公用事業(yè)市場(chǎng)化政策潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)及其控制對(duì)策研究

公用事業(yè)屬于最重要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也是政府最基本的職能領(lǐng)域。近年來(lái)，全國(guó)各地紛紛開始了公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革。無(wú)論從理論邏輯看，還是從其他國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐看，公用事業(yè)市場(chǎng)化改革均可能存在損害公共利益的公共風(fēng)險(xiǎn)，有的甚至可能會(huì)產(chǎn)生非常嚴(yán)重的后果。因此，在總結(jié)其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)肅認(rèn)真地分析和探討這些風(fēng)險(xiǎn)，為黨和政府防范和控制這些風(fēng)險(xiǎn)提供政策建議，不僅具有重要的理論意義，也具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。一當(dāng)前我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化的基本態(tài)勢(shì)公用事業(yè)包括城市供水、供熱、供氣、通訊、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等方面。同其他行業(yè)、特別是同競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)相比，公用事業(yè)作為公共產(chǎn)品和服務(wù)，是廣大社會(huì)公眾不可替代的消費(fèi)必需品，具有公用和公益性、消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性、利益計(jì)算上的不確定性、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上的規(guī)模性等特點(diǎn)，公用事業(yè)還具有投資大、回收期長(zhǎng)、市場(chǎng)化程度低、價(jià)格機(jī)制不靈活等特點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)的基本模式是政府投資建設(shè)，財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。由于這種經(jīng)營(yíng)模式缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在實(shí)踐中表現(xiàn)出種種弊端：一是公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)單位機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，長(zhǎng)期虧損經(jīng)營(yíng)，財(cái)政補(bǔ)貼沉重。二是企業(yè)缺乏自主權(quán)和積極性，服務(wù)意識(shí)淡漠，服務(wù)質(zhì)量差。三是公用事業(yè)建設(shè)投資主體單一，造成公用事業(yè)建設(shè)滯后于城市發(fā)展。為了解決上述問(wèn)題，學(xué)術(shù)界、企業(yè)界、地方政府和中央政府部門，基于不同的動(dòng)力、從不同的角度進(jìn)行努力，目前已經(jīng)形成了理論、實(shí)踐和政策三個(gè)層面的公用事業(yè)市場(chǎng)化和民營(yíng)化加速推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。（一）公用事業(yè)市場(chǎng)化、民營(yíng)化已成為我國(guó)學(xué)術(shù)界的共識(shí)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革是近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。在公共管理學(xué)界，無(wú)論是“新公共管理理論”、“公共選擇理論”、“企業(yè)化政府理論”，還是“治理理論”，其重要政策主張之一都是公共產(chǎn)品和服務(wù)（包括公用事業(yè)）提供的民營(yíng)化、市場(chǎng)化。在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，公用事業(yè)民營(yíng)化、市場(chǎng)化更是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)近年來(lái)的基本政策主張之一。一貫致力于推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)民營(yíng)化、市場(chǎng)化改革的國(guó)內(nèi)私人研究機(jī)構(gòu)——天則經(jīng)濟(jì)研究所專門成立了“天則公用事業(yè)研究中心”，并出版《中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化》研究系列。2002年起，天則經(jīng)濟(jì)研究所分別在北京、杭州、上海和廣州成功舉辦了四屆中國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化論壇。2002年12月該所還與亞洲開發(fā)銀行和德國(guó)維騰大學(xué)合作舉辦了“中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化高級(jí)論壇”。推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化、民營(yíng)化基本上已是學(xué)界共識(shí)。（二）公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)成為民間資本和國(guó)外資本的投資熱點(diǎn)改革開放以來(lái)，特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)的市場(chǎng)化改革逐漸深入到公用市場(chǎng)領(lǐng)域，國(guó)外資本、民間資本投資公用事業(yè)的熱潮不斷被激活。1992年法國(guó)蘇伊士水務(wù)公司投資廣東中山市坦洲自來(lái)水公司，成為“洋水務(wù)”進(jìn)軍中國(guó)的開始。1997年，法國(guó)威望迪水務(wù)公司控股55%與天津市有關(guān)部門成立合資企業(yè)——天津通用水務(wù)公司，這是中國(guó)政府第一次特許外國(guó)公司經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有水廠。2001年法國(guó)昭和水務(wù)公司與奉賢自來(lái)水公司第三水廠合作，成立了上海首家中外合作的昭和自來(lái)水公司。2002年5月13日，香港中華煤氣與珠海功控集團(tuán)訂下項(xiàng)目總投資額達(dá)1.6億元的合資盟約，獨(dú)家享有50年的全市燃?xì)鈽I(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)。2002年7月，成都市市政公用局將6條公共汽車線路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行拍賣，將原有國(guó)有公交公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的公共汽車線路有償出讓，這在全國(guó)還是首例。2002年8月，深圳五大國(guó)有企業(yè)——能源集團(tuán)、水務(wù)集團(tuán)、燃?xì)饧瘓F(tuán)、公共交通集團(tuán)，以及食品總公司以國(guó)際招標(biāo)方式轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)，轉(zhuǎn)讓比例在25%～70%區(qū)間。2003年4月江蘇省連云港市公開向國(guó)內(nèi)外投資者招標(biāo)轉(zhuǎn)讓該市唯一的供水系統(tǒng)——市自來(lái)水公司70%的股權(quán)。