機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革中的大局觀機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革中的大局觀

中圖分類號：D668文獻標志碼：A文章編號：1002-2589〔2022〕15-0012-02

引言

2022年國務院印發(fā)了?事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點計劃》〔下列簡稱計劃〕，在廣東、重慶等地進行試點，并與事業(yè)單位分類改革試點配套推進。?計劃》的試行遭遇了很大阻力，效果不明顯，究其原因，至少有兩點。一是事業(yè)單位多年來一直執(zhí)行與行政機關相仿的養(yǎng)老待遇制度，?計劃》把人數(shù)眾多的事業(yè)單位工作人員單方面推向與企業(yè)相仿的社會養(yǎng)老領域，事業(yè)單位工作人員難免心理失衡，配合積極性不高；二是未執(zhí)行“增量改革〞的方法。破除養(yǎng)老金雙軌制，不等同于將待遇高者拉低，與待遇低者齊平，而是應該從制度上使二者銜接。

國內(nèi)外經(jīng)驗說明，福利剛性原那么下，降低養(yǎng)老金水平的這種“減法〞不僅會遭遇既得利益群體的極大反彈和抵抗，而且不能從基本上打消雙軌制的形成機制，效果欠佳[1]。2022年國務院公布?機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》〔下列簡稱決定〕，對以上缺乏都有所修正，從頂層設計上以破除養(yǎng)老雙軌制為前提，將機關、事業(yè)單位、企業(yè)三者做統(tǒng)籌考慮，并在人員流動和繳費方法層面進行了明確，體現(xiàn)了改革的大局觀。

一、事業(yè)單位分類改革繞行破題

2022年公布的?事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點計劃》擬與事業(yè)單位分類改革試點配套推進，并且?計劃》適用于分類改革后從事公益效勞的事業(yè)單位及其工作人員。推進事業(yè)單位分類改革，本質上就是改革公共效勞體制，調(diào)整國家在公共效勞中的角色和地位[2]。行使政府職能的事業(yè)單位將劃歸到行政序列，成為公務員體系；向社會提供公共效勞的事業(yè)單位占事業(yè)單位的絕大多數(shù)，這局部將劃為公益型事業(yè)單位；具有自我盈利能力的經(jīng)營型事業(yè)單位將推向市場，按企業(yè)對待。

養(yǎng)老待遇雙軌制的話語下，不同類別意味著所占財政撥款的多少，以及各自員工退休后待遇規(guī)范的懸殊，因此，事業(yè)單位分類改革的阻力局部是由養(yǎng)老待遇雙軌制衍生而來。郭小聰、聶勇浩認為〔2022〕[2]，事業(yè)單位分類改革是事業(yè)單位綜合性改革的根底，是事業(yè)單位其他體制創(chuàng)新的前提。事業(yè)單位在人事制度、收入分配、財政管理、養(yǎng)老保險等領域的改革，都必須以分類改革作為前提。這種判斷基于事業(yè)單位內(nèi)部語境下是成立的，不同類型的事業(yè)單位因性質的不同，各項針對性制度的制定只有將事業(yè)單位進行辨別后才有意義；然而，從我國建立社會統(tǒng)籌的社會保障制度的遠景來看，這種判斷又具有一定的局限型，并且，這種判斷未對養(yǎng)老待遇雙軌制這一現(xiàn)實命題做出回應。

2022年公布的?機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，適用于按照公務員法管理的單位，參照公務員法管理的機關〔單位〕、事業(yè)單位及其編制內(nèi)工作人員。?決定》將公務員和事業(yè)單位做統(tǒng)籌考慮，將屬于事業(yè)單位內(nèi)部的分類問題留待內(nèi)部解決，一方面，淡化了事業(yè)單位人員在?計劃》中可能遇到的心理失衡問題，一方面，脫離了養(yǎng)老待遇雙軌制的窠臼，使事業(yè)單位分類改革因養(yǎng)老待遇雙軌制帶來阻力不攻而破，反而促進了下一步的事業(yè)單位分類改革。

