城市老年人社區(qū)福利服務(wù)現(xiàn)狀問(wèn)題及專業(yè)服務(wù)的可能性

（一）問(wèn)題的提出1990年代以來(lái)，我國(guó)逐漸步入老齡化社會(huì)，西方“社區(qū)照顧”的理念也逐漸演繹為我國(guó)政府對(duì)老年人“社會(huì)化養(yǎng)老”與“社區(qū)照顧”導(dǎo)向的一些前瞻性思考和計(jì)劃。1993年8月，民政部等14個(gè)政府部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，該文件提出：到本世紀(jì)末，基本建成多種經(jīng)濟(jì)成分并存、服務(wù)門類齊全、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；85%以上的街道興辦一所社區(qū)服務(wù)中心、一所老年公寓（托老所）、一所殘疾人收托所和一所以上的托幼機(jī)構(gòu)。[1]今天，這個(gè)文件所提出的在全國(guó)城市街道一級(jí)建立社區(qū)服務(wù)中心和托老機(jī)構(gòu)的計(jì)劃基本實(shí)現(xiàn)。2001年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，民政部啟動(dòng)、制定并下發(fā)了“全國(guó)社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”，該計(jì)劃提出的主要任務(wù)是：在3年的時(shí)間內(nèi)，從中央到地方，民政部門將發(fā)行福利彩票籌集福利金（約40億～50億），福利金地方配套資金、社會(huì)力量投入以及街道和居委會(huì)自籌資金加在一起，使資金總額達(dá)到100億元。在全國(guó)10萬(wàn)個(gè)社區(qū)居委會(huì)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建或改擴(kuò)建一批供老年人娛樂(lè)、健身、學(xué)習(xí)的城市社區(qū)老年人福利服務(wù)設(shè)施、活動(dòng)場(chǎng)所和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，以建立老年人福利服務(wù)體系，屆時(shí)，全國(guó)將有1.32億老年人受益。按照“星光計(jì)劃”實(shí)施步驟，首先側(cè)重于大中城市，同時(shí)推進(jìn)中小城市的老年人社區(qū)福利服務(wù)設(shè)施和活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)，并兼顧農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設(shè)。2001年開始實(shí)施的“星光計(jì)劃”，至今已經(jīng)實(shí)施三年，已經(jīng)建成的“星光老人之家”的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、活動(dòng)室在為增進(jìn)老年人的福利中發(fā)揮著作用，但是同時(shí)也存在著像“日間照料室”的服務(wù)不能運(yùn)作的問(wèn)題。[2]“星光計(jì)劃”實(shí)施后引發(fā)了以政務(wù)落實(shí)為己任的社區(qū)居委會(huì)所不能為的工作，即：社區(qū)“星光老人之家”普遍出現(xiàn)“日間照料室”空置，社區(qū)不清楚老年人日間照料服務(wù)怎樣運(yùn)作的問(wèn)題。一些基層社區(qū)居民委員會(huì)人員說(shuō)：“日間照料室”的空置是由于居民沒有需求，而另一些基層社區(qū)居民委員會(huì)的人員則直白地說(shuō)：如果提供服務(wù)，管理與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由誰(shuí)出呢？顯然，“星光計(jì)劃”是一個(gè)監(jiān)督、檢查和落實(shí)福利設(shè)施完成的行動(dòng)計(jì)劃，沒有涉及像老人日間照料服務(wù)如何建構(gòu)與落實(shí)的問(wèn)題?！靶枪饫先酥摇笔橇⒆阌谏鐓^(qū)居民委員會(huì)一級(jí)的社會(huì)福利服務(wù)設(shè)施，這一服務(wù)同20世紀(jì)90年代在街道一級(jí)所設(shè)立的“社區(qū)服務(wù)中心”的最大不同在于：立足于社區(qū)居民委員會(huì)一級(jí)的“星光老人之家”，建設(shè)了為老年人服務(wù)的硬件設(shè)施，而對(duì)于如何提供服務(wù)的軟件問(wèn)題，卻沒有任何跟進(jìn)的資源配置、服務(wù)方式和服務(wù)監(jiān)督管理的措施。試想：如果沒有來(lái)自上級(jí)部門的?？?，沒有專業(yè)服務(wù)人員的服務(wù)，“星光老人之家”的福利服務(wù)是否屬于目前以政務(wù)落實(shí)為己任的居民委員會(huì)的正常工作范圍？答案當(dāng)然是否定的?！靶枪庥?jì)劃”的目的是建立一個(gè)立足于社區(qū)的老年人福利服務(wù)體系的計(jì)劃，這就必然包含兩部分內(nèi)容：①為老年人提供福利服務(wù)的基本場(chǎng)所和設(shè)施；②專業(yè)人員為老年人提供的福利服務(wù)。