文物工作如何響應(yīng)國家大勢

本章要點：1.文化遺產(chǎn)事業(yè)的強國路與中國夢如影隨形，相輔相成于新型城鎮(zhèn)化中。2.使文化遺產(chǎn)更全面地進入國民生活，需要“加工”，以較好地完成“資源—產(chǎn)品—商品”的轉(zhuǎn)化。只有這樣，才能使文化遺產(chǎn)中的文化成為國民的文化生活，使文物真正活起來。這個過程必須確保公益性，以確?！按蠹叶悸牭靡娢奈镎f話”。3.文物系統(tǒng)應(yīng)加強三方面工作，以使文物能制度性地說出并說好中國夢：第一是明確文物在經(jīng)濟社會發(fā)展中如何依法轉(zhuǎn)化為資源；第二是做好規(guī)劃，使文物相關(guān)工作能前置性地融入新型城鎮(zhèn)化；第三是完善配套機制，確保利益相關(guān)者的總體獲益，避免“上有政策，下有對策”。文化遺產(chǎn)體現(xiàn)全面貢獻、文化遺產(chǎn)事業(yè)自身的發(fā)展，都要和國家主流工作結(jié)合。這樣，才能在國家強大、民族振興和人民富裕的過程中同步建成文化遺產(chǎn)強國。換言之，文化遺產(chǎn)事業(yè)的強國路與中國夢如影隨形，相輔相成。要實現(xiàn)這樣的愿景，必須對國家之重和事業(yè)之重有清醒認識，必須對利益相關(guān)者的訴求有清醒認識。這樣，才能做好相關(guān)工作，讓文物說出、說好中國夢。1國家之重和事業(yè)之重中國夢的核心是國家強大、民族振興和人民富裕。對國家、民族和人民這三個主體來說，文化遺產(chǎn)的功能是不同的：對國家，是文化載體、軟實力的硬支持；對民族，是文脈體現(xiàn)、共同體的共同物；對人民，是生活組成、俗到雅的催化劑。對應(yīng)于這些功能，文化遺產(chǎn)事業(yè)的工作重點需要在不同的方面、不同的歷史時期，對應(yīng)于國家的主要發(fā)展模式、渠道和目標而有所側(cè)重。這樣，才能使事業(yè)之重契合國家之重，使事業(yè)成為國家發(fā)展舞臺上不可或缺的角色。如果在事業(yè)發(fā)展上不能與時俱進，難免會因為抱殘守缺而被邊緣化。從近些年國家的發(fā)展重點來看，必須緊緊圍繞全面深化改革，必須體現(xiàn)依法治國理念，必須把握住新型城鎮(zhèn)化這個主要發(fā)展抓手。而從中央對新型城鎮(zhèn)化工作的部署和文物系統(tǒng)的重點工作來看，國家之重和事業(yè)之重的契合在“十二五”期間前所未有。從這些上位文件中，不難發(fā)現(xiàn)有些方面的國家之重直接“壓”到了文物系統(tǒng)上。例如，2013年底發(fā)布的中央城鎮(zhèn)化工作會議報告明文提出：“要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)。”這對城市發(fā)展與文化傳承的關(guān)系尤其是與文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的關(guān)系有了總體描述，將新型城鎮(zhèn)化的“新”直接與文物保護、文化傳承掛鉤。但在這樣的高要求下，文物系統(tǒng)自身工作的不足也更充分地體現(xiàn)出來。圖主1-1對此進行了系統(tǒng)的總結(jié)[1]。圖主1-1文化遺產(chǎn)事業(yè)目標和國家大目標的關(guān)聯(lián)及目前工作中的不足而文物系統(tǒng)的工作部署，也體現(xiàn)在了其具體事務(wù)中。如文化部部長蔡武在2013年底全國文物局長工作會議上的部署，無論是抓改革、抓長遠、抓修法還是抓利用[2]，無不顯示出這種默契甚至先意承志。再如《國家文物局2014年工作要點》中所提：著力增強以實施分類管理、精準管理為抓手的宏觀管理能力，……著力提升以強化博物館教育功能為重點的社會服務(wù)水平。這些認識，都是為了讓文物全面發(fā)揮功能，讓文物“善于對人民說話”。這樣，才能在實現(xiàn)中國夢的過程中，“讓歷史文化與自然生態(tài)永續(xù)利用、與現(xiàn)代化建設(shè)交相輝映”。2地方政府和公眾的重視只有讓文化遺產(chǎn)融入公眾生活，才可能使文物活起來乃至火起來。機會均等地共享文化遺產(chǎn)這種以公共品為主的資源是公民的基本權(quán)益，是基本公共服務(wù)均等化題中應(yīng)有之義。然而，文化遺產(chǎn)進入國民生活需要“加工”。