近一兩年來(lái)，新聞媒體不斷用“資本市場(chǎng)的寵兒”、“企業(yè)有商機(jī)、政府得政績(jī)、基金有項(xiàng)目、股市有基礎(chǔ)”、“公用事業(yè)民營(yíng)化：開拓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新‘邊疆’”等形容公用事業(yè)市場(chǎng)化、民營(yíng)化的熱烈狀況，表明公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)成為私人資本新的投資熱點(diǎn)。值得注意的是，公用事業(yè)市場(chǎng)化浪潮已經(jīng)波及我國(guó)城鎮(zhèn)一級(jí)。在第二屆“中國(guó)地方政府改革與創(chuàng)新獎(jiǎng)”中，安徽省舒城縣干汊河鎮(zhèn)“小城鎮(zhèn)公益事業(yè)民營(yíng)化”與深圳市“公用事業(yè)市場(chǎng)化改革”同時(shí)獲得了優(yōu)勝獎(jiǎng)（優(yōu)勝獎(jiǎng)共10個(gè)項(xiàng)目）。后者“基于財(cái)政壓力”，[1]在鎮(zhèn)政府的主持下，2000年下半年對(duì)自來(lái)水廠建設(shè)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行招標(biāo)，2002年8月由民間資本投資（政府補(bǔ)貼60萬(wàn)元）建成了日供水能力為2000噸的自來(lái)水廠。此后該鎮(zhèn)又采取特許權(quán)拍賣、合同承包、公開招標(biāo)、政府補(bǔ)助等方式，先后在集鎮(zhèn)衛(wèi)生保健、幼兒園和小學(xué)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、公祭堂建設(shè)與運(yùn)營(yíng)等公益事業(yè)中進(jìn)行民營(yíng)化改革。該鎮(zhèn)的操作模式，已經(jīng)開始被其他城鎮(zhèn)所采用。[1]（二）公用事業(yè)市場(chǎng)化已經(jīng)是我國(guó)政府的重要公共政策在各地積極進(jìn)行公用事業(yè)市場(chǎng)化改革突破的同時(shí)，政府有關(guān)部門相繼頒布了一些法律法規(guī)和相關(guān)政策，為公用事業(yè)市場(chǎng)化的改革嘗試進(jìn)行政策確認(rèn)，同時(shí)為這一改革的持續(xù)深入和拓展不斷注入動(dòng)力。2001年12月11日，國(guó)家計(jì)委在《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)的通知》中指出，要逐步放寬投資領(lǐng)域，除國(guó)家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵(lì)和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域，均鼓勵(lì)和允許民間投資進(jìn)入；鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。2002年1月，國(guó)家計(jì)委發(fā)出《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見(jiàn)》中指出，要積極鼓勵(lì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，放寬外貿(mào)、教育、文化、公用事業(yè)、旅游、電信、金融、保險(xiǎn)、中介服務(wù)等行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。2002年3月4日，國(guó)家計(jì)委公布的新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》，原禁止外商投資的電信和燃?xì)?、熱力、供排水等城市管網(wǎng)，首次被列為對(duì)外開放領(lǐng)域，國(guó)家在城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)擴(kuò)大開放政策的逐步到位。2002年12月建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，標(biāo)志著市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)入一個(gè)新的階段。該《意見(jiàn)》的主要內(nèi)容是：（1）鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國(guó)資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)。對(duì)供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營(yíng)性市政公用設(shè)施的建設(shè)，公開向社會(huì)招標(biāo)，選擇投資主體。（2）允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)。采取公開向社會(huì)招標(biāo)的方式，選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)單位，由政府授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)。（3）通過(guò)招標(biāo)發(fā)包方式，選擇市政設(shè)施、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施日常養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位或承包單位。逐步建立和實(shí)施以城市道路為載體的道路養(yǎng)護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)和環(huán)衛(wèi)保潔綜合承包制度，提高養(yǎng)護(hù)效率和質(zhì)量。（4）在城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等市政公用行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍內(nèi)對(duì)某項(xiàng)市政公用產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。學(xué)術(shù)研究、改革實(shí)踐和政府政策三個(gè)層面都表明，我國(guó)公用事業(yè)的市場(chǎng)化浪潮已經(jīng)來(lái)臨，其主要內(nèi)容和基本趨勢(shì)是：（1）民營(yíng)化，即將國(guó)有、公營(yíng)的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到民間。（2）投資主體多元化，即從單一的政府財(cái)政投資向吸收民營(yíng)資本、國(guó)外資本轉(zhuǎn)變。（3）競(jìng)爭(zhēng)化，即由自然壟斷性向競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)變；（4）經(jīng)營(yíng)化，即在公用事業(yè)的公益性基礎(chǔ)上向經(jīng)營(yíng)性拓展，由事業(yè)逐漸向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。任何改革都具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等來(lái)說(shuō)，參與公用事業(yè)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，如政府是否守信、產(chǎn)權(quán)是否明晰、投資能否回報(bào)等。對(duì)此，有人還做過(guò)專門的提醒和探討。[2]這些風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑將影響私人利益的私人性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于公共管理主體來(lái)說(shuō)，需要思考的一個(gè)重要問(wèn)題是，公用事業(yè)市場(chǎng)化是否也存在一些損害公共利益的公共性風(fēng)險(xiǎn)呢？