新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點中的基金管理體制

構建“一元化、兩序列、三賬戶、四支柱”的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，做好農(nóng)村養(yǎng)老保險管理運行體系的建設是至關重要的。本章著重對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制總體框架、經(jīng)辦管理、基金運營管理、基金風險管理以及業(yè)務檔案管理五個方面進行分析與評價。第一節(jié)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制總體框架及運行評價新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度目前正在全國范圍內(nèi)迅速擴張，然而，與此不協(xié)調(diào)的是這一體系的碎片化的運營管理體制，其管理模式因地而異，實行縣級統(tǒng)籌，這種狀況已經(jīng)影響到了農(nóng)村社會保障制度的實施效果。因為新農(nóng)保的監(jiān)督與管理是一項高技術性的工作，對管理水平有很高的要求，而較低的管理層次會導致較低的管理效率，所以，構建全國統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險運行管理體制是提高保障機構的組織和制度效率的關鍵所在，本節(jié)試圖對新農(nóng)保運行管理體制的總體框架進行設計與評價。一現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制的弊端當前中國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)實行新農(nóng)保縣級統(tǒng)籌管理，而這種管理容易引發(fā)政府權力尋租、參保人員流動困難以及增加新農(nóng)?；鸬陌踩[患等一系列問題。[1]（一）縣級管理容易引發(fā)政府權力尋租屬地化縣級管理的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金，被擠占、挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生，主要有以下兩個方面的原因：一是在各級政府對新農(nóng)保基金不承擔財政兜底責任的情況下，各基層單位為實現(xiàn)增值，不得不自行動用基金進行投資，另外，國家預算管理體系還沒有包括該基金，所以地方政府擠占、挪用結余基金的現(xiàn)象時有發(fā)生。[2]如湖南省2001年農(nóng)保基金共計4.84億元，在利益的驅(qū)使下，其擠占、挪用基金占總額的28.4%。二是在新農(nóng)?；饘嵭惺　⑹?、縣三級管理的情況下，由于其運營缺乏完善的監(jiān)管機制，責權不明確，運營風險無人承擔，所以政府權力尋租的空間大大增加。如北京昌平財政局的會計楊立強于2011年末利用職務之便，非法挪用4900萬元“新農(nóng)保”基金。[3]（二）縣級管理會使新農(nóng)保參保人員流動困難目前，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）的1900多個縣的新農(nóng)保實行的都是個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的部分積累制模式，這種縣級統(tǒng)籌的管理模式，在各統(tǒng)籌區(qū)利益保護的驅(qū)使下，使得參保人員社保關系轉移的相關手續(xù)極為煩瑣，如當?shù)貞艏钱惖剞D入的前提條件；同時，參保人員需要在接收地辦理調(diào)動手續(xù)，而且在轉入地繳費滿一定的年限之后，才可享受社保待遇，這些附加條件無疑影響了其在各地流動的自由性。[4]另外，除了各地區(qū)間的農(nóng)村養(yǎng)老保險關系的轉移銜接，城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老保險制度也需要統(tǒng)籌對接。而且，隨著城市化步伐的加快，這種城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、參保群體之間的養(yǎng)老保險體系的差距會阻礙勞動力的自由流動，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。（三）縣級管理會加大新農(nóng)?；鸬陌踩[患農(nóng)?；鹕婕皟|萬農(nóng)民未來的生活來源問題，如何確保這筆基金安全運作、保值增值，是新農(nóng)保制度能否可持續(xù)運行的關鍵，而新農(nóng)?；鸬目h級統(tǒng)籌管理，在安全運營和保值增值上存在隱患。一是縣級統(tǒng)籌的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金風險系數(shù)大。因為縣級基層單位負責基金的籌集、運營與給付，這種屬地分散的管理模式難以進行多樣化投資，所以基金的安全無法得到保證。二是縣級統(tǒng)籌的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金投資效益低。因為以縣為單位管理的基金，其規(guī)模效益難以形成，因而會帶來較高的管理費用。[5]二統(tǒng)一農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制的基礎條件實行縣級統(tǒng)籌的中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理體制，存在如上所述的三項弊端，為了解決這些問題，必須統(tǒng)一管理體制，提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理層級。