試論行政訴訟被告舉證時限制度試論行政訴訟被告舉證時限制度［內(nèi)容摘要］

行政訴訟證據(jù)制度，是行政訴訟制度的重要組成局部。完善的證據(jù)制度，包括證據(jù)的有效收集正確判斷，充沛適用和有序運(yùn)行。舉證時限制度，是人類在訴訟法領(lǐng)域的重要成果，有著不可替代的制度價值，由于我國三大訴訟中唯有行政訴訟設(shè)立了被告舉證時限制度，并明確規(guī)定法律后果，更值得理論界和實(shí)務(wù)界給予充沛的關(guān)注。但該制度不管是在立法還是理論研究方面，仍存在不少缺陷和誤區(qū)，導(dǎo)致審判實(shí)踐中，法官的自由裁量權(quán)過大，不足適用法律制度應(yīng)有的統(tǒng)一性，亟需在證據(jù)失權(quán)的法定化和自由裁量之間確定一個科學(xué)合理的邊界?？梢哉f，對被告舉證時限制度能否正確理解和適用，在一定程度上影響著行政案件的審判質(zhì)量和效率，同時還從另一個側(cè)面反映了行政審判能否實(shí)現(xiàn)司法公道。

本文通過對行政訴訟被告舉證時限制度的含義及被告舉證時限法律后果的辨析，行政訴訟被告舉證時限的制度價值，我國行政訴訟中被告舉證時限制度的缺失，來具體論述被告舉證時限制度的價值及在審判中的適用，并就審判中所遇到的實(shí)際問題提出了假設(shè)干倡議。

主題詞：行政訴訟被告

舉證時限

一、行政訴訟被告舉證時限制度的含義及被告舉證時限法律后果的辨析。

行政訴訟被告舉證時限，是指負(fù)有舉證責(zé)任的被告應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定或法院依法指定的，就其作出的具體行政行為提出相應(yīng)證據(jù)的期限。而完整的行政訴訟被告舉證時限制度應(yīng)該包括下列兩方面的內(nèi)容：一是期限，即法律規(guī)定和法院指定的訴訟法上的期間，被告應(yīng)當(dāng)在此期間盡最大能力提供支持其主張的證據(jù)。二是后果，被告假設(shè)在此期間不提供或不能提供相應(yīng)的證據(jù)，逾期提供又無正當(dāng)理由，那么產(chǎn)生訴訟程序上的法律后果，即該證據(jù)不為法院所采納，被告將因此承當(dāng)不利的法律后果。被告舉證時限制度作為一項(xiàng)完整的訴訟制度，期間與后果兩方面內(nèi)容必須同時具有，不可或缺，否那么其制度的存在便失去了意義。

盡管理論界和實(shí)務(wù)界在舉證時限制度的許多方面取得了共識，但筆者同時注意到，關(guān)于被告舉證時限的法律后果，這是行政訴訟被告舉證時限制度的核心。某些觀點(diǎn)卻值得商榷，其典型的觀點(diǎn)是證據(jù)失效論。該觀點(diǎn)認(rèn)為：“被告舉證時限制度，是指逾期舉證那么承當(dāng)證據(jù)失效法律后果的一項(xiàng)行政訴訟舉證期限制度。〞這種觀點(diǎn)把違反舉證時限制度的法律后果定位于證據(jù)失去其證明效力。另一種觀點(diǎn)是“證據(jù)失權(quán)論〞。張衛(wèi)平教授指出：“證據(jù)失權(quán)，有的稱為舉證時效、舉證時限等，證據(jù)失權(quán)即當(dāng)事人丟失提出證據(jù)的權(quán)利，實(shí)質(zhì)是丟失證明權(quán)〞。①“從時間的角度看，失權(quán)又被認(rèn)為是訴訟權(quán)利的時效。法律上關(guān)于訴訟權(quán)利在何種情形下丟失的規(guī)定稱為失權(quán)制度。〞筆者認(rèn)為，“失權(quán)論〞比擬“失效論〞而言，其在行政訴訟中更具科學(xué)性和合理性，應(yīng)作為認(rèn)識和理解被告舉證時限法律后果的法理根底：