我們認(rèn)為，公用事業(yè)的市場(chǎng)化雖然是國(guó)際潮流，但公用事業(yè)存在的基本原因，正是基于公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性等特性，“這些特性暗示了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制面臨的困境?！盵3]也就是說(shuō)，公用事業(yè)是屬于市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用或發(fā)揮作用不好的“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域。因此，公用事業(yè)市場(chǎng)化的邏輯與公用事業(yè)的“公用”屬性之間必然存在一定的矛盾。這種矛盾性使公用事業(yè)市場(chǎng)化不可避免地存在一些可能的損害公共利益的公共性風(fēng)險(xiǎn)。公用行業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的載體，它直接關(guān)系到社會(huì)的公共利益，關(guān)系到人民群眾的生活質(zhì)量，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?；诠檬聵I(yè)的重要性，這些潛在公共風(fēng)險(xiǎn)的后果將可能十分嚴(yán)重。因此，在公用事業(yè)市場(chǎng)化浪潮呈席卷之勢(shì)時(shí)，如何防范和控制公共性風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)疑是一個(gè)具有重要實(shí)踐價(jià)值的理論問(wèn)題。二公用事業(yè)市場(chǎng)化潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)我們認(rèn)為，根據(jù)理論的分析和國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐，公用事業(yè)市場(chǎng)化政策將可能在經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平、公共安全、政府廉潔和政府合法性等層面產(chǎn)生損害公共利益的潛在風(fēng)險(xiǎn)。（一）效率風(fēng)險(xiǎn)公用事業(yè)改革的初始條件和基本動(dòng)因是原有體制的低效率。目前各地市場(chǎng)化趨向的改革可以說(shuō)是民營(yíng)化的代名詞。這就容易給人們一種假象，似乎民營(yíng)化本身就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。對(duì)任何產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，真正促進(jìn)效率提高的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，而不是經(jīng)營(yíng)主體及所有制的改變。因此，如果沒(méi)有（或不能）對(duì)公用事業(yè)原有的壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，如果不培育競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，只是將國(guó)有企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)或公私合作企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上只是一種利益的再分配而不是激勵(lì)機(jī)制的演進(jìn)。市場(chǎng)化、民營(yíng)化后的公用事業(yè)只要沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，可能仍是低效率的。另一方面，公用事業(yè)的一個(gè)顯著特點(diǎn)表現(xiàn)為巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營(yíng)能使效率最大化。這客觀要求政府制定限制進(jìn)入的管制政策，以保證公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)或不完全競(jìng)爭(zhēng)的情況下，這種管制必然使壟斷企業(yè)沒(méi)有加強(qiáng)內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力，從而使實(shí)際達(dá)到的生產(chǎn)效率大大低于可能達(dá)到的最大生產(chǎn)效率，即導(dǎo)致生產(chǎn)低效率。世界銀行指出，“公用事業(yè)是自然壟斷性的。因此，除非它們受到調(diào)控和管理，否則，私營(yíng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者就會(huì)像壟斷者一樣，限制產(chǎn)量并提高價(jià)格。這會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率和收入分配帶來(lái)惡果。”[4]目前，在推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，許多地方政府只注重自己權(quán)力的獲得、財(cái)政包袱的卸載和外部資本的引入，而不注重有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建構(gòu)，如將某項(xiàng)公用事業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)與非壟斷環(huán)節(jié)捆綁銷售，“一攬子”轉(zhuǎn)給商業(yè)投資者，由其全部運(yùn)作。這必然只是將國(guó)有企業(yè)的低效率變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)的更低效率，最終的消極后果只能由整個(gè)社會(huì)來(lái)承擔(dān)。（二）公平風(fēng)險(xiǎn)對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，許多公共事業(yè)屬于他們的必需品，具有消費(fèi)的“不可拒絕性”，價(jià)格再高必須消費(fèi)。從政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，公用事業(yè)的市場(chǎng)化和民營(yíng)化的實(shí)質(zhì)是私營(yíng)部門生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。公用事業(yè)生產(chǎn)和提供主體的變化并不意味著其公益、公共屬性的改變，因此，它不能嫌貧愛(ài)富，應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持普遍服務(wù)的原則。普遍服務(wù)是指公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)全體居民都能以普遍可承受的價(jià)格提供某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務(wù)。它包括三層含義：一是可獲得性，即無(wú)論何時(shí)何地，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)；二是非歧視性，即所有用戶都應(yīng)當(dāng)被同等對(duì)待；三是可承受性，即服務(wù)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)被大多數(shù)用戶所能夠承受。顯然，普遍服務(wù)作為“國(guó)民待遇”，對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，是享有各種生活必需品的權(quán)利；對(duì)政府來(lái)說(shuō)，也是公共政策的基本價(jià)值目標(biāo)。在實(shí)行市場(chǎng)化、民營(yíng)化后，政府將提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能既然委托給了民營(yíng)企業(yè)，它也就成為民營(yíng)企業(yè)必須履行的一項(xiàng)義務(wù)和社會(huì)責(zé)任。