中國紅十字事業(yè)發(fā)展若干問題調(diào)研報告

根據(jù)中國紅十字會總會的要求，由來自中國紅十字會總會辦公室、中國社會科學院社會學研究所、中央財經(jīng)大學等機構(gòu)的9名人員聯(lián)合組成課題組。從2010年9月起，在中國紅十字會總會主要領導同志的指導下，課題組采用抽樣問卷調(diào)查、實地調(diào)研和文獻分析等科學方法，開展了為期9個月的調(diào)查研究，以所收集的豐富調(diào)研資料為基礎，對有關中國紅十字事業(yè)發(fā)展的若干問題進行了深入探討。課題組成員分工合作，撰寫了本研究報告。本報告由七個部分組成，第一部分系統(tǒng)闡釋本項研究采用的經(jīng)驗研究方法，其余六個部分分別就影響中國紅十字事業(yè)發(fā)展的六大課題展開探討。一關于研究方法和資料的說明本課題組成立以后，課題組成員認真討論了具體的研究方法。按照社會研究的方法論原則，我們確定整個課題研究采取四個結(jié)合的模式開展，即理論研究與實證研究相結(jié)合，現(xiàn)狀研究與文獻研究相結(jié)合，定量研究與定性研究相結(jié)合，國內(nèi)紅十字會研究與國際紅十字會研究相結(jié)合。顯然，這四個結(jié)合之間也有相互交叉之處。整個研究圍繞中國各級紅十字會展開，因為紅十字會是紅十字事業(yè)發(fā)展的主要載體，中國紅十字事業(yè)發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)和問題，在很大程度上就是中國紅十字會組織在發(fā)展和工作實踐中面臨的挑戰(zhàn)和問題，解決好各級紅十字會所面臨的這些挑戰(zhàn)和問題，是進一步推動中國紅十字事業(yè)健康快速發(fā)展的關鍵所在。本部分著重說明的是實證研究的主要方法。實證研究主要是現(xiàn)狀研究，采取的方法是定量研究與定性研究相結(jié)合。當然，無論是定性研究還是定量研究，都需要通過初步的理論研究和文獻研究、國內(nèi)研究與國外研究，來確定實證研究的主題。定量研究采取抽樣問卷調(diào)查的方式進行，定性研究采取實地訪談調(diào)研的方式進行。（一）總會領導和部門負責人訪談這是一種深度訪談，也是一種定性研究方法。旨在通過訪談總會領導和部門領導，掌握目前中國紅十字事業(yè)的基本狀況，以及他們對中國紅十字事業(yè)發(fā)展存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)的認識。訪談采取分別訪談中國紅十字會總會領導和部門領導的方式進行，全部訪談于2010年9月份完成，從訪談中課題組成員對中國紅十字事業(yè)發(fā)展的總體形勢有了較為完整的體認，對研究的方向有了基本的把握。此后，課題組向全國人民代表大會副委員長、中國紅十字會總會會長華建敏同志以及總會其他領導同志做了多次匯報，華建敏同志對課題組的研究工作給予了肯定，并多次對課題組如何推進研究工作進行指點，幫助課題組進一步明確研究的方向，在重大問題上給出了原則性的指示。（二）紅十字會培訓班學員座談會2010年11月，中國紅十字會總會舉辦了地方各級紅十字會主要領導培訓班。利用這個難得的機會，課題組于16日組織其中20個學員舉辦了一次座談會。在座談會上，共有9名來自新疆、湖南、福建、遼寧、吉林、安徽、北京的學員做了主要發(fā)言，其他學員進行補充。由于他們都是地方紅十字會的主要領導，對各地紅十字事業(yè)以及紅十字會的現(xiàn)狀、成就、面臨的問題以及發(fā)展趨勢都有切實而全面的把握，所以為課題組準確把握全國紅十字事業(yè)發(fā)展問題提供了多方面的啟示。當然，由于中國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，各地紅十字事業(yè)的發(fā)展也是不平衡的，因而來自不同地區(qū)的紅十字會領導同志所提出的問題也各具特征各有側(cè)重。一些問題具有共性，一些問題是發(fā)展中的問題，還有一些問題則是真正地方性的問題。對于課題組來說，最需要準確把握的是那些具有共性的問題和發(fā)展中的問題。（三）全國各地各級紅十字會抽樣問卷調(diào)查2010年9月下旬，根據(jù)對國際紅十字運動的文獻考察、對目前中國紅十字事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的初步分析以及對中國紅十字會總會領導同志和部門負責人的深度訪談結(jié)果，課題組設計了地方紅十字會調(diào)查問卷。問卷提出的問題涵蓋地方紅十字會的基本情況、近五年的運行狀況、主要的體制機制狀況以及需要研究解決的重大問題等五個方面，其中前四個方面的情況與我們對紅十字事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的研究直接相關?；厩闆r部分的內(nèi)容包括：地方紅十字會的機構(gòu)和編制，人員數(shù)量和結(jié)構(gòu)，領導構(gòu)成和來源，以及紅十字會擁有的各項資產(chǎn)情況。課題組力圖通過對這些事項的了解，來掌握各地各級紅十字會的基本能力狀況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。運行狀況部分的內(nèi)容包括：繳費會員數(shù)（包括團體會員和個人會員），參加本級紅十字會活動的志愿者人數(shù)，紅十字會經(jīng)費來源和規(guī)模，近五年紅十字會經(jīng)費支出狀況，近五年紅十字會主要活動情況以及紅十字會自身運行中存在的問題。通過對這些事項的了解，課題組掌握了各地各級紅十字會的社會動員情況、籌資能力和籌資水平、經(jīng)費使用和履行紅十字會職能狀況，以及地方紅十字會對存在的主要問題的關注。體制機制部分的內(nèi)容包括：被調(diào)查的紅十字會是否已經(jīng)理順體制，是否在民政部門注冊以及對注冊問題的看法，地方紅十字會與本地存在的其他慈善性質(zhì)組織之間的關系如何。通過對這些問題的了解，課題組一方面理清了紅十字會的體制狀況，另一方面探討了地方紅十字會處理與其他組織尤其是慈善組織之間關系的路徑和機制。問卷設計出來以后，課題組討論了問卷調(diào)查樣本選擇的方式，確定對31個省級紅十字會全部進行問卷調(diào)查；對于地市級紅十字會和縣級紅十字會，則采取比較嚴格的隨機抽樣原則進行抽樣。課題組根據(jù)全國這兩級紅十字會的數(shù)量，分別確定地市級紅十字會的抽樣比例為1/3，縣級紅十字會的抽樣比例為1/10。然后，分省形成地市級紅十字會抽樣框和縣級紅十字會抽樣框，分別依據(jù)各地市和各縣（區(qū)、旗）2008年的人口規(guī)模對它們進行排序，按照百分比等距抽樣方法，抽取各省份的地市級紅十字會和縣級紅十字會作為調(diào)查樣本，總計獲得119個地（州、市、盟）紅十字會和274個縣（區(qū)、旗）紅十字會調(diào)查樣本。三級地方紅十字會的總樣本數(shù)為424個。2010年10月上旬，課題組以電子郵件方式，向各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）紅十字會以及選定的地市級紅十字會和縣級紅十字會發(fā)放了問卷，到2011年2月份，共計回收有效問卷304份，占發(fā)放問卷數(shù)的72%，回收率相對較低，但基本能夠反映總體情況。其中，省級紅十字會問卷回收19份，地市級紅十字會問卷回收86份，縣級紅十字會問卷回收197份。（四）實地調(diào)研實地調(diào)研是一種定性調(diào)查，旨在通過這種調(diào)研，獲得具有深度的經(jīng)驗材料，補充定量研究的不足。實地調(diào)研實際上是一種典型調(diào)研方法，課題組在全國選擇若干具有代表性的省份進行實地調(diào)研。在選擇實地調(diào)研的案例省份時，課題組綜合考慮各省份的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況以及各省份紅十字會的工作情況，最初選定以遼寧、陜西、寧夏、上海、江蘇和廣東等六省市作為實地調(diào)研的案例省份。最初的調(diào)研方式確定，在案例省份實施調(diào)研時，不僅訪談省級紅十字會，還訪談各省份有代表性的地市級紅十字會和縣級紅十字會。經(jīng)過一段時期的調(diào)研實踐，結(jié)合紅十字會總會領導同志提出的新的要求，課題組對案例省份的選擇進行了調(diào)整，增加了四川和河南作為案例省份。2010年10月，課題組完成對遼寧和陜西的實地調(diào)研。在陜西調(diào)研中，課題組先后在陜西省紅十字會、陜西省商洛市紅十字會、陜西省西安市紅十字會組織3次座談會，邀請紅十字會相關人員參加。陜西省紅十字會座談會參加人員來自省紅十字會主要領導以及該會部門負責人；商洛市紅十字會座談會的參會人員有來自該市紅十字會的領導以及來自山陽縣、商南縣和商州區(qū)紅十字會的負責人；西安市紅十字會座談會參加人員有來自市紅十字會的負責人以及來自碑林區(qū)、新城區(qū)、長安區(qū)和周至縣紅十字會的負責人。在遼寧的調(diào)研中，課題組同樣先后在遼寧省紅十字會、沈陽市紅十字會和遼陽市紅十字會組織了3次座談會。受邀參加遼寧省紅十字會座談會的有省會負責人以及省會部門負責人；沈陽市紅十字會座談會的參會人員包括市紅十字會負責人以及東陵區(qū)、渾南區(qū)、和平區(qū)、沈河區(qū)紅十字會的負責人；遼陽市紅十字會座談會的參會人員包括遼陽市紅十字會負責人以及遼陽縣、宏偉區(qū)、白塔區(qū)的紅十字會負責人，還有遼陽市紅十字會志愿者聯(lián)合會。在陜西和遼寧二省，課題組共計召集座談會6次。2011年3月，課題組完成對四川和河南的調(diào)研。此波調(diào)研的方法有較大調(diào)整，除了在省級紅十字會組織一次座談外，重點在市、縣兩級開展調(diào)研，調(diào)研對象從紅十字會自身擴展到政府相關部門、紅十字會會員（單位）、紅十字會志愿者以及紅十字項目受益人，調(diào)研方法主要是分組舉行座談會。