當前我國流動人口面臨的主要問題和對策基于2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)的分析

2010年第六次全國人口普查（以下簡稱“六普”）結(jié)果顯示，我國流動人口規(guī)模達到2.21億人（國家統(tǒng)計局，2011）。大規(guī)模流動人口在為國家社會經(jīng)濟發(fā)展做出重大貢獻的同時，他們自身及其家庭的生存和發(fā)展狀況也得到較大改善。盡管如此，當前我國流動人口仍然面臨諸多問題，他們在就業(yè)、就醫(yī)、定居、子女入托入學等方面的實際困難重重（中共中央國務(wù)院，2006）。黨和政府高度重視流動人口問題。黨的十八大提出要“加快戶籍制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。解決問題，首先需要對問題有準確的把握，對于處在急劇變動過程中的流動人口而言，更是如此。為切實解決流動人口問題，本文依據(jù)最新的六普資料以及其他相關(guān)數(shù)據(jù)資料、相關(guān)部門和機構(gòu)的研究成果，對當前我國流動人口發(fā)展的主要特征、面臨的主要問題進行分析和概括，并提出解決問題的政策建議。一當前我國流動人口的主要特點歷經(jīng)30余載，我國流動人口在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布、成因等諸多方面都發(fā)生了重要變化，逐步展現(xiàn)出一系列明顯的特征。當前，我國流動人口的特點主要表現(xiàn)為以下五個方面。（一）規(guī)模持續(xù)快速增長改革開放30多年來，我國流動人口迅猛增長。1982～2005年，在短短20多年時間內(nèi)，我國流動人口從657萬人增長到1.47億人（見圖1），年均增長14.5%。如此高速的增長，史無前例。圖11982～2010年我國流動人口規(guī)模2005～2010年，我國流動人口繼續(xù)保持高速增長勢頭，5年間增長50.2%，年均增速達8.4%。在此背景下，流動人口的“能見度”（詳細請參見段成榮、楊舸，2009a）一路高攀，從1982年的不到1%快速增長至2010年的16.5%。流動人口隨處可見，成為我國人口發(fā)展最顯著的特征之一。（二）流動人口不流動2010年，全國流動人口離開戶籍所在地的平均時間達到4.5年，與2005年全國1%人口抽樣調(diào)查時的同一指標以及2000年第五次全國人口普查時“流動人口在流入地居住的平均時間”大體保持一致?？紤]到最近一個時期我國流動人口迅猛增長、新增成員大規(guī)模增加的背景，要保持平均流動時間的穩(wěn)定，必然意味著早期流動外出的流動人口在流入地滯留時間很長，而且越來越長。人口普查數(shù)據(jù)未提供外出流動6年以上流動人口在外流動的具體時間信息，根據(jù)國家人口計生委2011年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)計算，全部流動人口中，在流入地居住5年以上者所占比例達37.45%，其中10年以上者占15.41%，15年以上者占4.97%。結(jié)合全國流動人口規(guī)模估算，流動人口在流入地居住5年以上者達8293萬人，居住10年以上者達3412萬人，居住15年以上者達1100萬人。換一個角度看，在1995年業(yè)已外出流動的7073萬流動人口中，到2010年仍處于“流動”狀態(tài)者占15.5%；在2000年業(yè)已外出流動的1.02億流動人口中，到2010年仍在外流動者占33.3%。流動人口歷來被強調(diào)其“流動性”，人們習慣認為流動人口居無定所。流動人口中確實存在頻繁流動的情況，但根據(jù)我們的調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)這僅僅是少數(shù)，無論是流動人口整體還是近年才進入勞動力市場的新生代流動人口，他們中絕大多數(shù)的居住狀況都比較穩(wěn)定。