但是，對(duì)追求利潤(rùn)最大化的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，普遍服務(wù)可能意味著經(jīng)濟(jì)上的損失。如果他們的這種損失得不得相應(yīng)的彌補(bǔ)，他們必然違反普遍服務(wù)的可承受性和非歧視性原則，社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益可能絕對(duì)或相對(duì)地受到損害。英國(guó)公用事業(yè)私有化的經(jīng)驗(yàn)證明，私有化后的種種減價(jià)措施，往往只惠及工商業(yè)消費(fèi)者，因?yàn)樗麄兿M(fèi)量大而且具有比較強(qiáng)的談判議價(jià)能力。廣大的個(gè)人消費(fèi)者，由于用量小，組織化程度低，相對(duì)于公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者而言始終處于弱勢(shì)地位。因此，英國(guó)的電訊私有化后，監(jiān)管當(dāng)局承認(rèn)，在1990～1995年間，個(gè)人消費(fèi)者所付價(jià)格下跌1%，而工商業(yè)用戶卻降低了20%。此外，在經(jīng)濟(jì)利益最大化原則下，私人企業(yè)很自然會(huì)優(yōu)惠中心地區(qū)的消費(fèi)者（因?yàn)橛昧看螅?，而歧視邊遠(yuǎn)地區(qū)。瑞典和馬來(lái)西亞的郵政私有化之后，首都郵費(fèi)下降了，但其他地區(qū)卻上升了。[5]即使在世界各地不遺余力倡導(dǎo)公用事業(yè)私營(yíng)化的世界銀行也承認(rèn)，“大量私營(yíng)企業(yè)參與供水和衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)，并不必然意味著窮人能夠得到更好的服務(wù)。除非服務(wù)合同是仔細(xì)制訂的，否則這些合同可能會(huì)將向低收入地區(qū)提供的服務(wù)排斥在外，并形成地方壟斷企業(yè)?！盵6]公用事業(yè)市場(chǎng)化后違反普遍服務(wù)原則的情形在我們國(guó)家會(huì)不會(huì)出現(xiàn)？答案是肯定的。最近一兩年，全國(guó)許多城市的管道煤氣、天然氣、電力工業(yè)以及居民用水的價(jià)格均伴隨著公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的腳步而提高，甚至有人說(shuō)“公用事業(yè)市場(chǎng)化改革往往以提價(jià)為特征”。這種情況的直接受害者無(wú)疑是當(dāng)?shù)刎毨У娜鮿?shì)群體，這直接影響了社會(huì)的公平和正義。（三）公共安全風(fēng)險(xiǎn)供水、供氣、供電、公共交通等公用事業(yè)本身具有較高的安全風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)事故，社會(huì)影響巨大，有的甚至是災(zāi)難性的。2003年8月14日，美國(guó)東北部地區(qū)發(fā)生了大范圍、長(zhǎng)時(shí)間的斷電事故而停電，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失要以數(shù)十億美元計(jì)，甚至有分析師認(rèn)為，這一次事故可能導(dǎo)致美國(guó)東北部地區(qū)GDP增長(zhǎng)率下降一個(gè)百分點(diǎn)。正因?yàn)楣檬聵I(yè)發(fā)生安全事故后的影響巨大，西方國(guó)家非常注重這些行業(yè)的安全投入。美國(guó)每年用于供水安全的支出1億6千萬(wàn)美元，“9·11”事件后更是加大了供水、供氣、供電、公共交通等行業(yè)的安全支出。2002年6月12日美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)《公共安全及反生化襲擊行動(dòng)法案》后，2002財(cái)政年度當(dāng)年就啟動(dòng)24億美元用于飲用水安全計(jì)劃等。英國(guó)由于長(zhǎng)期處于北愛(ài)爾蘭共和軍恐怖活動(dòng)的陰影下，近幾十年來(lái)始終保持著高度水安全戒備狀態(tài)。這從側(cè)面說(shuō)明，城市公用事業(yè)具有很大的安全風(fēng)險(xiǎn)，必須從“非經(jīng)濟(jì)的”角度進(jìn)行防范。但任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)，只要是其按照市場(chǎng)的邏輯運(yùn)行，其必然追求經(jīng)營(yíng)者自身的經(jīng)濟(jì)利益最大化而不是公共利益最大化。以英國(guó)鐵路私有化為例，在私有化頭兩年，經(jīng)營(yíng)正常，效果不錯(cuò)。但是私有化之后安全維護(hù)方面的投資減少，事故隱患不斷增加，事故頻繁發(fā)生，從而動(dòng)搖了人們對(duì)鐵路運(yùn)輸?shù)男湃危灾劣诖蠖鄶?shù)專家認(rèn)為，“英國(guó)的鐵路私有化毀掉了鐵路系統(tǒng)統(tǒng)一的安全理念和相應(yīng)的措施。”2003年8月28日傍晚，英國(guó)首都倫敦和英國(guó)東南部地區(qū)發(fā)生大規(guī)模停電事故，由于時(shí)逢下班高峰，地鐵和火車停運(yùn)，使倫敦的交通出現(xiàn)大混亂。英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》認(rèn)為，布萊爾政府推行的地鐵電力系統(tǒng)私有化政策是造成這次倫敦“史無(wú)前例”停電混亂的罪魁禍?zhǔn)?。[7]無(wú)論從當(dāng)前的國(guó)際環(huán)境還是國(guó)內(nèi)的各種社會(huì)矛盾看，我國(guó)也面臨著各種各樣的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，如民族分裂主義的恐怖襲擊、極端的反社會(huì)犯罪行為等等。雖然國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不一定能保證自來(lái)水等公用事業(yè)的絕對(duì)安全，但它是以政府信譽(yù)作保證的，而民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)一般只能負(fù)“有限責(zé)任”，再加上其經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)動(dòng)，公共安全的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)提高了。從更廣闊的角度看，供水、供氣、供電、電信等不僅關(guān)系到“民生”，也關(guān)系到“國(guó)計(jì)”，是國(guó)家安全的戰(zhàn)略性重點(diǎn)。目前，由于國(guó)內(nèi)缺少可信任的、歷史悠久的大型企業(yè)，所以，各地方政府非常熱衷于吸引國(guó)際性的大公司參與投資公用事業(yè)市場(chǎng)化?？梢灶A(yù)見(jiàn)，國(guó)外資本控制我國(guó)某些城市供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)的局面不久將會(huì)出現(xiàn)。在這些領(lǐng)域民營(yíng)化、甚至讓國(guó)外企業(yè)經(jīng)營(yíng)后，如果沒(méi)有相應(yīng)的預(yù)案，在社會(huì)動(dòng)亂、戰(zhàn)爭(zhēng)、金融危機(jī)等特定條件下將必然危及國(guó)家安全。（四）腐敗風(fēng)險(xiǎn)城市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的需求相對(duì)穩(wěn)定，受經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的影響很小，整個(gè)行業(yè)具有良好的流動(dòng)性和回報(bào)穩(wěn)定等特點(diǎn)。根據(jù)深圳證券信息有限公司的統(tǒng)計(jì)，深滬兩市48家電力、煤氣和供水上市公司的盈利能力遠(yuǎn)高于同期全國(guó)城市的平均水平。在國(guó)內(nèi)和海外上市的中國(guó)公司中，公用事業(yè)也是業(yè)績(jī)最穩(wěn)定的行業(yè)。