后者所涉及的服務(wù)落實(shí)問(wèn)題，應(yīng)該是這個(gè)計(jì)劃最為核心的部分，但是“星光計(jì)劃”從啟動(dòng)開始，在一系列落實(shí)計(jì)劃環(huán)節(jié)中，各級(jí)行政管理部門關(guān)注的中心問(wèn)題是硬件設(shè)施，如：北京市明確地具體要求各社區(qū)居委會(huì)將設(shè)立不少于100平方米的社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，并設(shè)置室外健身場(chǎng)地，具體化為建設(shè)三室、一場(chǎng)、一校。三室指老年人的日間照料室、活動(dòng)室、醫(yī)療室；一場(chǎng)指健身場(chǎng)；一校指市民文明學(xué)校。關(guān)于這個(gè)計(jì)劃落實(shí)所涉及的老年人社會(huì)服務(wù)計(jì)劃的運(yùn)作與管理，以及資金的來(lái)源，服務(wù)人員與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題則成為懸而未決的問(wèn)題?！靶枪庥?jì)劃”對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以政務(wù)落實(shí)功能為己任的街道辦事處和基層社區(qū)居委會(huì)提出巨大的挑戰(zhàn)，它為社區(qū)提供了一個(gè)具有社會(huì)福利服務(wù)性質(zhì)的設(shè)施，這種服務(wù)形式對(duì)于社區(qū)而言完全是新事物，如何運(yùn)用社區(qū)現(xiàn)有的資源和“星光計(jì)劃”所提供的公共福利設(shè)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)老年人的社區(qū)日間照料服務(wù)，在基層社區(qū)建構(gòu)起與社會(huì)保障（社會(huì)福利）制度相配套的社區(qū)社會(huì)福利服務(wù)體系，對(duì)街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)都是一個(gè)嶄新的問(wèn)題。事實(shí)上，20世紀(jì)90年代社區(qū)服務(wù)中心的出現(xiàn)，就是對(duì)街道辦事處功能的挑戰(zhàn)。民政部于1995年下發(fā)了《全國(guó)社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》以后，在街道辦事處管轄地區(qū)的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)——社區(qū)服務(wù)中心，是在街道辦事處一級(jí)建立的服務(wù)院舍。我們可以將社區(qū)服務(wù)中心的工作看作是在功能上從街道辦事處管理模式中剝離出來(lái)的，負(fù)責(zé)街道一級(jí)服務(wù)管理的專業(yè)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)。作為社區(qū)照顧的“日間照料室”，則應(yīng)該是在社區(qū)居委會(huì)一級(jí)建立的福利服務(wù)，這是一種為社區(qū)有需要的老年居民提供的非營(yíng)利性質(zhì)的服務(wù)，服務(wù)的模式是應(yīng)需要而建立的。顯然，“星光老人之家”的日常運(yùn)作及“日間照料室”的服務(wù)功能由誰(shuí)承擔(dān)，是社區(qū)居委會(huì)還是從社區(qū)居委會(huì)剝離出一種新型的非營(yíng)利性的社會(huì)服務(wù)組織，將是社區(qū)老年人福利服務(wù)實(shí)踐所要解決的問(wèn)題。在這個(gè)意義上，我們也可以認(rèn)為“日間照料室”的服務(wù)超出了社區(qū)居委會(huì)的現(xiàn)有功能，解決這個(gè)問(wèn)題當(dāng)然也應(yīng)該是到社區(qū)居委會(huì)之外去尋找思路。（二）社會(huì)福利制度的給付體系與服務(wù)體系“星光計(jì)劃”的目的是在社區(qū)建立老年人的社會(huì)福利服務(wù)，這個(gè)計(jì)劃的資金由兩部分組成：各級(jí)彩票中心發(fā)行福利彩票籌集的福利基金的80%（約50億元人民幣）和各級(jí)政府及社會(huì)各界投資的50億元人民幣?！靶枪庥?jì)劃”向社區(qū)提供的是福利服務(wù)設(shè)施，是一次性的。換句話說(shuō)，“星光計(jì)劃”之后，老年人福利服務(wù)怎么搞的問(wèn)題不是這個(gè)計(jì)劃考慮的問(wèn)題。事實(shí)上，“星光計(jì)劃”所提供的福利服務(wù)設(shè)施和與此相聯(lián)系的社會(huì)服務(wù)體系的建構(gòu)，不是哪一個(gè)部門能夠解決的問(wèn)題，而是制度設(shè)計(jì)與制度安排的問(wèn)題。如果沒有相應(yīng)的福利服務(wù)計(jì)劃與資金的跟進(jìn)，這些設(shè)施將不能達(dá)到這個(gè)計(jì)劃的初衷。社會(huì)福利是一種制度安排。在西方，社會(huì)福利一詞有各種不同的意義。廣義的社會(huì)福利是指制度。