1、行政訴訟法規(guī)定，被告對其作出的被訴具體行政行為承當(dāng)舉證責(zé)任，這是法律為被告預(yù)設(shè)的舉證責(zé)任。而證明權(quán)是當(dāng)事人在行政訴訟中享有的一項(xiàng)根本訴訟權(quán)利，它附屬于當(dāng)事人所享有的最根本的訴訟權(quán)利之一主張權(quán)和陳說權(quán)。當(dāng)事人對自己提出的權(quán)利主張和事實(shí)主張都有權(quán)利加以證明，以維護(hù)自己的權(quán)益。如果當(dāng)事人沒有證明權(quán)，那么當(dāng)事人的主張權(quán)和陳說權(quán)就沒有實(shí)際意義，離開了證明的主張和陳說就成了無本之木，無源之水。而當(dāng)事人的證明權(quán)又體現(xiàn)為有權(quán)向法院提出證據(jù)，法院對提出的證據(jù)，認(rèn)為只要是合法有效的，就應(yīng)當(dāng)作為裁判的根據(jù)，因此，證明權(quán)的實(shí)現(xiàn)又依賴于證據(jù)提出權(quán)。

2、從舉證時限制度的訴訟功能而言，因其是法院審理準(zhǔn)備階段中證據(jù)整理的重

注釋：①張衛(wèi)平：?民事訴訟法審理構(gòu)造的根本法理》載?司法現(xiàn)代化與民事訴訟制度的建構(gòu)》，法律出版社2000年第1版，第509頁

要保障措施，它的設(shè)立主要為避免訴訟中證據(jù)隨時提出主義，保障程序公道，提高庭審效率，故違反舉證時限制度，只能產(chǎn)生當(dāng)事人丟失提出證據(jù)的權(quán)利之成效，并不波及當(dāng)事人提供的證據(jù)本身效力的評判。

3、“未經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)不能作為人民法院裁判的根據(jù)〞，這是最高人民法院?關(guān)

于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞假設(shè)干問題的解釋〔下列簡稱?解釋》〕第三十一條第一款所確立的一項(xiàng)行政訴訟證據(jù)規(guī)那么。換言之，訴訟中向法院提交的一切證據(jù)也包括法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)非經(jīng)法庭質(zhì)證，均不得確認(rèn)其證明效力。而被告一旦違反舉證時限制度，逾期提交又無正當(dāng)理由，其提交的證據(jù)將不被允許在法庭上出示，則，徑行確認(rèn)這些證據(jù)失效豈不與法相悖。而最高人民法院?解釋》第二十六條第二款也僅就被告違反舉證時限制度確定了“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)依據(jù)〞的法律后果，并未波及這些證據(jù)的效力如何評判。

二、被告舉證時限的制度價值

舉證時限制度是證據(jù)制度中一項(xiàng)不可或缺的內(nèi)容，建立和完善舉證時限制度，對于實(shí)現(xiàn)程序公道和提高訴訟效益具有重要意義，其制度價值體現(xiàn)在下列三個方面：

〔一〕被告舉證時限制度有助于程序公道的實(shí)現(xiàn)