當前統(tǒng)一的新農(nóng)保制度平臺、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險提高統(tǒng)籌層次工作的示范效果、信息科學技術的飛速發(fā)展以及充足的財政收入，為統(tǒng)一管理新農(nóng)保奠定了良好的基礎條件。（一）統(tǒng)一的制度環(huán)境為了逐步解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)的問題，2009年9月，國務院發(fā)布了《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》。根據(jù)該《指導意見》，全國各地以省為單位，分別結合各自特點制定出了符合省情的《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作實施辦法》，細化和補充了較為統(tǒng)一的繳費標準、補貼辦法、養(yǎng)老金水平、特殊人群資助等政策規(guī)定。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提高需要這種相對統(tǒng)一的制度平臺，為其提供了良好的制度環(huán)境條件。（二）成功的經(jīng)驗借鑒中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險已基本實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，這一成功檢驗為新農(nóng)保提高統(tǒng)籌層次，統(tǒng)一管理機制提供了可行性參考。截至2012年3月，全國已有27個地區(qū)落實了城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌。[6]當前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌模式按基金結算方式可以分成兩類：一是統(tǒng)收統(tǒng)支型；二是差額結算型。[7]這兩種模式各有優(yōu)缺點，新農(nóng)保在開展省級統(tǒng)籌政策時可擇優(yōu)選擇。（三）發(fā)展的信息化技術農(nóng)村社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提高，離不開社會保障信息化水平的快速發(fā)展，為其創(chuàng)造了基本的技術條件。新農(nóng)保制度通過在部分試點地區(qū)陸續(xù)開展信息化建設工程，提高了參保戶的信息管理技術。特別是近幾年的金保工程，不僅實現(xiàn)了全國聯(lián)網(wǎng)，而且省、部機構還可以通過交換區(qū)直接、及時地查閱基層數(shù)據(jù)。在發(fā)展城鎮(zhèn)化信息技術產(chǎn)業(yè)的同時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合信息服務體系也在不斷完善，初步形成了以村為節(jié)點、縣為基礎、省為平臺，全國統(tǒng)籌的農(nóng)村綜合信息服務體系。新農(nóng)保統(tǒng)籌層次的提高需要信息工程技術的不斷推進與完善，是其不可或缺的技術保障。（四）充足的財政收入公共財政收入的快速增長為新農(nóng)保提高統(tǒng)籌層次、統(tǒng)一管理機制提供了重要的物質(zhì)保障。如圖5-1所示，中國的公共財政收入在近6年都保持了兩位數(shù)字的增長，最高增長為2007年的32.04%，即使在經(jīng)濟低迷期的2009年，中國的公共財政收入增長也達到了11.70%，截至2011年末，公共財政收入已超過十萬億元。新農(nóng)保管理層次的提高需要社會資源和財力的投入，我國財政收入的不斷增長為其提供了更充足的物質(zhì)條件。圖5-12006～2011年公共財政收入及其增長速度三統(tǒng)一農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制的總體框架農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度承載著完善中國社會保障體系、破除城鄉(xiāng)二元結構、推進基礎服務均等化的歷史使命，而現(xiàn)行的縣級管理體制限制了該政策優(yōu)越性作用的發(fā)揮，制約了制度的發(fā)展，本文主張先構建以省級統(tǒng)籌為主的法人受托管理體制，在時機條件成熟后，再實行全國統(tǒng)籌的管理體制。當前構建的社會養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌法人受托管理體制如圖5-2所示。圖5-2農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制總體框架（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制總體框架的流程設計構建如圖5-2所示的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制總體框架，首先要理清農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度運行的管理流程，主要包括八個工作環(huán)節(jié)。第一步為在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的籌集階段，主要通過縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構將個人繳納的養(yǎng)老保險費、集體補助和國家補貼歸集建立個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶；第二步為新農(nóng)?