作為制度意義的社會(huì)福利，美國(guó)社會(huì)工作者協(xié)會(huì)對(duì)它做了如下規(guī)定：一個(gè)國(guó)家用以協(xié)助人們滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育與健康的需求，使社會(huì)得以維系下去的方案、給付與服務(wù)的體系。[3]這就是說(shuō)，社會(huì)福利包括給付的體系（社會(huì)保障）和社會(huì)服務(wù)的體系。我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“單位制”社會(huì)福利，是以社會(huì)組織為單位的福利發(fā)放體系，每個(gè)就業(yè)人口的福利都是通過(guò)該成員工作所屬的社會(huì)組織按照級(jí)別向組織成員發(fā)放住房和退休養(yǎng)老的福利，同時(shí)還為其提供免費(fèi)的醫(yī)療服務(wù)和困難家庭的補(bǔ)助。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單位制以外的社會(huì)服務(wù)體系主要是各類福利機(jī)構(gòu)的院舍服務(wù)。這類服務(wù)基本上是設(shè)在省市一級(jí)，如省或市級(jí)的社會(huì)福利院、老人院。由于提供福利服務(wù)的院舍數(shù)量有限，其服務(wù)的對(duì)象人群十分有限。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位制社會(huì)福利所涵蓋的人口，僅僅是城市就業(yè)人口，其數(shù)量極其有限，大約不足10%的城市人口享受一種低工資待遇的完全性質(zhì)的國(guó)家福利。[4]由于人口比例太少，這種福利還不是嚴(yán)格意義上的福利制度。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，城市就業(yè)人口中越來(lái)越多的人處于單位制福利之外：非公有制社會(huì)組織中的人員，個(gè)體經(jīng)濟(jì)的從業(yè)人員，從國(guó)有單位流動(dòng)到非國(guó)有單位的人員，虧損或倒閉的國(guó)有企業(yè)的職工等，都不能享受單位制的社會(huì)福利。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著享受單位制社會(huì)福利的人口在社會(huì)整體人口中的比例逐漸減少與弱化，我國(guó)社會(huì)保障（社會(huì)福利）制度改革的一系列社會(huì)政策出臺(tái)，社會(huì)福利“社會(huì)化”已經(jīng)在改革不斷深入發(fā)展的大趨勢(shì)中轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的制度，“社會(huì)化養(yǎng)老”已經(jīng)搭建起制度機(jī)制的平臺(tái)。1990年中期，民政部在街道辦事處一級(jí)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心的舉措，可以視為改革開放以來(lái)，我國(guó)在社會(huì)福利制度方面的一個(gè)重要的變化。在街道辦事處一級(jí)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心的舉措所帶來(lái)的變化在于：在城市，一種立足于街道辦事處一級(jí)為居民提供具有福利性質(zhì)的非營(yíng)利性服務(wù)開始出現(xiàn)，這種以社區(qū)居民為服務(wù)對(duì)象的社會(huì)服務(wù)，其性質(zhì)是既區(qū)別于單位制的福利服務(wù)，又區(qū)別于個(gè)體營(yíng)利性的社區(qū)服務(wù)。2001年，“星光計(jì)劃”的實(shí)施所帶來(lái)的新變化在于：在社區(qū)居委會(huì)一級(jí)通過(guò)“星光老人之家”實(shí)施社區(qū)照顧，使直接在社區(qū)為有需要的老人提供“日間照料”的服務(wù)，具備了一定的硬件條件。從街道辦事處一級(jí)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，到“星光計(jì)劃”在社區(qū)居委會(huì)一級(jí)為老年人提供“日間照料室”社會(huì)服務(wù)，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)福利社區(qū)化變化的趨勢(shì)?！靶枪庥?jì)劃”作為社會(huì)福利性質(zhì)的服務(wù)在社區(qū)出現(xiàn)，在本質(zhì)上是伴隨著我國(guó)社會(huì)保障（社會(huì)福利）制度的一個(gè)巨大變化，是對(duì)離退休的有需求的老人給予社區(qū)人文關(guān)懷的一個(gè)有意義的舉措，回應(yīng)這一變化需要一套與給付體系（社會(huì)保障）相配合的、從街道到社區(qū)不同層面的社會(huì)福利服務(wù)體系的跟進(jìn)。然而誰(shuí)來(lái)完成服務(wù)？誰(shuí)來(lái)支付服務(wù)的費(fèi)用？誰(shuí)來(lái)評(píng)估服務(wù)？這是社區(qū)所面對(duì)的問(wèn)題，但是，無(wú)論是街道還是社區(qū)都無(wú)能力解決這個(gè)問(wèn)題?！