在四川省，課題組深入汶川縣、北川縣、成都市、成都市金牛區(qū)開展調(diào)研，共計召開座談會12次，另外，在汶川縣，課題組還前往項目區(qū)，走訪紅十字項目受益戶；在成都市金牛區(qū)，課題組走訪了多個社區(qū)以及金牛區(qū)紅十字會醫(yī)療救助項目在這些社區(qū)的受益戶。在河南省，課題組根據(jù)省紅十字會的建議，在邀請省會領導和部門負責人座談之后，分成3組，每組3人，分赴該省9個地級市紅十字會進行調(diào)研，在每個地級市，再分紅十字會、政府相關部門和會員、志愿者、受益人三個焦點組別，分別邀請相關人員舉行座談會，因此，在河南省，課題組總計舉行座談會28次。綜上所述，課題組在4個案例省總計召開座談會46次；每次座談會的參會人數(shù)（除課題組成員外）平均約10人次，總計近500人次。另外，在四川省的汶川縣和成都市金牛區(qū)，走訪紅十字會項目受益戶10余戶。（五）文獻資料課題組注意收集各種相關文獻資料，作為理解中國紅十字事業(yè)發(fā)展狀況的重要依據(jù)。大致說來，課題組收集的文獻資料涉及以下幾個方面。一是有關中國紅十字事業(yè)和中國紅十字會的各種法律和規(guī)章制度的文獻。二是國家領導人關于紅十字事業(yè)的講話，以及中國紅十字會第八屆理事會以來總會領導同志的重要講話和報告。這些講話和報告闡述了中國紅十字事業(yè)在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用和定位，對中國紅十字事業(yè)的發(fā)展狀況進行了宏觀描述和分析，對于指導課題組的調(diào)研工作具有重要價值。三是地方各級紅十字會發(fā)展紅十字事業(yè)工作的經(jīng)驗總結(jié)材料。這些材料一方面對各地各級紅十字會發(fā)展紅十字事業(yè)的獨特做法和主要經(jīng)驗進行了總結(jié)，同時也分析了不同地方和不同時期紅十字事業(yè)發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)。當然，由于種種原因，這方面材料的收集肯定是不完善的。四是國內(nèi)學術界研究包括紅十字會在內(nèi)的社會團體和非營利組織的學術文獻。這樣的文獻主要來自經(jīng)濟學、社會學和管理學等學科領域，涉及社會團體和非營利組織發(fā)展的方方面面，對于課題組開展紅十字事業(yè)發(fā)展問題研究具有豐富的啟發(fā)意義。五是國外相關文獻資料。其中既有一些國家紅十字會的相關法律文獻以及一些國家紅十字會的部分年度報告，也有關于非營利組織、慈善組織、非政府組織、第三部門等的學術研究文獻，為課題組理解中國紅十字事業(yè)和紅十字會發(fā)展問題提供了進行比較研究和借鑒的資料基礎。應當說明的是，本報告對這些文獻資料的利用主要有兩種形式，一種形式是具體的比較直接的利用，對于這樣利用的文獻，本報告將在參考文獻部分予以列出；另一種形式是綜合融會的原則性的利用，即課題組對相關問題的分析和闡述融合了部分相關文獻提出的一些原則、理念和精神，其中包含著課題組自己的重新理解，鑒于本報告作為調(diào)研報告的性質(zhì)，我們無法在參考文獻部分把這樣利用到的文獻一一列出，在此一并致謝。二新時期中國紅十字事業(yè)發(fā)展的指導思想黨的十六大以來，我們黨對社會建設重要性的認識不斷深化，明確了構(gòu)建社會主義和諧社會在中國特色社會主義事業(yè)總體布局中的地位，加快社會建設步伐的要求已經(jīng)擺上國民經(jīng)濟社會發(fā)展的重要日程，中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入一個新的時期。貫徹落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，全面建設小康社會，保障和改善民生，促進社會和諧穩(wěn)定，是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標。加快轉(zhuǎn)變政府職能步伐，推進政事分開，政社分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務，是現(xiàn)階段我國社會體制改革的重要任務，也是中國繼經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變之后的第四項重大改革。我國改革開放發(fā)展的這些新形勢，對中國紅十字事業(yè)的進一步發(fā)展提出了新要求，為此有必要加深對中國紅十字事業(yè)發(fā)展的指導思想的理解，拓寬紅十字事業(yè)發(fā)展的理論和實踐空間，使其更好地服務于我國社會建設事業(yè)和社會管理體制改革創(chuàng)新的需要。從現(xiàn)階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要出發(fā)，綜合課題組的實地調(diào)查結(jié)果，可以認為，理解我國紅十字事業(yè)發(fā)展的指導思想，重點要把握以下幾個方面。（一）中國紅十字事業(yè)是中國人道主義事業(yè)的重要組成部分。中國紅十字會要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，全力發(fā)展好中國人道主義事業(yè)，做好黨和政府在人道工作領域的助手人道、博愛、奉獻，是人道主義事業(yè)的基本精神和原則，也是國際紅十字運動得以成立的基石，任何時候都不能有絲毫動搖。發(fā)展中國紅十字事業(yè)，必須認真貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本，鞏固和發(fā)揚紅十字事業(yè)的人道主義精神和原則。組織災難救助、醫(yī)療救助、人體器官和造血干細胞捐獻等，是和平時期紅十字事業(yè)人道工作的主要領域。在實地調(diào)研的過程中，課題組多次召開人體器官和造血干細胞（骨髓）捐獻人和受益人參加的座談會，也對一些接受地方紅十字會醫(yī)療救助的困難戶進行入戶訪談，無論是受益人還是捐獻人，對他們參與的救助過程所蘊含的人道、博愛和奉獻精神都高度肯定和稱揚，并且希望在紅十字事業(yè)發(fā)展過程中進一步高舉人道、博愛和奉獻的大旗，大力宣傳典型人物和典型事例，讓人道、博愛和奉獻的精神在全社會生根、開花、結(jié)果。我國是一個自然自害頻發(fā)的國家，2006年以來尤為突出，多災并發(fā)，點多面廣，人民的生命財產(chǎn)安全受到巨大影響。據(jù)民政部門統(tǒng)計，2006年全國4.34億人次受災，倒塌房屋193.3萬間；2007年4億人次受災，倒塌房屋146萬間；2008年4.7億人次受災，倒塌房屋1097.7萬間；2009年4.8億人次受災，倒塌房屋83.8萬間；2010年4.3億人次受災，倒塌房屋273.3萬間；2011年上半年已有2.9億人次受災。頻繁的自然災害經(jīng)常引發(fā)巨大的人道災難，備災救災成為我國一項經(jīng)常性的艱巨任務，其中包括災害發(fā)生時的生命救護，以及災后的經(jīng)濟救助、社會和心理重建。雖然在大多數(shù)情況下受災人口可以通過生產(chǎn)自救解決災害造成的問題，但對于相當大部分的受災人口來說，家庭財產(chǎn)可能損失殆盡，甚至遭受重大人員傷亡，來自外部的人道主義救援和幫助是他們走出災害苦難的關鍵。每當這樣的災害發(fā)生，國家都是救援、救助和災后重建的主體力量；但紅十字組織以及其他社會慈善組織的人道救援和救助也是重要的力量，并且還是進一步激發(fā)人們的人道主義精神的重要機制。在汶川地震和青海玉樹地震發(fā)生以后，國內(nèi)外的紅十字組織迅速行動起來，在國內(nèi)外愛心人士與災區(qū)居民之間架起人道和博愛的橋梁，動員和接收了上百億元的社會捐助款物，在救助災民的行動中發(fā)揮了巨大的作用。在四川地震災區(qū)調(diào)研期間，課題組在紅十字會救助的災民中進行訪談時發(fā)現(xiàn)，幾乎所有受益人在玉樹地震和印尼海嘯發(fā)生以后都積極捐贈，并把這種捐贈行為視為人道主義愛心回饋。（二）中國紅十字事業(yè)是新時期我國社會建設事業(yè)的重要組成部分。中國紅十字會要科學把握新時期我國“四位一體”社會主義建設事業(yè)的戰(zhàn)略方針，加快發(fā)展紅十字事業(yè)，為推動我國社會建設做出應有的貢獻黨的十七大指出，社會建設是與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設四位一體的新時期我國發(fā)展戰(zhàn)略；社會建設的主要任務是建設基本民生，建設社會保障體系，發(fā)展文教衛(wèi)生事業(yè)，調(diào)節(jié)社會利益關系和利益格局，從而促進人民福利的共同增長以及社會的和諧穩(wěn)定。社會建設不僅僅是黨和政府的事，也是廣大人民群眾自己的事，只有動員社民群眾的廣泛參與，才能搞好社會建設，滿足社會的多元現(xiàn)實需要。尤其是未來中國養(yǎng)老、醫(yī)療等社會服務的任務會越來越重，人民群眾的訴求會越來越多，政府包打天下的道路會越走越窄。社會組織，尤其是公益慈善類的社會組織是更好地動員人民群眾廣泛參與的重要平臺。社會組織本身在社會建設中同樣具有公共品提供、社會利益表達和社會矛盾調(diào)節(jié)等作用（李培林、陳光金，2011；楊曉梅，2011）。因此，隨著我國社會建設戰(zhàn)略的全面實施，中國紅十字事業(yè)的發(fā)展不能局限于傳統(tǒng)的人道救援救助工作，而應當向更廣泛的領域延伸。國際紅十字運動也在不斷擴展其事業(yè)的空間。