因此，公用事業(yè)領(lǐng)域存在著潛在的巨大的利潤(rùn)（租金）空間，是許多利益集團(tuán)渴望進(jìn)入的領(lǐng)域。因此，無(wú)論是在市場(chǎng)化的過(guò)程中，還是在市場(chǎng)化之后的運(yùn)作中，都存在權(quán)錢交易的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。1.市場(chǎng)化過(guò)程中的尋租風(fēng)險(xiǎn)“在完全的私人模式下，不存在尋租，而在完全的政府模式下，也不存在為特許權(quán)而進(jìn)行的尋租。而在民營(yíng)化的過(guò)程中，正是將原來(lái)完全由政府供給和生產(chǎn)的一部分公共產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步轉(zhuǎn)移到私人手中，這種權(quán)力帶來(lái)的收益自然成為尋租的目標(biāo)?！盵8]因此，對(duì)民營(yíng)企業(yè)、國(guó)外投資者來(lái)說(shuō)，公用事業(yè)市場(chǎng)化、民營(yíng)化過(guò)程也就是出現(xiàn)新的尋租機(jī)會(huì)的過(guò)程。無(wú)論是地方政府還是官員，他們都有自己相對(duì)獨(dú)立的利益和目標(biāo)。美國(guó)芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授麥克切斯尼曾經(jīng)分析了政府在尋租活動(dòng)中的積極作用，一是以通過(guò)對(duì)某些利益集團(tuán)有利的政策為誘餌，引誘這些利益集團(tuán)向他們進(jìn)貢，即政治創(chuàng)租；二是以對(duì)某些利益集團(tuán)不利、甚至有害的政策通過(guò)并且實(shí)施相威脅，迫使這些利益集團(tuán)向他們進(jìn)貢，即政治抽租。[9]我國(guó)許多地方政府之所以在推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中表現(xiàn)出了極大的熱情，是因?yàn)槠淙〉昧税ㄌ卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的審批、產(chǎn)品定價(jià)及監(jiān)督等方面前所未有的權(quán)力。地方政府及其官員為了自己的利益，可能主動(dòng)地將公用事業(yè)領(lǐng)域的利益“出賣”給有關(guān)利益集團(tuán)。在這種有需求有供給的情況下，公用事業(yè)市場(chǎng)化的過(guò)程可能伴生權(quán)錢交易，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失等腐敗風(fēng)險(xiǎn)。以供水行業(yè)為例子，“一些地方政府出售國(guó)有水行業(yè)資產(chǎn)動(dòng)機(jī)不純?！盵10]許多城市出售水行業(yè)所得資金直接由政府支配，甚至用于搞形象工程，有一些地方政府欠債無(wú)力償還，便打起了出售水行業(yè)資產(chǎn)的一本萬(wàn)利的主意。在市場(chǎng)化的具體操作上，往往是政府直接操作，繞過(guò)地方人民代表大會(huì)及上級(jí)政府的批準(zhǔn)，失去了監(jiān)督和制約，賤賣國(guó)有水行業(yè)資產(chǎn)，簽訂不平等的合同條款，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)撈取了政治資本，給公共利益和該行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留下了巨大隱患。20世紀(jì)90年代中期，東北某市與某大跨國(guó)水務(wù)公司簽訂協(xié)議，使該公司先是得到了豐厚的固定回報(bào)，終止協(xié)議后，又使市政府溢價(jià)回購(gòu)。事后，據(jù)某咨詢公司計(jì)算，這一進(jìn)一出，加之利潤(rùn)，外方得到了50%的超額利潤(rùn)。當(dāng)然，代價(jià)是慘重的，該市主要負(fù)責(zé)談判的自來(lái)水公司總經(jīng)理（后來(lái)升為市府秘書長(zhǎng)）被判無(wú)期徒刑，而自來(lái)水公司則連年虧損。[11]這種腐敗造成的后果必然由社會(huì)公眾承擔(dān)。退一步講，即使政府在公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中沒(méi)有尋租、抽租的主動(dòng)性，但基于力量的不對(duì)稱，也可能造成公共利益損失的風(fēng)險(xiǎn)。以外資進(jìn)入我國(guó)水行業(yè)為例，大型跨國(guó)企業(yè)在和中國(guó)地方政府就公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)行談判時(shí)，至少有兩個(gè)不對(duì)稱：第一，信息、經(jīng)驗(yàn)不對(duì)稱。一方是有百年歷史的全球跨國(guó)企業(yè)，另一方是缺少國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、國(guó)際法律知識(shí)、金融信息的相對(duì)年輕的地方官員。第二，財(cái)富、影響不對(duì)稱。跨國(guó)水務(wù)公司實(shí)力雄厚，其營(yíng)業(yè)額收入相當(dāng)于中等國(guó)家的GDP。他們可以動(dòng)用政治、外交資源，甚至搬出議員、大使、政府部長(zhǎng)乃至國(guó)家元首施加政治影響，為其爭(zhēng)取最好的條件。正是這種不對(duì)稱性，導(dǎo)致一些國(guó)外企業(yè)輕而易舉地獲得了某些地方政府三十、四十甚至五十年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。幾十年乃至半個(gè)世紀(jì)以后，公用事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展變化將是極大的，甚至是不能預(yù)見(jiàn)的。如果沒(méi)有設(shè)計(jì)良好的退出機(jī)制和監(jiān)管措施，公共利益將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。2.市場(chǎng)化后監(jiān)管者被“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)在公用事業(yè)市場(chǎng)化的運(yùn)作中，存在著監(jiān)管者被經(jīng)營(yíng)者“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)。這種可能性是存在的，一方面，監(jiān)管結(jié)果對(duì)經(jīng)營(yíng)者的利益影響巨大；另一方面，公用事業(yè)領(lǐng)域回報(bào)率的確定、成本的核算、價(jià)格的確定、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有很強(qiáng)的專業(yè)性，經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間、經(jīng)營(yíng)者與監(jiān)管者之間存在著信息不對(duì)稱。由于交易費(fèi)用和信息不對(duì)稱問(wèn)題的存在，導(dǎo)致被監(jiān)管企業(yè)可以通過(guò)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供有利于自己的虛假信息，而使監(jiān)管者制定有利于自己的政策。這就是曾獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的施蒂格勒所指出的“政府管制俘虜”：監(jiān)管者被經(jīng)營(yíng)者“俘虜”，兩者形成利益共同體，經(jīng)營(yíng)者“能操縱國(guó)家以實(shí)現(xiàn)他的目的”。[12]監(jiān)管者被“俘虜”的危險(xiǎn)在于，這種安排既有讓私人企業(yè)利用公共資源謀求私利的危險(xiǎn)，也有政府基于自己利益把手伸到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民間社會(huì)的危險(xiǎn)。這將損害國(guó)家利益及消費(fèi)者利益，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體權(quán)益的影響則更大——世界銀行就指出，對(duì)于那些沒(méi)有錢和社會(huì)關(guān)系的窮人來(lái)說(shuō)，公共衛(wèi)生和或者公共安全服務(wù)上輕微的“腐敗可能具有毀滅性的結(jié)果”。