靶枪饫先酥摇奔啊叭臻g照料室”所要解決的服務(wù)落實(shí)問(wèn)題，是社會(huì)服務(wù)體系在社區(qū)怎樣建立、運(yùn)作和管理，其服務(wù)資源由誰(shuí)提供的問(wèn)題。從宏觀上看，社會(huì)福利從單位制到社區(qū)制，表明社會(huì)化養(yǎng)老的普遍趨勢(shì)要求社區(qū)來(lái)承擔(dān)“服務(wù)”的功能，即社區(qū)要承擔(dān)對(duì)老年人的日間照料服務(wù)。從微觀操作層面看，“星光計(jì)劃”令社區(qū)居委會(huì)產(chǎn)生的最大困惑是，“日間照料室”服務(wù)在沒有服務(wù)資源的前提下如何落實(shí)服務(wù)？這個(gè)現(xiàn)象反映的是越來(lái)越令社區(qū)服務(wù)功能凸顯的老年人“社區(qū)照顧”的問(wèn)題，反映的是我國(guó)社會(huì)福利制度的給付與社會(huì)服務(wù)體系怎樣契合的制度安排問(wèn)題。當(dāng)社會(huì)保障在制度設(shè)計(jì)的給付上十分謹(jǐn)慎而又有限時(shí)，在制度設(shè)計(jì)上是否應(yīng)該有相應(yīng)的社會(huì)福利服務(wù)資源來(lái)滿足有需要的社會(huì)成員最基本的服務(wù)？在北京以至于全國(guó)的城市，“星光老人之家”建成后，日間照料室由于沒有后續(xù)的資金實(shí)施服務(wù)而普遍出現(xiàn)空置現(xiàn)象，一些社區(qū)居民委員會(huì)不得不將“日間照料室”改成老人活動(dòng)室，但是，這并不能改變空置現(xiàn)象對(duì)制度設(shè)計(jì)上缺乏社會(huì)服務(wù)資源所出現(xiàn)的問(wèn)題，以及該問(wèn)題對(duì)街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)在服務(wù)功能上所構(gòu)成的挑戰(zhàn)。“星光老人之家”的日間照料服務(wù)，同1995年以來(lái)在城市街道辦事處一級(jí)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)在性質(zhì)上是相同的，即這種服務(wù)是非營(yíng)利性的服務(wù)，需要專業(yè)人員的管理和有關(guān)部門的評(píng)估。對(duì)街道和社區(qū)來(lái)說(shuō)，一種立足于社區(qū)居委會(huì)的社會(huì)服務(wù)體系的框架如何搭建，其資源怎樣整合、怎樣運(yùn)作，則是問(wèn)題的核心。（三）“星光計(jì)劃”要求社區(qū)由單一管理功能轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾巍芾怼?wù)的三位一體功能社區(qū)服務(wù)從1980年代開始在城市搞起來(lái)，但是，對(duì)于社區(qū)居委會(huì)來(lái)說(shuō)，它自身不是社區(qū)服務(wù)中服務(wù)的承擔(dān)者和落實(shí)者，街道辦事處也不是服務(wù)質(zhì)量評(píng)估意義上的管理者。從體制因襲的傳統(tǒng)上看，街道辦事處的責(zé)任是實(shí)施社會(huì)管理并負(fù)責(zé)下達(dá)政府政務(wù)，社區(qū)居委會(huì)的責(zé)任是將來(lái)自上級(jí)的政務(wù)落實(shí)，因此，街道辦事處的責(zé)任不是專業(yè)服務(wù)的管理，社區(qū)居委會(huì)也不必具備專業(yè)服務(wù)的功能。從街道辦事處到社區(qū)居委會(huì)，都是在延伸政府的社會(huì)管理職能，而不是專業(yè)化的服務(wù)職能。在城市，遍及街區(qū)的社區(qū)服務(wù)實(shí)際上是由個(gè)體或集體為社區(qū)居民提供的營(yíng)利性服務(wù)，街道是這類服務(wù)營(yíng)業(yè)稅收的管理者和使用者，而不是直接的服務(wù)者或服務(wù)規(guī)范的監(jiān)督者。街道辦事處只是對(duì)其所屬的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)——社區(qū)服務(wù)中心起著行政管理與監(jiān)督的作用。由此可以看到，“星光計(jì)劃”實(shí)施后，“星光老人之家”及“日間照料室”服務(wù)的缺失造成對(duì)社區(qū)現(xiàn)有功能——有管理缺服務(wù)的一種挑戰(zhàn)，它的存在令社區(qū)居委會(huì)要有直接“服務(wù)”的功能，令街道辦事處要有對(duì)服務(wù)直接“管理”的功能?！叭臻g照料室”作為實(shí)施服務(wù)的公共福利設(shè)施在社區(qū)出現(xiàn)，要求社區(qū)在體制上對(duì)原來(lái)三級(jí)管理（市、區(qū)、街道辦事處）四級(jí)落實(shí)（居委會(huì)）的管理功能要有突破。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)的基層組織結(jié)構(gòu)——從街道辦事處到社區(qū)居民委員會(huì)，其基本功能是“管理”或“治理”。