任何一項(xiàng)訴訟制度真正永恒的生命根底在于它的公道性，公道是訴訟程序所追求的第一價值?？梢哉f，公道在訴訟領(lǐng)域的意義始終具有基本性。而“程序公道的實(shí)現(xiàn)都是通過具體的訴訟實(shí)踐行為表現(xiàn)出來的。〞程序公道針對訴訟主體表現(xiàn)為：雙方當(dāng)事人平等的訴訟地位平等的訴訟權(quán)利以及保證訴訟主體行使其訴訟權(quán)利的平等境況。行政訴訟的功能在于平衡性，通過行政訴訟制度，既控制行政權(quán)，又保障行政權(quán)，既愛護(hù)訴權(quán)，又避免濫用訴權(quán)，以平衡雙方的權(quán)利義務(wù)。由于行政權(quán)力的行使決定了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動中始終處于優(yōu)勢的地位并不足強(qiáng)力監(jiān)督，使得行政相對人身陷弱者地位，故行政相對方受侵害，需借司法審查予以救濟(jì)。而行政訴訟法確定的合法性審查和被告負(fù)舉證責(zé)任原那么，從訴訟機(jī)制上將行政機(jī)關(guān)與相對人原先不對等的法律地位予以易位。舉證期間內(nèi)被告依法提供作出具體行政行為時的證據(jù)和依據(jù)，從基本上保證了行政相對方能夠進(jìn)行充沛準(zhǔn)備，避免了法庭審理中出現(xiàn)突襲而導(dǎo)致己方處于不利的訴訟境地。因?yàn)楸桓媾e證時限制度要求被告在舉證期間內(nèi)充沛提出證據(jù)，并規(guī)定了證據(jù)失權(quán)后果，舉證時限內(nèi)未提出的，逾期提供又無正當(dāng)理由的，法院不予采納。從另一方面看，舉證制度能有效避免那些成心不提出證據(jù)，濫用其權(quán)利隨時提出新證據(jù)以拖延訴訟的行為。法律愛護(hù)的是正當(dāng)權(quán)利，禁止權(quán)利的濫用。法律只給予涉訴雙方以公道的訴訟時機(jī)，而不能為保證一方訴訟權(quán)利的完全行使而允許其隨時提出證據(jù)引起本可防止的再次開庭或二審及再審來拖延訴訟。否那么，將使本就處于弱勢的行政相對方雪上加霜，這顯然與行政訴訟制度的功能背道而馳。

舉證時限制度是否有悖于“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為依據(jù)〞的原那么不可否定，程序公道的首要因素是通過程序行為使案件事實(shí)真實(shí)再現(xiàn)，但實(shí)體公道與程序公道又各有獨(dú)立的評判規(guī)范。程序公道，著眼于訴訟過程的公道性，是一種過程公道。由于實(shí)體公道的實(shí)現(xiàn)是以查明案件事實(shí)的真實(shí)情況為其前提條件的，所以很大程度上，實(shí)體公道可以與實(shí)體真實(shí)劃等號，實(shí)體公道與程序公道的關(guān)系可轉(zhuǎn)化為證明活動中的實(shí)體真實(shí)與程序公道的關(guān)系，但實(shí)體公道與程序公道高度統(tǒng)一的證據(jù)制度只存在于人們的理想之中，它們之間有時會發(fā)生不可調(diào)和的沖突。從哲學(xué)認(rèn)識論的角度來說，真理總能被發(fā)現(xiàn)，而其前提是人類認(rèn)識的時間、空間及伎倆都是無限的，可是從法律層面而言，對個案事實(shí)的發(fā)現(xiàn)，又不具備這種前提。訴訟不可能永遠(yuǎn)拖延，程序公道的要求體現(xiàn)到行政訴訟被告舉證時限中，是給予被告一個合理的舉證期間，逾期提供又有“正當(dāng)理由〞予以救濟(jì)，這就實(shí)現(xiàn)了程序公道，因?yàn)榉蔁o法保證事實(shí)上的絕對公道。此外，舉證時限制度在一定程度上排除了法院依職權(quán)主動調(diào)取證據(jù)的行為，法院確認(rèn)證據(jù)一般只能依據(jù)當(dāng)事人所提供的證據(jù)來評判。就訴訟機(jī)制而言，當(dāng)事人的權(quán)利制衡法官的權(quán)力，使法官處于中立地位，有助于實(shí)現(xiàn)行政訴訟程序的公道。