我們于2006年在北京市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，流動人口居住過的城市平均只有1.56個（翟振武、段成榮、畢秋靈，2007）。近期我們對全國新生代流動人口累計流動過的城市個數(shù)的調(diào)查結(jié)果顯示，70.3%的人只流動到過1個城市，18.32%只更換過1個城市，6.83%只更換過2個城市，更換過3個及以上城市者寥寥無幾（僅占3.77%）。換句話說，流動人口并不像人們想象的那樣“居無定所”“飄忽不定”。他們實際上是流入地城市的穩(wěn)定居住者和穩(wěn)定就業(yè)者。如果說改革開放之初的流動人口確實在一定程度上存在頻繁流動現(xiàn)象的話，當前的流動人口的“流動性”越來越弱，他們在流入地的居住和就業(yè)都比較穩(wěn)定。（三）已完成人口流動家庭化進程的第二階段，開始邁向第三階段當共同居住的家庭成員已經(jīng)包括兩代人或三代人時，流動人口顯然已經(jīng)脫離了單槍匹馬闖天下的狀態(tài)，進入攜妻帶子、攜老扶幼共同流動的狀態(tài)。根據(jù)六普數(shù)據(jù)計算，兩代戶、三代戶家庭戶分別占所有流動人口家庭戶的38.52%、5.04%。一代戶中大部分流動人口也是同配偶或兄弟姐妹等一起流動，獨自一人流動的只占家庭戶的26.76%。流動人口家庭化特征十分明顯。人口流動的家庭化過程大致有四個階段。第一階段，單個個人外出流動階段。流動人口利用農(nóng)閑季節(jié)外出務(wù)工，以短距離流動為主，大多數(shù)青壯年流動人口單身外出，農(nóng)忙季節(jié)依然回家，沒有脫離家庭生活。第二階段，夫妻共同流動階段。隨著流動范圍擴大，跨省跨區(qū)域流動成為主體，流動人口基本脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不少家庭中夫妻雙方均外出務(wù)工或經(jīng)商，子女留給家里的祖父母或其他親屬照顧。第三階段，核心家庭化階段。青壯年流動人口在外地站穩(wěn)腳跟后，在經(jīng)濟條件許可的情況下，安排子女隨遷，在流入地生活、就學。第四階段，擴展家庭化階段。核心家庭在流入地穩(wěn)定下來之后，青壯年流動人口進一步將父母列入隨遷的考慮范圍。目前，我國青壯年已婚流動人口絕大多數(shù)為夫妻一起流動。在他們的未成年子女中，3600萬人已經(jīng)跟隨父母進城流動，其余6100萬人則在老家留守?？梢郧宄乜吹?，我國人口流動的家庭化過程正處于從第二階段向第三階段過渡的過程中。（四）仍集中分布在東南沿海地區(qū)，但流向分散化的趨勢明顯1982～2005年，我國流動人口的流入地分布經(jīng)歷了一個明顯的集中化過程，流動人口越來越集中地流向沿海城市（段成榮、楊舸，2009b）。截至2010年，流動人口主要流向東部沿海地區(qū)的總趨勢依然未變。2010年，東部地區(qū)吸收了全國流動人口總量的56.86%；在全國八大經(jīng)濟板塊中，南部沿海地區(qū)和東部沿海地區(qū)吸收的流動人口合計占全部流動人口的40.77%（見表1）。表1八大經(jīng)濟板塊吸收的流動人口占全國流動人口比重單位：%地區(qū)2010年2005年東北地區(qū)6.206.95北部沿海地區(qū)13.2211.97大西北地區(qū)4.133.14黃河中游地區(qū)11.147.98大西南地區(qū)13.5310.98長江中游地區(qū)11.019.71東部沿海地區(qū)19.8620.58南部沿海地區(qū)20.9128.70總計100.00100.00資料來源：根據(jù)六普和2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)計算。