[13]（五）政府合法性風(fēng)險(xiǎn)政治學(xué)意義上的合法性（legitimacy）不同于法律意義上的符合法律規(guī)范（legality），前者通俗地講就是正當(dāng)性，即人民對(duì)政府的認(rèn)同、接受和支持。原有的政府對(duì)公用事業(yè)的壟斷性直接生產(chǎn)模式所衍生的高成本、低效率、低回報(bào)性損害了公眾對(duì)政府的信任。因此，如果改革擴(kuò)大了公用事業(yè)的規(guī)模，老百姓獲得了更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，并且獲得價(jià)格上的實(shí)惠，那么，市場(chǎng)化改革將改善政府形象，減少社會(huì)沖突，促進(jìn)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，客觀上將提高政府的合法性。但是，新的改革措施失當(dāng)，也可能對(duì)政府合法性造成新的潛在風(fēng)險(xiǎn)：1.基于責(zé)任模糊而產(chǎn)生的合法性風(fēng)險(xiǎn)傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，提供公用事業(yè)等公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)。馬克思在1853年就指出，國(guó)家就有三個(gè)政府部門，即財(cái)政、軍事和公共工程部門，而“亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟(jì)職能，即舉辦公共工程的職能?！盵14]即使西方經(jīng)濟(jì)學(xué)也認(rèn)為，“由于公共產(chǎn)品的私人提供量會(huì)是普遍不足，政府必須插手提供公共產(chǎn)品?！盵15]因此，政府在公共產(chǎn)品領(lǐng)域具有不可推卸的責(zé)任。在西方國(guó)家，公用事業(yè)私有化后，政府在這一領(lǐng)域的責(zé)任就模糊了，“因責(zé)任的模糊而出現(xiàn)的困難是，制定政策的人和公眾在這種情況下便不清楚有關(guān)的事務(wù)到底由誰(shuí)負(fù)責(zé)；這就可能導(dǎo)致公務(wù)人員每逢發(fā)生問(wèn)題便把責(zé)任推給供貨商”，因而“公眾強(qiáng)烈要求由經(jīng)他們選舉產(chǎn)生的市政會(huì)議組織和控制當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)服務(wù)行業(yè)，而不是把這些行業(yè)交給受委派的單位或私營(yíng)部門。受委派的單位、私營(yíng)部門的供應(yīng)商，乃至由服務(wù)行業(yè)用戶直接經(jīng)營(yíng)管理（公用事業(yè)）——所有這些模型都被認(rèn)為不合法?！盵16]中國(guó)改革的初始條件是政府既提供私人產(chǎn)品，又提供公共產(chǎn)品的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。改革開放以來(lái)，政府逐漸從競(jìng)爭(zhēng)性的私人產(chǎn)品領(lǐng)域退出，將自己的職責(zé)確定在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。公用事業(yè)的市場(chǎng)化，至少?gòu)男问缴峡词钦獜慕^大多數(shù)“準(zhǔn)”公共產(chǎn)品領(lǐng)域退出?？紤]到改革的初始條件和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的“公共”屬性，考慮到私營(yíng)部門參與提供公共產(chǎn)品的私利最大化的動(dòng)機(jī)，這種將由傳統(tǒng)的福利性、公益性部門變?yōu)榫哂猩虡I(yè)性的產(chǎn)業(yè)部門的改革趨勢(shì)模糊了政府的責(zé)任，極容易被公民誤解為政府放棄自己的天職，是一種責(zé)任的卸載，從而削弱人們對(duì)于政府存在價(jià)值的合理性認(rèn)同，尤其是當(dāng)這種改革對(duì)自己的福利造成損害（如提價(jià)）之時(shí)。2.基于改革操作不當(dāng)而衍生的政府合法性風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化改革必然伴生尋租等腐敗，而約瑟夫·納伊深刻指出：“腐敗浪費(fèi)了一個(gè)國(guó)家擁有的最重要的資源，即政府的合法性”。[17]王俊豪在總結(jié)英國(guó)煤氣產(chǎn)業(yè)私有化的教訓(xùn)時(shí)指出，英國(guó)政府為了在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)私有化，不惜犧牲廣大消費(fèi)者的長(zhǎng)期利益而滿足少數(shù)人對(duì)私有化進(jìn)展有特殊影響的利益集團(tuán)的利益，造成了比較嚴(yán)重的后果。[18]梅內(nèi)姆就任總統(tǒng)后，阿根廷的郵政、航空、鐵路系統(tǒng)、社會(huì)保險(xiǎn)、國(guó)家石油公司，以及所有公用事業(yè)都被賣光，而且售價(jià)常常低得驚人。國(guó)家壟斷權(quán)和專賣權(quán)被轉(zhuǎn)讓給私人部門，結(jié)果使驚人的利潤(rùn)匯到了私人部門的國(guó)外總部。如果中國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)思想和操作模式不當(dāng)，這些潛在風(fēng)險(xiǎn)同樣存在。有學(xué)者指出，如果“以集團(tuán)利益、少數(shù)私人資本利益為出發(fā)點(diǎn)，拋開市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，建立在壟斷條件下的公共事業(yè)民營(yíng)化，不僅會(huì)遭到基本價(jià)值觀的質(zhì)疑，同時(shí)還將有引向腐敗的‘官僚壟斷資本’市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危險(xiǎn)?！盵19]另外，前述的效率風(fēng)險(xiǎn)和公平風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)衍生政府的合法性風(fēng)險(xiǎn)。菲律賓首都馬尼拉市將本來(lái)是地方政府管理的水公司變?yōu)橥赓Y和當(dāng)?shù)刭Y本合作的企業(yè)經(jīng)營(yíng)。改革四年后，居民平均水費(fèi)比民營(yíng)化之前高出很多，后來(lái)兩家世界著名的水務(wù)公司以亞洲金融危機(jī)為借口，要求修改合同，提高水價(jià)。提價(jià)努力失敗后，他們于2002年12月提出終止合同。關(guān)注此事的國(guó)際人士指出：該國(guó)首都的大項(xiàng)目遇到如此尷尬的局面，“嚴(yán)重影響了政府的威望，民選總統(tǒng)都受到了不良影響”。[20]同樣，因?yàn)楣檬聵I(yè)市場(chǎng)化失靈而導(dǎo)致政府合法性危機(jī)的事例在玻利維亞、加拿大都已出現(xiàn)過(guò)。目前，中國(guó)許多城市公用事業(yè)改制后價(jià)格普遍上漲，已經(jīng)引起市民的普遍不滿，甚至引發(fā)了公民對(duì)政府價(jià)格主管部門和公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的訴訟。這是一個(gè)值得關(guān)注和警覺(jué)的信號(hào)。三公用事業(yè)市場(chǎng)化公共風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制在今天，或許沒(méi)有人反對(duì)在公用事業(yè)中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，因?yàn)椤叭藗冊(cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，在許多國(guó)家中，基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)和其他商品及服務(wù)由公共機(jī)構(gòu)作為壟斷者來(lái)提供不可能產(chǎn)生好的結(jié)果?！