〔二〕被告舉證時限制度有利于訴訟效益的提高

訴訟制度的設(shè)計，首先要考慮其是否有助于實(shí)現(xiàn)程序公道，其次，其效益價值也不容無視。是否有利于降低當(dāng)事人與國家的訴訟本錢，同樣是需要考慮的一個問題。程序效益價值要求“程序的安頓能使妨礙和浪費(fèi)最小化，效果和支持最大化。〞①從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，行政訴訟的過程實(shí)質(zhì)是一個投入與產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過程。當(dāng)事人和

注釋：①季衛(wèi)東：?程序比擬論》，載?比擬法研究》1993年第25期

國家都希望通過較少的本錢投入使訴訟得以公道迅速地解決。因此，效益問題不可防止地被納入訴訟法的范疇。當(dāng)然，這里講的訴訟效益是指在保證訴訟公道的前提下，通過程序優(yōu)化盡可能地提高訴訟效率，降低訴訟本錢，爭取最大化的訴訟效益。

行政訴訟被告舉證時限制度效益價值體現(xiàn)之一，是能夠明顯地降低訴訟本錢：

1、國家的本錢投入明顯減少。一方面，被告舉證時限制度強(qiáng)調(diào)的是被告的舉證，一定程度上排除了法院的調(diào)查取證工作，法院只負(fù)責(zé)審核證據(jù)，認(rèn)定事實(shí)，節(jié)省了調(diào)查取證這局部的訴訟本錢投入。另一方面，舉證時限制度的設(shè)立，使被告提供證據(jù)集中于一段時間，如無法定情形發(fā)生，開庭前證據(jù)已加以固定，便于一次開庭審結(jié)，防止了因證據(jù)隨時提出主義那種重復(fù)開庭的訴訟本錢投入。

2、從當(dāng)事人的角度而言，舉證時限制度要求當(dāng)事人集中于一段時間內(nèi)提供證據(jù)，其時間消耗和物質(zhì)消耗相對較少。比之證據(jù)隨時提出主義，行政相對方因準(zhǔn)備充沛，可防止重復(fù)屢次開庭，開庭的費(fèi)用及訴訟本錢要少的多。

舉證時限制度效益價值體現(xiàn)之二是訴訟效率的提高。訴訟效益和訴訟效率是兩個不同概念。提高訴訟效率有利于實(shí)現(xiàn)訴訟效益的最大化，因此，訴訟效益問題必然波及訴訟效率的上下。舉證時限制度的證據(jù)失權(quán)效果，一定程度上限制了被告開庭后新證據(jù)的提出，有利于一次開庭集中審理，避免了隨時提出證據(jù)而造成訴訟的拖延。

〔三〕被告舉證時限制度有利于行政訴訟法制度體系的完善

首先，舉證時限制度有助于行政訴訟法和最高人民法院?解釋》中規(guī)定的，被告對其作出的具體行政行為承當(dāng)舉證責(zé)任的制度落到實(shí)處并得以完善。行政訴訟被告舉證時限制度是針對負(fù)有舉證責(zé)任的被告而設(shè)立的，假設(shè)被告在法定期間內(nèi)無正當(dāng)理由完不成舉證，將承當(dāng)不利的法律后果。同時，該制度的設(shè)立，一定程度上排除了法院的調(diào)查取證。因?yàn)榉ㄔ阂缆殭?quán)主動參與收集證據(jù)，那么舉證時限的存在便失去了意義，且有以司法權(quán)代替行政權(quán)之嫌，從訴訟機(jī)制上是不科學(xué)的。被告舉證時限制度使收集提供證據(jù)完全成為被告自己的事，被告逾期不舉證，即承當(dāng)不利的法律后果，如此，舉證責(zé)任的敗訴風(fēng)險切實(shí)得以實(shí)現(xiàn)。