表1八大經(jīng)濟板塊吸收的流動人口占全國流動人口比重近年來，隨著西部開發(fā)、中部崛起、東北振興等措施力度的不斷加大，以及沿海產(chǎn)業(yè)不斷向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移等，中部和西部地區(qū)的發(fā)展明顯加速，對人口和勞動力的吸引力不斷增強，我國流動人口流向分布逐漸趨于分散化。2010年，流動人口的空間分布集中指數(shù)（詳細請參見段成榮、楊舸，2009b）為26.03%，比2005年回落了7個百分點；同期，東部地區(qū)吸收流動人口的份額從64.56%下降到56.86%，下滑7.7個百分點，而西部則增加4.4個百分點，中部增加3.3個百分點；從全國八大經(jīng)濟板塊流動人口所占份額來看，南部沿海和東部沿海占有的份額雖最高（分別達20.91%和19.86%），但均較2005年有所下降（見表1），而中西部地區(qū)的“吸引度”（詳細請參見段成榮、楊舸，2009a）則在上升，黃河中游、大西南、長江中游、北部沿海地區(qū)吸引度提高，份額分別增加了3.16個、2.55個、1.3個、1.25個百分點。與此同時，我們又要看到，部分吸收流動人口特別多的中心城市，持續(xù)成為吸引流動人口的“磁極”，接收著越來越多的流動人口。以北京為例，北京市吸收的流動人口占全國流動人口的比例從1982年的2.4%逐年提高到2005年的3.17%，2010年進一步提高到3.19%。流動人口的流向分布一方面在分散化，但少數(shù)吸引流動人口特別多的超級大城市又持續(xù)吸引更多的流動人口，這恐怕會成為今后一個時期的趨勢。在分析和判斷單個城市的流動人口變動趨勢時，需要特別重視這一情況。（五）新生代流動人口已超過半數(shù)流動人口作為一個群體，其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重要變化，其中最引人注目的是新生代流動人口規(guī)模的急劇增加和份額的大幅提升。根據(jù)六普數(shù)據(jù)，1980年后出生的新生代流動人口已經(jīng)超過流動人口的半數(shù)，占全部流動人口的53.64%，比2005年的對應(yīng)比例增加13個百分點。據(jù)此估計，新生代流動人口的規(guī)模已達1.18億人。新生代流動人口已成為我國流動人口的主體。二當前我國流動人口面臨的主要問題2006年，國務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》對農(nóng)民工和流動人口面臨的問題做出了全面的概括，包括就業(yè)、收入、工資拖欠、勞動合同、勞動保護、工傷死亡、社保、醫(yī)療、勞動培訓、子女教育、計劃生育、維權(quán)、住房等近20個方面。幾年來，這些問題尚未得到根本解決，有些甚至基本沒有解決。在上述諸多問題中，我們認為，流動人口失業(yè)增加、社會保障缺失、子女教育、社會融入等問題是當前和今后一個時期的主要問題，需要優(yōu)先予以關(guān)注、重視，積極加以解決。（一）流動勞動力失業(yè)問題值得關(guān)注隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，農(nóng)業(yè)戶籍流動勞動力已成為城市就業(yè)市場不可或缺的組成部分，但他們的失業(yè)問題一直未受到重視。以往研究認為流動人口就業(yè)機會多、工資要求低，并且流動性較強，因此流動人口不存在失業(yè)問題。很多政策制定者和研究者也常常假定流動勞動力都是就業(yè)人口。即使他們失業(yè)，也會回到農(nóng)村種地，因此失業(yè)對于流動人口（勞動力）而言，基本是不存在的。但這一情況在進入21世紀以來已經(jīng)發(fā)生了很大變化。一是城鎮(zhèn)化過程中土地的征收使得許多農(nóng)民已無地可種。我國現(xiàn)有失地農(nóng)民工超過4000萬人，他們除了在城市打工，別無謀生出路。