廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所發(fā)展現(xiàn)狀與對策

一廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所發(fā)展現(xiàn)狀分析（一）廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的分布情況分析通過對廣州市12個區(qū)市旅館業(yè)、歌舞娛樂業(yè)、桑拿按摩業(yè)、二手舊貨業(yè)和廢舊金屬回收場所統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們進(jìn)行橫向?qū)Ρ确治?，從中可以看出三個特點（見表1）。表1廣州12個區(qū)市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所分布狀況第一，老城區(qū)和原來的縣級市（花都、番禺）等人口密集度大、商業(yè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市中心或次中心區(qū)域，旅館業(yè)、歌舞娛樂、桑拿按摩行業(yè)分布相對集中。其中，中央商務(wù)區(qū)（越秀區(qū)環(huán)市東地帶商務(wù)圈、天河體育中心地段商務(wù)圈、珠江新城中央商務(wù)圈）地帶旅館業(yè)、歌舞娛樂、桑拿按摩行業(yè)尤其集中。第二，在二手回收業(yè)中，再生資源回收業(yè)的分布趨勢與旅館、歌舞娛樂、桑拿按摩行業(yè)正好相反，主要集中分布在城郊區(qū)域，城市中心地段（越秀、荔灣、天河）分布較少。不過，二手舊貨業(yè)分布趨勢與再生資源回收場所并不一致，在越秀、荔灣等中心城區(qū)以及番禺、增城、花都等人口集中的城市次中心區(qū)域分布都較多。第三，區(qū)域位置比較偏遠(yuǎn)、商業(yè)經(jīng)濟(jì)比較落后、人口規(guī)模較少的工業(yè)開發(fā)區(qū)域（南沙、蘿崗），旅館、歌舞娛樂、桑拿按摩、二手舊貨、再生資源回收等場所數(shù)量的都比較少。通過上述分析，可以得出以下結(jié)論：廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的分布趨勢與區(qū)域位置、商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模之間存在著密切的關(guān)系。首先，區(qū)域位置、商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對旅館業(yè)、桑拿按摩業(yè)和歌舞娛樂行業(yè)的發(fā)展有決定性的作用。越接近城市中心或次中心區(qū)域，商業(yè)經(jīng)濟(jì)水平越發(fā)達(dá)的區(qū)域，旅館業(yè)、桑拿按摩業(yè)與歌舞娛樂業(yè)往往也就越發(fā)達(dá)，場所的密集度、檔次更高。其次，人口規(guī)模是特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所發(fā)展的基礎(chǔ)。人口密度較低（尤其是流動人口較少）的區(qū)域，旅館業(yè)、歌舞娛樂、桑拿按摩與二手回收行業(yè)都難以發(fā)展。（二）2003～2007年廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所發(fā)展情況分析對2003～2007年間廣州旅館業(yè)、歌舞娛樂業(yè)、桑拿按摩業(yè)和廢舊金屬回收場所統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向?qū)Ρ确治隹梢缘贸鋈齻€結(jié)論（見圖1）。圖12003～2007年廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所發(fā)展情況注：數(shù)據(jù)來源于廣州市公安局治安支隊；統(tǒng)計數(shù)據(jù)不包括無牌無證場所。第一，2003年以來，廣州市歌舞娛樂業(yè)和桑拿按摩場所數(shù)量增長遲緩，發(fā)展基本穩(wěn)定。5年來，廣州市的歌舞娛樂場所的數(shù)量僅增長了13.2%，在2005年、2007年甚至出現(xiàn)了負(fù)增長。2003年廣州桑拿按摩場所數(shù)量為298家，5年間只增加了10間，增長率僅為3.4%，除2008年出現(xiàn)了一個較大的負(fù)增長外，其他四年發(fā)展都比較穩(wěn)定。第二，2003年以來，廣州市旅館業(yè)一直在保持平穩(wěn)、高速增長，5年來增幅高達(dá)86.3%。除2007年出現(xiàn)了一個小幅下跌外，其他年份都保持在20%左右的增長幅度。第三，2003年以來，廣州的廢舊金屬回收行業(yè)高速增長，5年來增幅達(dá)到了68.8%。但與旅館業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展不同，廢舊金屬場所的發(fā)展很不穩(wěn)定。廢舊金屬行業(yè)的前置審批取消后，廣州市廢舊金屬場所數(shù)量出現(xiàn)了異常增長勢頭，2004年增幅高達(dá)36.3%，場所數(shù)量從2003年的864家猛增到2004年1178家。2005年場所數(shù)量增長也較快，達(dá)到了22%。但隨后在2006年出現(xiàn)了大幅下滑，場所數(shù)量減少了245間，跌幅達(dá)17%。2007年重回升勢，漲幅達(dá)到了20.7%。（三）從業(yè)人員對廣州市旅館業(yè)與桑拿按摩場所的評價分析業(yè)內(nèi)人士對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的評價意見具有一定的參考價值，因此，課題組選擇旅館業(yè)和桑拿按摩場所兩個行業(yè)，對其負(fù)責(zé)人進(jìn)行了抽樣問卷調(diào)查。該具體數(shù)據(jù)來源于廣州市公安局組織的“2008年度廣州市三星級以上旅館業(yè)治安培訓(xùn)”和“2008年度桑拿按摩場所治安培訓(xùn)”會議上的現(xiàn)場抽樣。統(tǒng)計樣本為：發(fā)出調(diào)查問卷750份，收回問卷556份（有效問卷553份，廢卷3份）。其中旅館業(yè)樣本212份，桑拿按摩場所樣本338份。通過對調(diào)查問卷進(jìn)行統(tǒng)計分析，得出以下結(jié)論。第一，業(yè)內(nèi)人士對2003年以來廣州旅館業(yè)與桑拿按摩場所社會治安狀況的總體評價是正面的。其中，認(rèn)為旅館業(yè)治安狀況明顯好轉(zhuǎn)的比例高達(dá)77.83%，無明顯變化的為20.75%，認(rèn)為治安狀況更加惡劣的只有1.42%；認(rèn)為桑拿按摩場所治安狀況明顯好轉(zhuǎn)的比例也高達(dá)78.6%，認(rèn)為更加惡劣的只有1.67%（見圖2）。圖2廣州市旅館業(yè)與桑拿按摩業(yè)治安狀況第二，超過半數(shù)的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為當(dāng)前廣州市旅館業(yè)和桑拿按摩場所競爭非常激烈。認(rèn)為旅館業(yè)競爭激烈的占56.9%，7.7%的人認(rèn)為廣州市旅館業(yè)現(xiàn)在存在惡性競爭。認(rèn)為桑拿按摩行業(yè)競爭激烈的占54.6%，8.4%的人認(rèn)為存在惡性競爭（見圖3）。而且高達(dá)84.6%的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，行業(yè)競爭過于激烈，導(dǎo)致行業(yè)利潤率持續(xù)下降，這是他們現(xiàn)在面臨的最大經(jīng)營困難。圖3廣州市旅館業(yè)與桑拿按摩業(yè)競爭狀況第三，大部分業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為2003年來廣州旅館業(yè)和桑拿按摩場所的數(shù)量增長偏快。超過60%的人認(rèn)為旅館業(yè)增長過快，認(rèn)為增長正常的為29.77%，認(rèn)為增長緩慢的僅8.23%；桑拿按摩行業(yè)認(rèn)為增長過快的也有55.44%，認(rèn)為正常的為39.46%，認(rèn)為增長緩慢的只有5.1%（見圖4）。第四，大部分業(yè)內(nèi)人士都認(rèn)為，無牌無證場所和超范圍經(jīng)營場所對社會治安，以及正規(guī)經(jīng)營場所有不利影響。認(rèn)為無牌無證場所和超范圍經(jīng)營場所對正規(guī)經(jīng)營場所有不良影響的高達(dá)94.8%，其中認(rèn)為有很大影響的比例為32.6%，認(rèn)為有致命影響的為11.3%（見圖5）。圖4廣州市旅館業(yè)與桑拿按摩業(yè)數(shù)量變化圖5無牌證場所對正規(guī)場所影響狀況二近年來廣州市加強特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所管理的主要做法與經(jīng)驗（一）建立管理機制，形成管理合力特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的管理是一項涉及面很廣的社會系統(tǒng)工程，必須要有一個權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，并要有各相關(guān)部門的積極參與，協(xié)同作戰(zhàn)，形成管理合力，方能取得好的管理效果。1991年8月，廣州市人大根據(jù)《全國人大常委會關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》，結(jié)合本市實際情況，及時制定并頒布了《廣州市社會治安綜合治理條例》，明確規(guī)定廣州市社會治安綜合治理工作，由市人民政府統(tǒng)一組織實施；廣州市社會治安綜合治理委員會是協(xié)助市人民政府領(lǐng)導(dǎo)全市社會治安綜合治理工作的常設(shè)機構(gòu)；公安機關(guān)是社會治安工作的主管部門，在社會治安綜合治理工作中應(yīng)發(fā)揮職能作用。旅館業(yè)等特種行業(yè)和娛樂場所因為容易出現(xiàn)賣淫嫖娼、聚眾賭博、非法收購、銷售贓物等違法犯罪活動，而在該條例中列為社會治安綜合治理的重點領(lǐng)域之一，明確要求政府各有關(guān)行政主管部門應(yīng)依法加強對旅館業(yè)、物資回收業(yè)和文化娛樂公共場所的管理。根據(jù)《廣州市社會治安綜合治理條例》，廣州市委市政府及各級部門立即著手建立了相應(yīng)的管理機制。