紅十字會和紅新月會國際聯(lián)合會提出的《2010戰(zhàn)略》把促進社區(qū)健康、減少各種導致易受損害群體變得脆弱的主要原因以促進他們的發(fā)展作為聯(lián)合會新千年戰(zhàn)略的核心領域之一；《2020戰(zhàn)略》則把創(chuàng)造健康而安全的社區(qū)生活作為其三大戰(zhàn)略目標之一。這些工作顯然已經(jīng)超出了人道救援、救助的范圍，而與我國實施的社會建設戰(zhàn)略部分吻合。實地調(diào)研表明，各地紅十字會探索開展的許多工作，包括紅十字會在基層社區(qū)開展的扶貧行動，對建設農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的積極參與，參與城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的積極嘗試，廣泛開展的緊急救護培訓和初級衛(wèi)生知識普及，幫助貧困學生上學的助學行動等，都已經(jīng)成為中國紅十字事業(yè)參與中國社會建設實踐的具體表現(xiàn)。從社會的現(xiàn)實需要看，中國紅十字事業(yè)參與社會建設的行動空間是巨大的。加快提升底層社會和易受損害群體的福祉，確保他們的基本民生需要得到滿足，是實現(xiàn)全面小康社會建設目標的關鍵所在，因而也是社會建設的重要任務。據(jù)統(tǒng)計，目前，城鎮(zhèn)低保人口約2350萬人，農(nóng)村低保人口約4760萬人，他們都屬于城鄉(xiāng)貧困人口；另外，如果按照2010年的新的農(nóng)村貧困線計算，農(nóng)村貧困人口總量將突破1億人。人口老齡化造成的養(yǎng)老壓力日益增強。2009年，中國65歲及以上年齡人口所占比重達到8.5%，總量超過1.13億人，其中相當大部分人口沒有養(yǎng)老保險，由于家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)核心化以及低水平的養(yǎng)老社會化，這些老年人處于非常脆弱的境地。殘疾人也屬于易受損害的群體，據(jù)估計，目前中國殘疾人口總數(shù)已達8000萬人之巨。上述貧困人口、老齡人口和殘疾人口數(shù)量之間是存在重復統(tǒng)計的。我們估計，在消除重復統(tǒng)計之后，城鄉(xiāng)貧困人口、老年人口和殘疾人口總數(shù)將達到近3億人的規(guī)模，占總?cè)丝诘谋戎爻^20%，他們的福祉的增進，需要政府和社會共同給予特殊關照，包括生活救助、教育救助、大病重病醫(yī)療救助和健康照護等方面的巨大需要。紅十字事業(yè)大力參與扶貧、助殘以及老年照護工作，減少他們的脆弱性，幫助他們實現(xiàn)更好的發(fā)展，是符合紅十字會和紅新月會國際聯(lián)合會《2010戰(zhàn)略》提出的要求的。還應當看到，中國紅十字事業(yè)的發(fā)展，對于在新的時期調(diào)節(jié)社會利益關系，緩解社會利益矛盾，促進社會和諧，也具有十分積極的意義。經(jīng)過30多年的改革開放發(fā)展，中國現(xiàn)階段進入全面建設小康社會的關鍵時期。但與此同時，我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的特征日益突出，這既表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的差距不斷擴大，也表現(xiàn)為不同社會階層和群體之間的差距不斷擴大，尤其是20世紀90年代中期以來，甚至出現(xiàn)社會群體和階層利益受損的嚴重問題。據(jù)研究，以基尼系數(shù)測量的全社會收入不平等程度達到或者超過0.5的水平（陳光金，2010）。經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡以及財富分配過于不平等，對社會和諧穩(wěn)定是一種結(jié)構(gòu)性的威脅。打破發(fā)展的不平衡，縮小收入和財富差距，是現(xiàn)階段我國社會發(fā)展和社會建設工作的緊迫而重大的任務。在這方面，除了政府應當付出努力外，社會公益慈善事業(yè)可以通過廣泛動員社會資源來實現(xiàn)社會財富的第三次分配和轉(zhuǎn)移，幫助縮小社會差距，消減貧富兩極分化所導致的社會心態(tài)失衡壓力和怨恨，防止部分社會群體因為邊緣化、孤獨和貧窮而產(chǎn)生絕望情緒以及這種情緒的暴力化宣泄。中國紅十字事業(yè)應當發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極參與社會財富的第三次分配，為促進社會和諧發(fā)展做出貢獻。（三）中國紅十字事業(yè)發(fā)展的過程，是中國紅十字會組織不斷改革、發(fā)展、壯大和完善的過程，是現(xiàn)階段我國社會管理改革創(chuàng)新實踐的重要組成部分。中國紅十字會要貫徹落實黨中央關于加強和創(chuàng)新我國社會管理的要求，加快紅十字會組織的改革創(chuàng)新，不斷提升紅十字會組織的社會管理服務能力和水平在推進社會建設、促進社會和諧發(fā)展的過程中，改革創(chuàng)新我國社會管理體制機制的現(xiàn)實要求日益迫切。黨中央審時度勢，提出了加強和創(chuàng)新我國社會管理的任務要求，其根本目標，就是要改革在社會管理領域由國家包辦一切的傳統(tǒng)模式，實現(xiàn)“政社分開”和“管辦分離”，形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同和公民參與”的社會管理新模式，建構(gòu)政府社會管理與社會自我管理相結(jié)合的現(xiàn)代社會管理體制、機制和格局。在現(xiàn)代社會，政府承擔著社會管理和服務的主體職責，但這并不意味著政府可以包辦一切；只有全社會協(xié)同和公民廣泛參與，才能搞好社會管理體制改革和機制創(chuàng)新，構(gòu)建現(xiàn)代社會管理模式和體系；只有政府與社會全面協(xié)作，建立起伙伴關系，才能實現(xiàn)社會管理的高效能與高效益。社會管理體制機制的改革創(chuàng)新，是中國繼經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變之后的第四項重大改革，也是一項必將深度調(diào)整中國的國家與社會關系的改革。要實現(xiàn)“政社分開”、“管辦分離”，形成政府的社會管理與社會的自我管理相結(jié)合的社會管理新格局，關鍵就在于努力推動各種形式的社會組織發(fā)展，構(gòu)建社會自我管理、自我服務、自我調(diào)節(jié)的組織基礎和平臺，培育社會自我管理、自我服務、自我調(diào)節(jié)的能力。中國紅十字事業(yè)既是一項社會自我服務的事業(yè)，也深度參與多種形式的社會自我管理，包括以慈善捐獻的形式動員、組織和調(diào)配各種社會資源，以旨在救濟弱勢群體的第三次分配形式調(diào)節(jié)社會利益關系，以緊急救護培訓和衛(wèi)生知識普及等方式參與對部分社會風險的管理，以志愿參與的形式動員和組織公民服務社會，等等。進一步發(fā)展中國紅十字事業(yè)，是培育中國社會的自我管理和服務能力的一個重要渠道。全國紅十字會系統(tǒng)作為紅十字事業(yè)發(fā)展的載體，是當前中國非常重要的一個社會組織，是社會自我管理、自我服務的重要主體之一，也是公民參與社會自我管理和自我服務的重要組織者之一。中國社會管理體制機制的改革創(chuàng)新，既是中國紅十字會組織發(fā)展的重大機遇，同時也對其發(fā)展提出了更高的要求。中國紅十字會組織必須抓住時代機遇，適應時代要求，不斷增強參與社會管理和提供社會服務的能力，努力在各種社會組織尤其是公益慈善組織大發(fā)展的時代保持優(yōu)勢，走在前列。（四）中國紅十字事業(yè)是我國社會主義文化建設事業(yè)的重要組成部分。中國紅十字會要發(fā)揚中國傳統(tǒng)慈善文化和道德追求，傳播國際紅十字運動的價值理念和博愛精神，尊重人的價值，扶助弱勢群體，為推進我國文化建設、確立社會主義核心價值觀做出積極貢獻在黨中央提出的四位一體中國特色社會主義事業(yè)布局中，文化建設刻不容緩。經(jīng)濟快速增長，社會急劇轉(zhuǎn)型，一方面推動了國民財富的巨大增長，另一方面也推動著社會顯著分化。社會分化既表現(xiàn)為社會結(jié)構(gòu)的深刻變遷和利益關系的深刻調(diào)整，也表現(xiàn)為價值觀念和行為規(guī)范的深刻變化，而且兩者深刻地相互影響。在計劃經(jīng)濟時代有效起著社會整合作用的主流價值體系不斷流失，并伴隨著社會價值取向和行為模式的顯著多樣化。在這樣一個價值觀念和行為規(guī)范發(fā)生重大變化的時期，主流價值缺失和社會行為失范的問題尖銳而突出，新的具有整合作用的價值規(guī)范體系亟待重建。對此，中國紅十字會能夠并且應當發(fā)揮積極的作用，做出重大的貢獻。中國社會兩千多年發(fā)展的歷史中蘊含著豐富的慈善文化傳統(tǒng)。行善積德、樂善好施觀念植根于民族文化觀念深處，敬老助殘、扶危濟困、修橋補路、建社倉、興義學都是廣受稱頌的善舉。中國傳統(tǒng)慈善文化是中國紅十字事業(yè)發(fā)展的深厚土壤和有利條件（華建敏，2010）。中國民間的傳統(tǒng)慈善文化往往具有基于血緣和地緣的特殊主義內(nèi)群體互助性質(zhì)，大多數(shù)慈善活動發(fā)生在地方社區(qū)或宗族范圍之內(nèi)。這種特殊主義傾向限制了慈善活動的廣度和深度，使其難以發(fā)展成為普遍主義的社會事業(yè)。同時，直接的施助方與受助方面對面的傳統(tǒng)慈善活動，還使得中國傳統(tǒng)慈善文化具有恩賜性，施助者施恩，受助者感恩報恩。施助者與受助者之間的地位不平等，同樣阻礙著傳統(tǒng)慈善活動的進一步發(fā)展。概括地說，中國傳統(tǒng)慈善文化中深深滲透著“恩賜、憐憫”、“愛有差等”和“親親”等傳統(tǒng)文化觀念，與現(xiàn)代慈善事業(yè)的普遍主義博愛理念有著很大不同?