要使文化遺產(chǎn)中的文化成為國民的文化生活，就需要文化遺產(chǎn)相關(guān)公共服務(wù)主要的供方和需方——地方政府和公眾——給予足夠的重視。2.1地方政府的重視按照《文物保護法》，文物保護屬于屬地責(zé)任，即地方政府是文物保護利用的責(zé)任主體，自然也是文化遺產(chǎn)相關(guān)公共服務(wù)主要的供方。2014年，在全面深化改革的大背景下，這種責(zé)任從兩個方面顯示出了新意：①管理制度的統(tǒng)籌和前置；②依法追究工作的落實和力度的加大。政策研究中有這樣的要求：反復(fù)出現(xiàn)的問題要尋找規(guī)律，普遍出現(xiàn)的問題要找出制度成因。的確，只有從制度建設(shè)層面進行加強，才可能真正體現(xiàn)地方政府的重視?！笆濉逼陂g，這種重視從個案拓展成了普遍現(xiàn)象，從新聞報道中可以信手拈來這類案例。例如在機構(gòu)建設(shè)方面對文物部門的加強：2013年底，濮陽市機構(gòu)編制委員會辦公室印發(fā)《濮陽市機構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于市文化廣電新聞出版局內(nèi)設(shè)機構(gòu)增掛牌子的批復(fù)》（濮編辦〔2013〕92號），同意濮陽市文廣新局在其內(nèi)設(shè)機構(gòu)文物科增掛濮陽市文物局牌子。至此，國家歷史文化名城——濮陽終于有了自己的文物局。比機構(gòu)建設(shè)更有用的是，相關(guān)管理制度成為各部門通用的、前置性的制度。又如，為了落實2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，重慶市在2014年實施了——主城區(qū)文保單位與城市規(guī)劃“一張圖”管理制度。這個管理制度將365處文保單位信息納入城市規(guī)劃管理控制性規(guī)劃一張圖和電子政務(wù)平臺。其中，將經(jīng)過政府批準的文保單位的保護范圍和建設(shè)控制地帶四至界線轉(zhuǎn)化為獨立坐標，使文物保護與城市規(guī)劃管理要求完全接軌，在控規(guī)地塊中增加文保單位圖層，在用地規(guī)劃圖中標明文保單位的保護級別、范圍、簡要說明和保護要求。這不僅可使文物保護工作得到城市化發(fā)展最主要的法定依據(jù)——城市總體規(guī)劃——的剛性支持，而且率先在文物保護領(lǐng)域初步構(gòu)建了多規(guī)融合制度。然而，在文物保護中，也存在已經(jīng)成為潛規(guī)則的難題——法人違法。2014年也出現(xiàn)了這樣的案例：首次因文物拆除追究地方政府法人違法責(zé)任。2014年7月，在拆除陜西洛南縣城隍廟事件中負有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的縣長、副縣長和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)等5人被分別給予行政警告、行政記過處分。這是自《文物保護法》頒布和《陜西省重大文物安全事故行政責(zé)任追究規(guī)定》出臺以來，陜西省首次依法追究地方政府法人違法中縣（市）級主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。洛南縣城隍廟是明代創(chuàng)建的，清代時多次被重修，被拆除前有前殿、中殿和后殿共15間，為縣級文物保護單位。商洛市政府查明，2011年初，洛南縣政府擬對城隍廟周邊進行改造，以修建“隍城廣場”（暫定名），將城隍廟包圍在廣場內(nèi)。縣領(lǐng)導(dǎo)召集相關(guān)部門和開發(fā)商就“隍城廣場”建設(shè)問題進行研究，決定由房地產(chǎn)企業(yè)對城隍廟進行修繕。然而，開工開挖地基致城隍廟局部嚴重損毀，開發(fā)企業(yè)就此向縣政府提出遷移城隍廟。洛南縣召開專題會議，同意城隍廟拆遷重建方案。在沒有履行相關(guān)申報審批手續(xù)和未經(jīng)文物專家論證評審的情況下，城隍廟被開發(fā)商交由沒有資質(zhì)的拆遷公司拆除。在整個過程中，洛南縣沒有向上級文物行政管理部門申報。陜西商洛市監(jiān)察局調(diào)查后認為，對城隍廟拆毀事件，洛南縣縣長劉明智沒有要求相關(guān)部門依法報批、審批，做出了“同意城隍廟西移”的錯誤決策，是導(dǎo)致城隍廟被拆毀的重要原因，應(yīng)負重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。