首先是及時成立了由市委書記任主任的社會治安綜合治理委員會，其常設(shè)機構(gòu)綜治辦主任則由市政法委秘書長擔(dān)任，這樣就使得廣州在特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的管理上形成了一個非常權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。與此同時，區(qū)、鎮(zhèn)和街道也都相應(yīng)的設(shè)立了綜治委和綜治辦，搭建起了一個比較完整的、立體的社會治安綜合治理管理體系。其次，廣州市委市政府還按照社會治安綜合治理“一把手”負(fù)總責(zé)的要求，明確了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把社會治安綜合治理作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子任期目標(biāo)，層層簽訂責(zé)任書。最后，市公安機關(guān)作為負(fù)責(zé)具體的治安管理工作的主要部門，也都配置了一個高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。市局和各個分局都成立了針對特種行業(yè)、娛樂服務(wù)場所管理的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，一般由主管治安工作的副局長任組長，成員由分局各單位領(lǐng)導(dǎo)組成（市局以治安支隊和治安大隊為主，分局以治安管理大隊和派出所為主）。為了進(jìn)一步強化對社會治安綜合治理的力度，增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部抓社會治安綜合治理工作的責(zé)任感和使命感，2003年6月，廣州市綜治委、紀(jì)檢委、組織部等多部門又聯(lián)合制定出臺了《廣州市維護(hù)穩(wěn)定及社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制實施辦法》，對社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制進(jìn)行進(jìn)一步強化。進(jìn)一步明確黨政一把手為本地區(qū)、本部門、本單位治安管理第一責(zé)任人，分管的黨政領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人，責(zé)任人要按照“屬地管理”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，承擔(dān)“保一方平安”的政治責(zé)任。對治安管理工作開展重大行動，第一責(zé)任人要親自抓，直接責(zé)任人要具體抓。各級黨委、政府要把治安管理工作列入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會主義精神文明建設(shè)的總體規(guī)劃，各級綜治委成員單位要將治安管理工作列入年度工作計劃，作為領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)的重要內(nèi)容。由于有了一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子和管理機制，各項管理政策措施就容易及時貫徹到位，廣州市逐漸形成了齊抓共管的良好工作局面。（二）完善管理制度，堅持嚴(yán)格管理制度是管理的前提和基礎(chǔ)。廣州市歷來比較重視制度建設(shè)，并在特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的管理中相繼出臺了一系列地方性法規(guī)和各種規(guī)章制度，為嚴(yán)格管理打下了很好的基礎(chǔ)。一是在歌舞娛樂、桑拿按摩、二手回收等行業(yè)積極推行備案管理制度。為適應(yīng)行政審批制度改革以后新的發(fā)展形勢，公安機關(guān)一方面積極利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介，向公眾充分告知特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所開業(yè)時應(yīng)具備的條件和申報制度，讓那些計劃投資的人知道應(yīng)該及時去公安機關(guān)備案登記；另一方面主動與工商、文化、物價、衛(wèi)生等政府職能部門溝通協(xié)商，通過他們督促場所經(jīng)營者在領(lǐng)取工商營業(yè)執(zhí)照后，在規(guī)定的時間內(nèi)及時將場所所在位置、經(jīng)營者基本情況、經(jīng)營范圍、安全狀況等主要情況向當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)備案，這樣就使得公安機關(guān)能在第一時間掌握轄區(qū)內(nèi)場所的設(shè)立情況，及時將新開辦的場所納入重點治安管理范圍。二是在娛樂服務(wù)場所中積極推行場所法人責(zé)任承諾制度。為了督促業(yè)主和從業(yè)人員承擔(dān)起維護(hù)場所內(nèi)治安秩序的法律義務(wù)，制定了歌舞娛樂場所、桑拿按摩場所從法人代表、總經(jīng)理、部門經(jīng)理、部長（主任）、保安員到服務(wù)員的各個層級的詳細(xì)的治安職責(zé)，基層派出所按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，落實法人代表責(zé)任制。依法與歌舞娛樂場所的責(zé)任承諾人簽訂《治安責(zé)任承諾書》，承諾嚴(yán)格落實相關(guān)的治安防范及管理責(zé)任，確保場所安全、有序。桑拿按摩場所的法定代表人也要簽訂《拒“黃”禁“賭”責(zé)任承諾書》，保證合法經(jīng)營。這項制度的實施，大大增強了場所法人加強管理的責(zé)任心和主動性，對督促特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所建立完善內(nèi)部治安管理制度起到了很好的作用。三是實行娛樂服務(wù)場所聯(lián)席會議管理制度。為了提高對娛樂服務(wù)場所的管理效能，2003年成立了廣州娛樂服務(wù)場所管理工作聯(lián)席會議。聯(lián)席會議由市綜治委牽頭，成員單位由市綜治辦、市公安局、市監(jiān)察局、市工商局、市文化局等多部門分管領(lǐng)導(dǎo)組成。聯(lián)席會議主要扮演以下三種角色：首先是標(biāo)準(zhǔn)制訂者，確立各類娛樂服務(wù)場所的審批條件。其次是部門協(xié)調(diào)者，對各管理部門在審批、管理、監(jiān)督方面出現(xiàn)的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。最后是監(jiān)督檢查者，對審批、管理、監(jiān)督中存在的問題進(jìn)行及時糾正。四是對娛樂服務(wù)場所實行治安分級管理制度。針對一些娛樂場所經(jīng)常發(fā)生打架斗毆的現(xiàn)象，廣州市在2005年相繼出臺了《廣州市歌舞娛樂場所治安級別管理暫行規(guī)定》和《廣州市娛樂服務(wù)場所聘請保安員工作規(guī)定》，開始對歌舞娛樂場所的治安實行分級管理制度，將娛樂場所分為ABC三個級別，要求按不同比例派駐合法保安，同時配以專區(qū)民警進(jìn)行管理。五是在旅館業(yè)中嚴(yán)格推行住宿實名登記制度和來訪登記制度。要求所有進(jìn)入酒店客房的客人都須提供本人身份證進(jìn)行登記，從而強化了對旅館業(yè)的治安管理。六是建立聯(lián)合執(zhí)法制度。對一些多發(fā)性、區(qū)域性的違法經(jīng)營活動，在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展聯(lián)合執(zhí)法行動。例如，針對廢舊回收市場比較混亂的狀況，廣州市政府多次組織工商、公安、城管等部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，由工商部門負(fù)責(zé)取締無牌無證站點，城管部門負(fù)責(zé)拆除違章搭建的站點，公安部門負(fù)責(zé)對執(zhí)法活動保駕護(hù)航，執(zhí)法的效能大大提高。七是建立情況信息通報制度。首先，在管理部門之間加強聯(lián)系溝通，互通情報信息。規(guī)定對不屬于本部門查處范圍的違法經(jīng)營活動要及時通報相關(guān)部門及時查處，相關(guān)部門在接到情況通報后，須及時予以查處并在15個工作日內(nèi)函復(fù)通報單位。其次，在公安機關(guān)與場所之間建立了定期信息通報制度。通過座談會、板報、媒體廣播、公告等方式向各有關(guān)部門和經(jīng)營者定期通報本區(qū)域內(nèi)場所的治安狀況和法律、法規(guī)等，并對做得好的場所進(jìn)行推廣和表揚，對存在問題卻不及時整改的場所進(jìn)行通報批評。八是對桑拿按摩場所實行旅業(yè)式管理制度。針對廣州市場上2008年出現(xiàn)的桑拿按摩場所留宿的問題，2008年廣州市綜治委和公安局出臺了《關(guān)于加強我市桑拿按摩服務(wù)場所治安防范與管理工作的意見》，明確將提供住宿的桑拿按摩服務(wù)場所納入旅館業(yè)治安管理范疇，規(guī)定對全市桑拿按摩服務(wù)場所夜間留宿人員進(jìn)行實名制登記制度。（三）確立四大原則，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展在社會治安管理實踐中，廣州市逐步確立了總量控制，保護(hù)合法、取締非法、打擊違法，治安管理，一次性淘汰等四大原則，目前，這四大綱領(lǐng)性的管理原則已成為廣州特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所健康發(fā)展的重要保障。1.總量控制原則自2001年起，廣州市政府根據(jù)國務(wù)院要求停止對娛樂服務(wù)場所的牌證發(fā)放，控制了廣州娛樂服務(wù)場所數(shù)量的增長。2006年國務(wù)院重新放開對娛樂服務(wù)場所的發(fā)證以后，廣州市綜治委立即對新開辦歌舞娛樂場所制定了一個較高的準(zhǔn)入門檻，規(guī)定經(jīng)營面積必須在1500平方米以上。2008年廣州綜治委對桑拿按摩場所也制定了詳細(xì)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定新開辦的按摩、桑拿場所經(jīng)營面積不低于3000平方米，沐足場所不低于1000平方米，混合經(jīng)營桑拿、按摩、沐足的場所不低于3000平方米。這些準(zhǔn)入門檻的制定，有效防止了小型娛樂服務(wù)場所蜂擁入市。