二十多年的改革所成就的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的巨大變化，使社會(huì)基層組織結(jié)構(gòu)、功能正在積極回應(yīng)這些變化，滿足社會(huì)變遷與發(fā)展的要求。從20世紀(jì)90年代中后期農(nóng)村的村民自治，到近兩年城市的居民委員會(huì)公開選舉和居民委員會(huì)自治，都可以視為是對(duì)這些變化的跟進(jìn)。在社會(huì)福利社會(huì)化的大變革下，社區(qū)有三個(gè)層面的工作需要不同的組織來(lái)完成：第一，居民的自治組織（無(wú)論是居民居住的單位福利房社區(qū)，還是業(yè)主居住的商品房的社區(qū)）。第二，政府政務(wù)落實(shí)部門。目前執(zhí)行政務(wù)落實(shí)的“社區(qū)工作站”是一個(gè)性質(zhì)比較明確的基層部門，未來(lái)，居民委員會(huì)的大部分政務(wù)工作將由這個(gè)部門來(lái)完成。第三，完成老年人、青少年和家庭支持與服務(wù)的專業(yè)化綜合服務(wù)部門，這是一個(gè)有待發(fā)展和壯大的社區(qū)社會(huì)工作專業(yè)化服務(wù)功能的部門。目前，社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉應(yīng)該是完成第一與第二個(gè)層面的分離，政府尚未主導(dǎo)政務(wù)的剝離工作，大多數(shù)社區(qū)只是走了直選的形式——居民委員會(huì)成員是街聘民選。社區(qū)的行政架構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)上的變化，上述的功能就不可能清晰地分離。第三個(gè)層面的專業(yè)綜合性服務(wù)，是社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的社會(huì)定位，這樣的服務(wù)需要由非政府社團(tuán)組織來(lái)完成?！吧鐣?huì)化養(yǎng)老”令社區(qū)居委會(huì)一級(jí)要完成政府政務(wù)的落實(shí)與滿足社區(qū)老年人服務(wù)需求的落實(shí)。社區(qū)現(xiàn)有的條件能否承載這個(gè)功能？今天，眾多的社區(qū)居委會(huì)一級(jí)缺乏服務(wù)落實(shí)的基本條件，將老年人的“日間照料室”搞成與“老年人活動(dòng)中心”相類似的形式，這樣的做法就是在社區(qū)現(xiàn)有的政務(wù)落實(shí)的功能框架內(nèi)做文章。如果我們要求社區(qū)居委會(huì)通過(guò)“星光老人之家”“日間照料室”的平臺(tái)為有困難的老年人提供照顧服務(wù)，承擔(dān)服務(wù)和對(duì)服務(wù)管理的職能，那么社區(qū)就要有相應(yīng)的職能部門與人員，這在組織上要突破社區(qū)現(xiàn)有的職能架構(gòu)。無(wú)論是“星光老人之家”的一般性活動(dòng)的組織，還是“日間照料室”的服務(wù)與管理，所體現(xiàn)的是“社會(huì)化養(yǎng)老”意義上的社區(qū)照顧。在沒有政府福利服務(wù)支付的情況下，為回應(yīng)社區(qū)養(yǎng)老的問(wèn)題而在社區(qū)居委會(huì)一級(jí)發(fā)展對(duì)老年人進(jìn)行適宜社區(qū)照顧的服務(wù)模式，社區(qū)需要將現(xiàn)有的資源加以整合。在社區(qū)，像“日間照料室”這樣的社區(qū)照顧，僅僅依賴居委會(huì)的工作人員和社區(qū)的志愿服務(wù)完成服務(wù)的落實(shí)是有困難的，幾乎是不能長(zhǎng)久堅(jiān)持下去的。“星光老人之家”的活動(dòng)和老年人“日間照料室”的服務(wù)若要按照非營(yíng)利的運(yùn)作方式運(yùn)作，需要整合社區(qū)服務(wù)資源，建立服務(wù)與管理的規(guī)范，即：要有必要的政府財(cái)政投入作為服務(wù)資金來(lái)維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要通過(guò)政策對(duì)以非營(yíng)利方式提供服務(wù)的組織給予免稅的政策保護(hù)，對(duì)承擔(dān)服務(wù)的工作人員和服務(wù)管理者也要有專業(yè)服務(wù)質(zhì)量的要求與定期的評(píng)估，這樣才能令立足于社區(qū)的社會(huì)服務(wù)，維持其存在與運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，我國(guó)城市街道一級(jí)的社區(qū)服務(wù)中心為老年人提供的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，在財(cái)政上基本上是自收自支的性質(zhì)，沒有來(lái)自政府的財(cái)力支持，而立足于社區(qū)居委會(huì)一級(jí)的“星光老人之家”的服務(wù)，是一個(gè)沒有后續(xù)服務(wù)資金的工程。包含上述兩級(jí)服務(wù)的社區(qū)照顧，在實(shí)施上都需要來(lái)自地方財(cái)政的支持，缺乏資金支持的社區(qū)老年人福利服務(wù)是難以持續(xù)的。我國(guó)社會(huì)福利制度意義上的社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)并不是完全缺失，而是太少和不足。