，F(xiàn)代慈善事業(yè)具有社會化、開放性、廣泛性、公正性等特征，平等、互助、博愛、共享、奉獻是其核心價值要素，其中人格平等尤其重要（林廣華，2007；鄭功成，2007）。中國紅十字事業(yè)既要繼承和發(fā)揚傳統(tǒng)慈善文化中的精華，也要摒棄不符合時代要求的內(nèi)容，突破血緣、地緣局限，突破不平等的施恩—報恩模式，大力宣傳一視同仁地幫助所有需要幫助的人的現(xiàn)代慈善理念，使全體公民認識到慈善是個人應承擔的社會義務和責任，從而推動我國慈善文化實現(xiàn)從“傳統(tǒng)”到“現(xiàn)代”的深刻轉(zhuǎn)型，塑造新型的慈善生態(tài)和文化氛圍（彭紅，2010）。這種新型慈善生態(tài)和文化氛圍的形成，是中國紅十字事業(yè)以及整個慈善公益事業(yè)能夠健康發(fā)展的重要條件。中國紅十字事業(yè)是國際紅十字運動的組成部分。國際紅十字運動奉行人道、博愛、奉獻的精神，堅守人道、公正、中立、獨立、志愿、統(tǒng)一和普遍的價值準則，強調(diào)關愛人的生命、關懷人的幸福、尊重人的人格、維護人的權益，這些都體現(xiàn)了人類文明進步的優(yōu)秀成果。國際紅十字運動的價值理念還是不斷豐富和深化的，《2010戰(zhàn)略》提出，紅十字事業(yè)在遵守基本原則的前提下，要勇于為易受損群體和弱勢群體的利益挺身而出，暢所欲言；《2020戰(zhàn)略》提出，要把倡導社會包容、非暴力、和平的文化作為其三大戰(zhàn)略之一。中國社會同樣需要確立這樣的精神價值，而中國紅十字事業(yè)發(fā)展的過程也是傳播這些精神和價值的過程。當前，中國社會心態(tài)浮躁情況凸顯，缺少理性平和之心和開放包容之懷，一些人身上甚至存在暴戾之氣。據(jù)統(tǒng)計，全國公安部門立案的刑事案件，從1998年的198.6萬件增加到2009年的約558萬件，其中的殺人和人身傷害案件從10.9萬件增加到18.8萬件，近年來甚至頻繁出現(xiàn)滅門慘案以及傷害無辜中小學生和幼兒的校園慘案，各種肆意侵害弱勢群體的事件也不斷現(xiàn)諸報端。這些情況表明，在全社會廣泛張揚人道、博愛的精神以及理性平和、開放包容、尊重他人、尊重生命的價值觀念，培育健康心理，鍛造健全人格，是極為緊迫的大事，也是我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》首次鄭重提出的任務。中國紅十字事業(yè)發(fā)揚國際紅十字運動的宗旨和價值理念，積極參與中國特色社會主義文化建設，是中國社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是紅十字事業(yè)在中國取得進一步發(fā)展的重要途徑。（五）中國紅十字事業(yè)是我國民間對外交往的重要渠道。中國紅十字會要貫徹統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局的國家外交戰(zhàn)略方針，加強中國紅十字事業(yè)與國際紅十字運動的交流與合作，推動中國紅十字事業(yè)自我提升和發(fā)展，在國際紅十字運動中承擔有能力和應當承擔的義務和責任，為改善我國經(jīng)濟社會發(fā)展的外部環(huán)境服務中國紅十字事業(yè)是國際紅十字運動的組成部分，中國紅十字會是紅十字和紅新月國際聯(lián)合會的成員，主要宗旨相同，交流合作關系明確，這是中國紅十字會組織積極參與民間外交的良好條件。在與國際紅十字運動和其他國家紅十字會交流合作的過程中，中國紅十字會組織必須堅持用科學發(fā)展觀引領外事工作，加強科學決策、科學運籌、科學管理的能力，統(tǒng)籌處理好國內(nèi)和國際兩個大局，樹立國際眼光，善于從國際形勢發(fā)展變化中把握發(fā)展機遇；必須堅持民間外交工作服從和服務于國家整體外交需要和戰(zhàn)略部署，維護國家主權和根本利益，通過積極開展人道領域的民間外交活動，增進國家間的了解和友誼，擴大我國國際影響，提升我國國際地位；必須堅持外事工作以服務國內(nèi)中心工作為最終目的，以促進和改善我國弱勢群體的民生為最高宗旨，認真學習、借鑒其他國家的先進經(jīng)驗，積極開展國際合作項目，促進國際、國內(nèi)項目資源的有效整合和可持續(xù)發(fā)展；貫徹落實黨中央的外事工作基本方針，做到“韜光養(yǎng)晦，有所作為”，力所能及地承擔國際紅十字運動的義務和職責，努力提升中國紅十字事業(yè)和紅十字會組織在國際紅十字運動中的影響力和話語權（王偉，2010）。（六）現(xiàn)階段中國紅十字事業(yè)和紅十字會組織處于重大的雙重轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)歷著巨大的轉(zhuǎn)型陣痛。中國紅十字會要理性認識和科學處理好轉(zhuǎn)型期特有的問題，積極應對挑戰(zhàn)，克服困難和不足，實現(xiàn)中國紅十字事業(yè)和紅十字會組織順利轉(zhuǎn)型進入21世紀以來，中國的紅十字事業(yè)和紅十字會組織都面臨著時代發(fā)展提出的重大雙重轉(zhuǎn)型要求。所謂雙重轉(zhuǎn)型，一是指中國紅十字事業(yè)從以往政府主辦型事業(yè)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣V泛參與型事業(yè)的過程，二是中國紅十字會組織從政府部門附屬機構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委領導、政府聯(lián)系的相對獨立的社會化組織的過程，按照《中華人民共和國紅十字會法》（以下簡稱《紅十字會法》）的規(guī)定，即從“人民衛(wèi)生救護團體”轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖氯说乐髁x工作的社會救助團體。轉(zhuǎn)型的實質(zhì)是紅十字事業(yè)和紅十字會組織的相關體制機制的重大轉(zhuǎn)變，社會資源的動員和公眾的廣泛參與成為紅十字事業(yè)發(fā)展的根基，公眾的堅實信任和有效監(jiān)督則成為紅十字會組織健康運作和發(fā)展的社會約束條件和保證——換句話說，中國紅十字會組織在開展紅十字事業(yè)之時，不僅要對黨和政府負責，還要直接對公眾負責。這一雙重轉(zhuǎn)型對中國紅十字事業(yè)和中國紅十字會組織發(fā)展的影響是深刻的、全面的，其意義也是積極的，但其所帶來的挑戰(zhàn)也是空前嚴峻的。中國經(jīng)濟近30多年來快速穩(wěn)定發(fā)展，綜合國力不斷增強，整個社會從農(nóng)業(yè)社會邁向工業(yè)社會、從鄉(xiāng)村社會邁向城市社會以及從傳統(tǒng)社會邁向現(xiàn)代社會的社會轉(zhuǎn)型不斷推進，這是推動中國紅十字事業(yè)和中國紅十字會組織進入雙重轉(zhuǎn)型過程的基礎和條件。而進入21世紀以來中國社會發(fā)生的若干重大事件，則直接推動著中國紅十字事業(yè)和紅十字會組織的發(fā)展和轉(zhuǎn)型。2003年爆發(fā)的“非典”疫情，促使國家痛切地認識到加快社會建設的重要性和迫切性。2005年以來，以群體性事件大量發(fā)生為標志，中國社會進入社會矛盾沖突多發(fā)期，社會管理體制機制改革創(chuàng)新逐步被提上議事日程，社會組織的發(fā)展逐步得到重視。從2005年起，中國紅十字會總會依據(jù)《紅十字會法》，開啟各級紅十字會理順體制的改革，中國紅十字會組織和中國紅十字事業(yè)的雙重轉(zhuǎn)型從內(nèi)部啟動。2008年的汶川大地震極大地激發(fā)了全國廣大人民群眾的慈善意識和志愿精神，各地各級紅十字會組織迅速行動起來，全面開展募捐和動員志愿者參與救災行動，在充分發(fā)揮自身職能的同時也得到空前大發(fā)展的機會。在這個轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，中國紅十字會組織自身存在的問題和先天不足也逐步暴露出來，尤其是在制度建設、組織建設、隊伍建設、能力建設、社會信任建設等方面存在種種薄弱環(huán)節(jié)?？陀^地說，存在這樣的轉(zhuǎn)型困境，是可以理解的。在中國紅十字會組織成為相對獨立的社會組織之前，中國紅十字事業(yè)經(jīng)歷了數(shù)十年的政府主辦歷史，紅十字會組織也同樣經(jīng)歷了數(shù)十年的作為政府衛(wèi)生行政部門附屬機構(gòu)而存在的歷史，要在短短幾年之內(nèi)從根本上改變傳統(tǒng)體制機制，消除其弊端，這并非易事。然而，轉(zhuǎn)型一經(jīng)啟動便難以逆轉(zhuǎn)，無論多么艱難，這一過程都必須加快完成。必須看到，紅十字事業(yè)作為越來越需要公眾廣泛參與的公益慈善事業(yè)，紅十字會組織作為公益慈善組織，其所存在的問題和不足將時刻受到公眾關注，甚至激發(fā)公眾的對立情緒，從而放大對于問題和不足的嚴重性的社會感知，對紅十字會組織和紅十字事業(yè)本身造成比存在問題本身更嚴重更深刻的二次傷害。在網(wǎng)絡時代，這種情況更加突出。2008年以來發(fā)生的“天價帳篷”事件、“萬元飯局”事件以及“郭美美”事件，對中國紅十字會組織和紅十字事業(yè)產(chǎn)生了巨大沖擊和嚴重的負面影響，進一步凸顯了中國紅十字事業(yè)和紅十字會組織盡快完成轉(zhuǎn)型的緊迫性。必須指出，中國紅十字事業(yè)和紅十字會組織的轉(zhuǎn)型具有獨特性。與其他公益慈善事業(yè)和從事公益慈善事業(yè)的社會組織相比，紅十字事業(yè)和紅十字會組織與政府的關系更加緊密。紅十字會和紅新月會國際聯(lián)合會的章程明確規(guī)定，國家紅十字會是政府的助手；其《2010戰(zhàn)略》和《2020戰(zhàn)略》也不斷強調(diào)，國家紅十字會要做好政府在人道工作領域的助手。