；鸬膮R集階段，縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構將籌集的養(yǎng)老保險基金除了預留部分備付金外，養(yǎng)老保險基金全部歸集到省級新農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會；第三步為新農(nóng)保基金的委托管理階段，省級新農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會作為委托人采取招標的方式將養(yǎng)老保險基金委托給多家專業(yè)基金管理公司來負責基金的投資運作，并將新農(nóng)保基金的賬戶管理以及養(yǎng)老金的發(fā)放委托給銀行管理；第四步為新農(nóng)?；鸬耐顿Y運營管理階段，作為受托人的專業(yè)基金管理公司，主要負責農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金在資本市場中的投資運作，以實現(xiàn)基金的保值增值；第五步為新農(nóng)保基金的監(jiān)督管理階段，省級新農(nóng)?；鸨O(jiān)督委員會作為監(jiān)管人，主要負責監(jiān)管省級新農(nóng)?；鸸芾砦瘑T和專業(yè)基金管理公司，以保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金能夠正常運轉；第六步為新農(nóng)保基金的投資回報階段，專業(yè)基金管理公司通過投資運營在資本市場上獲得投資回報；第七步為新農(nóng)?；鸬姆祷仉A段，專業(yè)基金管理公司將所需要給付的養(yǎng)老金逐級返還給銀行；第八步為新農(nóng)保基金的給付階段，銀行將養(yǎng)老金發(fā)放給符合領取條件的農(nóng)民。[8]（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制總體框架的機構設計構建新農(nóng)?；鸱ㄈ耸芡泄芾砟Ｊ剑艘砬骞芾砹鞒掏?，還要理清新農(nóng)保制度運行中各相關的管理機構，主要涉及五個工作部門，具體包括：縣級新農(nóng)保基金經(jīng)辦機構、省級新農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會、專業(yè)基金管理公司、省級新農(nóng)?；鸨O(jiān)督委員會以及銀行，如表5-1所示。表5-1新農(nóng)?；鹣嚓P管理機構的主要職責1395354表5-1新農(nóng)?；鹣嚓P管理機構的主要職責[9]四農(nóng)村社會養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌法人受托管理體制運行評價農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一項社會政策，需要依托和圍繞中國的行政體制、財政體制、立法體制以及干部體制等，所以其管理與運行必須符合中國的基本國情，必須與中國的國家體制相匹配，而這些國家體制的運行都是以省級政府為中心、以省級為單位開展國家的各項治理工作。因此，本文設計的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以省級統(tǒng)籌為主，并依據(jù)新農(nóng)?；鹛攸c，采用法人受托的管理體制是當前比較理性的戰(zhàn)略選擇。（一）省級統(tǒng)籌法人受托模式有利于轉變政府職能將新農(nóng)保基金的籌集、運營以及給付等經(jīng)營管理權從政府職能中分離出來，有利于其職能的轉變。在省級統(tǒng)籌法人受托模式下，政府不是親自經(jīng)營養(yǎng)老保險基金，而是創(chuàng)造出適合養(yǎng)老保險基金投資運營的外部環(huán)境和監(jiān)督制度。且由上文可知，根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶的特殊性，以及國際管理社會養(yǎng)老保險基金的通行做法，縣級新農(nóng)保基金經(jīng)辦機構擁有養(yǎng)老保險基金的收繳權，并鑒于縣級管理的弊端，需要將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金匯集到省級新農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會。同時為了提高養(yǎng)老保險基金的保值增值性，省級新農(nóng)保基金管理委員會要將其投資權委托給相互競爭的專業(yè)基金管理公司。而由銀行負責養(yǎng)老金的發(fā)放，實現(xiàn)了養(yǎng)老基金的收繳、投資和發(fā)放的權力分離。通過建立相互制衡的監(jiān)督體制，既確保了基金的安全性，又實現(xiàn)了基金投資收益率的最大化。（二）省級統(tǒng)籌法人受托模式有利于降低管理成本和交易成本在新農(nóng)保基金省級統(tǒng)籌法人受托模式中，縣級新農(nóng)?；鸾?jīng)辦機構只負責養(yǎng)老保險基金的籌集，農(nóng)保經(jīng)辦機構作為事業(yè)編制機構，本身具有較好的信用和權威性，且便于參保人員繳費。而省級新農(nóng)保基金管理委員會受省級黨委組織部門直接管理，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的籌集效率高，基金管理的費用少。養(yǎng)老保險基金由彼此相互獨立又相互競爭的專業(yè)基金管理公司管理，既可以減少創(chuàng)建、營銷成本，又可以活躍養(yǎng)老保險基金市場。而由銀行負責發(fā)放養(yǎng)老金，是利用其廣泛的營業(yè)網(wǎng)點和巨大的網(wǎng)絡資源來降低管理成本。[10]（三）省級統(tǒng)籌法人受托模式有利于構建高效的監(jiān)督機制省級統(tǒng)籌法人受托模式不僅提高了管理層次，而且通過引進銀行和相互制衡的監(jiān)督機制增強了養(yǎng)老保險基金的安全性。