二、職業(yè)年金制度化為代表的待遇銜接

?計劃》提及了“在加入根本養(yǎng)老保險的根底上，事業(yè)單位人員建立工作人員年金制度〞，但并未就具體執(zhí)行方法進行回答。?決定》中描述“單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費〞，對職業(yè)年金的具體執(zhí)行方法進行了制度上的表明。?決定》中提及“改革前和改革后待遇水平相銜接。立足增量改革，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡〞，并對養(yǎng)老保險制度改革中較為復雜的“中人〞，即改革前加入工作，改革后退休的人員，“通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低〞。所謂“增量改革、平穩(wěn)過渡〞，是指各國在公職人員職業(yè)年金制度改革的過程中，根本遵循“漸進式改革〞的原那么，防止因為“休克式改革〞而造成社會震蕩[3]?？偨Y我國在廣東五地的養(yǎng)老改革試點教訓，借鑒國外養(yǎng)老改革的經(jīng)驗，可見，增量改革有助于穩(wěn)定心理，減少阻力，實現(xiàn)改革的平穩(wěn)進行。

待遇銜接還體現(xiàn)在機關事業(yè)單位工作人員中的“中人〞由于歷史原因造成的個人社保賬戶缺額問題。?計劃》中提及“在發(fā)給根底養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的根底上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金〞，?決定》中提及“在發(fā)給根底養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的根底上，再依據(jù)視同繳費年限長短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金〞。后者較前者在制度上更加明確，同時，?計劃》和?決定》的區(qū)別還體現(xiàn)在對“實施后到達退休年齡，但個人繳費年限累計不滿15年的人員〞處理上。?計劃》規(guī)定，“不發(fā)給根底養(yǎng)老金，個人賬戶存儲額一次性支付給本人，終止其根本養(yǎng)老保險關系〞；?決定》規(guī)定，“其根本養(yǎng)老保險關系處理和根本養(yǎng)老金計發(fā)對比?實施假設干規(guī)定》來執(zhí)行。?實施〈中華人民共和國社會保險法〉假設干規(guī)定》提供了“延長繳費五年〞“一次性繳費至滿十五年〞“申請轉入戶籍所在地的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險〞等救助途徑。?計劃》不利于該類員工的穩(wěn)定，同時也不合乎國家建立社會保險制度的初衷。?決定》體現(xiàn)了法治精神，并且為這局部人提供了繼續(xù)獲得社會保障的途徑。

三、人員流動新規(guī)

實行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的出發(fā)點，除了體現(xiàn)社會公平外，還有促進人員流動的本意。在養(yǎng)老待遇雙軌制的語境下，機關、事業(yè)單位、企業(yè)三者之間的流動極其困難，如九龍治水模式下，檔案的派發(fā)與接受。?計劃》中對三者人員的流動，按照?關于職工在機關事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時社會保險關系處理意見的通知》執(zhí)行。?關于職工在機關事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時社會保險關系處理意見的通知》對機關、企業(yè)、事業(yè)單位三者間的流動給出了煩瑣的表明，其中波及機關人員流動到企業(yè)時的“一次性補貼〞換算問題，還有企業(yè)人員流動到機關事業(yè)單位后，原養(yǎng)老金保險賬戶的處理問題。手續(xù)的煩瑣及養(yǎng)老待遇的懸殊，使人員的流動受阻，這并不合乎社會主義市場經(jīng)濟下，人作為生產(chǎn)要素參與到社會建設中去的初衷。

?決定》是在打破養(yǎng)老雙軌制的前提下對人員流動做出了新規(guī)定，由于社會保險繳費比例相同，人員的流動在社會保險層面僅波及養(yǎng)老保險關系和社保賬戶儲存額的轉移，較以往方便了許多。并且對轉移的額度進行數(shù)據(jù)上的限制，如“以本人改革后，各年度實際繳費工資為基數(shù)，按12%的總和轉移基金，參保缺乏1年的，按實際繳費月數(shù)計算轉移基金〞。

四、繳費方法統(tǒng)一

?計劃》中對養(yǎng)老保險中個人與單位各分擔8%和20%的繳費比例提供了緩沖空間，如“因退休人員較多，養(yǎng)老保險負擔過重，確需超過工資總額20%的，應報勞動保障部、財政部審批〞“做實個人賬戶的起步比例為3%，以后每年提高一定比例，逐步到達8%〞。?決定》中，刪除了帶有緩沖性質的描述，將個人和單位的繳費比例定為“本人繳費工資的8%〞“單位工資總額的20%〞。繳費方法的統(tǒng)一，一方面保障了政策執(zhí)行的效率，另一方面，也促進了人員流動的順利，兩方面都體現(xiàn)了養(yǎng)老社會保險改革的大局意識。

五、結語

養(yǎng)老保險制度改革是我國由方案制經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型過程中的歷史遺留問題。養(yǎng)老保險制度改革在體現(xiàn)社會公平，促進人員流動方面起到的意義極為重大。在2022年的廣東五地養(yǎng)老保險改革試點過