二是即使在農(nóng)村有土地，光靠種地已經(jīng)很難維持生計，務(wù)工收入已經(jīng)成為農(nóng)村家庭最重要的經(jīng)濟來源，耕地已變成口糧田，難以維持一個農(nóng)村家庭的日常開支。于是，失業(yè)逐漸成為流動勞動力面臨的一個重要問題。2000年五普時，流動勞動力失業(yè)率為2.74%（翟振武、段成榮等，2006）。近年來，流動勞動力失業(yè)率進一步提高。根據(jù)我們對重慶市六普數(shù)據(jù)的計算，該市流動勞動力失業(yè)率達到3.96%。流動勞動力的失業(yè)問題，加之他們基本沒有失業(yè)保險的蔭庇，不僅對他們個人及家庭的生活產(chǎn)生重大影響，而且給城市以及整個社會的穩(wěn)定等帶來越來越大的挑戰(zhàn)。（二）流動人口在現(xiàn)居住地參加社會保障情況不容樂觀，大多數(shù)流動人口仍被排斥在社會安全網(wǎng)之外社會保險是重要的社會安全閥，在現(xiàn)代社會生活中具有重要地位。但從目前的情況看，流動人口在現(xiàn)居住地參加社會保障的情況很不理想。2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國流動人口中沒有參加任何社會保險的占72.82%（段成榮、楊舸，2009b）。六普沒有采集社會保險相關(guān)信息。但根據(jù)相關(guān)部門的信息，我國流動人口參加社會保險的情況依然不容樂觀。依據(jù)2011年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查，75%的勞動年齡流動人口仍未參加工傷保險，95%未參加失業(yè)保險，85%未參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險（國家人口和計劃生育委員會流動人口服務(wù)管理司，2012）。另據(jù)人力資源和社會保障部公布的2011年數(shù)據(jù)，農(nóng)民工中參加基本養(yǎng)老保險的只有16.38%，參加失業(yè)保險者僅占9.46%，參加醫(yī)療保險者僅占18.36%（人力資源和社會保障部，2012）。（三）流動人口子女學齡前及高中教育面臨巨大挑戰(zhàn)，解決流動人口隨遷子女異地高考問題刻不容緩眾多調(diào)查表明，流動人口子女教育是影響流動人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活的主要因素。目前流動人口子女義務(wù)教育已基本得到保障，但六普結(jié)果顯示，2.94%的義務(wù)教育階段適齡兒童尚不能按義務(wù)教育法的規(guī)定接受義務(wù)教育，流動兒童的義務(wù)教育仍待進一步加強。尤其是那些接收流動人口和流動兒童特別集中的大城市，為數(shù)眾多的流動兒童還不能在公辦學校就讀，“兩為主”方針還有待進一步落實。與此同時，流動人口子女“兩頭”就學難題突出。流動兒童在流入地接受學前和高中教育比例偏低，延遲義務(wù)教育現(xiàn)象普遍。多數(shù)學齡前流動兒童在流入地未入讀幼兒園，這與國家提出的基本普及學前教育、努力解決流動兒童入園問題的要求有較大差距。另一個緊迫而重大的問題是流動人口隨遷子女的異地高考問題。根據(jù)六普數(shù)據(jù)，結(jié)合其他資料，我們估計，近期每年有接近30萬人面臨異地高考問題。這是一個不僅事關(guān)當事個人和家庭發(fā)展，而且事關(guān)國家近期社會穩(wěn)定及遠期發(fā)展大計的大事，亟須積極穩(wěn)妥地加以解決。（四）流動人口融入當?shù)厣鐣竿麖娏遥鐣⑴c渠道較少大多數(shù)流動人口關(guān)心現(xiàn)居住地的發(fā)展和變化，愿意參與所在工作單位或所居住社區(qū)的管理和選舉活動，逐步融入當?shù)厣鐣?。