省級新農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會統(tǒng)一監(jiān)管新農(nóng)?；?，除了可以通過擴大基金規(guī)模，起到降低投資風險、增加投資收益的效果，還克服了由縣級管理造成的因監(jiān)管辦不分離而引發(fā)的政府尋租的弊端；新設立的省級新農(nóng)保基金監(jiān)督委員會主要監(jiān)督專業(yè)基金管理公司的投資運作以及信息披露。[11]在這樣兩個省級部門的監(jiān)督管理下，既提高了新農(nóng)保的監(jiān)管效率，又高度規(guī)范了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理運行機制。這種權力分散、相互制衡的監(jiān)督機制，一方面能防止政府的腐敗行為、增強整個監(jiān)督的力度，另一方面可以更及時、準確地發(fā)現(xiàn)問題，提高監(jiān)督效率。[12]第二節(jié)農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的運行是一項系統(tǒng)工程，在省級統(tǒng)籌法人受托管理體制中，完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構管理是確保新農(nóng)保管理體系順利運行的重要基礎性工作。面對中國數(shù)以億計的農(nóng)村參保人員，中國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理建設滯后、人員配備不足及管理難度大、管理成本高等問題日漸突出，在一定程度上影響了業(yè)務的開展和經(jīng)辦管理能力的充分發(fā)揮，并且已經(jīng)成為制約農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的瓶頸。本節(jié)主要針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構的設置、人員配備、信息平臺建設等要素進行分析，試圖增強中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理的服務能力。一農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構的設置提供農(nóng)村養(yǎng)老保險登記、關系建立、轉移、接續(xù)和終止等各項服務的機構，是國家社會養(yǎng)老保險法律法規(guī)的執(zhí)行機構，是社會養(yǎng)老保險事務的管理機構，是參保人的服務機構，也是服務型政府的重要組成部分。作為代理政府具體實施新農(nóng)保制度和行使社會化管理職能的國家機構，該機構的建設是新農(nóng)保工作順利推進的重要前提和組織保障。（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構的現(xiàn)狀目前中國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構大多數(shù)為事業(yè)單位，且存在政事不分的弊端，即縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構既擔當了管理者，又擔當了投資者，這種狀態(tài)不利于經(jīng)辦機構的功能發(fā)揮。首先，經(jīng)辦機構的定性不清，會導致其管理比較混亂；其次，經(jīng)辦機構的官僚形態(tài)，會影響其公信力，降低了其為參保人員提供高效便捷的社會保險公益服務的效率。當前政事不分、定位不清的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構狀況，阻礙了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體系的可持續(xù)運行，為了完善中國的農(nóng)村養(yǎng)老經(jīng)辦機構管理，必須明確經(jīng)辦機構的性質(zhì)與定位，使其更好地行使基金籌集和為參保人員提供保險服務的職能。[13]（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構的性質(zhì)與定位在省級統(tǒng)籌法人受托農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制中，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構屬于執(zhí)行層面。作為執(zhí)行部門，新農(nóng)保經(jīng)辦機構承擔著管理社會養(yǎng)老保險基金和提供社會養(yǎng)老保險服務的職能，其性質(zhì)通常與一國的社會養(yǎng)老保險制度緊密相連。不同國家和地區(qū)的歷史、文化、政治、經(jīng)濟等各不相同，所以社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構的具體的名稱和設置也存在一定的差異。但從整體上看，當代法治國家多傾向于把提供社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構定位為提供社會養(yǎng)老保險公益服務的受托人。[14]社會保險公益服務的信托關系主要有三方主體：委托人、受托人和受益人。國家是社會養(yǎng)老保險公益服務的委托人，履行社會養(yǎng)老保險公益服務義務的經(jīng)辦機構是受托人，社會養(yǎng)老保險政策覆蓋的全體居民則是受益人，如圖5-3所示。