盵21]公用事業(yè)市場(chǎng)化不僅是國(guó)際潮流，也是我國(guó)改革的必然趨勢(shì)。但是，我們認(rèn)為，當(dāng)人們?cè)跓崆檠笠绲赝苿?dòng)這一改革進(jìn)程時(shí)，不要有意無(wú)意地忽視其潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)；在從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度論證其效率價(jià)值時(shí)，不能忽視從公共管理學(xué)的角度重視它對(duì)社會(huì)公平的影響；在沉醉于當(dāng)前即時(shí)的經(jīng)濟(jì)成效時(shí)，不能忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的可能的社會(huì)負(fù)效應(yīng)……因此，對(duì)公用事業(yè)市場(chǎng)化公共風(fēng)險(xiǎn)的分析，不是旨在反對(duì)這一改革趨勢(shì)，而是旨在使之更為順利，更有利于人民，有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共利益。這也是積極推進(jìn)這一改革的政府的政治責(zé)任。在新的發(fā)展觀下，這一點(diǎn)更為重要。我們認(rèn)為，公共性風(fēng)險(xiǎn)必須通過(guò)公共政策、政治參與等公共性途徑加以防范。在推進(jìn)中國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，以下幾點(diǎn)對(duì)防范和控制公共性風(fēng)險(xiǎn)極為重要：（一）樹立正確的政策理念1.樹立公共意識(shí)，將消費(fèi)者（人民群眾）的利益放在首位政府是促進(jìn)公共利益的公共組織，公共性是政府區(qū)別于其他社會(huì)組織的內(nèi)在規(guī)定性。雖然從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，城市公用事業(yè)是一種介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有自然壟斷性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、成本弱增性、公益性等多重屬性。但對(duì)作為公共組織的政府來(lái)說(shuō)，首先要強(qiáng)調(diào)它的公共性與公益性，要認(rèn)識(shí)到城市公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品（或服務(wù)）作為最終消費(fèi)品，它與城市居民的收入水平、消費(fèi)水平、生活質(zhì)量直接相關(guān)；作為要素投入，不僅關(guān)系到其他生產(chǎn)者的成本狀況，還關(guān)系到能否正常、穩(wěn)定地組織生產(chǎn)活動(dòng)。也就是說(shuō)，城市公用事業(yè)與生產(chǎn)、生活的費(fèi)用和生產(chǎn)、生活的連續(xù)性、便捷性直接緊密地聯(lián)系在一起，具有極強(qiáng)的外溢效應(yīng)。這就要求這一領(lǐng)域改革的首要目標(biāo)不應(yīng)該是減輕自己的財(cái)政包袱或?yàn)樽约韩@取某種行政權(quán)力，也不應(yīng)該是為民營(yíng)資本或國(guó)外資本提供新的發(fā)展領(lǐng)域，而是公共利益，即為社會(huì)提供價(jià)格合理、質(zhì)量?jī)?yōu)良、數(shù)量充足、供應(yīng)穩(wěn)定安全的公共產(chǎn)品，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供共同條件，從而促進(jìn)社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效率的提高及社會(huì)福利的增加。樹立公共意識(shí)在政策層面和操作層面的要旨在于，在公用事業(yè)市場(chǎng)化的過(guò)程中，政府必須將經(jīng)濟(jì)考慮和政治考慮結(jié)合起來(lái)，側(cè)重于政治考慮；必須將政府自身、經(jīng)營(yíng)者（民營(yíng)企業(yè)、跨國(guó)公司）和公民（消費(fèi)者）三者的收益結(jié)合起來(lái)，側(cè)重于民（公民）贏；必須將改革的短期的收益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)結(jié)合起來(lái)，側(cè)重于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；必須將公平和效率結(jié)合起來(lái)，側(cè)重于公平。這些要求歸結(jié)為一點(diǎn)，就是公用事業(yè)民營(yíng)化必須將公共利益、人民群眾的利益放在首位。2.樹立復(fù)雜意識(shí)，根據(jù)公共產(chǎn)品的不同情況采取不同的改革策略公用事業(yè)作為介于私人產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品之間的領(lǐng)域，幾種性質(zhì)混合、交織在一起，所以，對(duì)于它的管理和經(jīng)營(yíng)也具有復(fù)雜性。從歷史上看，19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，英國(guó)和美國(guó)的天然氣、自來(lái)水、運(yùn)河、電車、高速公路、電力等主要由私人提供。例如，在1890年，美國(guó)私人公司擁有57%的自來(lái)水廠，市政當(dāng)局常常與這些公司訂立長(zhǎng)期合同。這主要是由于財(cái)政原因：城市缺乏資金，國(guó)家補(bǔ)貼相當(dāng)有限。[22]這種模式與今天的民營(yíng)化是何等相似。西方國(guó)家之所以在20世紀(jì)以來(lái)由政府負(fù)責(zé)提供公用事業(yè)，是認(rèn)識(shí)到這一領(lǐng)域的“市場(chǎng)失靈”。20世紀(jì)70年代以來(lái)，這些國(guó)家又進(jìn)行了大規(guī)模的公用事業(yè)私有化，則是體會(huì)到這一領(lǐng)域的“政府失靈”。目前，英國(guó)政府又將私有化的鐵路重新收回國(guó)有，或許又是認(rèn)識(shí)到了這一領(lǐng)域的“市場(chǎng)失靈”。這說(shuō)明，在公用事業(yè)領(lǐng)域，任何簡(jiǎn)單的政府化或市場(chǎng)化必然像鐘擺一樣，從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，來(lái)回反復(fù)。因此，在公用事業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中必須樹立復(fù)雜意識(shí)。樹立復(fù)雜性意識(shí)的操作意義在于，在推進(jìn)中國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中，切忌簡(jiǎn)單化，一刀切，而要具體問(wèn)題具體分析。（1）將核心公共部門、廣義公共部門和私人部門分開，在不同的部門采用不同的激勵(lì)機(jī)制。在提供純公共產(chǎn)品的核心公共部門，改進(jìn)服務(wù)的戰(zhàn)略不是引入市場(chǎng)機(jī)制，而是傾聽(tīng)民眾的呼聲，培養(yǎng)積極主動(dòng)和精明強(qiáng)干的公務(wù)員隊(duì)伍，鼓勵(lì)公務(wù)人員恪盡職守和制定詳細(xì)的規(guī)章制度；在廣義公共部門，如提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公有企業(yè)等，通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、內(nèi)部市場(chǎng)、績(jī)效考核等改進(jìn)服務(wù)；對(duì)私營(yíng)部門來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)該減少干預(yù)，充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改進(jìn)服務(wù)的提供。