其次，被告舉證時限制度的設(shè)立有利于催促被告積極舉證。舉證時限要求被告必須在規(guī)定的時限內(nèi)完成舉證，否那么將承當(dāng)不利的法律后果。這樣，被告便有了時間和不利法律后果的雙重壓力，為了尋求勝訴，必須會積極提供證據(jù)。針對目前乃至今后相當(dāng)長的時期內(nèi)我國司法體制及司法環(huán)境的境況，該制度甚至還具有了強(qiáng)化司法權(quán)威的附加成效。

再次，舉證時限制度與審判期限相配套，有助于加快案件的審理。行政訴訟法及最高法院相關(guān)司法解釋為避免法院拖延訴訟，規(guī)定了審理案件的期限和相應(yīng)的延期審理審批程序，但并未就當(dāng)事人的訴訟行為期限予以明文規(guī)定。實(shí)踐中，當(dāng)事人可以隨時提出證據(jù)來拖延訴訟，甚至利用各種方式向法院“合理〞施壓，迫使法院長期難以結(jié)案，而被告舉證時限與審判實(shí)踐相結(jié)合，使被告的舉證活動和法院的審判活動都有了明確的時間約束，必定有利于案件得以迅速解決。

三、我國行政訴訟被告舉證時限制度的缺失

隨著我國法治進(jìn)程的加快，訴訟法領(lǐng)域一些先進(jìn)的制度理念正當(dāng)理論逐步反映到立法中。盡管在我國三大訴訟中，行政訴訟起步最晚，但我國的行政訴訟法卻在某些制度的設(shè)計上較刑事訴訟法和民事訴訟法先行了一步。其中，被告舉證時限制度便由行政訴訟法予以確定。該法第四十三條規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出辯論狀。〞但最高人民法院在?關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞假設(shè)干問題的意見〔試行〕＝中卻將被告的舉證時限延長到“第一審?fù)徑Y(jié)束前〞。最高人民法院考慮到?貫徹意見》與法律相悖及行政訴訟法第四十三條雖然規(guī)定了被告舉證時限，但未同時規(guī)定被告在舉證時限內(nèi)不舉證的法律后果，未使被告舉證時限落到實(shí)處之弊端，在2000年出臺的?解釋》予以修正和完善，其中第二十六條第二款明確規(guī)定了被告違反舉證時限的法律后果，即“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交辯論狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)，被告不提供或無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)依據(jù)〞。無疑該條證據(jù)規(guī)那么的制定，在我國證據(jù)法的開展史中具有突破性的意義。筆者欣喜之余，卻對最高人民法院?解釋》中第二十六條的某些規(guī)定產(chǎn)生了疑惑，認(rèn)為存在下列幾方面缺失：

〔一〕關(guān)于被告舉證時限的法律后果，?解釋》表述語焉不詳，為具體案件的處理程序方式埋下了隱患并可能引起混亂。

依前文分析，行政訴訟被告舉證時限的法律后果，無非是“證據(jù)失效〞或者“證據(jù)失權(quán)〞，但?解釋》中“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)依據(jù)〞的表述卻令人莫衷一是，難參其詳。而兩種認(rèn)識必然使審判實(shí)踐在審理程序方式的適用上出現(xiàn)不同的認(rèn)識并導(dǎo)致此類案件適法的混亂。