圖5-3社會保險公益服務信托關系在社會養(yǎng)老保險公益服務信托關系中，社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構是公益服務的受托人，為構建社會養(yǎng)老保險公共服務的提供機制和治理機制是其受托內(nèi)容，以實現(xiàn)國家社會養(yǎng)老保險的目標。因此，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構應按照社會養(yǎng)老保險公益受托人的機制，逐步改革并完善其服務方式與提供服務的模式，合理組織經(jīng)辦人力資源，依法保證經(jīng)辦管理經(jīng)費和必需的經(jīng)辦條件，對經(jīng)辦管理業(yè)務進行科學有效的分類，并制訂各類經(jīng)辦服務項目的統(tǒng)一規(guī)范、標準和流程，從而準確劃分必須由經(jīng)辦機構本身管理經(jīng)辦的服務項目和可以委托社會機構提供服務的項目，逐步將可以由社會經(jīng)辦的服務實行社會化運作。[15]（三）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構設置的基本思路農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構是新農(nóng)保資金收集、管理和支付的責任主體，但并不要求包攬全部操作事務，可通過公益服務社會化委托運作來緩解經(jīng)辦機構政事不分的矛盾。1.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦組織機構設計農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構通過社會化的委托服務可以為廣泛的農(nóng)村參保居民提供全面綜合、人性化的養(yǎng)老風險保障，研究表明，扁平狀的、集成式的網(wǎng)絡型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦組織機構可以提高政府的效率和服務水平，并且可以增強經(jīng)辦機構的能力建設，如圖5-4所示。圖5-4農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦組織結構在扁平狀的、集成式的網(wǎng)絡型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦組織機構中，社會公益信托服務的三方主體分別是省級人力資源和社會保障廳、省級新農(nóng)保管理委員會以及參保人員。作為委托方的省級人力資源和社會保障廳主要負責本省新農(nóng)保政策的制訂，同時負責任命省級新農(nóng)保管理委員會為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險公益服務的信托方；作為信托方的省級新農(nóng)保管理委員會主要負責指導縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構具體運行新農(nóng)保相關政策，如新農(nóng)?；鸬幕I集，且將由縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構匯集到的新農(nóng)?；鸬倪\營與給付業(yè)務，委托給專業(yè)的養(yǎng)老保險基金管理公司和商業(yè)銀行負責；與縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構和商業(yè)銀行有直接聯(lián)系的參保人員為社會公益服務的受益方。通過這種以省級統(tǒng)籌為主、省直管縣的、社會公益服務委托再委托的新農(nóng)保經(jīng)辦組織結構，可以使相關部門各司其職，各盡其責，避免出現(xiàn)政事不分的情況，提高了經(jīng)辦機構的辦事效率，同時通過省級新農(nóng)保管理委員會對全過程的監(jiān)控，可以最大限度地防范各種風險，保證基金的安全，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的順利運行保駕護航。2.改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦組織結構的過渡措施改變現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦組織政事不分的狀況，需要一個逐步推進的過程。為了解決體制內(nèi)部的矛盾問題，需要理順三個方面的工作關系：社會保障系統(tǒng)內(nèi)部行政部門與經(jīng)辦機構之間、同級經(jīng)辦機構之間、經(jīng)辦機構上下層級之間的不順與矛盾。第一，要理順行政管理與經(jīng)辦管理的職權關系。這里要解決兩個層面的問題：一是歸整行政管理的職能，要盡快把分散的縣級社會養(yǎng)老保險行政管理職能歸集到各省人力資源和社會保障廳，待條件成熟后應把縣級的經(jīng)辦管理職能歸集到人力資源和社會保障部；二是逐步完善政事分開的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理體制，最低限度地劃清各自的權限職責，行政管理部門要把工作的重點放在政策的研究制訂上來，以避免職能交叉和重疊。第二，要理順同級經(jīng)辦機構之間的職能關系。要在堅持社會養(yǎng)老保險政事分開的原則下，實行農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等社會保障的統(tǒng)一管理，這是改革的基本方向和目標。當前，要切實搞好農(nóng)村各社會保障制度之間的政策和經(jīng)辦的銜接，明確界限，做到不重疊、不遺漏。第三，要理順經(jīng)辦機構上下級之間的職責關系。