（2）將政府的“核心服務(wù)”（如社會(huì)治安、宏觀調(diào)控等純公共產(chǎn)品）與“輔助服務(wù)”（如對(duì)政府其他機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的文印、車輛后勤服務(wù)）、“商業(yè)服務(wù)”（如以收費(fèi)方式向市民提供的公用事業(yè)服務(wù)，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品）區(qū)別開來(lái)。輔助服務(wù)和商業(yè)服務(wù)可以市場(chǎng)化，但核心服務(wù)絕不能市場(chǎng)化，更不能民營(yíng)化，同時(shí)市場(chǎng)化的方式應(yīng)該根據(jù)情況選擇簽訂生產(chǎn)合同、特許經(jīng)營(yíng)、政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、政府參股等不同形式。（3）在作為廣義公共部門的公用事業(yè)領(lǐng)域，政府要把自己的“掌舵”（公共服務(wù)的決策、監(jiān)督、控制）職能和“劃槳”（公共服務(wù)的直接生產(chǎn)）職能區(qū)別開來(lái)。E·S·薩瓦斯形象地指出：“政府這個(gè)詞的詞根來(lái)自希臘文，意思是‘掌舵’。政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳，直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長(zhǎng)于劃槳?！盵23]因此，政府應(yīng)該“聚精會(huì)神”于自己的“掌舵”使命，將“劃槳”的職能交給不同的服務(wù)提供者（公營(yíng)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)等），讓他們之間展開競(jìng)爭(zhēng)。（4）將公用事業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性部門與壟斷性部門分開，自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)分開。對(duì)壟斷部門和壟斷業(yè)務(wù)，應(yīng)該通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)確定一家或少數(shù)幾家進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，政府加強(qiáng)管制；對(duì)非壟斷部門和非壟斷業(yè)務(wù)，應(yīng)該讓多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用；在壟斷部門和壟斷業(yè)務(wù)中，將壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)主輔業(yè)務(wù)分離，防止壟斷權(quán)力延伸。（二）確保消費(fèi)者作為公民在新模式中的參與權(quán)在公用事業(yè)領(lǐng)域，存在著三方利益主體：經(jīng)營(yíng)者、政府和作為消費(fèi)者的公民。分散的個(gè)體消費(fèi)者在博弈三方中處于劣勢(shì)地位，這是公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中許多公共風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要原因。為了維護(hù)公民作為消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，必須要維護(hù)消費(fèi)者特別是社會(huì)弱勢(shì)群體消費(fèi)者作為公民的政治權(quán)利。世界銀行運(yùn)用非洲、亞洲和拉丁美洲49個(gè)國(guó)家121個(gè)農(nóng)村供水項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，研究了公民參與和項(xiàng)目業(yè)績(jī)之間的關(guān)系。在49個(gè)參與程度較低的項(xiàng)目中，只有8%是成功的，在42個(gè)受益者高度參與的項(xiàng)目中，64%都是成功的。因此，“在可能的條件下，鼓勵(lì)使用者和其他受益人直接參與當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品的設(shè)計(jì)、實(shí)施和監(jiān)督?！盵24]經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫希曼認(rèn)為，當(dāng)企業(yè)或組織的產(chǎn)品或服務(wù)難以令人滿意時(shí)，消費(fèi)者或會(huì)員有權(quán)以呼吁——“抗議的形式表達(dá)不滿的情緒”。[25]這種“呼吁”既可以是個(gè)人的投訴，也可以是為克服人微言輕而采取團(tuán)體訴求的方式。在公用事業(yè)領(lǐng)域，消費(fèi)者幾乎沒(méi)有退出的選擇權(quán)，自然壟斷企業(yè)則可能因?yàn)閿[脫了消費(fèi)者的“退出—競(jìng)爭(zhēng)”的威脅，不思進(jìn)取、侵犯消費(fèi)者利益是非?？赡艿?。因此，在公用事業(yè)領(lǐng)域必須保證消費(fèi)者的“呼吁”權(quán)，這就要求必須構(gòu)建一個(gè)制度化的監(jiān)管者、經(jīng)營(yíng)者和公共服務(wù)消費(fèi)者之間的一個(gè)良好互動(dòng)的結(jié)構(gòu)。在這一結(jié)構(gòu)中，政府作為監(jiān)管者監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者，給經(jīng)營(yíng)者設(shè)定活動(dòng)的基本規(guī)則，提供激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰；公民有權(quán)表達(dá)需求和監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者，即公民通過(guò)各種方式表達(dá)其利益訴求并借助一定的渠道監(jiān)督公共服務(wù)的提供者；公民影響決策者，即當(dāng)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有作為時(shí)，公民有必要對(duì)決策者施加壓力和影響，迫使其對(duì)公民的偏好作出積極的回應(yīng)。[26]為了使消費(fèi)者、特別是弱勢(shì)的個(gè)體消費(fèi)者的“呼吁”權(quán)、參與權(quán)得到有效行使，應(yīng)該營(yíng)造有利于公共服務(wù)消費(fèi)者采取積極行動(dòng)和聯(lián)合的政治氣候；拆除法律上的藩籬，促進(jìn)消費(fèi)者聯(lián)盟，并賦予他們技術(shù)上和其他方面的支持，以便擴(kuò)大其活動(dòng)規(guī)模……這些改革基本上都是政治上的，并且必須通過(guò)涉及改變政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力平衡的政治程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。[27]（三）推進(jìn)公用事業(yè)改革的法制化與公開化國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，公用事業(yè)民營(yíng)化要取得預(yù)期成效，需要很多的條件，其中之一便是確立法律框架，包括中央法律和地方法規(guī)。英國(guó)國(guó)家電力公司民營(yíng)化之前，政府準(zhǔn)備的法律文書及配套規(guī)章制度裝滿整整一個(gè)辦公室。只有將激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制等重要機(jī)制引入公用事業(yè)領(lǐng)域，并用法制化手段確定下來(lái)，才能使我國(guó)公用事業(yè)的改革走上健康發(fā)展的道路，才能使公用事業(yè)民營(yíng)化朝著真正為民著想、為民服務(wù)、為民謀利的理想目標(biāo)前進(jìn)。[28]因此，為了防范和控制公用事業(yè)市場(chǎng)化的公共風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該堅(jiān)持法制化的原則，通