因此，中國紅十字事業(yè)和紅十字會組織的轉(zhuǎn)型并不意味著完全切斷其與政府的聯(lián)系，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€純民間組織；中國紅十字事業(yè)是一項受到政府扶持的社會事業(yè)，中國紅十字會組織是一個政府直接聯(lián)系并受到政府支持的社會組織。政府應當大力扶持紅十字事業(yè)，支持紅十字會組織，為紅十字事業(yè)和紅十字會組織的健康發(fā)展創(chuàng)造有利條件；紅十字會組織應當竭盡全力發(fā)展紅十字事業(yè)，為國家分憂，為社會解難，爭取政府和社會的更多支持。三新時期中國紅十字會的使命和主要職責我國經(jīng)濟社會的長期持續(xù)快速發(fā)展，對中國紅十字事業(yè)發(fā)展提出了新的現(xiàn)實要求。中國紅十字會組織是中國紅十字事業(yè)發(fā)展的組織依托，需要不斷深化對自身使命和主要職責的認識，在黨和政府的領導和全社會的大力支持下，加大組織建設、隊伍建設、制度建設和能力建設的力度，擴展和延伸行動領域，更好地為中國特色社會主義建設事業(yè)服務。（一）貫徹落實科學發(fā)展觀，深化和豐富對中國紅十字事業(yè)發(fā)展的時代使命的認識紅十字事業(yè)是人道主義事業(yè)，這是國際紅十字運動發(fā)展伊始即已確立的基本定位，也是國際和各國紅十字會組織始終堅持的使命追求。國際紅十字運動所從事的事業(yè)從戰(zhàn)場人道主義救護起步，隨著人類社會的發(fā)展而不斷拓寬和深化，特別是和平時期在行動目標、領域和使命擔當方面。從國際上看，第二次世界大戰(zhàn)以后，歐美主要資本主義國家仍然不時發(fā)動一些局部戰(zhàn)爭，使得這些國家的紅十字會組織繼續(xù)花費很大精力來履行其戰(zhàn)場人道主義救護職責，并在軍隊中廣泛開展紅十字活動。例如，救護戰(zhàn)爭中受傷的士兵和其他受害者，幫助軍人與他們的家人建立聯(lián)系，仍然是美國紅十字會組織的四大工作領域之一。但總的來說，隨著第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，國際紅十字事業(yè)越來越多地轉(zhuǎn)向和平時期的人道主義工作，包括救災、社會弱勢群體救助、健康與護理、社區(qū)發(fā)展、青少年工作以及紅十字精神的宣傳和傳播。紅十字和紅新月國際聯(lián)合會《2020戰(zhàn)略》提出三項戰(zhàn)略，一是挽救生命、保護生計、加強災害與危機恢復能力；二是創(chuàng)造健康與安全的生活；三是提倡社會包容和非暴力、和平的文化。這三項戰(zhàn)略很好地概括了當代紅十字運動對自身使命和任務的認識的拓展和深化?？偟膩碚f，國際紅十字運動對自身使命的理解，具有時代性、現(xiàn)實性和發(fā)展性。中國紅十字事業(yè)總體上也是沿著這樣的方向發(fā)展的，其對自身使命的理解不斷深化，行動領域不斷拓寬，除了積極開展災害救助和挽救生命的工作外，行動的觸角不斷向其他領域延伸，包括以改善和保障民生為重點的社會建設領域，以及以建設社會主義核心價值觀為重點的文化建設領域。但是，也存在一些認識上的分歧，并且這種分歧也影響著紅十字會組織對自身主要職責的認識。在實地調(diào)研過程中，不少地方紅十字會組織的工作人員和負責人認為，現(xiàn)階段我國紅十字會組織的主要職責不清晰不合理，目標人群也不明確，不像共青團、婦聯(lián)、工會、殘聯(lián)等人民團體那樣有自己特定的服務對象，不利于紅十字會組織有針對性地開展工作。這種看法的形成，表明其對紅十字事業(yè)的歷史和發(fā)展趨勢把握不夠全面，對紅十字會組織使命擔當?shù)难葸M變化認識不夠充分，對紅十字會組織自身獨特性的理解也有待加深。紅十字會組織是一種公益型社會組織，而不是互益型社團組織?；ヒ嫘蜕鐖F組織是某一特定社會群體聯(lián)合起來表達和維護自身權益、進行自我服務和自我管理的團體，公益型社會組織是以推進公共利益和社會福祉為目的的組織，其宗旨就是基于自身能力幫助那些需要幫助的人，而且，在當代社會，“助人自助”而不是簡單的救濟，正在日益成為公益型社會組織開展公益慈善活動的目標方向，追求不僅“授人以魚”、而且“授人以漁”的雙重實效。用紅十字和紅新月國際聯(lián)合會《2010戰(zhàn)略》的話說，就是要在直接救助處于緊急情形而需要外力救濟的人們的同時，致力于幫助那些易受損害群體和弱勢群體減少導致他們易受損害和弱勢的條件和原因（包括個人原因和社會原因），幫助他們自立自強，脫困脫貧，更好地發(fā)展。紅十字會組織作為一個公益型慈善組織，有其傳統(tǒng)的行動領域，這就是始終把戰(zhàn)場救護和災害救助作為其人道主義行動的基本工作，在這些工作中，服務對象是明確的。但是，自然災害和戰(zhàn)爭并不是人類時刻面臨的直接挑戰(zhàn)，和平時期的社會發(fā)展對公益型社會組織提出了更多的要求，公益型社會組織必須根據(jù)現(xiàn)實需要確定和調(diào)整其行動戰(zhàn)略和工作領域。紅十字會組織也具有一般公益型社會組織的特征。對于紅十字會組織來說，重要的是緊緊抓住紅十字事業(yè)的宗旨，不斷深化對自身使命的時代性、現(xiàn)實性和發(fā)展性的理解；緊緊跟上現(xiàn)實社會需要的變化，不斷開闊視野和思路，開辟更多的既反映人民群眾要求又符合紅十字運動的根本宗旨和使命追求的行動領域，積極尋找紅十字事業(yè)和紅十字會組織發(fā)展的新契機和新生長點。紅十字會組織還要承擔政府委托或特殊交辦的工作，如動員無償獻血、造血干細胞捐獻、人體器官捐獻，開展國際人道援助和民間外交等，這些特定工作是紅十字會組織的特殊使命所在，但它們同樣具有一般公益慈善性質(zhì)，這些工作做得好，對促進我國社會建設和文化建設具有重要意義。概括地說，在現(xiàn)階段，中國紅十字會組織的核心使命和根本職責就是，貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本，秉承國際紅十字運動的宗旨，通過大力發(fā)展紅十字事業(yè)以及在全社會傳播人道主義精神，促進以保障和改善民生為重點的社會建設，促進以社會主義核心價值體系建設為中心的文化建設。在紅十字會組織的能力范圍之內(nèi)，任何符合這一使命要求的公益慈善活動都是紅十字事業(yè)發(fā)展所需要的，都有助于紅十字事業(yè)的發(fā)展。保持紅十字事業(yè)的特色，拓寬紅十字會組織參與社會管理和服務的范圍，可以甚或應當成為中國紅十字會作為中國目前規(guī)模最大、體系最完整的公益慈善社會組織的行動綱領。應當強調(diào)的是，紅十字會組織拓展行動領域要以履行好主要職責為前提，以自身實際能力為基礎，以社會最現(xiàn)實、最迫切的需求為重點。（二）圍繞紅十字使命，努力履行主要職能紅十字會組織主要職責的界定，從世界各國各地區(qū)紅十字會組織的實踐看，存在一定的差異，究其原因，既有各國各地區(qū)紅十字會組織的發(fā)展路徑特色的影響，也有各國各地區(qū)社會需求發(fā)展變化的影響。同時，不難發(fā)現(xiàn)，各國各地區(qū)紅十字會組織都有著共通的主要工作領域，可以將其視為各國各地區(qū)紅十字會共同履行的主要職責。中國紅十字會各級組織，在履行職責的過程中，既要突出重點，也要根據(jù)各地重大的現(xiàn)實社會需求開展工作，打造特色。1.全力做好救災備災工作在世界上的許多國家，一旦發(fā)生自然災害，包括紅十字會在內(nèi)的社會組織，往往都是第一時間進入災區(qū)實施救援和救助的，在災害發(fā)生初期，其作用甚至超過當?shù)卣?。與此不同，中國政府具備幾乎任何其他國家政府都不可比擬的強大動員和救災能力，因而成為任何一次救災行動的主體力量。包括中國紅十字會組織在內(nèi)的社會公益慈善組織作用的發(fā)揮受到一定程度的制約。盡管如此，中國社會公益慈善組織在救災工作中的作用仍然不容忽視。在汶川地震、舟曲泥石流以及玉樹地震發(fā)生后，中國紅十字會都在第一時間向全國開展勸募，在第一時間進入災區(qū)開展救援工作，并且成為中國募集資源最多、救援成就最大的社會公益慈善組織，贏得了社會的贊譽。實際上，參與汶川地震救災行動還極大地提升了中國紅十字會組織的社會知名度。在實地調(diào)研過程中，許多被訪者，包括政府官員和普通民眾，都是在汶川地震時才知道紅十字會這個組織的，還有一部分被訪者聲稱，在地震前也知道紅十字會，但并不知道紅十字會是干什么的，汶川大地震則讓他們加深了對紅十字會的了解。許多地方紅十字會工作人員對此也深有感觸。中國自然災害頻繁，紅十字會可以有更多作為。但在無自然災害的情況下，紅十字會組織的救災工作以備災為重點。從實地調(diào)研和國際經(jīng)驗來看，備災工作重點至少包括三個方面，一是救災物資的募集、清理、儲存和管理；二是救災志愿者的隊伍和能力建設；三是救災知識和能力的社會普及和培訓。這三個工作重點包含兩個要求，前兩個工作重點是對紅十字會組織的救災能力建設的要求，第三個重點是對提升民眾自救能力的要求。課題組的實地調(diào)研情況表明，救災物資募集、清理、儲存和管理工作受到地方紅十字會組織的普遍強調(diào)和重視，不少地方紅十字會都保有一定數(shù)量的救災物資，有的還設立了救災基金。在災害救援志愿者隊伍和能力建設以及救災知識和能力的社會普及和培訓方面，北京市紅十字會有比較成功的經(jīng)驗，成立了“999”救援隊，并與民間救援組織“藍天救援隊”合作（將其命名為“北京市紅十字應急輔助隊”），在汶川大地震時協(xié)同開展了應對地震災害綜合演練，有效增強了實戰(zhàn)能力。各區(qū)縣紅十字會成立“應急輔助隊”40支。2010年，北京市紅十字會在部分市民和學校開展自救互救技能比賽和避險逃生演練，在廣大青少年中發(fā)放急救手冊，進一步增強公眾防災應急能力（韓陸，2010）。