2003～2008年五年間，廣州市歌舞娛樂場所數(shù)量從494間發(fā)展到559間，五年間僅增長了13.2%，總體規(guī)模得到有效的控制，發(fā)展速度比較平穩(wěn)，充分說明廣州市對場所數(shù)量控制方面做得還是比較成功的。尤其值得注意的是，重新放開對娛樂場所的審批以來，2007年、2008年廣州市歌舞娛樂場所數(shù)量并沒有出現(xiàn)一個井噴式的增長，發(fā)展依然非常穩(wěn)健。2.保護(hù)合法、取締非法、打擊違法原則廣州對無牌無證、超范圍經(jīng)營等違法違規(guī)的場所實行了嚴(yán)厲的處罰措施，該取締的取締，該停業(yè)整頓的停業(yè)整頓，該吊銷證照的吊銷證照，絕不姑息遷就，為合法經(jīng)營場所營造了一個良好的發(fā)展環(huán)境，極大地保護(hù)了正規(guī)經(jīng)營場所的合法權(quán)益。同時，對場所中發(fā)生的賣淫、賭博、吸毒、銷贓窩贓等違法犯罪行為進(jìn)行重拳打擊，消除場所中存在的治安隱患，有效控制不法分子利用特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所從事違法犯罪活動，保證了社會運行的健康、穩(wěn)定。3.治安管理原則特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所是“黃賭毒”案件的主要滋生地之一，也是誘發(fā)“兩搶一盜”案件的一個重要因素。良好的特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所治安狀況，是確保廣州社會治安穩(wěn)定和“平安廣州”建設(shè)的關(guān)鍵所在。因此，廣州市始終堅持將場所的治安管理作為廣州市城市社會治安綜合治理的重要一環(huán)來抓，堅持從全局的、戰(zhàn)略的高度不斷強化對場所的治安管理，嚴(yán)厲查處、打擊場所內(nèi)發(fā)生的“黃賭毒”、收購贓物等各種違法活動。4.一次性淘汰原則2002年8月，廣州市綜治委出臺了《廣州市娛樂服務(wù)場所“一次性淘汰”管理規(guī)定》，開始實施對娛樂服務(wù)場所的一次性淘汰原則。按照該規(guī)定，對存在賣淫嫖娼活動放任不管、涉毒、涉黑等嚴(yán)重違法活動的場所要立即吊銷營業(yè)執(zhí)照。對賭博、營利性陪侍等非法活動放任不管的場所先由有關(guān)行政主管部門責(zé)令改正，給予警告，責(zé)令停業(yè)整頓，仍不改正且情節(jié)嚴(yán)重的，也要吊銷營業(yè)執(zhí)照。同時，被“一次性淘汰”的娛樂服務(wù)場所的法人代表、治安責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人名單將錄入公安機關(guān)及各行政主管部門所建立的違法違規(guī)人員電腦檔案庫備案，今后不得在本市從事娛樂服務(wù)場所的經(jīng)營和管理。（四）日常管理與集中整治相結(jié)合，規(guī)范經(jīng)營秩序為了應(yīng)對歌舞娛樂、桑拿按摩、二手回收等行業(yè)前置審批取消后新的發(fā)展形勢，廣州公安機關(guān)及時改變了對場所的管理策略，采取了“常檢查、勤監(jiān)督”的方式，建立場所巡查制度，加強對場所的日常檢查工作，督促落實各項治安管理制度，及時發(fā)現(xiàn)問題和隱患，并將違法違規(guī)的苗頭消滅在萌芽狀態(tài)。同時，加大對場所開展集中整治的力度，先后開展了“劍鋒”、“紅棉”等多項專項整治行動，對違法違規(guī)場所實施嚴(yán)厲打擊。近幾年來，在市綜治委每年組織的掃除“黃賭毒”的專項行動中，特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所都是重點整治對象。2008年1～5月，全市共出動各種執(zhí)法力量3萬多人次，清查各類場所58786間次，查處涉“黃賭毒”治安案件2445起，打掉犯罪團(tuán)伙139個成員923人，處理各種違法犯罪人員7063人，處理各種違法違規(guī)經(jīng)營場所1143家、取締208家，有力地打擊了違法違規(guī)場所，規(guī)范了場所經(jīng)營秩序。[1]由于廣州正確地采取了“以防為主、防打結(jié)合、嚴(yán)密監(jiān)控、主動防范”的場所治安管理策略，并將日常管理與集中整治很好地結(jié)合起來。目前，廣州市無牌無證、超范圍經(jīng)營場所泛濫的局面逐步得到了控制，市場經(jīng)營秩序已日趨規(guī)范。以海珠區(qū)為例，2004年，海珠區(qū)有歌舞娛樂場所共計71間，其中證照齊全的僅為13間，超范圍經(jīng)營的有28間，無牌無證場所有30間，合格率僅為18.3%。到了2007年，海珠區(qū)歌舞娛樂場所共計35間，其中證照齊全場所為20間，超范圍經(jīng)營場所10間，無牌無證場所5間，合格率已上升到57.1%。從這兩組統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以清楚地看出，2004～2007年，海珠區(qū)正規(guī)場所數(shù)量并沒有什么變化，但超范圍經(jīng)營場所和無牌無證場所數(shù)量急劇減少，市場明顯走上了規(guī)范化發(fā)展的軌道。（五）實行信息化管理，提高管理效能廣州市是我國較早在特種行業(yè)中引入治安管理信息系統(tǒng)的城市。從1999年開始，廣州市公安局就按照國家公安部的要求，依據(jù)公共安全行業(yè)強制性標(biāo)準(zhǔn)在旅館業(yè)中著手開展了治安管理信息系統(tǒng)建設(shè)，到2003年，廣州市旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)已基本建成，現(xiàn)在廣州所有登記注冊的旅館都已安裝了治安管理信息系統(tǒng)。此后，廣州市公安局又相繼在印章業(yè)、機動車修理業(yè)、報廢機動車回收拆解業(yè)、印刷業(yè)、典當(dāng)業(yè)、娛樂服務(wù)場所等行業(yè)相繼推廣了治安管理信息系統(tǒng)。實踐證明，信息化管理手段引入后極大地提高了治安管理部門對場所的管理效能，在廣州特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的治安管理工作中發(fā)揮了重要的作用。例如，天河區(qū)旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)僅2007年就報警20次，抓獲在逃人員13名。另外，天河區(qū)印章治安管理系統(tǒng)還為社會提供了咨詢業(yè)務(wù)服務(wù)3萬余次。（六）實行責(zé)任倒查制度，強化管理部門責(zé)任意識為強化執(zhí)法管理部門的責(zé)任意識，廣州市綜治委對公安部門實行了嚴(yán)格的責(zé)任倒查追究制度。廣州市綜治委明確規(guī)定，凡因管理不力，同一派出所轄區(qū)發(fā)生同一場所一次查獲7對以上賣淫嫖娼人員，一次查獲5家以上容留賣淫嫖娼活動的經(jīng)營場所的，現(xiàn)場一次查獲30名以上參賭人員的聚賭窩點的，設(shè)有各種賭博機30臺以上的大型賭場、時間超過一周的，撤銷派出所負(fù)責(zé)人的行政職務(wù)，調(diào)離工作崗位。區(qū)、縣級市公安局因管理不力，致使轄內(nèi)發(fā)生上述規(guī)定情況之一，被市以上公安機關(guān)查處的，責(zé)令治安科負(fù)責(zé)人作出書面檢查。一年內(nèi)被查處2宗的，免去治安科負(fù)責(zé)人行政職務(wù)，責(zé)令分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人作出書面檢查；一年內(nèi)被查處3宗的，免去分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人行政職務(wù)，責(zé)令主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人作出書面檢查；一年內(nèi)被查處4宗以上的，主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人引咎辭職。對掃除“黃毒賭”工作不重視，措施不落實，管理松懈，導(dǎo)致“黃毒賭”問題突出，造成惡劣影響的地區(qū)，嚴(yán)格實施一票否決制度，被否決的地區(qū)和單位一年內(nèi)取消評選綜合性榮譽稱號或獎勵的資格；被否決地區(qū)和單位主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)一年內(nèi)不得評先受獎、晉職晉級。（七）加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強從業(yè)人員法制觀念從業(yè)人員法律意識淡薄一直是特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所治安狀況難以改善的一個重要因素。為促進(jìn)廣州特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的健康發(fā)展，引導(dǎo)經(jīng)營者守法經(jīng)營，廣州市公安部門花費了大量的人力物力，堅持對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的從業(yè)人員進(jìn)行治安培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容包括學(xué)習(xí)《治安處罰法》、《娛樂場所管理條例》等法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度，場所治安情況處置方法及對策等。培訓(xùn)模式采取集中授課、組織觀看相關(guān)影像資料、座談、討論、考核等多種形式結(jié)合進(jìn)行。培訓(xùn)對象包括特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的法人代表、總經(jīng)理、場所的部門經(jīng)理、部長和場所的其他從業(yè)人員。同時，還實行了培訓(xùn)分級包干的政策，初步形成了市局負(fù)責(zé)培訓(xùn)特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所最高層級管理人員、分局治安大隊負(fù)責(zé)培訓(xùn)中級管理人員、派出所負(fù)責(zé)培訓(xùn)低層級從業(yè)人員的三級培訓(xùn)體系。多年實踐證明，廣州通過培訓(xùn)來增強從業(yè)人員的法律意識和守法經(jīng)營意識，使其積極主動配合公安機關(guān)的治安管理工作，對確保特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所良好的經(jīng)營及治安秩序是非常有效的。三廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所發(fā)展中存在的主要問題廣州市特種行業(yè)和娛樂服務(wù)場所取得的成績是公認(rèn)的，經(jīng)驗也是突出的，但特種行業(yè)和娛樂服務(wù)場所由于行業(yè)特殊、政策變化較大、再加上經(jīng)營及管理中的各種因素，仍然存在一些較為突出的“老大難”問題。（一）行業(yè)發(fā)展中存在的突出問題1.違規(guī)經(jīng)營比較突出課題組在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前廣州市的特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所中，一直實行嚴(yán)格前置審批的旅館業(yè)市場比較規(guī)范，但取消了前置審批的二手回收、歌舞娛樂、桑拿按摩等三個行業(yè)，無證經(jīng)營和超范圍經(jīng)營場所相對較多，違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象比較突出。2.治安案件時有發(fā)生近些年來，由于市場競爭激烈，場所經(jīng)營者以身試法，再加上一部分消費者文化品位低俗，消費觀念扭曲，興奮點從過去的唱歌、跳舞、欣賞節(jié)目轉(zhuǎn)移到了陪侍、吸食毒品、聚眾賭博上，致使一些場所中的“黃賭毒”案件時有發(fā)生。旅館業(yè)與娛樂服務(wù)場所已成為了“黃賭毒”案件的主要滋生地之一。另外，旅館、娛樂服務(wù)場所中還時常發(fā)生打架斗毆、搶劫等治安和刑事案件，近些年每年都有10多宗傷害致死的惡性案件發(fā)生。3.安全隱患較大近年來，廣州旅館業(yè)中出現(xiàn)了一種出租屋旅業(yè)（也稱家庭旅館）的新形式，它們主要集中分布在番禺、海珠、白云等區(qū)域的高校周邊、城中村以及城鄉(xiāng)結(jié)合部，數(shù)量非常龐大，像天河這樣的城中村較多的新區(qū)也有不少存在。從調(diào)研情況看，所有的出租屋旅業(yè)基本上是無證經(jīng)營，旅客入住基本無須辦理登記手續(xù)，更不會將旅客信息上傳治安管理信息系統(tǒng)。由于對房東和租客的情況都處于失控狀態(tài)，就容易給一些犯罪嫌疑人提供落腳之地，甚至成為違法犯罪分子的黑窩點。二手回收業(yè)也存在比較嚴(yán)重的無牌無證場所的問題，特別是在郊縣（市）、新城區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部更是嚴(yán)重。這些非法的經(jīng)營場所不僅搶占了合法經(jīng)營場所的市場份額，破壞了正常的市場秩序，而且由于這些場所脫離監(jiān)管的視野，在消防安全、違法收贓等方面存在安全隱患。4.行業(yè)競爭非常激烈《行政許可法》出臺后，歌舞娛樂業(yè)和廢舊金屬回收業(yè)的準(zhǔn)入門檻大大降低；隨著廣州城市規(guī)模的擴大，公眾消費水平的提高以及消費觀念的更新，加之會展業(yè)興起所帶動的旅館業(yè)和娛樂服務(wù)市場的發(fā)展，廣州市旅館業(yè)、桑拿按摩業(yè)、歌舞娛樂業(yè)和二手舊貨市場的發(fā)展空間有所擴大。在準(zhǔn)入門檻降低和市場經(jīng)濟(jì)刺激的雙重影響下，大量的中小型旅館、歌舞娛樂和桑拿按摩場所、二手市場和廢舊金屬收購站點開始涌入市場，行業(yè)競爭日趨激烈。在殘酷的市場壓力下，這些行業(yè)已出現(xiàn)惡性競爭的苗頭。5.經(jīng)營者見利忘義特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所一直是“黃賭毒”等社會治安案件發(fā)生較多的行業(yè)，這種現(xiàn)象的存在與一些場所經(jīng)營者見利忘義、違法經(jīng)營有直接的關(guān)系。有些場所為了吸引顧客，往往對場所內(nèi)發(fā)生的“黃賭毒”違法活動放任不管，任其滋生發(fā)展，這為犯罪分子在場所內(nèi)進(jìn)行賣淫嫖娼、聚眾賭博等違法活動提供了自由空間。有些場所為了獲得非法利益，甚至不惜鋌而走險主動開展“黃賭毒”等違法活動。6.從業(yè)者素質(zhì)不高近年來，由于特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所數(shù)量增長較快，從業(yè)人員也在迅速增加。但一部分場所既不按要求招收員工，又忽視對員工的教育培訓(xùn)，加之內(nèi)部管理比較混亂，存在著許多隱患和漏洞，這已成為阻礙廣州特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所規(guī)范化發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的主要問題之一。具體表現(xiàn)在以下三個方面：其一，從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)普遍不高，影響了整個行業(yè)服務(wù)水平的提高；其二，從業(yè)人員的法律意識不強，影響行業(yè)治安管理水平的提高；其三，由于工作性質(zhì)和待遇因素，特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所從業(yè)人員往往流動性大，不利于行業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。（二）行業(yè)管理中存在的主要問題1.存在“重發(fā)證、輕管理”的現(xiàn)象2002年，我國對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的管理體制進(jìn)行了改革。過去由公安部門進(jìn)行前置審批管理的歌舞娛樂、桑拿按摩和二手回收場所，轉(zhuǎn)由文化和工商部門進(jìn)行審批發(fā)證和日常管理。但由于某些條件的限制，一些管理部門把主要精力放在審批、發(fā)證、收費上，而對發(fā)證以后的日常管理工作卻沒有投入足夠的力量，存在著明顯的管理缺位現(xiàn)象。2.對違法違規(guī)經(jīng)營場所打擊查處不夠有力根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，無牌無證和超范圍經(jīng)營場所應(yīng)由工商部門負(fù)責(zé)對其進(jìn)行查處和取締，但在實際工作中，工商部門對違法違規(guī)經(jīng)營場所打擊查處不夠有力，存在著一定程度的管理越位、管理錯位和管理缺位的現(xiàn)象。3.管理部門之間配合不夠緊密特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的管理部門有工商、公安、消防、環(huán)保、文化等多個部門，各職能部門有的是“條條”管理，有的是“塊塊”管理，工作職能差距甚大，再加上主觀合作意愿不足，使得各職能部門往往是單打獨斗，難以形成管理合力，在很大程度上影響了管理效能的發(fā)揮。具體表現(xiàn)在：第一，職能管理部門之間信息溝通不暢；第二，管理部門之間工作銜接不夠到位，存在明顯的“管理真空”；第三，職能部門之間雖然有“聯(lián)合執(zhí)法”一說，但由于沒有形成一個有效的穩(wěn)定機制，協(xié)調(diào)起來難度頗大。這樣就常常使得一些聯(lián)合執(zhí)法變成了“請客幫忙”，或者干脆就變成了走走過場，使得執(zhí)法效果差強人意。4.行業(yè)發(fā)展缺乏整體規(guī)劃目前，廣州特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的發(fā)展一直缺乏一個整體的行業(yè)規(guī)劃，更沒有區(qū)域布局和發(fā)展數(shù)量的要求，存在著嚴(yán)重的無序發(fā)展、扎堆發(fā)展的問題。其中二手回收業(yè)缺乏合理規(guī)劃導(dǎo)致無序發(fā)展的現(xiàn)象更為突出。據(jù)統(tǒng)計，目前廣州市正式登記備案的正規(guī)廢舊金屬回收場所有1458家，無牌無證場所至少有3000家，總量有近5000家之巨，明顯超過了廣州城市發(fā)展所需要的容量。四加強廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所管理的對策建議（一）加快法制建設(shè)，為依法管理提供法律保障1.近期法制建設(shè)鑒于目前我國桑拿按摩行業(yè)存在的無法可依、執(zhí)法困難的情況，以及廣州有關(guān)部門下發(fā)的政策規(guī)定存在的法律效力不足的問題，建議在國務(wù)院頒布的《娛樂場所管理條例》、廣東省公安廳制定的《關(guān)于娛樂服務(wù)場所分級治安管理暫行規(guī)定》以及廣州市社會治安綜合治理委員會下發(fā)的《關(guān)于加強我市娛樂場所管理工作的意見》、《關(guān)于加強我市按摩服務(wù)場所管理工作的意見》的基礎(chǔ)上，由廣州市綜治委牽頭、會同市政府法制辦、市公安局、市文化局、市工商局等部門一道，共同制定《廣州市娛樂服務(wù)場所管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），由廣州市政府對外頒布，以此提高其行政能力和法律效力。我們認(rèn)為，在制定《暫行辦法》的過程中，要切實根據(jù)廣州市的實際情況，對場所的管理范圍、行業(yè)主體、監(jiān)管責(zé)任主體、申辦條件、審辦程序、職能部門之間的職責(zé)分工、執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)管制度、處罰標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究等做出相對細(xì)化的、可操作的規(guī)定。具體來說，要注意以下幾個方面。第一，《暫行辦法》要對娛樂服務(wù)場所的概念和適用范圍進(jìn)行明確的界定。我們建議，《暫行辦法》應(yīng)從廣義的角度來定義娛樂服務(wù)場所，既要包括歌舞廳、電子游戲（藝）機等公共娛樂場所，也要包括桑拿、洗浴等居民服務(wù)場所和茶藝館、酒吧等其他娛樂場所。《暫行辦法》的適用范圍應(yīng)包括卡拉OK歌舞廳、的士高歌舞廳、桑拿、按摩、沐足、洗浴、棋牌室、電子游戲（藝）機室、茶藝館、美容美發(fā)院、錄像放映投影廳、酒吧以及其他兼營娛樂服務(wù)項目的場所，這樣，既有助于解決目前桑拿按摩行業(yè)無法可依的問題，也可以解決娛樂場所經(jīng)營范圍相互交叉形成的管理重疊或出現(xiàn)管理真空的問題。第二，《暫行辦法》要對娛樂服務(wù)場所的申辦條件和審批程序進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定。