當然，地方政府的重視并非只體現(xiàn)在加強管理和依法追究上。過去習(xí)慣以經(jīng)濟建設(shè)為中心的各級地方政府，也嘗試性地將文物保護利用與經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合起來，尤其在推動城鎮(zhèn)化的過程中，許多地方政府將文化搭臺、經(jīng)濟唱戲的做法應(yīng)用到文物相關(guān)領(lǐng)域。大遺址保護行動在許多地方如火如荼就是一例。近年來，大遺址保護行動的一個重要推動因素，是地方政府的主動參與和高度熱情。大遺址保護行動真正擺脫文物系統(tǒng)的專業(yè)圈子而融入各地社會經(jīng)濟發(fā)展的大格局，離不開“政府主導(dǎo)”。這是因為大遺址保護涉及的征地拆遷和環(huán)境整治所需經(jīng)費動輒數(shù)十億元甚至上百億元，地方政府在融資方式上的創(chuàng)新是大遺址保護工作得以在一些具備條件的地區(qū)聲勢浩大地展開的根本保障。正是在這樣的大背景下，一些大遺址所在地政府投入數(shù)十億元甚至上百億元用于與大遺址相關(guān)的保護、展示、民生改善、環(huán)境整治、城市提升、文化旅游產(chǎn)業(yè)。這些資金大都屬于城市建設(shè)資金，不在文物事業(yè)費統(tǒng)計范疇之內(nèi)。地方政府的投入渠道也因地區(qū)不同而相差很大。盡管這種做法的初衷并非完全出于文物保護，但在國家專項資金的引導(dǎo)下、在凸顯城鎮(zhèn)化個性的訴求下，很多地方政府已經(jīng)“體會”到：只要地理位置好、融資渠道好、周邊項目好、群眾工作好，文物工作也完全能實現(xiàn)文物本體保護好、周邊環(huán)境整治好、經(jīng)濟社會發(fā)展好、人民生活改善好。大明宮、良渚等大遺址保護項目，都屬于這樣的案例。這使以政府行為統(tǒng)籌文物保護利用工作在“十二五”期間蔚為風(fēng)尚。以這種方式體現(xiàn)重視文化遺產(chǎn)事業(yè)的地方政府，只要基本遵守有關(guān)法規(guī)，從總體上就算有利于文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展且可使文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展與群眾生活改善更緊密地關(guān)聯(lián)起來。2.2從百度指數(shù)變化看公眾的重視在分析地方政府和公眾的重視時，可以定性地總結(jié)出若干方面，但這只是“有理”，還需“有據(jù)”支持。公眾對文化遺產(chǎn)事業(yè)的重視程度及關(guān)注焦點，可從百度指數(shù)中尋找依據(jù)。百度指數(shù)是以百度海量網(wǎng)民行為數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)分享平臺，是當前互聯(lián)網(wǎng)乃至整個數(shù)據(jù)時代最重要的統(tǒng)計分析平臺之一，自發(fā)布之日便成為眾多企業(yè)營銷決策的重要依據(jù)。百度指數(shù)能夠告訴用戶：某個關(guān)鍵詞在百度的搜索規(guī)模有多大，一段時間內(nèi)的漲跌態(tài)勢以及相關(guān)的新聞輿論變化，關(guān)注這些詞的網(wǎng)民是什么樣的，分布在哪里，同時還搜了哪些相關(guān)的詞。通過這樣的“輿情管家”，百度指數(shù)可一站式地呈現(xiàn)任意關(guān)鍵詞最熱門的相關(guān)新聞、微博、問題和帖子，并且識別出關(guān)鍵詞的人群屬性[3]。而哪些詞能成為搜索關(guān)鍵詞？主要有三類：①日常使用較多的詞，即所謂約定俗成的名稱；②有文件出處的詞；③媒體出現(xiàn)率較高的詞。這些詞才是公眾能接收到的描述性信息，其相關(guān)變化能反映公眾關(guān)注和文件關(guān)注領(lǐng)域的變化情況。具體到文化遺產(chǎn)領(lǐng)域，“文物”“文化遺產(chǎn)”都是不可或缺的關(guān)鍵詞。但這兩個關(guān)鍵詞在“十二五”期間的受關(guān)注度變化卻表現(xiàn)出不同的規(guī)律：“文物”這個詞在長期具有較高受關(guān)注度，在2014年下半年又有了較大幅度的提升（見圖主1-2）；而“文化遺產(chǎn)”的受關(guān)注度長期低于“文物”，且在近乎整個“十二五”期間幾乎沒有提升（見圖主1-3）。