但是，課題組在實地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，紅十字會組織的救災備災工作還面臨不少問題和困難。在救災方面，反映最多的問題是，紅十字會組織的救災行動往往要與政府的救災工作捆綁進行，難以獨立開展。最突出的表現(xiàn)是，2010年青海發(fā)生玉樹地震時，政府甚至要求紅十字會等社會公益慈善組織將募集的善款納入政府救災專用賬戶，由其統(tǒng)一調(diào)配使用，后經(jīng)中國紅十字會總會和中國慈善總會努力爭取，這兩大公益慈善組織才可以獨立調(diào)配使用募集資源開展救災工作，其他社會組織和機構(gòu)募集的資金仍需集中于政府之手。除此之外，紅十字會的救災行動往往被淹沒在政府的救災項目之中，一些公共設施重建項目即使有紅十字會組織的投入，也難以明確標記紅十字會組織的貢獻，也就是公眾的公益慈善行為的貢獻，一些受益人甚至分不清政府救助與包括紅十字會組織在內(nèi)的公益慈善組織的救助，往往籠統(tǒng)地稱之為“上面給的”（所謂“上面給的”，在中國的政治文化語境中，也就是“政府給的”）救助。這種情形對包括紅十字會組織在內(nèi)的公益慈善組織的發(fā)展是很不利的，既可能傷害公眾的捐贈積極性，也可能傷害公益慈善組織的社會公信力——例如導致公眾“看不見”他們支撐的公益慈善組織的具體作為。一個例外是在汶川縣，我們看到，接受香港紅十字會救助的受災戶重建住房時，在明顯位置標記了紅十字標志和“香港紅十字會援建”字樣，盡管他們的重建資金中只有少部分來自香港紅十字會，但不做這種標記，就得不到香港紅十字會的善款。在備災方面，各地各級紅十字會也面臨不少困難，其中反映最多的是備災倉庫不足的問題。一些地方紅十字會組織的備災倉庫容量小，備災物資存放空間不夠；一些地方紅十字會組織沒有自己的備災倉庫，只能借用；還有一些地方紅十字會組織暫時還沒有備災倉庫。一般來說，省級紅十字會組織的備災能力最強、條件最好，縣級紅十字會的備災能力最弱、條件最差，地市級紅十字會的備災能力和條件居中，這反映了我國的政治—行政體制特征對紅十字會組織備災能力和條件的影響。在救災志愿者的隊伍和能力建設方面，許多地方紅十字會組織的相關工作與現(xiàn)實要求的差距就更為明顯了，除了災害實際發(fā)生時有一些臨時的簡易培訓外，平時的培訓基本上不存在，以致許多志愿者到災區(qū)后根本不知道做什么和怎么做。況且，大多數(shù)地方紅十字會組織沒有自己的志愿者救援隊伍。在救災應急知識和能力的社會普及和培訓方面，一般都是政府在主持。在發(fā)生過像地震這樣的災害的地方，政府也有在民眾中普及相關知識、培訓相應能力的動力和積極性。但在大多數(shù)地方，政府的相關工作并不到位，雖然近年來普遍開始建立災害和公共事件應急體系，但往往限于體制內(nèi)運作，在社會層面缺少普及性工作?？偟膩碚f，公眾的相關知識和能力不足是普遍存在的問題，有些在公眾中自發(fā)流傳的東西甚至可能似是而非，亟須紅十字會這樣的社會組織開展救災應急知識普及和救災應急能力培訓來填補空白。相對而言，包括紅十字會組織在內(nèi)的社會組織在這方面開展的工作也是有限的。除少數(shù)地方外，地方紅十字會組織一般還沒有明確意識到此項工作的重要性以及與備災工作的相關性，多數(shù)把備災工作簡單地理解為救災款物的募集、儲存和管理，即使是在這個方面，就紅十字會組織自身來說，也還存在不足。特別是在自然災害發(fā)生時，社會捐贈物資急劇增加，數(shù)量大，品類多，新舊成色不一，接收、記錄、清理和存放等工作量巨大，紅十字會靠自身能力難以應付，工作人員疲憊不堪，志愿者參與不夠又缺少訓練，難免造成一些疏漏舛誤，引發(fā)公眾不滿。這種情況在汶川地震時并不少見。救災備災是紅十字會的基本職責和職能之一，對此，整個紅十字會組織體系都已經(jīng)非常認同非常熟悉，但要把這項工作做好、做精、做全面、做細致，還需付出很大的努力，既需要紅十字會組織相關基礎工作的進一步加強和深化，特別要加強相關工作的規(guī)范化和以志愿者為依托的救災隊伍專業(yè)化建設，同時也需要國家制度安排和政策層面的創(chuàng)新。在國家制度和政策層面，主要應在以下兩個方面加快創(chuàng)新。第一，將包括紅十字會組織在內(nèi)的社會公益慈善組織的救災參與制度化。政府掌握著強大的公共救災力量、權威的協(xié)調(diào)能力以及充分的公共救災資源，政府是救災的主體力量，其主導地位不可動搖。在此基礎上，要創(chuàng)新救災力量和資源的動員體制和投入體制，逐步實現(xiàn)政府與社會公益慈善組織之間的適度分工合作。政府主要負責公共救災力量和資源的動員和投入，社會救災力量和資源的動員和投入職責則主要由社會公益慈善組織承擔，政府對社會公益慈善組織的救災工作承擔領導和協(xié)調(diào)之責。必須充分認識到，在現(xiàn)代社會，在發(fā)生突發(fā)性公共事件時，政府固然有責任發(fā)出社會動員號召，但把社會力量和資源的使用納入政府行動范圍的做法，越來越難以得到社會的認同，反倒會引發(fā)社會的質(zhì)疑和批評，一旦出現(xiàn)任何疏漏，就會導致社會對政府的信任嚴重滑坡。玉樹地震后青海省政府要求全國社會組織將其募集的善款匯繳到青海省財政廳賬戶，由省政府統(tǒng)籌使用，立時引發(fā)社會輿論的廣泛抨擊，就是關于這種傳統(tǒng)做法已經(jīng)行不通的一個再明確不過的信號。畢竟，政治國家與公民社會完全一體化的時代已經(jīng)過去。在國際上，政府通常既不會要求社會公益慈善組織將其募集的社會資源匯繳給政府財政，也不會動員公眾為了救災之類事務向政府直接捐款，相反，政府要向社會公益慈善組織提供兩個方面的支持，一是對社會捐贈落實各種合理的稅費減免激勵措施；二是向社會組織提供公共資源（包括撥款），例如，在美國非營利組織的年度收入中，30%左右來自政府撥款（王勁穎、沈東亮、屈濤，2011），在發(fā)達國家中，這一比例還是比較低的。第二，在救災行動中，相關制度安排應當賦予包括紅十字會在內(nèi)的社會組織的參與以一定程度的獨立性，避免政府說不清社會捐贈的用途，捐贈者看不清捐贈的去向，受益者分不清救助的來源，最終傷害公眾的慈善意識和捐贈積極性。包括紅十字會在內(nèi)的社會公益慈善組織，在政府的主導和協(xié)調(diào)下，獨立參與救災和其他各種社會救助工作，這是世界上許多國家促進社會公益慈善事業(yè)發(fā)展的基本體制和機制。例如，美國國家應急預案把聯(lián)邦各部門和機構(gòu)與美國紅十字會組合成緊急事件支援小組（ESF），提供規(guī)劃、支援、資源、計劃執(zhí)行以及全國性事件期間可能最需要的應急服務；在聯(lián)邦的整個應急反應體系中，紅十字會被列入相關政府部門序列，是參與應急行動的中堅力量之一。在許多國家，災后救助和恢復重建的許多工作都由社會公益慈善組織獨立承擔。中國在這方面還有較大的制度和政策創(chuàng)新空間。國務院辦公廳2004年印發(fā)的《?。▍^(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案框架指南》提到要“充分發(fā)揮……公益團體和志愿者隊伍等社會力量的作用”，但并未對公益團體的實際職能給出明確界定。2007年發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》在工作原則部分最后提到“充分動員和發(fā)揮……社會團體和志愿者隊伍的作用”；另在醫(yī)療衛(wèi)生保障部分提到“必要時，組織動員紅十字會等社會衛(wèi)生力量參與醫(yī)療衛(wèi)生救助工作”。顯然，這些說法都只是附帶提及社會組織而已，至于它們究竟如何行動，同樣沒有任何明確規(guī)范?？茖W合理的做法是，真正建立起黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與的體制機制。社會協(xié)同和公民參與，不等于政府直接歸并社會和公民的力量，而是政府與社會分工合作，各盡其能，協(xié)調(diào)行動。社會力量的動員和參與，不是“必要時”的補充，相反，在可能的情況下都要調(diào)動社會力量充分發(fā)揮作用，這是培育社會自我管理和服務的意識和能力的良好契機。當然，社會組織數(shù)量眾多，在救災和災后恢復重建過程中，客觀條件可能并不允許它們各自獨立行動，在這種情況下，應當引導那些規(guī)模較大、力量較強的樞紐型社會組織發(fā)揮整合作用，推動廣大社會組織聯(lián)合起來協(xié)調(diào)行動。就紅十字會組織而言，我們有必要學習美國的經(jīng)驗，在應急預案框架中更加明確地界定紅十字會的職能和責任，使其成為連接社會與政府的橋梁和紐帶，并且能夠獨當一面履行職責，發(fā)揮作用，同時還可以賦予紅十字會組織在自愿基礎上整合和聯(lián)合其他社會組織共同行動的權能。相比于其他社會組織，紅十字會具有發(fā)揮這種橋梁紐帶和整合作用的法律優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，這是許多其他社會組織所無法比擬的。2.大力推動血液、非血緣關系骨髓和人體器官捐獻通過推動獻血、造血干細胞捐獻和人體器官捐獻來拯救生命，是紅十字運動的根本宗旨所規(guī)定的任務。世界上所有國家和地區(qū)的紅十字會組織都將這項工作視為其基本職責之一。中國紅十字會組織也不例外。1998年《中華人民共和國獻血法》正式實施以來，全國自愿無償獻血占臨床用血的比例已從1998年的5%左右，上升到2009年的99%以上，采血量也從《中華人民共和國獻血法》實施前的800余噸上升到2009年的3600噸，獻血人次超過1100萬。在推動公民無償獻血的過程中，中國紅十字會組織做了大量工作，主要是廣泛的社會宣傳工作，以及與各地中心血站配合開展現(xiàn)場動員。