我國公路投資增長分析-非收費(fèi)增速下滑明顯，未來仍有空間但資金籌措難

按《中國公路法》的規(guī)定，公路按其在公路路網(wǎng)中的地位可分為國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，并按技術(shù)等級(jí)分為高速公路、一級(jí)公路、二級(jí)公路、三級(jí)公路和四級(jí)公路。從央地事權(quán)來看，地方政府承擔(dān)省道及以下道路、以及國道部分的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)等支出責(zé)任。2017、2018年新建公路里程降至約7萬公里的水平，縣道及以下的道路建設(shè)規(guī)模顯著下降，或與區(qū)縣級(jí)城投舉債規(guī)范相關(guān)。全國公路總里程及遠(yuǎn)近期規(guī)劃情況（單位：萬公里）資料來源：交通運(yùn)輸部從投資結(jié)構(gòu)看，收費(fèi)與非收費(fèi)公路占比均接近5成，2018年非收費(fèi)公路的資金來源下降更為明顯。交通運(yùn)輸部自2008年以來逐步取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，目前收費(fèi)公路集中在高速公路和一級(jí)公路。非收費(fèi)公路與收費(fèi)公路在建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的資金來源不盡相同。前者多依靠車輛購置稅、燃油消費(fèi)稅和財(cái)政撥款來實(shí)現(xiàn)，（立鼎產(chǎn)業(yè)研究中心）后者則主要依靠征收車輛通行費(fèi)來實(shí)現(xiàn)，近年來車輛購置稅對(duì)其也有支持。2018年地方隱性債務(wù)的規(guī)范使得非收費(fèi)公路建設(shè)進(jìn)度顯著放緩，而收費(fèi)公路同樣面臨債務(wù)壓力和資金難題。2017年全國收費(fèi)公路債務(wù)余額5.3萬億，當(dāng)年收支缺口達(dá)4026.5億，隨著前期建設(shè)的公路集中進(jìn)入養(yǎng)護(hù)期，和按照現(xiàn)行條例部分高速公路到期停止收費(fèi)，收費(fèi)公路的收支缺口有進(jìn)一步擴(kuò)大的可能。年度公路新建里程情況（單位：萬公里）資料來源：交通運(yùn)輸部地方政府隱性債務(wù)治理趨嚴(yán)后，非收費(fèi)公路增速下滑更明顯資料來源：交通運(yùn)輸部保障公路投資的工具箱數(shù)量有限，僅能發(fā)揮一定支撐作用。保障公路投資的工具包括加大燃油消費(fèi)稅征收力度，鼓勵(lì)通過PPP方式盤活存量資產(chǎn)、參與新增項(xiàng)目投資，加大土地公路的綜合開發(fā)力度等。2018年2月國稅局發(fā)文加強(qiáng)成品油消費(fèi)征收力度，樂觀預(yù)計(jì)今年能增長到5000億（2017年燃油消費(fèi)稅規(guī)模為3598億），較2018年增量稅收或僅有百億。此外，社會(huì)資本可通過PPP方式盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施（如將政府還貸公路轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性公路吸引社會(huì)資本參與），但由于政府還貸公路的收益遠(yuǎn)低于經(jīng)營性公路3，且根據(jù)現(xiàn)行條例政府還貸公路收費(fèi)期限短于經(jīng)營性公路，（）因此對(duì)社會(huì)資本的吸引力有限4。社會(huì)資本在參與新建收費(fèi)公路的積極性也較有限，主要是由于當(dāng)前收費(fèi)公路建設(shè)逐步向中西部地區(qū)延伸（今年上半年，東北和中西部公路運(yùn)輸業(yè)投資增速反彈幅度較大），面臨造價(jià)成本高且車流量較低等問題，收益性遠(yuǎn)不如東部，或需地方政府搭配補(bǔ)助或公路土地的綜合開發(fā)。各地區(qū)公路運(yùn)輸業(yè)投資增速情況（單位：%）資料來源：交通運(yùn)輸部未來公路建設(shè)仍有空間，但面臨資金籌措難題。從“十三五規(guī)劃”目標(biāo)來看，非收費(fèi)公路較收費(fèi)公路存在更大建設(shè)空間5，但面臨資金籌措難題，主要是由于減稅降費(fèi)壓縮政府支出空間，地方政府隱性舉債管控較嚴(yán)，車輛購置稅對(duì)收費(fèi)公路支持力度較大等原因。隨著新能源汽車、高效節(jié)能車的推廣，將更加限制燃油稅作為普通公路融資機(jī)制的主要來源。而且根據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，去年全年和今年前7月政府新增專項(xiàng)債中用于公路建設(shè)的占比均約9.5%，但2019年收費(fèi)公路占比進(jìn)一步提高（由去年的6.2%提高到6.9%），非收費(fèi)公路占比有所下降。未來需要通過更好的稅收制度設(shè)計(jì)、減少收費(fèi)公路對(duì)稅收的“占用