在社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構體系內(nèi)，省級新農(nóng)保管理委員會的職責是宏觀管理和指導，并行使監(jiān)督職責，不再直接經(jīng)辦具體業(yè)務，由縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構負責基金的籌集，專業(yè)養(yǎng)老保險基金管理公司負責基金的投資與運營，商業(yè)銀行負責基金的給付，將經(jīng)辦業(yè)務委托給各專業(yè)機構，使其進行社會化運作。[16]二農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦隊伍建設隨著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的全面覆蓋，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的公共服務需求也在迅速增加，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構人員編制緊張的狀況，以及經(jīng)辦隊伍知識結構、年齡結構和專業(yè)結構不合理的情況，都不同程度地阻礙了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利發(fā)展，需要進一步調(diào)整和加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦隊伍的建設。（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦隊伍結構在扁平狀的、集成式的網(wǎng)絡型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦組織體系中，各組成部門的性質(zhì)均不相同，因此經(jīng)辦隊伍的構成也應多元化，即由原來的單一公務人員管理的一元結構轉向公務人員、專業(yè)技術人員和業(yè)務人員并存的三元結構，如圖5-5所示。[17]圖5-5農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦隊伍三元結構農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦隊伍三元組織結構，充分利用了企業(yè)管理的思想和方式，通過構建具有彈性的崗位設置和人力資源配置方案，緩解了經(jīng)辦人員編制緊張的局面。在三元組織結構中，行政管理崗位的公務人員集中分布在省級新農(nóng)保管理委員會和縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構兩個部門中，人員總量大約占總經(jīng)辦人員的25%，主要對公共服務目標負責，納入國家編制，待遇按照國家公務員薪酬發(fā)放，由財政負擔；顧問專家崗位的專業(yè)技術人員集中分布在專業(yè)養(yǎng)老保險基金管理公司，人員總量大約占總經(jīng)辦人員的25%，主要對公共服務績效負責，不納入國家編制，由用人單位自行編制管理，待遇要高于市場技術人員薪酬，高出部分由財政負擔；公共服務崗位的業(yè)務人員集中分布在商業(yè)銀行，人員總量大約占總經(jīng)辦人員的50%，主要對公共服務質(zhì)量負責，不納入國家編制，由用人單位自行編制管理，待遇等同于市場業(yè)務人員薪酬，實行績效薪酬，根據(jù)每個服務人員與服務對象的比例進行預算，評價標準為客戶滿意度，由用人單位負責，國家財政會負責支付經(jīng)辦業(yè)務服務費。（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦隊伍管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦隊伍的人力資源管理，一要重視引進專業(yè)的技術管理人才；二要注重對現(xiàn)有人才隊伍的培訓；三要靈活利用人力資源管理的激勵手段。通過三個環(huán)節(jié)的共同作用來促進經(jīng)辦能力的長期增長，以應對日益增長的公共服務需求。1.重視人才引進按照農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦組織三元結構隊伍構成的要求，選拔人才主要有三項工作：其一在各組織機構內(nèi)部設置規(guī)范的經(jīng)辦人員準入條件，如學歷、專業(yè)、從業(yè)經(jīng)驗、從業(yè)資格等；其二設置標準化的選拔手段與方式，如筆試、面試、資格審查等環(huán)節(jié)；其三對進入試用期的新員工進行系統(tǒng)化的崗前培訓與試用期考核，測試合格者方可入職。2.注重人員培訓對于現(xiàn)有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦人員，要注意及時充實其知識結構，加強業(yè)務培訓，及時更新知識體系，對新頒布的社會養(yǎng)老保險法律法規(guī)政策，可根據(jù)實際需要，及時組織業(yè)務骨干進行學習，使其在服務理念、服務意識以及業(yè)務操作上均能夠勝任崗位職責的要求，保證政策的有效貫徹執(zhí)行，提升經(jīng)辦能力。一般情況下，經(jīng)辦人員應當通過培訓掌握如下經(jīng)辦能力：第一，學習能力，建立學習型組織，把學習和培訓作為促進能力增長的長期工作；第二，執(zhí)行能力，建立效能型組織體制和運行機制，按時保質(zhì)將各項政策轉化為人民利益；第三，管理能力，制定技術標準、規(guī)范業(yè)務流程、提升管理手段、優(yōu)化經(jīng)辦模式、打造公共服務窗口；第四，服務能力，樹立服務理念、規(guī)范服務標準、簡化辦事規(guī)程、整合服務項目、敢于信息披露、接受社會監(jiān)督，提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的服務；第五，風控能力，加強參保人信息管理、財務管理和新農(nóng)?；鸸芾?，建立經(jīng)辦機構和新農(nóng)?