非血緣關系骨髓捐獻關系到造血干細胞移植，后者是治療白血病、拯救白血病患者生命的最后手段。1992年，經(jīng)衛(wèi)生部同意，中國紅十字會本著“人道、博愛、奉獻”的紅十字精神牽頭成立了中國非血緣關系骨髓移植供者工作領導小組，建立了中華骨髓庫，并開始進行供者的報名登記及HLA配型檢測等工作。建立中華骨髓庫的工作得到了社會的廣泛關注和支持。中國紅十字會總會在社會宣傳、組織供者、檢測分型等方面積極開展工作，成立6個協(xié)作組，由紅十字會和協(xié)作組所在地選定的實驗室分別擔負宣傳招募供者和配型檢測工作。幾年來，經(jīng)過努力，各地共積累了2萬余份供者的HLA檢測數(shù)據(jù)資料。截至2011年7月31日，通過中華骨髓庫捐獻的造血干細胞達2312例，患者查詢和申請21284人。人體器官移植也是救死扶傷的重要措施。從器官移植手術總量看，中國已經(jīng)成為世界上僅次于美國的第二大器官移植手術國家。但是，人體器官移植手術所使用的器官，絕大多數(shù)是有償購買得來的，這在一方面阻礙了家庭經(jīng)濟條件承擔不起此項費用的患者獲得移植治療的機會，另一方面也催生了地下人體器官市場的產(chǎn)生，造成了嚴重社會問題，引發(fā)了相關犯罪活動。推動人體器官捐獻，不僅是救助易受損群體的人道主義精神的體現(xiàn)，也是促進社會和諧穩(wěn)定的需要。2010年3月，衛(wèi)生部與中國紅十字會聯(lián)合召開全國人體器官捐獻試點工作啟動會，正式發(fā)布了《人體器官捐獻試點工作方案》，宣布在天津、遼寧、上海、浙江、廣東等10個省市首先啟動人體器官捐獻宣傳、動員和器官分配試點工作。試點啟動以來，在中國紅十字會各級組織的推動下，人體器官捐獻試點實現(xiàn)器官捐獻數(shù)百例，這是一個良好的開端。與社會的現(xiàn)實需求相比，目前中國的血液產(chǎn)品、造血干細胞和人體器官的供給遠遠不夠。從獻血方面看，隨著我國人民群眾健康需求逐步提高，醫(yī)療技術不斷發(fā)展，近幾年臨床用血需求量以10%～15%的速度快速增長，而采血量的增幅卻低得多，主要原因在于中國人志愿獻血率低，僅為0.84%，遠低于發(fā)達國家和中等收入國家的水平。在造血干細胞方面，根據(jù)流行病學調(diào)查，中國人口中的白血病發(fā)病率達到0.03%，每年新增白血病人約3萬人。但志愿捐贈骨髓者少，遠不能滿足實際需要。全國目前還只有2萬多個志愿捐獻者，占全國總?cè)丝诘谋壤坏?.002%；而據(jù)有關資料統(tǒng)計，中國臺灣地區(qū)骨髓庫征集志愿捐髓者有近20萬人，占其人口總數(shù)的1%；美國聯(lián)邦骨髓庫征集的志愿捐髓者有300萬人之多，在其總?cè)丝谥兴急壤策_到1%左右。人體器官捐贈方面的情況也不容樂觀。據(jù)統(tǒng)計，中國每年約有150萬病人需要器官移植，但每年僅有約1萬病人能夠獲得器官移植機會。在美國，等待器官移植手術的病患與器官捐獻者之比為5：1，在英國，該比率為3：1；而在中國，該比率高達150：1。中國在獻血、骨髓和人體器官捐贈方面所面臨的嚴峻形勢，公眾捐獻行動的不普及、不積極，既具有中國經(jīng)濟社會發(fā)展階段的特征，也與相關制度和政策不完善相關。公眾對獻血和捐獻骨髓存在認識誤區(qū)，擔心捐獻會影響自身健康，在實地調(diào)研中，不少骨髓捐贈者都提到，在他們決心捐贈的過程中，家人和親友不理解、不支持甚至以各種方式勸阻，是他們需要面對和解決的最主要難題；對捐贈人體器官有抵觸情緒，認為人死就要入土為安；醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)使用捐獻的血液、骨髓和人體器官時發(fā)生的費用不透明不公開，公眾不理解病患在接受他們無償捐獻的血液、骨髓或人體器官時為什么還要支付費用，在部分媒體推波助瀾的曲解報道影響下甚至對醫(yī)療機構(gòu)“有償使用”無償捐獻表示憤慨。從國家政策方面來說，對捐獻者的鼓勵仍然缺乏足夠有效的安排。2009年國家衛(wèi)生部頒布《全國無償獻血表彰獎勵辦法（2009年修訂）》，對無償獻血達到一定次數(shù)者給予無償獻血奉獻獎以資獎勵，但整個獎勵辦法的諸多條款均未提到任何實質(zhì)性的獎勵措施。對規(guī)范公眾捐獻的血液、骨髓和器官之使用的制度和政策，也還有進一步完善的空間，需要進一步強化其公開性和透明性，強化對個別利用公眾捐獻不當牟利的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的懲處，畢竟，獻血和捐贈骨髓、器官，都是社會公益慈善行為，不是市場化的經(jīng)營行為，絕不能容許任何利用公眾捐獻的血液、骨髓和器官本身牟利的行為。在這種形勢下，中國紅十字會組織有著很大的行動空間，擔負著艱巨的責任，而且紅十字會組織的這種角色是任何其他社會組織都不能替代的。一方面，紅十字會組織要加大宣傳力度，在全社會普及有關獻血、捐贈骨髓的知識，消除公眾的誤解和恐懼；宣傳人體器官捐獻的社會價值，破除一些不合時宜的傳統(tǒng)觀念。從實地調(diào)研情況看，目前各地紅十字會比較常用的宣傳手段主要是在公共場所張掛鼓勵性、動員性的宣傳標語、橫幅，顯得不夠深入具體。應該看到，在現(xiàn)階段，比這種一般化的宣傳更重要的是向公眾提供相關知識。為此，可以考慮采取這樣一些措施：①加強與各地血站合作，在街頭采血現(xiàn)場進行宣傳動員，向路人發(fā)放簡要知識手冊；②利用節(jié)假日，在公園、廣場、圖書館、展覽館等公共場合組織相關知識講座；③設置流動宣傳車，定期或不定期地進行各種移動宣傳；④宣傳進社區(qū)、進學校，開展相關知識掃盲行動，例如，在社區(qū)和學校開展一些比較隆重的宣傳活動，在社區(qū)委員會辦公場所和學校圖書館放置一定數(shù)量的知識手冊，基層紅十字會工作人員積極認真接受居民和師生的咨詢，讓大多數(shù)社區(qū)居民和學校師生對獻血、捐贈骨髓和器官的意義和知識有科學的理解和深刻的記憶。各地還可以根據(jù)本地實際，不斷創(chuàng)新宣傳動員的有效形式和方法。另一方面，對于積極參與志愿無償捐獻的捐獻者，給予細致的人道關懷和適度的實際獎勵。例如，紅十字會組織在國際紅十字會日對獲得無償獻血奉獻銅獎及以上獎項者、骨髓和器官捐贈者寄送一封感謝信，年終對他們（主要是器官捐獻者）或他們的家人進行慰問。紅十字會組織設立自己的相關獎項，對于凡是通過紅十字會無償獻血、捐贈骨髓和器官者進行獎勵，既要有物質(zhì)的內(nèi)容，更要高度重視精神鼓勵，包括舉行隆重的頒獎儀式，將獲獎者的情況通報其工作單位和所在社區(qū)、學校，邀請媒體廣泛宣傳，讓獲獎者成為社會標桿，贏得社會聲譽，受到社會尊重。對地方社會來說，讓這樣的人成為公益慈善事業(yè)的標桿，其社會效果比聘請演藝明星擔任所謂形象大使、形象代言人的效果更好、更實在。在實地調(diào)研時，一些參加調(diào)研座談會的捐贈者和受益人對此深有感觸，也頗有期盼。他們認為，對捐贈者的獎勵不僅僅是對他們個人的獎勵，而且也是最有效的社會動員方式之一。捐贈者中的一部分人原本得不到家人和親友的支持，周圍也不乏嗤之以鼻的人，但由于當?shù)丶t十字會的鼓勵，更由于他們所在單位的獎勵，他們后來都贏得了家人的肯定和社會的尊重，他們自己也變成了紅十字事業(yè)的義務宣傳員。紅十字會組織要更好地推動獻血和骨髓、器官捐獻工作，需要進行一些制度和政策創(chuàng)新。（1）黨委政府高度重視是這項紅十字事業(yè)能夠更好更快地發(fā)展的重要因素。例如，中國骨髓庫江蘇省分庫自2002年啟動以來，得到省委、省政府的高度重視和社會各界的大力支持，目前已有9.5萬多名入庫志愿者，志愿者中人數(shù)最多的是醫(yī)務工作者，占1/4，其次是教師、公務員、企事業(yè)單位員工。從2002年建庫到2008年4月，江蘇省用6年時間實現(xiàn)100例捐獻，2008年至2011年，用3年的時間完成了第二個100例捐獻，捐獻速度不斷加快。（2）進一步明確血液、骨髓和器官的捐獻和使用的公益慈善性質(zhì)，建立健全公開、透明機制，尤其是使用過程中發(fā)生的由受益人支付的費用產(chǎn)生情況特別需要向社會公開，接受政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，消除社會的疑慮。這項工作既涉及紅十字會組織，也涉及醫(yī)療衛(wèi)生部門。使用的公開化和透明化，有助于提升公眾的信任度和參與捐獻的積極性。（3）國家有關部門建立更加有效的社會動員機制。例如，在美國，汽車駕駛執(zhí)照審批機構(gòu)有責任詢問和記錄申請駕照者捐贈遺體和器官的意愿，對于愿意捐贈者，在其駕照上印出特殊標記。另外，雖然國家強調(diào)無償捐獻，但對于實際捐獻的人，仍然應當給予適當?shù)墓膭詈酮剟?，衛(wèi)生部關于對無償獻血達到一定次數(shù)進行獎勵的辦法，應當有實質(zhì)性的內(nèi)涵，不僅要為社會樹立標桿，也要給予他們實際的關懷。（4）加大對紅十字會組織相關宣傳動員工作的財政支持力度。目前，紅十字會組織主要承擔宣傳和動員的職責，而不直接開展血液、骨髓和器官的采集與使用業(yè)務，這導致紅十字會組織無法通過血產(chǎn)品的加工處理獲得一定的收益，從而支持其宣傳動員工作。課題組在某省實地調(diào)研時，一些地方紅十字會反映，為了配合當?shù)刂行难緞訂T公眾無償獻血，他們派出工作人員和志愿者，在血站的采血現(xiàn)場張掛橫幅，發(fā)放印刷宣傳品，接待公眾咨詢，幫助辦理獻血手續(xù)，耗費不少人力物力財力，使得本來就捉襟見肘的紅十字會運作經(jīng)費更加緊張，這就影響了紅十字會進行宣傳動員的積極性；紅十字會為之服務的中心血站其實是有一筆宣傳動員經(jīng)費的，但從未對紅十字會的投入給予補償。這表明，在兩者之間存在著資源配置不合理的問題。要解決這個問題，有三種辦法可供選擇。一是像美國那樣，紅十字會組織直接開展采血業(yè)務，通過血產(chǎn)品加工處理獲得一定的收益，支持紅十字會的工作。