資、城市建設(shè)等發(fā)展議題上。近年來，湖南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度雖高于全國平均水平，但是從總量上來講還處在全國中等水平，而長株潭區(qū)域幾乎占了總量的一半，各市州之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異非常大，十分是對于以山區(qū)為主，農(nóng)村人口居多的其他市州來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更為滯后，也極不平衡。在這種落后的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，當(dāng)?shù)仄毡槎蓟加袕?qiáng)烈的發(fā)展沖動癥，一門心思、想盡一切辦法求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，有意或無意地降低了法治建設(shè)的力度與強(qiáng)度，甚至當(dāng)?shù)貢鲃拥鼗蛴羞x擇地去躲避法律，突破法律甚至違背法律，由守法者變成違法者。這種現(xiàn)象在省內(nèi)各市州甚為普遍。〔三〕內(nèi)部阻力過大法治是法律實踐的結(jié)果，是法律能否不遭到人為的阻礙而暢通去實踐。及其公職人員是法治建設(shè)的主導(dǎo)者、推動者和實踐者，但現(xiàn)實中他們又是法治建設(shè)最大的阻礙者。由于他們在公共行政經(jīng)過中，極易遭到其私人利益因素的干擾，并怠于采取相應(yīng)的處理措施，以致其價值判定和政策取向偏離公共利益的要求,進(jìn)而使私人利益與其公職所代表的公共責(zé)任產(chǎn)生劇烈的沖突?，F(xiàn)實中，國家公職人員，作為社會中單個的個體,基于其人性的本領(lǐng)沖動，天然地具有對個人利益的追求。假如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，在個人本身物質(zhì)需求得不到預(yù)期的知足，本身發(fā)展平臺得不到合理保證的情況下，人性的本能使然讓其無法建立高度的法治自覺，進(jìn)而失去踐行法治的動力，甚至?xí)榱艘患核嚼檬种械臋?quán)利去毀壞既有的秩序、制度、規(guī)則。公職人員利益沖突對法治的建設(shè)具有致命的傷害。其一，法治的要義就在于約束好公共權(quán)利的行使，使公共行政納入理性的范疇。但是由于代表國家行使公共權(quán)利的公職人員出于個人私益的實現(xiàn)喪失了理性的價值判定，在執(zhí)行政策或法律的經(jīng)過中，背離了其行為的公共利益性，其行為結(jié)果當(dāng)然地造成行為的不當(dāng)性甚至非法性。公職人員變成了知法犯法的代表，紛繁復(fù)雜的行政亂相、大量存在的腐敗行為即為佐證。其二，公職人員由于利益沖突衍生的一系列腐敗問題必然導(dǎo)致法治建設(shè)無法獲得公眾的信賴與支持。法治的建立不是憑一己之力就能完成，需要全民的支持和介入。但是權(quán)利腐敗、權(quán)利尋租、權(quán)錢交易等違犯公平正義現(xiàn)象大量發(fā)生時，民眾就會因其負(fù)面的示范效應(yīng)而失去對法治建設(shè)的信任和行為自覺，甚至?xí)e極效仿，毀壞法治建設(shè)。所以制止和治理公職人員利益沖突問題成為法治建設(shè)的關(guān)鍵之手，腐敗不除，就不可能做到真正的法治。2021年1月24日，湖南省第十屆紀(jì)委第七次全會暨全省反腐敗工作會議通報：2020年，全省各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共受理各類舉報82957件次，同比增長56.7%;立案10238件，同比增長39.4%,華而不實地廳級28人、縣處級447人；結(jié)案10349件，同比增長28.6%;處分10557人，同比增長30.9%,華而不實地廳級48人，縣處級441人。驚人的數(shù)據(jù)足以證明湖南省內(nèi)的權(quán)利腐敗現(xiàn)象大量存在，防止公職人員利益沖突，破除內(nèi)部阻力之任務(wù)也任重而道遠(yuǎn)?！菜摹潮O(jiān)督效力不強(qiáng)法治建設(shè)的核心是規(guī)范行政權(quán)利，因而構(gòu)建有效的行政權(quán)利監(jiān)督體系是其本質(zhì)要求。在推進(jìn)型的法治湖南建設(shè)中，由于行政的強(qiáng)勢導(dǎo)致立法、司法的弱化，立法、司法對行政權(quán)的監(jiān)督功能表現(xiàn)不力，也就無法真正實現(xiàn)對行政權(quán)利的控制與約束，勢必造成短板效應(yīng),進(jìn)而延滯整體法治目的的實現(xiàn)。首先，地方人大監(jiān)督作用不明顯。對行政權(quán)利的監(jiān)督，人大監(jiān)督具有最高的法律地位，但在實踐中其地位與作用卻遠(yuǎn)沒有的監(jiān)督、檢察院的法律監(jiān)督、法院的事后監(jiān)督突出。表現(xiàn)有二：一是人大主導(dǎo)立法的缺位導(dǎo)致在制度設(shè)計中缺少立法監(jiān)督。任何制度的構(gòu)建必須以民主性和正當(dāng)性為出發(fā)點與落腳點，在我們國家也只要通過人大的主導(dǎo)立法才能構(gòu)成廣泛的民主和保證其目的的正當(dāng)。所以，法治建設(shè)的地方立法理應(yīng)在人大的主導(dǎo)下通過民主的程序或渠道去構(gòu)成代表公意的法律制度，進(jìn)而實現(xiàn)規(guī)范行使行政權(quán)利。而湖南省一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法的法治建設(shè)制度體系全由而非人大搭建的，法治的制度載體是頒行的改革綱要、規(guī)劃、規(guī)章以及紅頭文件，這種自我革命式的法律規(guī)則缺乏應(yīng)有的民主性和正當(dāng)性[1].二是工作監(jiān)督力度偏弱。地方人大對的監(jiān)督在實踐中更多地表現(xiàn)為對的工作報告、預(yù)決算等形式上的審議和表決，缺乏實效性。而法律規(guī)定如詢問、特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免和撤銷職務(wù)等剛性監(jiān)督手段卻極少運用，因此對缺乏威懾力，監(jiān)督作用不強(qiáng)。2020湖南省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處理地廳級48人，縣處級441人。假如人大的剛性監(jiān)督手段到位，我們的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)怎會獲得如此大的成就.其次，司法監(jiān)督、民主監(jiān)督長期表現(xiàn)不力。由于行政權(quán)在法治建設(shè)中過于強(qiáng)勢，進(jìn)而使司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等法