這個現(xiàn)象與國家文物局的文件及領(lǐng)導(dǎo)講話中“文化遺產(chǎn)”日漸式微而“文物”成為主流用詞有關(guān)，也與2014年國家文物局通過多種方式加大工作力度（包括宣傳工作力度）、使文物的媒體關(guān)注度顯著提升有關(guān)。圖主1-2關(guān)鍵詞“文物”在“十二五”期間的頻度變化情況圖主1-3關(guān)鍵詞“文化遺產(chǎn)”在“十二五”期間的頻度變化情況對文物工作來說，文物保護顯然是頭等大事。這件大事，如果從感覺而言，可能因為這個名稱和相關(guān)事務(wù)都比較“傳統(tǒng)”而沒有關(guān)注度的變化。但百度指數(shù)告訴我們，2012年后，人們對“文物保護”的關(guān)注度顯著上升（見圖主1-4）。然而，2012年以來，文物相關(guān)安全事件的發(fā)生頻率并未上升，也沒有像博物館全面免費開放和大遺址項目實施這樣的重大投入變化。這說明至少在文物保護方面，國家文物局的日常工作是有成效的。這個領(lǐng)域的社會關(guān)注度顯著提高，對今后加強文物工作也肯定是有幫助的。而2014年在文物工作中占據(jù)重要地位的“文物利用”，在近乎整個“十二五”期間，卻未被列為高頻搜索詞（見圖主1-5）。這說明不管媒體的報道還是官方的文件，都長期忽視了利用，公眾也對籠統(tǒng)且沒有文件出處的文物利用缺少興趣。但在具體的文物利用領(lǐng)域并非如此，如“文物鑒定”一詞卻長期名列高頻搜索詞前茅。當然，這個詞的關(guān)注度在2012年達到一個高峰以后，就下降到一個平臺上保持穩(wěn)定（見圖主1-6）。當時達到高峰，與一個重要因素有關(guān)：2012年，各衛(wèi)星電視頻道與鑒寶相關(guān)的節(jié)目多達近40個，達到節(jié)目數(shù)的高峰。后來，這類節(jié)目的數(shù)量增長停滯了，收視率也開始下降。從這個詞的變化可以看出，媒體對公眾的引導(dǎo)效果明顯。如果未來的文物保護和利用方面有相關(guān)工作目標，可以借力于大眾媒體。圖主1-4關(guān)鍵詞“文物保護”在“十二五”期間的頻度變化情況圖主1-5關(guān)鍵詞“文物利用”在“十二五”期間未被列為高頻搜索詞圖主1-6關(guān)鍵詞“文物鑒定”在“十二五”期間的頻度變化情況圖主1-7關(guān)鍵詞“國家公園”在“十二五”期間的頻度變化情況與文物領(lǐng)域有關(guān)的，還有一個高頻詞——“國家公園”。這個詞在“十二五”期間的受關(guān)注度平穩(wěn)上升（見圖主1-7），且在2013年11月黨的十八屆三中全會《決定》第一次提到“建立國家公園體制”后也沒有顯著提升。這說明了三點：①國家公園長期以來就是一個公眾認可且喜聞樂見的高頻詞；②中國在建立國家公園體制方面還沒有出臺重大舉措；③文物系統(tǒng)如果及時參與國家公園體制建設(shè)，可以在更大范圍的公眾中更有力度地加強文物工作的影響?！皣夜珗@”百度指數(shù)的變化情況，也是本書專門用主題報告第三章和技術(shù)報告第三章分析文物系統(tǒng)相關(guān)工作和國家公園體制建設(shè)關(guān)系的依據(jù)之一。3文物如何說出中國夢無論文件分析還是百度指數(shù)變化，都說明各方重視程度和中央領(lǐng)導(dǎo)要求空前。這種情況下，文化遺產(chǎn)事業(yè)的相關(guān)管理部門，如何更好地讓文物說出中國夢？對這個問題，如果沒有清晰的思路并轉(zhuǎn)化為政策措施，問題就將繼續(xù)成為問題。以下，借鑒相關(guān)行業(yè)的經(jīng)驗，來總結(jié)讓文物說出中國夢的“技術(shù)路線”。例如，在中央全面深化改革的大趨勢下，許多行業(yè)聞風(fēng)而動。2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號），緊扣黨的十八屆三中全會《決定》，幾乎“力所能及、搜腸刮肚”地提出了旅游業(yè)的重要發(fā)展方向及其改革措施。其中，與文化和自然遺產(chǎn)事業(yè)有關(guān)的就有：加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。以轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效為主線，推動旅游產(chǎn)品向觀光、休閑、度假并重轉(zhuǎn)變，滿足多樣化、多層次的旅游消費需求；推動旅游開發(fā)向集約型轉(zhuǎn)變，更加注重資源能源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，更加注重文化傳承創(chuàng)新，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；穩(wěn)步推進建立國家公園體制，實現(xiàn)對國家自然和文化遺產(chǎn)地更有效的保護和利用……合理利用民族村寨、古村古鎮(zhèn)，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的旅游小鎮(zhèn)，建設(shè)一批特色景觀旅游名鎮(zhèn)名村。加強規(guī)劃引導(dǎo)，提高組織化程度，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設(shè)，保持傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌……利用風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、文物保護單位等公共資源建設(shè)的景區(qū)門票以及景區(qū)內(nèi)另行收費的旅游場所、交通工具等項目價格要實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，體現(xiàn)公益性，嚴格控制價格上漲。這就說明，相當程度依托文化遺產(chǎn)資源的旅游系統(tǒng)[4]，比較充分地認識到：①使文化遺產(chǎn)更全面地進入國民生活，需要“加工”，以較好地完成“資源—產(chǎn)品—商品”的轉(zhuǎn)化，這樣才能使文化遺產(chǎn)中的文化成為國民的文化生活，使文物真正活起來；②這個過程中必須確保公益性，這樣才能確?！按蠹叶悸牭靡娢奈镎f話”。但這個轉(zhuǎn)化過程卻舉步維艱。盡管《文物保護法》中早就明確了在“加強管理”的基礎(chǔ)上“合理利用”，但合理利用的“理”到底是什么？迄今沒有一個系統(tǒng)的文件予以說明，文物系統(tǒng)出臺的一些關(guān)于經(jīng)營利用的文件甚至與其他文化與自然遺產(chǎn)的體制改革方向背道而馳[5]。從國家文物局的觀點來看，文物合理利用要把握四個基本原則[6]：一是要以保護為前提，對文物做到最小干預(yù)，盡可能創(chuàng)造有利于保護的環(huán)境條件；二是要在對文物價值深入研究、準確把握的基礎(chǔ)上，增進對文物的正確認識和深入理解，堅持文化價值優(yōu)先；三是要以服務(wù)公眾為目的，突出文物的公共文化資源屬性，不能為私人或特定人群服務(wù)；四是要尊重科學(xué)精神，遵守社會公德，發(fā)揮引領(lǐng)社會風(fēng)尚、傳播正能量的作用。而從宏觀背景來看，還有三方面對加強文物合理利用起到方向性作用的內(nèi)容：①法律法規(guī)給出了負面清單。從《文物保護法》到《文物保護法實施條例》再到《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，相關(guān)法律法規(guī)初步界定了文物利用的邊界和底線。②相關(guān)文件給出了發(fā)展方式。③國家體制改革給出了發(fā)展方向和發(fā)展機遇。在這樣的方向和機遇下，許多發(fā)展方式尤其是傳統(tǒng)發(fā)展方式需要與時俱進并抓住歷史機遇。如國家考古遺址公園，如果不抓住國家公園的機遇，則仍然會囿于難與國際接軌、難融國家大局、難娛萬千民眾的部門內(nèi)傳統(tǒng)發(fā)展軌道?？紤]到工作的需要，借鑒其他系統(tǒng)的經(jīng)驗，并把握國家文物局的思路和三方面有方向性作用的宏觀背景，可以從三方面總結(jié)文物系統(tǒng)應(yīng)加強的工作。我們認為，只有做好這些工作，才能使文物“制度性地說出并說好中國夢”。第一方面工作是從文件層面明確文物在經(jīng)濟社會發(fā)展中如何依法轉(zhuǎn)化為資源，為新型城鎮(zhèn)化服務(wù)。國發(fā)〔2014〕31號文件已經(jīng)說明了產(chǎn)業(yè)部門是如何看待這種轉(zhuǎn)化的，但文物部門還應(yīng)該從三方面來規(guī)范和促進這種轉(zhuǎn)化：①規(guī)范。