我們認(rèn)為，鑒于娛樂服務(wù)場所的特殊性，有必要提高其申報開辦的門檻。申辦方既要達(dá)到較高的硬件要求，比如投資規(guī)模、硬件設(shè)施等，也要符合社會治安綜合治理的各項要求。對投資規(guī)模過小、硬件達(dá)不到規(guī)定要求的場所要堅決禁止其進(jìn)入市場，對那些違規(guī)經(jīng)營的企業(yè)要通過一票否決的方式堅決取締其營業(yè)資格。為了提高審批效率和抑制審批腐敗，對娛樂服務(wù)場所的審批要實行聯(lián)合審批制度，由文化部門牽頭，公安、工商、環(huán)保、衛(wèi)生等相關(guān)部門參與。文化部門在給經(jīng)營場所核發(fā)放經(jīng)營許可證之前，必須先充分征求公安、環(huán)保、衛(wèi)生、工商等方面的意見。同時，《暫行辦法》要對各職能部門的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行清晰的界定。2.中期法制建設(shè)課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前我國實行的特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所管理的法律法規(guī)，由于發(fā)布時間相隔較長，立法時所要解決的問題也不同，導(dǎo)致相關(guān)法規(guī)不僅缺乏系統(tǒng)性，覆蓋面也不夠全面，而且導(dǎo)致一些法規(guī)條文明顯滯后，造成了法律的實質(zhì)失效。目前，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所不同門類之間，業(yè)務(wù)交叉的現(xiàn)象非常普遍，僅靠單行業(yè)法規(guī)進(jìn)行管理已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。因此，建議廣州市人大常委會在對廣州特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的政策措施、法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)研、清理的基礎(chǔ)上，參照《旅館業(yè)治安管理辦法》、《廣州市舊貨市場治安管理規(guī)定》、即將實施的《娛樂場所治安管理辦法》以及上海、黑龍江、昆明等省市的一些成功做法，在獲得上級單位授權(quán)的基礎(chǔ)上，盡快制定《廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所治安管理條例》，改變目前法律法規(guī)滯后失效以及政出多門或政出無門的尷尬局面，將特種行業(yè)與娛樂場所這些治安高危行業(yè)納入統(tǒng)一法制化管理軌道。（二）加快制度建設(shè)，為嚴(yán)格管理提供有效手段1.依托信息平臺建立新型聯(lián)席會議制度由于承擔(dān)特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所管理職能的部門相對較多，因此，建立不同職能管理部門之間的信息交流平臺，及時通報信息，有助于相關(guān)管理部門及時了解情況，有效防范和查處場所內(nèi)各類違法行為和治安災(zāi)害事件、刑事案件，以保持社會的和諧與穩(wěn)定。由于依靠以往的這種常規(guī)形態(tài)的例會制度來進(jìn)行信息通報和交流達(dá)不到預(yù)期效果，我們建議，借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段，依托信息技術(shù)平臺建立一種新型的聯(lián)席會議制度。這種新型聯(lián)席會議制度一方面要定期召開常規(guī)碰頭會，另一方面要參照廣州市電子政務(wù)中心的做法，創(chuàng)建一個執(zhí)法部門之間資源共享的“聯(lián)合管理信息平臺”，以提高特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所管理工作的快速反應(yīng)能力，有效改變過去信息不暢的被動局面。同時，通過信息化手段促進(jìn)市場監(jiān)管合力的形成，變一個時段的管理為全過程管理，變一個部門的單一管理為多個部門的綜合管理，從而有效地改變過去那種不同部門彼此孤立、單打獨斗的局面。要建立“聯(lián)合管理信息系統(tǒng)”，其一，建立互通互聯(lián)的數(shù)據(jù)庫。要將廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的基本情況，如投資者情況、投資規(guī)模、從業(yè)人員、經(jīng)營項目、地理位置、消防狀況等基本信息錄入數(shù)據(jù)庫，實行資源共享，搭建起基本的聯(lián)合管理信息系統(tǒng)平臺。其二，工商、文化、公安等特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的主管部門要及時將新開設(shè)場所的信息錄入到系統(tǒng)中去，使各部門都能及時掌握新開設(shè)場所的準(zhǔn)確市場情況。其三，相關(guān)職能部門要將市場管理中發(fā)現(xiàn)的問題、情況及時通過該系統(tǒng)轉(zhuǎn)發(fā)給相應(yīng)的管理部門，提高部門之間的協(xié)作能力。其四，為了確保該系統(tǒng)能有效運轉(zhuǎn)、發(fā)揮作用，市綜治辦要負(fù)責(zé)對各部門執(zhí)行情況進(jìn)行實時監(jiān)控和監(jiān)督，對信息錄入不及時或者是對反映的問題查處不力的部門要進(jìn)行批評和處罰。2.建立統(tǒng)一的責(zé)任倒查追究制度本著“誰審批，誰負(fù)責(zé)；誰管理，誰負(fù)責(zé)”的原則，要求工商、文化、環(huán)保、消防等各個職能管理部門，參照當(dāng)前公安部門責(zé)任倒查追究制度的做法，建立起相應(yīng)的責(zé)任倒查追究制度。哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就追究哪個部門的責(zé)任，以使各個職能部門都能承擔(dān)起自己的相應(yīng)責(zé)任。比如，如果是場所出現(xiàn)問題，首先應(yīng)該追究主管部門日常管理不力的責(zé)任。然后再根據(jù)類別劃分，是亂發(fā)證引起的問題，就要追究發(fā)證機關(guān)責(zé)任；是治安問題，就要追究公安部門責(zé)任；是無證場所查處不力的問題，就要追究工商部門責(zé)任。為了防止不同職能部門實行責(zé)任倒查追究制度時出現(xiàn)部門保護(hù)的問題，確保責(zé)任倒查追究制度落到實處，產(chǎn)生效果，建議由市綜治委、市委紀(jì)檢委以及監(jiān)察局共同制定統(tǒng)一的責(zé)任倒查追究制度標(biāo)準(zhǔn)，并由這三個部門負(fù)責(zé)對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所相關(guān)管理部門進(jìn)行實時監(jiān)督，行使責(zé)任倒查追究的職責(zé)。不過，各職能部門內(nèi)部的紀(jì)檢部門也可以根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)常性的自查自糾，督促本部門職工做好本職工作，防患于未然，盡量將問題解決在萌芽狀態(tài)，而不要等出現(xiàn)了嚴(yán)重問題再來進(jìn)行事后倒查追究。3.建立有約束力的聯(lián)合審批制度建立有約束力的聯(lián)合審批制度，首先要建立制度平臺，訂立相關(guān)的原則和程序；其次要根據(jù)“誰主管、誰牽頭、誰負(fù)責(zé)”的原則，組織工商、公安、文化、環(huán)保、消防、衛(wèi)生等管理部門組建一個聯(lián)合審批小組；再次就是在廣州市政務(wù)公開中心設(shè)立專門的特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所窗口，集中受理、審批和處理投訴。就組建原則來說，要按照“誰主管、誰牽頭、誰負(fù)責(zé)”的原則，確立聯(lián)合審批的牽頭部門。比如對旅館業(yè)的聯(lián)合審批，應(yīng)由公安部門牽頭；歌舞娛樂行業(yè)應(yīng)由文化部門牽頭；桑拿按摩行業(yè)應(yīng)由工商部門牽頭；二手回收行業(yè)由再生資源辦牽頭。就具體操作而言，我們建議，聯(lián)合審批小組原則上設(shè)在牽頭單位，并由牽頭單位決定開會的時間、地點和討論的事項，集中對申請開業(yè)的旅館、歌舞娛樂場所、桑拿按摩場所和二手回收場所進(jìn)行聯(lián)合審查，充分聽取相關(guān)職能部門的意見。對于大型項目，必須在聯(lián)合審批小組統(tǒng)一意見之后，申請人才能去相關(guān)職能部門辦理證照。4.建立責(zé)權(quán)明晰的聯(lián)合執(zhí)法制度聯(lián)合執(zhí)法并不是一個新提法，我市在社會治安綜合治理行動中或者某些突擊行動也經(jīng)常采用這種做法。但歷史經(jīng)驗表明，過去那種常規(guī)的聯(lián)合執(zhí)法活動經(jīng)常會出現(xiàn)相互扯皮、推卸責(zé)任、行動計劃容易泄露等一系列弊端，實際執(zhí)法效果往往不佳。在過去的工作實踐中，我市就曾出現(xiàn)過十幾個單位組成浩浩蕩蕩的聯(lián)合執(zhí)法隊，由于大家互相扯皮推諉，竟然打不掉一家違法經(jīng)營發(fā)廊的怪現(xiàn)象。因此，我們認(rèn)為，要使聯(lián)合執(zhí)法發(fā)揮出應(yīng)有的效能，首先必須從制度上解決好不同部門之間協(xié)調(diào)難、綜合治理不到位、聯(lián)合執(zhí)法成為“請客幫忙”、打擊力度不一致等一系列問題，建立一種責(zé)權(quán)明晰的新型聯(lián)合執(zhí)法體制。我們認(rèn)為，建立權(quán)責(zé)清晰的新的聯(lián)合執(zhí)法體制必須滿足以下幾個核心要求：一是責(zé)任明晰。要按照“誰主管、誰牽頭、誰負(fù)責(zé)”的原則，在日常執(zhí)法中建立不同部門的聯(lián)動機制。例如，對無牌無證和超范圍場所的市場清理是由工商部門主管負(fù)責(zé)，那么就由工商部門牽頭成立一個無牌無證和超范圍經(jīng)營聯(lián)合執(zhí)法組，如出現(xiàn)執(zhí)法不力、市場監(jiān)管失控，工商部門應(yīng)該對此承擔(dān)主要責(zé)任。二是制度化。要將各個職能部門在聯(lián)合執(zhí)法中的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)等以正規(guī)文件、條例的形式固定下來。