分析社會(huì)保障（社會(huì)福利）制度的建構(gòu)過(guò)程對(duì)社區(qū)社會(huì)化養(yǎng)老引發(fā)的變化和在現(xiàn)象上存在的問(wèn)題，以社區(qū)現(xiàn)實(shí)的可能性條件來(lái)考慮社區(qū)居民現(xiàn)實(shí)的需要和未來(lái)發(fā)展的需要，在資源不足的條件下發(fā)展老年人社區(qū)照顧服務(wù)模式，是我們的當(dāng)務(wù)之急。而社區(qū)現(xiàn)有的條件與居民的需要決定了社區(qū)可能的社會(huì)服務(wù)模式，決定了我們只能選擇以整合資源的方式發(fā)展“混合福利經(jīng)濟(jì)”。（四）西方“混合福利經(jīng)濟(jì)”意義上的社區(qū)照顧模式對(duì)我們的啟示自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)在老年人社會(huì)服務(wù)方面的一系列做法，與西方福利國(guó)家“社區(qū)照顧”的一些理念與手段相類似。社區(qū)照顧在西方國(guó)家是一個(gè)被廣泛運(yùn)用的概念。蘇珊·特斯特認(rèn)為：最廣泛的社區(qū)照顧，包括室內(nèi)保健、居住地保健和福利機(jī)構(gòu)服務(wù)、家庭外醫(yī)療服務(wù)、日間照管服務(wù)，以及有助于保證老人生活質(zhì)量的社交的、休閑的和教育的設(shè)施等等，換句話說(shuō)，社區(qū)照顧包括了對(duì)居家老人的所有照顧。[5]源于英國(guó)的社區(qū)照顧是一個(gè)經(jīng)歷了50年演變的社區(qū)福利服務(wù)模式。英國(guó)在20世紀(jì)70年代以后整合社區(qū)照顧資源、發(fā)展混合型社會(huì)福利服務(wù)的實(shí)踐，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和服務(wù)資源相對(duì)不足的發(fā)展中國(guó)家如何建構(gòu)社會(huì)服務(wù)體系，在不同層面提供了可以借鑒和參考的經(jīng)驗(yàn)與思路。源于英國(guó)的社區(qū)照顧可以分為兩類：（1）在社區(qū)內(nèi)接受照顧（careinthecommunity）“在社區(qū)內(nèi)接受照顧”是指有需要，并且依賴外來(lái)照顧的人，在社區(qū)內(nèi)設(shè)的小型服務(wù)機(jī)構(gòu)或家庭住所中，接受專業(yè)工作人員的照顧。（2）由社區(qū)負(fù)責(zé)照顧（carebythecommunity）“由社區(qū)負(fù)責(zé)照顧”則是指有需要的人的照顧服務(wù)，其一部分服務(wù)是由家庭、朋友、鄰居及區(qū)內(nèi)志愿者人士為其提供，這種照顧模式強(qiáng)調(diào)的是動(dòng)用社區(qū)內(nèi)非專業(yè)人士提供照顧服務(wù)。上述兩類社區(qū)照顧形式，是20世紀(jì)60～80年代英國(guó)政府在兩個(gè)不同時(shí)期社區(qū)照顧的服務(wù)導(dǎo)向和服務(wù)理念。社區(qū)照顧的內(nèi)涵所發(fā)生的變化同時(shí)也包含了英國(guó)社會(huì)福利政策的變化，確切地說(shuō)，社區(qū)照顧的推動(dòng)是與政府緊縮社會(huì)福利的開支和推動(dòng)社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化的社會(huì)政策直接相關(guān)。20世紀(jì)70年代以前，英國(guó)的社區(qū)照顧是以接受照顧的人群的需求為考慮，國(guó)家福利承擔(dān)著這種照顧責(zé)任。20世紀(jì)70年代以后，西方國(guó)家逐漸對(duì)福利國(guó)家制度感到吃力，削減福利開支，將社會(huì)服務(wù)的責(zé)任重心交給個(gè)人、家庭及社區(qū)。[6]我們可以將福利政策的變化，看作是福利國(guó)家對(duì)建構(gòu)切實(shí)可行的福利制度的一種探索性修正，看作是對(duì)社區(qū)照顧服務(wù)模式的資源支持系統(tǒng)的調(diào)整和完善。從經(jīng)濟(jì)效益上看，這的確可以削減政府的福利經(jīng)費(fèi)開支，但是從社會(huì)效益上看，社區(qū)照顧漸漸融合了政府、非政府服務(wù)團(tuán)體、民間以及市場(chǎng)在內(nèi)的各種資源；非專業(yè)人士的志愿參與不僅為有需要的被照顧者提供照顧性服務(wù)，而且還建立了體現(xiàn)社區(qū)人文關(guān)懷、令社區(qū)人有歸屬感的服務(wù)模式。主流的看法是福利不一定要由國(guó)家包攬，民間社會(huì)也應(yīng)該參與，20世紀(jì)80年代以來(lái)英國(guó)社區(qū)照顧政策日益完善，建立了一整套新的服務(wù)框架，其基本精神是經(jīng)濟(jì)效益與管理，主張福利產(chǎn)品的供應(yīng)可以來(lái)自四方面：國(guó)家、家庭、商營(yíng)部門和志愿機(jī)構(gòu)。學(xué)術(shù)界將這種模式概括為混合福利經(jīng)濟(jì)（mixedeconomyofwelfare）。