這個規(guī)范，既指要完善相關(guān)法規(guī)和標準、避免文物利用中的規(guī)定缺失，也指要規(guī)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體路徑。文物旅游的發(fā)展既要符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，也要守法[7]，而產(chǎn)業(yè)部門在發(fā)展中可能會自覺不自覺地忽視《文物保護法》及相關(guān)法規(guī)的要求。這就要求文物部門給出資源轉(zhuǎn)化的具體技術(shù)路徑。例如，對于大遺址項目，哪些區(qū)域用何種方式在什么資金支持下開發(fā)？開發(fā)的收益如何處置？哪些業(yè)務(wù)可以由營利性社會力量開展？這都需要具體而微的規(guī)定。只有這樣，才能保證文物相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)在規(guī)模迅速做大、受益人群快速增多的同時不危及文物保護。②推動開放。諸多文物在完成修繕及科研任務(wù)后，理應(yīng)盡快向公眾開放，以彰顯其教育功能。但許多文物管理機構(gòu)缺少激勵機制，使文物長期閑置，或者在文物利用上投入不夠，致使文物的受益范圍小、受益方式單調(diào)。這就需要既從文物管理機構(gòu)的考核指標方面加強利用相關(guān)指標的設(shè)置[8]，也從吸引營利性社會力量參與文物經(jīng)營方面放開空間，形成正確的管理導(dǎo)向和輿論導(dǎo)向[9]。③提高利用水平。文物利用涉及多方面，比較重要而工作基礎(chǔ)薄弱的主要有兩個方面：文物旅游和文物相關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)。傳統(tǒng)旅游文化含量不高且教育功能欠缺，坊間的戲言是“祖國山河美不美，全憑導(dǎo)游一張嘴”。而文物旅游及文物相關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)既要以文物科研為基礎(chǔ)，還需要從“修舊如舊、文化解讀”等方面將資源打造為高端商品。這樣的工作沒有國家的統(tǒng)一部署并進行相應(yīng)的制度安排是不可能的。令人欣喜的是，文物系統(tǒng)這方面的工作在2014年比較給力：住建部、文化部、國家文物局和財政部四部局共同發(fā)布了《關(guān)于切實加強中國傳統(tǒng)村落保護的指導(dǎo)意見》；隨后，國家文物局召開了傳統(tǒng)村落整體保護利用工作會議，明確了與城鎮(zhèn)化結(jié)合、加強文物保護和利用的具體方式。未來，如果在人事制度方面有所突破，使文物利用有更好的人力資源支持，那么利用水平的提高就可盼可期了。第二方面工作是制度性地做好規(guī)劃。規(guī)劃是兼顧全局性和前瞻性的工作宏觀指南，其對工作的價值可用“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益、規(guī)劃失誤是最大的浪費”來概括。做好規(guī)劃，包括兩個方面：一是在文物工作以外的范圍，尤其是城市總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃等具有總規(guī)性質(zhì)的規(guī)劃中，使文物領(lǐng)域的重要工作目標成為約束性條件，且使相關(guān)重要位置和管制要求在城市總體規(guī)劃中成為一個圖層[10]，從而使文物工作成為經(jīng)濟社會發(fā)展尤其是新型城鎮(zhèn)化工作中統(tǒng)領(lǐng)全局并帶有前置決策意義的工作；二是在文物系統(tǒng)內(nèi)部的總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃中，以“讓文物說話”為行業(yè)創(chuàng)新方向，且在規(guī)劃中設(shè)置發(fā)展目標并配套項目，從而將“讓文物說話”前置性地、全局性地轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w工作。在這種規(guī)劃中，兩方面工作是需要加強的：①在文物系統(tǒng)的相關(guān)規(guī)劃中，要充分體現(xiàn)文物利用的要求，相關(guān)發(fā)展目標和項目設(shè)置、工作程序等都要專門考慮讓“文物活起來、多說話”的要求，并在已有的大遺址等項目的規(guī)劃中修訂資金使用方案[11]；②從多規(guī)融合層面促進文物保護和利用的相關(guān)規(guī)劃能真正前置性地進入決策范圍、能真正落地。