但流動人口與現(xiàn)居住地其他社會群體交流不多，社會交往仍局限在原有的親緣、同鄉(xiāng)等社會關(guān)系，參加當?shù)厣鐣顒拥谋壤^低。80.7%的流動人口當前工作是通過自己或家人/親戚、同鄉(xiāng)/同學等社會關(guān)系找到的。35%的流動人口從未參加過現(xiàn)居住地舉辦的任何活動。參加選舉、評先進以及業(yè)主委員會活動的比例較低，均不足10%（國家人口和計劃生育委員會流動人口服務(wù)管理司，2012）。利益訴求渠道不斷暢通、社會參與渠道得到拓寬、業(yè)余文化精神生活不斷豐富已成為流動人口的新渴望。（五）新生代流動人口進退失據(jù)我國以城市為中心的發(fā)展策略以及青壯年的大量外出已經(jīng)從文化和意識形態(tài)上掏空了農(nóng)村，許多流動人口，尤其是新生代流動人口，既沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷（一部分甚至也不在農(nóng)村出生和長大），也看不到在農(nóng)村有任何發(fā)展的希望，所以即使在城市找不到出路，也不愿回到農(nóng)村，形成了所謂“城市無望，回村無意”的兩難局面。三對策建議流動人口問題是我國社會主義初級階段長期性、全局性的重大問題，既要從戰(zhàn)略上高度重視，又要從戰(zhàn)術(shù)上細致、妥善地加以有效的解決。為更好地解決流動人口問題，我們提出如下對策建議。（一）把流動人口長期大量存在作為相關(guān)法規(guī)、政策和制度制定的基礎(chǔ)流動人口規(guī)模業(yè)已超過2.2億人，但仍未達到頂峰，隨著人口城鎮(zhèn)化進程的進一步推進，我國流動人口還將繼續(xù)增長。早在2008年，段成榮、楊舸曾依據(jù)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移等對我國流動人口規(guī)模變動趨勢進行過預(yù)測。[1]當時的預(yù)測結(jié)果表明，流動人口規(guī)模在2030年前將保持增長，其峰值可能達到3.5億人。這一預(yù)測結(jié)論已通過六普結(jié)果部分得到驗證?？傊?，我國流動人口將長期存在，并將較大幅度地增長，這是十分明確的趨勢。強調(diào)這一點是十分重要的。這是因為，在流動人口問題上，不少部門、不少地區(qū)的規(guī)劃、政策制定和服務(wù)提供等，都是將流動人口作為暫時性的階段問題對待，為追求眼前利益而采取短期行為。比如，眾多城市在強調(diào)人口規(guī)模調(diào)控時將流動人口作為調(diào)控目標，希望擠出流動人口，這與流動人口長期存在的事實相矛盾，與城市的長遠利益相違背，結(jié)果也常常事與愿違。一定要從長期性、全局性、戰(zhàn)略性高度來認識流動人口問題，并把這種認識自覺落實到規(guī)劃制定、制度建設(shè)、管理實施、服務(wù)提供的全過程中。唯其如此，才能從根本上解決我國流動人口問題。（二）以“流動人口將扎根城市”為出發(fā)點，重新審視與流動人口相關(guān)的各種政策和制度目前我國流動人口在流動行為模式上體現(xiàn)出非常明顯的穩(wěn)定趨勢，并不是通常認為的頻繁地更換城市或者在城鄉(xiāng)之間來回往復(fù)地“候鳥式”遷徙。事實上，諸多調(diào)查發(fā)現(xiàn)，流動人口定居在城市，尤其是大城市的意愿和傾向非常明顯。這就對我國一直以來的人口流動相關(guān)政策提出了挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的政策體系是建立在流動人口終會回鄉(xiāng)的假設(shè)之上的，體現(xiàn)出“重就業(yè)、輕服務(wù)”“重經(jīng)濟、輕保障”等特征，當大部分流動人口，尤其是年青一代的流動人口不再回到農(nóng)村，而將在城市長期居住時，很多政策，尤其是社會保障和福利相關(guān)政策需要重新設(shè)計。