〔二〕?解釋》不應(yīng)將“依據(jù)〞也規(guī)定在其中。這一點(diǎn)，連?解釋》的主要起草人甘文法官亦撰文提出異議。其理由有三：

一是行政訴訟法第三十二條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)性文件〞?？梢姡姓V訟法中所說的證據(jù)，并不包括行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)性文件。在現(xiàn)代證據(jù)學(xué)理論中，法律依據(jù)已不再作為證據(jù)對待。其二、行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)性文件的內(nèi)容很廣泛，行政機(jī)關(guān)未必要掌握作為依據(jù)的所有標(biāo)準(zhǔn)性文件。如果要求行政機(jī)關(guān)處分時就對該標(biāo)準(zhǔn)性文件的合法性進(jìn)行充沛論證那么近似苛求，故應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之后，及至庭審結(jié)束前，提供標(biāo)準(zhǔn)性依據(jù)；其三、假設(shè)行政機(jī)關(guān)在提交辯論狀時僅提供一局部標(biāo)準(zhǔn)性依據(jù)，而在訴訟中通過律師代理而提供所有合法的標(biāo)準(zhǔn)性依據(jù)，法院卻對后提供的標(biāo)準(zhǔn)性依據(jù)不予接納，顯然不合乎行政訴訟程序要求，因?yàn)?，被告?yīng)當(dāng)有權(quán)在庭審中援引所有有利于證明具體行政行為合法的法律依據(jù)。①

〔三〕對該條中的“正當(dāng)理由〞應(yīng)單列一款予以明確而嚴(yán)格的界定。

法律或司法解釋嚴(yán)肅性和權(quán)威性的表現(xiàn)之一是其高度的明確性。法條中一旦出現(xiàn)適法例外之事由，如不在法條中明確釋明或界定，勢將造成實(shí)踐中理解不一而導(dǎo)致執(zhí)法的恣意擅斷，使舉證時限制度形同虛設(shè)，為執(zhí)法不公埋下隱患。既然最高人民法院對這里的“正當(dāng)理由〞傾向于界定為“被告不是因?yàn)樽陨碓蚨诜ǘㄆ谙迌?nèi)不提供證據(jù)，而是出現(xiàn)了不可抗力的情況延誤了舉證〞，那又為什么不單列一款加以明確以防后患呢。

〔四〕該條對證據(jù)失權(quán)的范圍及相應(yīng)的法律后果界定粗疏。

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注釋：①甘文：?行政訴訟法司法解釋之評論—理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社2000年第1版，第88頁。

從該條的表述看，它未針對審判實(shí)踐中可能出現(xiàn)的具體情形而對證據(jù)失權(quán)的范圍及相應(yīng)的法律后果分別加以界定。試想，如果被告在舉證期限內(nèi)提供了作出具體行政行為的主要證據(jù)或次要證據(jù)，而另一局部次要證據(jù)或主要證據(jù)不提供或無正當(dāng)理由逾期提供的，是否都一概如該條規(guī)定的那樣“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)依據(jù)〞如依前者，被告在舉證期間內(nèi)提供了作出具體行政行為的主要證據(jù)，而未提供次要證據(jù)，依照行政訴訟法第五十四條的規(guī)定，就有勝訴的可能。而依?解釋》第二十六條的規(guī)定，那么必將承當(dāng)敗訴的風(fēng)險。倡議在修改?解釋》時應(yīng)針對審判實(shí)踐中可能出現(xiàn)的情形，就證據(jù)失權(quán)的范圍及其相應(yīng)的法律后果科學(xué)地加以區(qū)別和界定。

四、行政訴訟被告舉證時限制度在審判實(shí)踐中的具體適用

對一項(xiàng)法律制度而言，無論其設(shè)計理念多么先進(jìn)，但如果制定粗疏不周密，往往會給審判實(shí)踐造成梗阻，發(fā)生理解不一，踐行有別，甚至導(dǎo)致混亂。如前文所論，我國現(xiàn)行的行政訴訟被告舉證時限制度由于設(shè)立不久，加之具體制度設(shè)計粗疏，必然會給審判實(shí)踐帶來一系列的困惑和混亂。另一方面，我國的行政訴訟制度受民事訴訟有關(guān)制度影響，行政審判法官耳濡目染，民事訴訟中的許多觀念審判經(jīng)驗(yàn)在很大程度上影響著他們。令人遺憾的是，我國現(xiàn)行民事訴訟制度偏偏又沒有舉證時限制度，更使得行政審判無先例可循，無經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。目前的客觀情況是，行政訴訟被告舉證時限制度無論理論還是實(shí)務(wù)，發(fā)掘深度與實(shí)踐要求差距較大，造成審判實(shí)踐中對該制度理解和認(rèn)識不一，審理中的具體適用程序和方式多種多樣，一定程度上動搖了被告舉證時限制度的價值根基，也有損于司法的統(tǒng)一和公道。