也就是說，既要在各總規(guī)（如城市建設(shè)總體規(guī)劃）中設(shè)置文物圖層（類似重慶市的做法），也要在規(guī)劃的發(fā)展指標、考核指標和規(guī)劃配套項目中充分體現(xiàn)文物保護和利用的工作要求。第三方面工作是完善配套機制，確保利益相關(guān)者總體獲益，避免“上有政策，下有對策”。配套機制是協(xié)調(diào)利益相關(guān)者利益并使政策“接地氣”的關(guān)鍵。許多改革就是因為只在“前進方向”著力而沒有同步設(shè)計惠及大多數(shù)利益相關(guān)者的配套制度，而受到實際參與改革者的掣肘。例如，如果大遺址保護項目沒有慮及對區(qū)域居民的補償，沒有給予地方政府經(jīng)營城市獲利的空間，則可能像近十年來許多地方的國家級自然保護區(qū)設(shè)置一樣，漸漸成為地方政府不歡迎、當?shù)鼐用癫恢С值墓ぷ?。而從文化遺產(chǎn)事業(yè)教育、科研、經(jīng)濟三方面功能來看[12]，這些利益訴求在多數(shù)地方是可以兼顧的，只要配套機制完善，即便土地本身的開發(fā)價值不大，也可以使原住民利益不受損[13]。這方面，盡管《文物事業(yè)2020年目標》中已經(jīng)有了明確的提法[14]，但相關(guān)機制建設(shè)和改革在現(xiàn)實中仍然滯后。從文化遺產(chǎn)事業(yè)這個平臺來看，諸多領(lǐng)域存在其他領(lǐng)域的管理通病，甚至有一些領(lǐng)域已經(jīng)比多數(shù)行業(yè)慢了半拍?？梢园催@樣的邏輯線索來整理這些領(lǐng)域：在新型城鎮(zhèn)化中讓文物活起來，意味著管理方式要創(chuàng)新：通過改善管理，可使文物能更全面地參與城鎮(zhèn)化進程，更大地發(fā)揮其對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻；而在國家全面深化改革背景下，以往管理中的有空白、不配套和不精細等問題都需要得到制度層面的彌補；這些制度缺陷或制度建設(shè)不足，涉及文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的許多方面[15]；體制改革和機制創(chuàng)新必須確定優(yōu)先序、抓大放小，只有這樣才能使改革的正能量及時體現(xiàn)出來；哪些制度重要呢？顯然，行業(yè)發(fā)展方方面面都要涉及的、影響核心資源使用方式的制度就是重要的，這些方面的制度改革就是響應(yīng)《決定》的當務(wù)之急。全域性影響行業(yè)發(fā)展并在核心資源的使用方式和效率上起到?jīng)Q定性作用的制度，可分為三類：①管人的制度；②管錢的制度；③管權(quán)的制度[16]。在配套機制建設(shè)中，要尤其注意與新型城鎮(zhèn)化關(guān)系密切的兩類物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護和利用：大遺址和傳統(tǒng)村落。對于大遺址，尤其是城市附近的，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授董衛(wèi)指出了其與新型城鎮(zhèn)化互動中需要考慮的方面：“如何使鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化發(fā)展中繼續(xù)存在下去，讓文化遺產(chǎn)得到很好保護？從新型城鎮(zhèn)化角度來理解，考古遺址公園建設(shè)要和城市發(fā)展結(jié)合起來。讓生活在公園里的人們安居樂業(yè)，就要政府主導(dǎo)、全民參與，使居民成為遺產(chǎn)保護的利益共同體?？脊胚z址公園規(guī)劃還要兼顧未來城市發(fā)展，建成城市之上的城市、遺址之上的遺址、公園之上的公園，讓遺址與城鄉(xiāng)有機融合，實現(xiàn)考古遺址公園的可持續(xù)發(fā)展?！蔽挥诔鞘泻统墙嫉拇筮z址項目涉及城市發(fā)展中的方方面面。若沒有形成共同得利機制[17]、沒有構(gòu)建好相關(guān)土地和文物確權(quán)機制[18]，都是難以制度性地保障大遺址項