如果某個部門不積極配合聯(lián)合執(zhí)法而造成執(zhí)法不力或執(zhí)法失效，那么，該部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)就必須為此承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。三是常態(tài)化。建議由市綜治委牽頭成立一個聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)調(diào)機構(gòu)，成員由各相關(guān)職能部門組成，負(fù)責(zé)對重大的事件行使綜合執(zhí)法權(quán)力（法律法規(guī)不能由其他部門行使的職權(quán)除外）。5.在全行業(yè)建立分級管理制度制定廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的治安分級管理制度，應(yīng)該以廣東省公安廳制定的《關(guān)于娛樂服務(wù)場所分級治安管理暫行規(guī)定》和浙江省等地方采取的星級管理辦法為基礎(chǔ)和參考，結(jié)合廣州市的實際情況來進(jìn)行。課題組認(rèn)為，特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的治安分級管理制度應(yīng)包括以下幾項核心內(nèi)容。第一，要有科學(xué)、規(guī)范的分級評定標(biāo)準(zhǔn)。建議以特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的規(guī)章制度、硬件設(shè)施、安全防范、群眾測評等指標(biāo)為參數(shù)，綜合進(jìn)行考評，每類特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所評定出ABC三個等級，其中A級為正常經(jīng)營場所，B級為需加強管理場所，C級為需重點監(jiān)管場所。第二，要進(jìn)行定期考核，實行動態(tài)升降。建議采取月考評、季評比的辦法對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所實行動態(tài)升降制，以此作為管理和執(zhí)法的依據(jù)。特別是在特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的保安人員配備方面，不能一成不變，也要根據(jù)場所級別的升降進(jìn)行相應(yīng)的減少和增加。第三，要有嚴(yán)明的處罰措施和退出機制。一方面，對多次發(fā)生違規(guī)經(jīng)營或發(fā)生違法經(jīng)營的場所，除按照有關(guān)規(guī)定處罰外并給予降級處分，并要有嚴(yán)格的退出機制，對重點監(jiān)管場所（C級）再次發(fā)生違法違規(guī)行為的，要建議工商部門立即吊銷其營業(yè)執(zhí)照，將其徹底清除出市場。另一方面，對治安多發(fā)場所（B級和C級）要實行重點防治，不僅市、區(qū)（縣）公安機關(guān)要加強對這些場所的巡查和暗訪，同時要增加場所本身的保安配備。第四，要有促進(jìn)規(guī)范經(jīng)營的激勵措施。對治安正常的場所（A級），要給予盡可能的保護(hù)，要明確規(guī)定區(qū)（縣）級公安部門沒有得到市公安局的明確授權(quán)，著裝警察不能隨便對場所進(jìn)行突擊檢查，避免干擾場所的正常經(jīng)營，為規(guī)范性的經(jīng)營場所創(chuàng)造一個良好的生存環(huán)境。同時，也可以考慮適當(dāng)減少對這些場所的保安配備，以降低場所的經(jīng)營成本，從而有效地激勵場所走向規(guī)范經(jīng)營。6.強化工商、文化部門的管理職能，確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一當(dāng)前，工商部門是桑拿按摩與二手回收行業(yè)的主管部門，歌舞娛樂場所劃歸文化部門主管，工商與文化部門負(fù)有對這些場所的監(jiān)管職責(zé)。但目前這兩個部門的管理執(zhí)法力量都還比較弱，還難以擔(dān)當(dāng)起對這些行業(yè)的紛繁復(fù)雜的管理工作。因此要解決這個難題，除了強化聯(lián)席會議制度、聯(lián)合審批、聯(lián)合執(zhí)法等機制，協(xié)助工商、文化部門做好場所的審批、管理和執(zhí)法外，還應(yīng)督促工商與文化部門建立起與其職責(zé)要求和市場管理的實際形勢相適應(yīng)的管理執(zhí)法隊伍，使其能做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，確保工商、文化等特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所主管部門能擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的日常管理工作。我們認(rèn)為，強化工商、文化等部門的管理執(zhí)法職能，可以從三方面入手：其一，工商、文化部門要加強自身的隊伍建設(shè)，將盡可能多的人員配備到執(zhí)法大隊等一線部門中去；其二，工商、文化部門要加大對現(xiàn)有執(zhí)法人員的法律和業(yè)務(wù)知識和素養(yǎng)的培訓(xùn)，努力提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和管理水平，增強他們的執(zhí)法能力；其三，工商、文化部門要建立起嚴(yán)格的責(zé)任倒查追究制度，對那些玩忽職守、工作不力的管理人員要堅決清理出執(zhí)法隊伍。（三）加強宏觀調(diào)控，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展1.制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)行業(yè)合理布局在一個區(qū)域內(nèi)，同類場所分布過于密集不僅容易滋生治安問題，也容易引發(fā)惡性競爭，這對行業(yè)的健康發(fā)展是極為不利的。為此，我們建議，一方面有關(guān)政府部門在制定城市整體規(guī)劃時，要對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的發(fā)展做出適當(dāng)?shù)目紤]和布局；另一方面，特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的主管部門要根據(jù)總量控制的原則，通過區(qū)域規(guī)劃、公眾聽證以及行政管理等合理有效的手段，對該行業(yè)的無序發(fā)展、非法發(fā)展進(jìn)行有力的調(diào)控。這樣，既可以使特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的布局更加合理，也讓投資者在申報開辦此類場所前做到心中有數(shù)，理性投資。我們認(rèn)為，制定特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所行業(yè)發(fā)展規(guī)劃要掌握幾個關(guān)鍵點：一是要確立特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)是促進(jìn)社會穩(wěn)定與和諧，其原則是社會效益第一，經(jīng)濟(jì)效益第二，需要合理利用區(qū)域規(guī)劃、公眾聽證、治安管理與市場調(diào)節(jié)等多方面的杠桿來實現(xiàn)對行業(yè)的總量控制，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。二是明確行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定主體是各個行業(yè)的主管部門，即旅館業(yè)發(fā)展規(guī)劃由公安部門負(fù)責(zé)制定，歌舞娛樂業(yè)發(fā)展規(guī)劃由文化部門負(fù)責(zé)，桑拿按摩業(yè)規(guī)劃由工商部門負(fù)責(zé)，二手回收業(yè)規(guī)劃則由經(jīng)貿(mào)主管部門負(fù)責(zé)。不過，為了確保有關(guān)規(guī)劃與廣州城市布局與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向一致，各行業(yè)主管部門在編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時必須征詢規(guī)劃部門的建議；三是在制定行業(yè)規(guī)劃時要有一定的前瞻性，要制定近期、中期及遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃。同時，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃必須要依據(jù)廣州市國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃來進(jìn)行制定，不能脫離城市發(fā)展的實際；四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要有層次性，既要有市一級具有指導(dǎo)性的總體發(fā)展規(guī)劃，也要有區(qū)縣一級具有操作性很強的具體發(fā)展規(guī)劃。通常情況下，市一級主要負(fù)責(zé)制定中長期規(guī)劃，每5～10年修訂一次，區(qū)縣發(fā)展規(guī)劃則以近期規(guī)劃為主，每年根據(jù)實際情況進(jìn)行修訂。2.加強行業(yè)宏觀調(diào)控，確保行業(yè)適度發(fā)展對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所進(jìn)行宏觀調(diào)控是與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃相輔相成的一種市場手段，它主要是根據(jù)城市的市場容量來控制場所的發(fā)展數(shù)量，維持行業(yè)發(fā)展的均衡度。從目前廣州的發(fā)展?fàn)顩r來看，我們認(rèn)為，歌舞娛樂業(yè)和桑拿按摩業(yè)已基本進(jìn)入了一個穩(wěn)定發(fā)展期，宏觀調(diào)控的壓力不大，但旅館業(yè)和二手回收業(yè)卻明顯地出現(xiàn)了增長過快甚至泛濫的態(tài)勢，在酒店業(yè)方面主要是廉價性商務(wù)酒店和出租屋旅業(yè)的沖擊，而在二手回收業(yè)則主要存在二手回收行業(yè)門檻過低、一些地區(qū)廢舊收購站分布過密、城郊結(jié)合部和個別區(qū)縣無證收購攤檔泛濫卻缺乏監(jiān)管等情況，使得行業(yè)競爭過于激烈，治安隱患比較大。