在美國，紅十字會提供了全國48%的血產(chǎn)品，血產(chǎn)品收益構(gòu)成紅十字會收入的重要來源。二是紅十字會從募集的善款中提取一定比例，用來補償其運作經(jīng)費的不足。三是考慮在政府的年度衛(wèi)生事業(yè)費預算中納入紅十字會開展獻血、骨髓和器官捐贈宣傳動員工作所需要的運作經(jīng)費，使其得到有效的財政保障。從中國國情來看，搬用美國模式不現(xiàn)實，從善款中提取一定比例的做法目前也行不通，因此，政府財政加大對紅十字會的宣傳動員工作的專項支持力度，在目前是勢在必行的。3.廣泛開展應急救護培訓和初級衛(wèi)生知識普及工作應急救護培訓和初級衛(wèi)生知識普及，是各國紅十字會組織普遍開展的一項傳統(tǒng)工作，也是紅十字系統(tǒng)融入政府應急工作體系的優(yōu)勢業(yè)務?！都t十字會法》明確規(guī)定，普及衛(wèi)生救護和防病知識，進行初級衛(wèi)生救護培訓，組織群眾參加現(xiàn)場救護，是各級紅十字會應該履行的職責。多年來，各級紅十字會深入各個行業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，積極開展救護員和群眾救護知識普及與培訓，并組織紅十字救護員參與汶川地震等自然災害救援和奧運會、亞運會等重大活動服務，在保障群眾健康與安全方面發(fā)揮了重要作用。進入21世紀以后，尤其是近幾年來，培訓工作進入快速發(fā)展階段。據(jù)統(tǒng)計，2008～2010年，全國共培訓救護師99831人次，培訓紅十字救護員1038萬人次，普及衛(wèi)生防病和救護知識4800萬人次。中國紅十字會的應急培訓和初級衛(wèi)生知識普及工作是卓有成效的，但與中國社會的現(xiàn)實需要相比，還有很大的距離。中國人口眾多，自然災害頻發(fā)，突發(fā)事件和安全生產(chǎn)形勢十分嚴峻。據(jù)統(tǒng)計，2010年，全國發(fā)生交通事故約22萬起，傷亡近32萬人；發(fā)生火災13.2萬起，因火災而傷亡的有1681人。提高安全意識、消除安全隱患是預防和減少事故發(fā)生的關鍵；而提高人民群眾的應急救護能力是在這類事故發(fā)生時減少生命財產(chǎn)損失的關鍵。另外，據(jù)北京大學中國社會調(diào)查中心調(diào)查，目前城鄉(xiāng)居民半年內(nèi)患病一次以上的被調(diào)查者所占比例達到32.2%；同時，該項調(diào)查表明，60.2%的人在生病時選擇自己處理，還有2.1%的人不采取任何措施等病慢慢好（北京大學中國社會調(diào)查中心，2011）。這意味著，有超過1/3的人生病時是自己處理的或不處理的，其中蘊含著巨大的風險：如果他們欠缺基本的醫(yī)療衛(wèi)生知識，就可能處理不當，延誤病情，小病變成大病。在這種情況下，在全社會普及基本醫(yī)療衛(wèi)生知識，增強人們應對日常小病的能力，是一項十分重要的工作。目前，綜合各地紅十字會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國應急安全教育和培訓的普及率為7%～8%。而發(fā)達國家的這一普及率遠比中國高。例如，據(jù)考察，法國應急救護培訓普及率為40%，德國為80%，在美國，僅接受心肺復蘇技術培訓者就有7000萬人，接近全美總?cè)丝诘?/3（劉凌宇，2011）。影響中國紅十字會應急救護培訓和初級衛(wèi)生知識普及工作的因素有很多。從本課題組的調(diào)查和國內(nèi)相關學者的研究結(jié)果來看，存在的主要問題包括：相關法律保障不力，各級政府支持不夠，部門之間缺乏協(xié)調(diào)；紅十字會培訓機構(gòu)設置不規(guī)范，師資力量成分復雜，素質(zhì)不過硬，培訓工作標準不一致，運行機制不靈活，運行方式無特色；有償培訓項目收費標準不統(tǒng)一，各地差異較大，國家缺少必要規(guī)范，社會質(zhì)疑較多；社會宣傳不夠廣泛，培訓和知識普及工作深入社會基層不夠，通常依賴于固定場地開展有償培訓，與社區(qū)建設工作有機結(jié)合不夠，等等。這些問題是影響中國社會應急救護培訓和初級衛(wèi)生知識普及工作的主要因素。要做好應急救護培訓和初級衛(wèi)生知識普及工作，必須進一步加強、完善和創(chuàng)新相關制度和機制。（1）完善相關法律體系，提高政府支持力度，增進部門之間的協(xié)調(diào)。《紅十字會法》把“普及衛(wèi)生救護和防病知識，進行初級衛(wèi)生救護培訓，組織群眾參加現(xiàn)場救護”規(guī)定為各級紅十字會應該履行的職責，但從救護培訓方面來說，法律對于培訓對象沒有任何強制性規(guī)定，因而社會各界參加培訓成為一種志愿性行為。一些地方的紅十字會為了推進培訓工作，與部分行業(yè)主管部門合作，要求特定人群必須接受應急培訓，例如把接受培訓作為領取機動車駕照的前置條件。但是這種強制并沒有法律上的依據(jù)，容易引發(fā)社會質(zhì)疑。因接受紅十字會提供的救護培訓而獲得的相關證書，也沒有法律上的權威性。從政府支持方面來說，關于紅十字會作為救護培訓主體的定位、紅十字會培訓機構(gòu)的管理屬性以及工作經(jīng)費安排等，都沒有明確和統(tǒng)一的規(guī)定。目前中國社會救護培訓主體多元，除了紅十字會之外，一些醫(yī)院、急救中心以及部分并不具備資質(zhì)的民間機構(gòu)都在參與救護培訓，某些行業(yè)和部門甚至自行組織相關培訓及考核，這些主體之間缺乏整合，也沒有統(tǒng)一的考核標準和考核機構(gòu)，導致培訓工作在一定程度上出現(xiàn)混亂，培訓質(zhì)量參差不齊，紅十字會的培訓工作因此面臨種種挑戰(zhàn)和難題。對于紅十字會培訓機構(gòu)設置的管理屬性，也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，在一些省份屬于規(guī)范管理的事業(yè)單位，在一些省份屬于差額撥款單位，在大多數(shù)市、縣屬于自收自支單位，還有的地方紅十字會沒有專門的培訓機構(gòu)。對于紅十字會救護培訓的工作經(jīng)費問題，政府也沒有規(guī)范化的制度安排，沒有標準、沒有依據(jù)，不同層級和不同地區(qū)紅十字會差異巨大，是目前紅十字會救護培訓工作經(jīng)費問題的突出表現(xiàn)。從部門協(xié)調(diào)方面看，一些部門對紅十字會的救護培訓工作的態(tài)度不積極，有的甚至采取拒絕的態(tài)度。這是因為一方面國家對社會應急救護培訓工作不夠重視，影響相關部門和單位對培訓的態(tài)度，對培訓工作的必要性和緊迫性缺乏認識，配合工作的積極性不高，有的強勢部門和機構(gòu)甚至對紅十字會的培訓工作帶有抵觸情緒。另一方面，一些部門和機構(gòu)出于維護本部門或系統(tǒng)的利益的考慮，不希望包括紅十字會在內(nèi)的其他培訓主體介入本系統(tǒng)的培訓工作。此外，一些部門和機構(gòu)認為，紅十字會的救護培訓缺少權威性，其所發(fā)放的“急救員”證與本部門或機構(gòu)關聯(lián)不大，不能作為本系統(tǒng)相關人員考評、上崗的依據(jù)。而部門協(xié)調(diào)問題之所以會出現(xiàn)，關鍵原因還是法律規(guī)范和政府支持兩個方面的問題的存在。針對這些問題，為了更好地推進中國社會救護培訓工作取得進展和實實在在的成效，首先要對相關法律進行完善，在賦予紅十字會進行初級衛(wèi)生知識普及和救護培訓的職責的同時，還要賦予紅十字會在全國社會性救護培訓體系中的權威性地位，使其成為此項工作的主導性組織，并負責制定全國統(tǒng)一的培訓師資標準、培訓工作標準、培訓考核辦法、培訓證書頒發(fā)等行業(yè)規(guī)范，明確紅十字會是全國唯一有資格頒發(fā)《急救員證書》的機構(gòu)，社會其他培訓主體聘用的培訓師資應當持有紅十字會頒發(fā)的急救培訓合格證，以確保培訓質(zhì)量。法律上還要明確，一些特殊行業(yè)和職業(yè)，包括公安、交通、消防、城管、鐵路、民航、旅游、質(zhì)監(jiān)、礦山、建筑等與人民生命健康和安全生產(chǎn)密切相關的行業(yè)和部門，必須讓相關工作人員接受救護培訓并獲得相關證書。其次，政府要明確紅十字會作為救護培訓和初級衛(wèi)生知識普及的主導組織的定位，把紅十字會主導的救護培訓工作納入國家應急體系建設范圍，把初級衛(wèi)生知識普及工作納入國家衛(wèi)生防疫工作體系范圍。要明確紅十字會培訓機構(gòu)的管理屬性。在這個問題上，無非有三種選擇，一是全額財政撥款的事業(yè)單位，二是差額撥款的事業(yè)單位，三是自收自支的單位。按照國家關于事業(yè)單位改革的總方針，自收自支的單位實際上將被歸入營利型經(jīng)濟組織范疇，但是救護培訓和初級衛(wèi)生知識普及工作是社會公益事業(yè)，實在不宜歸類為營利性的經(jīng)營領域。如果定性為差額撥款的事業(yè)單位，則需要對培訓機構(gòu)如何籌集其不足部分經(jīng)費問題做出明確規(guī)范，包括政府購買服務的方式和機制等。從簡化制度安排、降低制度成本的角度考慮，將紅十字會培訓機構(gòu)定性為規(guī)范管理、全額撥款的事業(yè)單位比較合理。省級和地市級紅十字會應設立參照公務員制度管理的衛(wèi)生應急救護培訓機構(gòu)或培訓指導機構(gòu)，縣級紅十字會設立負責具體培訓事務的事業(yè)單位。解決了上述兩個方面的問題，部門間協(xié)調(diào)的問題也就迎刃而解了。當然，紅十字會應當主動與相關部門溝通，宣傳救護培訓的必要性和重要性，提供相關服務。相關部門或單位無論是否從紅十字會尋求培訓服務，都不能降低標準，尤其要杜絕只收費不培訓的現(xiàn)象出現(xiàn)。（2）規(guī)范培訓機構(gòu)設置和師資配備，統(tǒng)一培訓工作標準