筆者認(rèn)為，當(dāng)一項(xiàng)法律制度存在缺失和容易引起理解歧義時，法官必須運(yùn)用釋明權(quán)，根據(jù)相關(guān)法理，結(jié)合立法原意加以釋明和正確適用。下面，筆者試圖根據(jù)前文所述來探討審判實(shí)踐中如何正確適用被告舉證時限制度。

審判實(shí)務(wù)中，一種觀點(diǎn)認(rèn)為：如果被告違反舉證時限制度，逾期提供又無正當(dāng)理由，人民法院應(yīng)當(dāng)拒絕接受和成認(rèn)，不須進(jìn)行開庭審理即宣告被告敗訴。其法理根據(jù)是違反被告舉證時限制度法律后果“證據(jù)失權(quán)論〞。他們認(rèn)為被告違反舉證時限制度，其法律后果必將導(dǎo)致被告在行政訴訟中丟失提出作出被訴具體行政行為時的證據(jù)的權(quán)利。既然被告已丟失了提出證據(jù)的權(quán)利，?解釋》第二十六條又明確規(guī)定此種情形下人民法院“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定作出該具體行政行為沒有證據(jù)〞，所以沒有必要開庭審理，而應(yīng)徑行判決被告敗訴。

另一種觀點(diǎn)那么認(rèn)為，人民法院審理行政訴訟案件時，其作出的任何裁判均須有相應(yīng)的根據(jù)。?解釋》第三十一條第一款明確規(guī)定：“未經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)不能作為人民法院裁判的根據(jù)〞。如果不允許被告開庭時提出證據(jù)〔指未在法定期限內(nèi)提供的證據(jù)〕并經(jīng)法庭質(zhì)證后確認(rèn)其所舉證據(jù)失效，豈不有違上述司法解釋的規(guī)定。因此，即使被告違反舉證時限制度，人民法院也應(yīng)當(dāng)按照通常的程序開庭審理，只須在法院認(rèn)證時對被告所舉證據(jù)的效力予以否認(rèn)，判決被告敗訴。

筆者對上述兩種觀點(diǎn)圴不敢茍同。第一種觀點(diǎn)之誤在于，它將舉證時限制度孤立于整個行政訴訟程序制度之外，片面夸大了舉證時限制度的訴訟價值，曲解了證據(jù)失權(quán)理論的含義，其作法經(jīng)不起推敲。應(yīng)當(dāng)明確：“訴訟的言詞原那么、直接原那么和公開審判原那么是審理構(gòu)造所必須遵循的原那么，如果離開這些原那么，就無法滿足程序正義的根本要求，在三個根本原那么根底上所搭建的訴訟審理構(gòu)造，一定是以庭審的事實(shí)審理為中心。〞第二種觀點(diǎn)有些似是而非，實(shí)那么更為不妥，理由有二：

1、該觀點(diǎn)之法理根底是違反被告舉證時限制度法律后果“證據(jù)失效論〞。他們認(rèn)為，既然違反舉證時限的法律后果不是丟失提出證據(jù)的權(quán)利，被告當(dāng)然有權(quán)在庭審中就這些證據(jù)進(jìn)行舉證。法院在庭審結(jié)束后進(jìn)行認(rèn)證時否定這些證據(jù)的效力，不影響被告舉證權(quán)利的行使。筆者認(rèn)為，正是因?yàn)榱⒎ǖ拇质杓芭e證時限制度法律后果性質(zhì)的定位分歧，才使這一制度在審判實(shí)踐中有遭顛覆之險。如前文所述，被告違反舉證時限的法律后果是證據(jù)失權(quán)而非證據(jù)失效，該觀點(diǎn)之所以錯誤，就在于法理選擇的基本性謬誤。