因此，目前廣州市對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所進(jìn)行宏觀調(diào)控的重點應(yīng)該放在旅館業(yè)和二手回收行業(yè)。但應(yīng)該看到，如果對場所進(jìn)行宏觀的數(shù)量控制必然導(dǎo)致牌證資源的稀缺，有可能引發(fā)倒賣牌證等“權(quán)力尋租”的腐敗問題，因此，我們建議對牌證建立公開拍賣制度。目前香港實行的酒牌拍賣制度和我國很多城市實施的私家車牌照拍賣制度都是比較成功的，這表明對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的牌證進(jìn)行拍賣也是可行的。我們認(rèn)為，今后一段時期，廣州市可以考慮列入拍賣的場所牌證主要有兩類：一類是隨著城市人口規(guī)模的增加和城市區(qū)域的擴大，需要新增的一部分場所；另一類是原有場所非法經(jīng)營被取締或經(jīng)營不善倒閉后空余出來的牌證。3.提高準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向高端發(fā)展由于廣州市在歌舞娛樂、桑拿按摩以及二手市場等三個行業(yè)已制定了相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，因此，下一步的工作重點，一是嚴(yán)格執(zhí)行已經(jīng)制定的標(biāo)準(zhǔn)，不能讓其流于形式；二是繼續(xù)對旅館業(yè)和廢舊金屬回收業(yè)制定一個相對較高的準(zhǔn)入門檻，解決當(dāng)前旅館業(yè)和廢舊金屬回收業(yè)中的小型場所一哄而上、無序發(fā)展的問題，通過把好市場準(zhǔn)入關(guān)，促進(jìn)行業(yè)向高端發(fā)展。值得指出的是，從目前廣州正在實施的娛樂服務(wù)場所準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來看，明顯地存在著準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)比較單一、過分注重硬件等問題。在目前實施的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中，基本上是只有場所面積這一項硬性的指標(biāo)，這對于娛樂服務(wù)場所的后續(xù)管理以及處理應(yīng)急突發(fā)事件是非常不利的。比如，對歌舞娛樂場所的準(zhǔn)入門檻就是要求新建歌舞娛樂場所的面積不得少于1500平方米。我們認(rèn)為，僅以場所面積作為歌舞娛樂場所行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)明顯是不夠的，不足以解決場所可能帶來的治安問題和管理問題。因此，我們建議娛樂服務(wù)場所準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做出必要的修改，明確要求新設(shè)立場所不僅要達(dá)到一定的場所面積標(biāo)準(zhǔn)，而且要同時符合行業(yè)布局、投資規(guī)模、硬件設(shè)施、投資人資格、從業(yè)人員資格、所在社區(qū)認(rèn)可等多個方面的規(guī)定。以后在設(shè)立新的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時，也要設(shè)立上述綜合性要求。只有這樣，才能更好地規(guī)范行業(yè)的健康發(fā)展，防止場所可能帶來的治安隱患。在設(shè)立準(zhǔn)入條件方面，要嚴(yán)把人員關(guān)。對開辦特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的投資者和從業(yè)人員進(jìn)行資格審查是非常必要的一項措施。其中有兩個關(guān)鍵的方面：一是禁止國家工作人員以及與文化主管部門、公安部門的工作人員有夫妻關(guān)系、直系血緣關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的親屬開辦特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所，以防止上述人員成為黑惡勢力違法活動的保護(hù)傘；二是明確規(guī)定以前曾經(jīng)有過利用特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所進(jìn)行違法犯罪的人員，五年內(nèi)不能再從事特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的經(jīng)營活動。（四）強化日常管理，維護(hù)正常經(jīng)營秩序1.加強日常管理，防止“以查代管”在加強對場所的日常管理方面，我們認(rèn)為，要重點做好以下幾個方面的工作。第一，建立和完善場所日常管理制度。目前公安部門在對旅館業(yè)進(jìn)行日常治安管理中已建立起了一套比較科學(xué)的管理體制，如社區(qū)民警責(zé)任制、巡查治安制、單位法人責(zé)任制等。文化部門、工商部門在對歌舞娛樂、桑拿按摩、二手回收等行業(yè)日常管理時，可以參照旅館業(yè)的一些成熟管理制度，建立起相應(yīng)的日常管理規(guī)范。第二，當(dāng)前日常管理的重點就是抓好場所管理制度的落實。一方面要制定系統(tǒng)的、可行的日常管理制度，另一方面必須切實加強執(zhí)行管理制度的力度，要保證制度的嚴(yán)肅性，不能讓制度變成一紙空文。另外，既然是日常管理，就必須有時間上的保證。日常管理制度必須對管理者提出時間上的要求，對工作方法也要提出嚴(yán)格的要求。嚴(yán)禁把日常管理搞成“突擊”行動。第三，要堅決改變“以查代管”的管理方式，禁止搞大規(guī)模的突擊清查等滋擾民眾和勞師動眾的活動。實踐證明，管理執(zhí)法部門不恰當(dāng)?shù)?、過于頻繁的執(zhí)法檢查，往往會對場所的正常經(jīng)營活動產(chǎn)生干擾，對社區(qū)和市民正常生活形成干擾，不僅不能起到應(yīng)有的作用，而且容易釀成一些不必要的社會矛盾和群體事件。實際上，突擊檢查如果沒有經(jīng)常型的日常管理和督查作基礎(chǔ)，往往不能做到有的放矢，其效果也會大打折扣。第四，要仔細(xì)研究，用足、用好現(xiàn)行法律法規(guī)。行政審批制度改革后，公安機關(guān)原先具有的對場所進(jìn)行停業(yè)整頓、取締、吊銷牌證等處罰手段受到嚴(yán)格限制，也提出了如何做好場所的治安管理的新課題。在調(diào)研過程中，課題組也聽到了許多一線執(zhí)勤民警的困惑與抱怨。針對這個問題，采取立即頒行新的法律法規(guī)顯然是不行的，但我們認(rèn)為可以通過用足、用好現(xiàn)行法律法規(guī)的方式來解決這些問題。比如，依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第三十九條的規(guī)定，“旅館、飯店、影劇院、娛樂場、運動場、展覽館或者其他供社會公眾活動的場所的經(jīng)營管理人員，違反安全規(guī)定，致使該場所有發(fā)生安全事故危險，經(jīng)公安機關(guān)責(zé)令改正，拒不加改正的，處五日以下拘留”。這款公安機關(guān)幾乎忽視的、很少使用的條文，涵蓋面極廣，適用性很強，可以成為我們當(dāng)前對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所日常管理、處罰的有力武器。2.加大執(zhí)法力度，杜絕“以罰代法”第一，要改變“以罰代法”、“以罰代刑”的錯誤做法，對違法經(jīng)營場所的處罰要由“從輕”向“從重”轉(zhuǎn)變，決不能對非法經(jīng)營場所姑息養(yǎng)奸，罰款了事。要嚴(yán)格執(zhí)行“五不放過”，即“違規(guī)問題不解決不放過，整改不到位不放過，隱患不消除不放過，案件不查實不放過，責(zé)任人員不嚴(yán)肅處理不放過”，加大執(zhí)法力度，對那些非法經(jīng)營場所該取締的必須取締，對從事非法活動的人員該刑拘的必須刑拘。在處理場所內(nèi)現(xiàn)行違法對象的同時，更要加強對犯罪源頭的追查，加重對經(jīng)營場所、業(yè)主的處罰，通過提高犯罪成本減少其違法動因，要做到“處理一個，震懾一批”。第二，對那些屢教屢犯的場所要建立從重處罰機制，通過強行退出機制，以警示其他場所不再以身試法。工商部門對其他職能部門反饋的治安問題嚴(yán)重、長期擾亂市場秩序和社會治安的經(jīng)營場所要堅決吊銷其營業(yè)執(zhí)照，將其摒除在行業(yè)之外，給行業(yè)發(fā)展提供一個良好的市場環(huán)境。第三，簡化執(zhí)法處罰的程序和手續(xù)，提高執(zhí)法效率。為了提高對無牌無證場所的處罰力度，建議由市綜治委在法律許可范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，共同制定出統(tǒng)一的執(zhí)法處罰程序和標(biāo)準(zhǔn)，盡量簡化執(zhí)法處罰程序，提高執(zhí)法力度與效率。特別是對一些案情簡單明晰、財物價值較低的案件，可以參照交通部門處理輕微交通事故的案例，設(shè)立簡易的處罰程序。比如查封、扣押的物品在30天后可以作為無主產(chǎn)品進(jìn)行處理，避免工商部門以內(nèi)部執(zhí)法程序復(fù)雜、難以處理為借口疏于對無牌無證和超范圍經(jīng)營場所的管理，提高執(zhí)法效率和威懾力。3.加大對無牌無證場所的取締力度加大對無牌無證的取締力度，首先必須按照國務(wù)院《無照經(jīng)營查處取締辦法》和《廣東省查處無照經(jīng)營行為條例》規(guī)定，從嚴(yán)依法查處無牌無證經(jīng)營場所。其次，要采取從重從快的原則對無牌無證經(jīng)營場所進(jìn)行依法取締，對于那些取締后再次進(jìn)行無證經(jīng)營的場所業(yè)主，不僅要對其再次取締查封，還要依法追究經(jīng)營業(yè)主的刑事責(zé)任，以阻嚇其不再以身試法。最后，在對無牌無證經(jīng)營場所進(jìn)行打擊的同時，還要對那些將場地出租給無牌無證場所的屋主進(jìn)行相應(yīng)處罰，從而從源頭上鏟除這些場所生存的土壤。4.建立覆蓋全行業(yè)的治安信息管理系統(tǒng)廣州市公安局從2003年起，就率先在旅館業(yè)建立治安信息管理系統(tǒng)，多年實踐證明，這套管理系統(tǒng)成效顯著。近年來，二手回收業(yè)也已建立起治安管理信息系統(tǒng)，業(yè)內(nèi)反映還是不錯的。