[7]混合福利經(jīng)濟(jì)意義上的社區(qū)照顧提倡志愿、非正式與商營(yíng)部門共同負(fù)起照顧的責(zé)任；主張志愿部門與地方政府應(yīng)扮演主要角色，特別是在許多地方政府沒有責(zé)任提供的方面，志愿服務(wù)部門是最主要的提供者?；旌细＠?jīng)濟(jì)導(dǎo)向的社區(qū)照顧，意味著“由社區(qū)負(fù)責(zé)照顧”，是對(duì)照顧系統(tǒng)資源的高度整合。我們可以將“在社區(qū)內(nèi)接受照顧”看作是動(dòng)用外來(lái)的專業(yè)人士提供的正規(guī)照顧，而“由社區(qū)負(fù)責(zé)照顧”則是依賴家人、朋友、鄰居及社區(qū)內(nèi)支援者提供的非正規(guī)照顧。理想的社區(qū)照顧應(yīng)該能夠同時(shí)融合“在社區(qū)內(nèi)接受照顧”及“由社區(qū)負(fù)責(zé)照顧”兩種概念及策略?？梢詫ⅰ坝缮鐓^(qū)負(fù)責(zé)照顧”看作是對(duì)“在社區(qū)內(nèi)接受照顧”的補(bǔ)足，或彼此互相補(bǔ)充。[8]80年代以來(lái)，“由社區(qū)負(fù)責(zé)照顧”導(dǎo)向所強(qiáng)調(diào)的非正式照顧系統(tǒng)，體現(xiàn)的社區(qū)人文關(guān)懷、社區(qū)人的歸屬感是這一服務(wù)模式最重要的特色。英國(guó)社區(qū)照顧模式的變化與發(fā)展，與西方福利國(guó)家在20世紀(jì)70年代普遍反思福利國(guó)家的社會(huì)福利政策基本一致。隨著福利國(guó)家政府對(duì)福利給付與服務(wù)的不堪重負(fù)，以及來(lái)自右派意識(shí)形態(tài)觀點(diǎn)對(duì)福利國(guó)家的批判，70年代以來(lái)，越來(lái)越多私人的、以營(yíng)利為目的的組織加入提供社會(huì)福利產(chǎn)品和服務(wù)的行列，政府提供社會(huì)福利的給付與服務(wù)方式也開始采取與私人的、營(yíng)利性組織合作，因此，政府組織和非營(yíng)利性組織也普遍以收費(fèi)的方式提供福利產(chǎn)品或服務(wù)。由此我們也可以看到，隨著老年人口比例的不斷提高，有服務(wù)需求的人群越來(lái)越多，服務(wù)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的資源就成為重要的問(wèn)題；而節(jié)約資源的最好方式就是正規(guī)與非正規(guī)服務(wù)的結(jié)合，市場(chǎng)與非市場(chǎng)運(yùn)作的結(jié)合，這就是混合福利經(jīng)濟(jì)?；旌细＠?jīng)濟(jì)給英國(guó)社會(huì)福利以新的概念：為人們提供福利，既可以用現(xiàn)金，也可以用實(shí)物，還可以通過(guò)服務(wù)，或者花費(fèi)時(shí)間為他們做其他事情——機(jī)會(huì)時(shí)間（opportunitytime）是有價(jià)值的。[9]今天，福利國(guó)家認(rèn)識(shí)到：福利要靠許多機(jī)構(gòu)和個(gè)人來(lái)維持，包括地方的、地區(qū)的和全國(guó)性的政府部門。[10]從英國(guó)的社區(qū)照顧到西方混合福利經(jīng)濟(jì)給我們提供的經(jīng)驗(yàn)，我們看到：在我國(guó)實(shí)現(xiàn)政府與非政府、市場(chǎng)與非市場(chǎng)照顧系統(tǒng)的資源整合的距離并不遙遠(yuǎn)，我們需要思考在我國(guó)福利服務(wù)資源相對(duì)缺乏的條件下，社區(qū)照顧服務(wù)的資源如何整合。（五）社區(qū)福利服務(wù)的資源與社區(qū)社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的可能性我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)福利從單位制的福利解體到社區(qū)制福利的建立需要一個(gè)漫長(zhǎng)的改革與建構(gòu)過(guò)程。這個(gè)過(guò)程與我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和政府財(cái)政收入的變化有直接的關(guān)聯(lián)。1994年，我國(guó)進(jìn)行稅制改革后，國(guó)家財(cái)政收入由下降開始轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)步上升。以最低生活保障制度為例，1995年，制度創(chuàng)立時(shí)期，所有支出完全是由地方政府承擔(dān)；1999年國(guó)慶50周年前，全國(guó)低?！疤針?biāo)”，中央向中西各省、市、自治區(qū)追加了財(cái)政撥款4億元，2000年，最低生活保障資金第一次納入財(cái)政預(yù)算，總計(jì)30億元，其中中央財(cái)政4億元；2001年，財(cái)政預(yù)算總計(jì)52億元，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)23億元；2002年，財(cái)政預(yù)算總計(jì)105億元，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)46億元。