特別是那些主要的流入地城市不要再奢望流動人口會馬上離開，把流動人口當作城市的過客，而應(yīng)該徹底鏟除以前基于“流動人口不斷流動”假設(shè)而設(shè)計的相關(guān)政策，為流動人口扎根于城市創(chuàng)造更有利的條件。國務(wù)院在2013年的政府工作報告中提出要為人們自由遷移、安居樂業(yè)創(chuàng)造條件，我們認為，立足流動人口將扎根城市來制定政策，當屬一切條件之首。只有讓流動人口真正成為城市的一分子，更穩(wěn)定地扎根于城市，才能使他們更好地為城市發(fā)展做出自己的貢獻，同時流動人口自身也將更好地轉(zhuǎn)變和提升。（三）以人為本，把流動人口的制度需求作為政府制度供給的依據(jù)隨著社會關(guān)注度的提高和政府部門越發(fā)重視，近些年關(guān)于流動人口的相關(guān)政策和制度逐步增多，但很多制度對流動人口根本不具吸引力，制度執(zhí)行效果自然不盡理想。這其中一個根本的原因是沒有以人為本，沒有從流動人口的角度和意愿出發(fā)，沒有按照流動人口的內(nèi)在需求進行制度供給和服務(wù)提供。最明顯的例子是戶籍制度改革。幾十年來，我國戶籍改革的方向是鼓勵人口向中小城市流動，然而現(xiàn)實情況是有意進城落戶的流動人口中75%希望進入各種類型的大城市。這種制度供給與制度需求之間的不匹配問題，一方面使制度失去其根本的意義，另一方面使相應(yīng)改革舉措難以收到實效。在未來的制度設(shè)計中，更加深入地調(diào)查了解流動人口的需求，并自覺尊重這種需求，努力滿足其中的合理部分，應(yīng)成為制度建設(shè)的前提。（四）把提升家庭福利水平、提高家庭發(fā)展能力作為完善流動人口相關(guān)政策的目標很長一段時間以來，城市僅僅是將流動人口當作所需要的勞動力，而較少將其作為社會中的一員來滿足其作為人的基本需求。即使從人的角度也僅僅是滿足其個體的需求，完全忽視了流動人口家庭生活的需要。根據(jù)六普數(shù)據(jù)計算，當前全國有3600萬兒童隨父母一起進城成為流動兒童，但更有高達6100萬兒童沒有跟隨父母一起流動而成為留守兒童。這表明，更多的流動人口不得不選擇親子分離的生活狀態(tài)，分別在流入地和流出地殘缺的家庭中生活，這是一種被迫和無奈的選擇。這種親子分離的生活狀況無論是對父母還是對孩子都具有深刻的影響。特別是那些父母都在外流動，占比達48%的農(nóng)村留守兒童，他們單獨留守在老家，父愛、母愛的缺失對他們情感的需求、心理的健康都產(chǎn)生了負面的影響。在很多情況下，留守兒童因父母不在身邊，其人身安全也受到威脅，曾發(fā)生的貴州畢節(jié)5個留守兒童取暖時被悶死的慘痛教訓就是例證。以家庭幸福和福利為出發(fā)點，我們需要創(chuàng)造更好的條件讓孩子跟隨父母進城，使他們以更加完整的家庭方式流動，更徹底地實現(xiàn)城市化。前已述及，目前我國流動人口家庭化發(fā)展正處于從第二階段向第三階段過渡的時期。這意味著在今后一個時期，更多的兒童以及老年人將進入流動人口行列中。因此，整個社會，尤其是北京、上海、廣州等吸收眾多流動人口的城市一定要做好有更多的家庭進入城市生活、更多的孩子需要接受教育的準備。同時，還應(yīng)關(guān)注到流動老年人口增加的趨勢，六普結(jié)果顯示，目前全國流動老年人口已達到900萬人。流動老人因在生活習慣、語言、飲食習慣、社會交往等方面面對更多的挑戰(zhàn)，他們?nèi)谌氤鞘写嬖诟嗟睦щy，流入地社會和政府需要未雨綢繆。（五）提高公共服務(wù)能力，加快流動人口社會保障體系建設(shè)順應(yīng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進城的趨勢，將流動人口納入城鎮(zhèn)社會保障體系，完善社會保障的銜接和接續(xù)制度，逐步提高社會保障統(tǒng)籌層次，是提高流動人口福祉的必然要求。建議