新近出臺的《娛樂場所治安管理辦法》同樣明確要求，歌舞娛樂場所必須建立治安管理信息系統(tǒng)。我們認(rèn)為，今后的工作重點應(yīng)該是借鑒旅館業(yè)在治安管理信息系統(tǒng)建設(shè)方面的經(jīng)驗，有計劃、分步驟地開展特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所管理信息化工作。近期的工作重點包括以下兩點。一是盡快在桑拿按摩行業(yè)建立治安管理信息系統(tǒng)，確保對娛樂服務(wù)場所的管理不留死角。桑拿按摩場所的治安管理信息系統(tǒng)建立以后，要逐漸解決其與其他系統(tǒng)之間的兼容問題，避免一個場所同時安裝幾個不同系統(tǒng)的情況出現(xiàn)，這既不利于實現(xiàn)有效的管理，也給場所經(jīng)營增加很多不必要的成本。要爭取在2～3年時間內(nèi)逐步在全市范圍構(gòu)建起集場所消費者住宿信息采集、旅館業(yè)與娛樂服務(wù)場所基礎(chǔ)檔案管理、信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、公安機關(guān)與場所之間信息互動等多功能于一體的旅館業(yè)與娛樂服務(wù)場所治安管理信息系統(tǒng)。二是在二手市場治安比對信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，逐步對典當(dāng)行、拍賣業(yè)、廢舊金屬收購業(yè)、機動車修理業(yè)實行信息化管理，建立一個完善的二手回收業(yè)治安管理信息系統(tǒng)。使得行業(yè)交易信息全部實現(xiàn)信息錄入上傳，場所的治安管理信息系統(tǒng)與公安機關(guān)的盜搶系統(tǒng)自動比對。考慮到二手回收行業(yè)與旅館業(yè)、桑拿按摩、歌舞娛樂場所有一定的區(qū)別，難以與旅館業(yè)和娛樂服務(wù)場所治安管理信息系統(tǒng)兼容，因此，建議今后的二手回收業(yè)治安管理信息系統(tǒng)將獨立運行。5.接受社會監(jiān)督，實現(xiàn)“陽光管理”社會黑惡勢力的存在，個別政府工作人員營私舞弊，與場所相互勾結(jié)充當(dāng)其保護(hù)傘，一直是特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所管理的一個頑疾，也是場所管理一直難到位、“黃賭毒”毒瘤難以根除的一個深層次原因。因此，確保管理制度能夠落實到位，必須加強對職能部門的社會監(jiān)督，實現(xiàn)“陽光管理”。我們建議采取以下措施。一是建立場所許可證發(fā)放聽證與公示制度。開設(shè)娛樂服務(wù)場所可能對周邊居民產(chǎn)生噪音污染，廢品收購站的設(shè)立也可能嚴(yán)重影響周邊居民的衛(wèi)生環(huán)境，因此，政府職能部門在受理娛樂場所、二手回收站點的設(shè)立申請后，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行公示，通知申請設(shè)立的場所所在地居民委員會或者村民委員會以及附近的利害關(guān)系人參加聽證，實現(xiàn)陽光化管理。二是要在特種行業(yè)和娛樂服務(wù)場所中建立警示記錄披露制度，對場所的違法違規(guī)事實、理由和依據(jù)以及處罰結(jié)果，并通過媒體廣播、公告、座談會等有效方式及時向社會公布，鼓勵社會公眾加強對場所經(jīng)營行為的監(jiān)督。（五）創(chuàng)新管理模式，提高管理水平1.轉(zhuǎn)變觀念，加強對行業(yè)的服務(wù)對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所，既要看到它促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會繁榮的一面，也要看到這些場所作為治安風(fēng)險“高危地帶”的一面。因此在具體的管理實踐中，既不能放任自流，也不能“因噎廢食”。要處理好管理與發(fā)展的辯證關(guān)系，要堅持市場凈化與穩(wěn)定發(fā)展并重的正確管理思想。一是要確立管理就是服務(wù)的意識。要堅持“服務(wù)在先，管在其中”、“輕審批、重管理，輕一時、重長效”的原則，從維護(hù)穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，遵循市場調(diào)控為主，行政管理為輔的原則，寓管理于服務(wù)之中。要突破長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“以我為主”的思維模式和“管人者自居”的工作作風(fēng)，著眼于長效管理和防范控制，實現(xiàn)場所管理與市場協(xié)調(diào)發(fā)展。二是日常管理手段要更為人性化。在日常管理過程中，要學(xué)會換位思考，努力站在對方角度考慮問題，要注意保護(hù)場所的合法經(jīng)營權(quán)益。例如，執(zhí)法部門對場所進(jìn)行日常管理時，可以采取公開和秘密相結(jié)合的靈活檢查方式，在平時多采取便服暗訪的方式進(jìn)行檢查，節(jié)假日和行動時則采用著裝檢查，這樣既能達(dá)到發(fā)現(xiàn)場所實際經(jīng)營狀況的目的，也不會干擾場所的正常經(jīng)營活動。三是對場所中可能發(fā)生的典型案件，要及時提醒并教育場所，幫助場所做好市場風(fēng)險防范工作。例如，二手手機市場出現(xiàn)的惡意欺詐案件，一些桑拿按摩場所中出現(xiàn)的使用他人牌號惡意消費的案件等，公安部門應(yīng)及時采取行動，一方面，向廣州市所有場所及時發(fā)布治安警示，提醒其他場所防范類似風(fēng)險；另一方面，開展專項打擊行動，遏制此類事件蔓延，為場所釀造一個良好的市場經(jīng)營環(huán)境。2.建立獎勵機制，鼓勵合法經(jīng)營對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的管理，僅靠嚴(yán)厲打擊這種“堵”的手段是不夠的，這樣不僅會造成行政成本的增加，也容易激化社會矛盾。我們建議，在“堵”的同時，出臺一些激勵政策進(jìn)行合理的“疏導(dǎo)”，勢必取得更好的管理效果。因此，在對治安案件多發(fā)場所進(jìn)行重點防治的同時，也要對治安狀況好的合法經(jīng)營場所出臺相應(yīng)的政策優(yōu)惠、經(jīng)濟(jì)獎勵等措施，以此來鼓勵場所守法經(jīng)營，促進(jìn)特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所向規(guī)?；⑵放苹?、規(guī)范化方向發(fā)展。擬建立的激勵機制具體包括兩個方面。一方面，要給予合法經(jīng)營、治安狀況良好的場所一定經(jīng)濟(jì)上的獎勵。比如減少年檢次數(shù)、減免年檢費、提高融資扶持等級等措施；對于那些有較大規(guī)模、較好品牌的二手回收場所，可以考慮在收購、處理、運輸?shù)冉?jīng)營活動中給予一定的優(yōu)惠政策和資金扶持。另一方面，開展行業(yè)年度評獎活動。凡遵紀(jì)守法、誠信經(jīng)營、管理規(guī)范的場所，通過評選可以授予“管理示范店”等榮譽稱號，并給予一定的資金獎勵。為了確保激勵措施能順利執(zhí)行到位，建議建立特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所發(fā)展獎勵基金，資金來源主要從今后的場所罰款收入中按照一定的比例提取，也可以爭取社會的支持。為了充分發(fā)揮該項制度的激勵效能，還要做好充分的宣傳造勢工作，一是要對獎勵制度進(jìn)行廣泛宣傳，讓場所業(yè)主和社會公眾充分了解這項制度，二是要對每年評選出來的示范場所進(jìn)行充分宣傳，以發(fā)揮示范作用。3.推動組建行業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)自律管理隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化水平的不斷提高，特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所的數(shù)量將不可避免地呈現(xiàn)增加的態(tài)勢，政府職能部門對場所的管理工作量也將相應(yīng)地增加。面對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所紛繁復(fù)雜的管理任務(wù)，在政府職能管理人員不可能迅速增加的情況，通過行業(yè)協(xié)會來協(xié)助職能部門進(jìn)行場所管理就成為一項有效而且必要的輔助手段。目前，廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所中，除旅館業(yè)行業(yè)協(xié)會發(fā)展比較健全外，其他的行業(yè)協(xié)會還僅僅處于起步階段。本課題組通過對廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所從業(yè)人員的調(diào)查問卷分析中發(fā)現(xiàn)，高達(dá)71.43%的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會對提高行業(yè)發(fā)展水平和治安狀況是有一定作用的，其中認(rèn)為“很有作用”的為17.73%。顯然，行業(yè)內(nèi)對行業(yè)協(xié)會的發(fā)展還是寄予很大希望的?？梢姡罅Πl(fā)展行業(yè)協(xié)會，加強場所自律管理將成為未來重要的發(fā)展方向。我們建議，為促進(jìn)廣州市特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所健康穩(wěn)定發(fā)展，今后一段時期，要推動和促進(jìn)特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所行業(yè)協(xié)會的建設(shè)，并注意發(fā)揮其在以下四個方面的作用。一是自律管理職能。要通過制定行業(yè)內(nèi)部管理規(guī)范和道德規(guī)范準(zhǔn)則，協(xié)助政府職能部門做好行業(yè)內(nèi)部規(guī)范管理。行業(yè)協(xié)會要制定并完善“行業(yè)協(xié)會章程”、“行規(guī)行約”、“自查自糾”、“法制培訓(xùn)”、“爭先創(chuàng)優(yōu)”等基本的內(nèi)部制度，同時要督促和幫助業(yè)內(nèi)經(jīng)營場所制訂有關(guān)安全、經(jīng)營管理等制度，發(fā)揮協(xié)會自律管理的職能。二是教育培訓(xùn)職能。目前對特種行業(yè)與娛樂服務(wù)場所從業(yè)