2、該觀點(diǎn)機(jī)械、片面地適用了?解釋》第三十一條第一款的規(guī)定。一部法律或司法解釋，要正確理解和適用其中的某項(xiàng)制度，必須將其放在整部法律或司法解釋中全面參悟。僅僅抽出其中一條，而不考慮其與相關(guān)法條的聯(lián)系，往往會有斷章取義之嫌。被告違反舉證時限制度，發(fā)生證據(jù)失權(quán)的法律后果，盡管被告負(fù)有舉證責(zé)任，但已丟失了提出作出被訴具體行政行為時的證據(jù)之權(quán)利。在此情形下，法院依照被告舉證時限制度的規(guī)定須作出相應(yīng)的判決，其裁判的事實(shí)根據(jù)是什么，結(jié)合?解釋》第二十六條和第三十一條第一款，筆者認(rèn)為其裁判的事實(shí)根據(jù)是被告未在法定期限內(nèi)向法院提供作出具體行政行為時的證據(jù)這一事實(shí)。庭審應(yīng)當(dāng)圍繞被訴具體行政行為是否存在，被告是否違反舉證時限制度以及逾期提交有無正當(dāng)理由這些事實(shí)進(jìn)行，而決非就被告出示的作出具體行政行為時的證據(jù)進(jìn)行舉證和質(zhì)證。

筆者認(rèn)為，在行政訴訟中，發(fā)生被告違反舉證時限制度情形時，人民法院仍應(yīng)開庭審理，但須根據(jù)不同情況適用相應(yīng)的審理程序。具體運(yùn)作程序可作如下設(shè)計：法庭審理階段，首先應(yīng)就被訴具體行為是否存在及其內(nèi)容進(jìn)行審查。然后，由原告宣讀起訴書，被告進(jìn)行辯論，第三人進(jìn)行陳說。其后，合議庭向被告核實(shí)收到起訴狀副本的時間及其向法院提交證據(jù)的時間和證據(jù)目錄。待被告答復(fù)后，合議庭再詢問被告違反舉證時限有無正當(dāng)理由。此時，可能出現(xiàn)兩種情形：其一，如被告稱無正當(dāng)理由，審判長應(yīng)直接宣布由于被告違反舉證時限制度，發(fā)生證據(jù)失權(quán)，具體行政行為是否合法已經(jīng)明了，可不再進(jìn)入答辯階段，直接進(jìn)入最后陳說階段。待當(dāng)事人作最后陳說后，合議庭休庭進(jìn)行評議，復(fù)庭后即可當(dāng)庭確認(rèn)下列事實(shí)：1、對被告是否實(shí)施了被訴具體行政行為及其內(nèi)容的事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)。2、對被告違反舉證時限制度又無正當(dāng)理由的事實(shí)予以確認(rèn)。然后，依照行政訴訟法第五十四條第〔二〕項(xiàng)第1目、?解釋》第二十六條的規(guī)定，判決被告敗訴。其二，如果被告辯稱其雖然違反舉證時限制度但有正當(dāng)理由，合議庭應(yīng)令其就主張的正當(dāng)理由當(dāng)庭舉證并由原的“正當(dāng)理由〞成立，即可按前述第一種情形的審理程序和步驟進(jìn)行審理。如果認(rèn)為被告提交的證據(jù)足以支持其主張，那么應(yīng)當(dāng)庭對被告提交的證據(jù)效力及被告主張的正當(dāng)理由予以認(rèn)可，同時宣布被告逾期舉證的行為由于有正當(dāng)理由而不導(dǎo)致證據(jù)失權(quán)。隨后的審理按照行政訴訟案件的一般審理程序進(jìn)行即可。

適用被告舉證時限制度時，還應(yīng)注意下列幾點(diǎn)：

〔一〕行政審判人員要深刻理解舉證時限制度的制度價值，切實(shí)轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代司法理念格格不入的觀念。正如學(xué)者指出的那