[11]上面的數(shù)字對(duì)我們的啟發(fā)在于，社會(huì)福利服務(wù)是一個(gè)將要開始的、不斷拓展的領(lǐng)域，不能期望一開始就有一個(gè)龐大的資源系統(tǒng)供社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展福利服務(wù)。事實(shí)上，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金對(duì)老年人的需求設(shè)計(jì)是極其謹(jǐn)慎的，養(yǎng)老金的普遍實(shí)行就意味著老年人對(duì)公共服務(wù)的需求會(huì)越來(lái)越迫切?！靶枪庥?jì)劃”的目的是要在社區(qū)建立老年人福利服務(wù)體系，全國(guó)將有1.32億老年人在這個(gè)服務(wù)體系建成后受益，這個(gè)計(jì)劃對(duì)于社會(huì)工作專業(yè)來(lái)說(shuō)，是一個(gè)福利服務(wù)社區(qū)化的開始。然而，制約這個(gè)福利服務(wù)體系最大的問(wèn)題是實(shí)施福利服務(wù)的資源的缺乏，這也是制約社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)能否立足于社區(qū)的關(guān)鍵。我們所面對(duì)的是我國(guó)人口老齡化日益嚴(yán)重的社會(huì)發(fā)展大背景，老年人對(duì)福利服務(wù)的普遍需求是一個(gè)客觀的現(xiàn)實(shí)。由于現(xiàn)階段中央政府與地方政府為基層社區(qū)提供的福利服務(wù)資源十分有限，令社區(qū)照顧的服務(wù)資源相對(duì)不足，這就要求我們必須立足于社區(qū)可能整合的資源，積極回應(yīng)問(wèn)題，拓展“星光老人之家”的服務(wù)。對(duì)社區(qū)福利服務(wù)資源探討的最終目標(biāo)，在于探討城市社區(qū)老年人社會(huì)工作專業(yè)實(shí)施福利服務(wù)的可能性。在社區(qū)，當(dāng)那些需要服務(wù)的弱勢(shì)群體由于資源缺乏而不能購(gòu)買市場(chǎng)上的服務(wù)時(shí)，他/她們就成為社區(qū)照顧的對(duì)象。今天，隨著住房、醫(yī)療和養(yǎng)老福利改革的推進(jìn)，福利責(zé)任的更多成分是由個(gè)人來(lái)承擔(dān)，而獨(dú)生子女政策推行30年以來(lái)所導(dǎo)致的家庭養(yǎng)老功能的弱化，令老年弱勢(shì)群體對(duì)服務(wù)基本需求的滿足，更依賴于政府在多大程度上承擔(dān)對(duì)福利的責(zé)任，依賴于制度對(duì)老年社會(huì)福利服務(wù)的設(shè)計(jì)。目前，基層社區(qū)可以被整合的資源大致可以分為兩類：一類是在發(fā)展服務(wù)中可以發(fā)展的潛在資源，包括服務(wù)對(duì)象的親屬和家庭成員提供的服務(wù)，社區(qū)志愿者服務(wù)。前者是我們始終倡導(dǎo)的家庭養(yǎng)老。在城市，有條件的家庭的老年人服務(wù)既可以通過(guò)到市場(chǎng)上去購(gòu)買個(gè)人化服務(wù)，多子女家庭也可以通過(guò)子女的幫助實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老。而后者——社區(qū)志愿者服務(wù)則是目前基層社區(qū)需要在社區(qū)居民中積極開拓的服務(wù)資源。過(guò)去，我們將志愿者服務(wù)廣泛運(yùn)用于公益性活動(dòng)，缺乏在社區(qū)鄰里之間倡導(dǎo)針對(duì)老年人的志愿者服務(wù)。社區(qū)需要在各類活動(dòng)中，慢慢地建構(gòu)起居民普遍接受認(rèn)同的社區(qū)文化：社區(qū)居民對(duì)居住的社區(qū)有歸屬感，鄰里之間有信任與深度溝通，社區(qū)居民對(duì)鄰里老人進(jìn)行志愿者服務(wù)的活動(dòng)才能發(fā)展起來(lái)。在社區(qū)，另一類可以直接用于服務(wù)的資源包括：街辦或居辦營(yíng)利性社區(qū)服務(wù)組織的稅收，社區(qū)營(yíng)利性服務(wù)組織的盈利補(bǔ)貼，服務(wù)對(duì)象支付的最基本的服務(wù)費(fèi)用。第二類資源中，按照政府有關(guān)的社會(huì)政策規(guī)定，街辦或居辦營(yíng)利性社區(qū)服務(wù)組織的稅收不交國(guó)庫(kù)，由街道辦事處負(fù)責(zé)管理，該項(xiàng)稅收原則上要返回社區(qū)，用于社區(qū)服務(wù)。這類可以用于社區(qū)老年人和青少年服務(wù)的資源，由于地區(qū)差別極大，資源少的地方甚至根本不能支持社區(qū)福利服務(wù)，這就需要發(fā)展?fàn)I利性服務(wù)，同時(shí)也需要來(lái)自地方財(cái)政的補(bǔ)貼。長(zhǎng)期以來(lái)，這部分資源的使用是缺乏問(wèn)責(zé)的，在有些地方成了管理的機(jī)動(dòng)開支或管理者的福利。因此，行政部門在組織與管理上對(duì)街辦或居辦營(yíng)利性社區(qū)服務(wù)組織稅收的使用進(jìn)行有效的監(jiān)管，要責(zé)成地方人民代表大會(huì)和居