；鸬娘L險監(jiān)測和預警系統(tǒng)，防范道德風險并注意化解系統(tǒng)風險。3.注意人員激勵人員激勵是指激發(fā)人員行為的心理過程，根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的積極性和受激勵的程度主要取決于需求的滿足程度，而人的需求按由低到高分成五個層級：生理的需求、安全的需求、社交的需求、尊重的需求和自我實現(xiàn)的需求，如圖5-6所示。該理論認為，只有在較低層次的需求得到滿足之后，較高層次的需求才會有足夠的活力驅(qū)動行為。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理體系中，組織者要注意經(jīng)辦人員所在的需求層級，注意創(chuàng)造并滿足經(jīng)辦人員的更高層級的需求，從而激發(fā)經(jīng)辦人員的各種潛能及動機，激勵經(jīng)辦人員主動學習、積極服務的工作熱情，最大限度地發(fā)揮個人潛能，使之產(chǎn)生實現(xiàn)經(jīng)辦組織的目標。另外，在設置與績效掛鉤的薪酬考評體系來激勵經(jīng)辦人員時，應注意考評指標的設置的具體化、定量化，以保證考評的公平、公正、公開。圖5-6馬斯洛的需求層次理論1395363圖5-6馬斯洛的需求層次理論[18]三農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息平臺建設農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息平臺建設，是整個農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦體系的技術支撐，它涉及經(jīng)辦管理的各個層面，貫穿于經(jīng)辦工作的各個環(huán)節(jié)。自2003年起，“金保工程”[19]開始在全國各地陸續(xù)實施，養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)逐漸建立，制度的信息化水平逐步提高，制度在公共服務、基金監(jiān)管等方面的能力得到大幅提升。[20]但隨著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險服務范圍的擴大、服務對象的增加、服務內(nèi)容的豐富，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息平臺建設和服務能力不足的問題卻日益凸顯，并已成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設和可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。（一）現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化建設滯后表現(xiàn)1.信息化普及率低農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由于參保人數(shù)多，且地區(qū)分布不集中，經(jīng)辦機構需要處理的信息量非常大。從表5-2可以看出，隨著新農(nóng)保參保人數(shù)的逐漸增加，縣級經(jīng)辦機構的工作量也隨之增加，2009年平均每個縣級單位負責42520名參保戶，參保人數(shù)越多，縣級經(jīng)辦機構的工作壓力就會越大，2011年參保人數(shù)較2009年參保人數(shù)增長了近三倍，如果在縣級經(jīng)辦機構規(guī)?；痉€(wěn)定的情況下，2011年縣級經(jīng)辦組織要處理的參保人員約有16萬人，而且這一數(shù)據(jù)還會持續(xù)增加。在這樣的工作壓力下，為了提升經(jīng)辦服務的質(zhì)量，采用計算機錄入、存檔的方式并將信息聯(lián)網(wǎng)以備傳輸共享是較好的方式，但是目前大部分農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦手段還比較落后，信息化普及率低，不少地方經(jīng)辦工作手工和半手工信息處理方式仍然存在，經(jīng)辦成本高、效率低，準確率也難以得到保證。[21]表5-22005～2011年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本情況2.信息化標準不統(tǒng)一根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截至2011年末，中國有近6.6億的農(nóng)民，這就意味著“新農(nóng)保”在實施中需要處理海量的數(shù)據(jù)和賬戶信息，而能夠使這一工作順利開展的重要條件就是建立全國統(tǒng)一的信息化系統(tǒng)。[22]但是，在當前全國沒有統(tǒng)一的系統(tǒng)軟件和網(wǎng)絡建設規(guī)劃的背景下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險各個統(tǒng)籌地區(qū)為了解燃眉之急，開發(fā)了過渡性的應用軟件，但在系統(tǒng)結構、業(yè)務模塊、數(shù)據(jù)接口、指標體系等方面均存在不同程度的差異，導致了全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)不能共享的局面，限制了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險關系跨地區(qū)的轉移接續(xù)。3.信息化操作安全隱患多農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化建設中的關鍵問題是協(xié)調(diào)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息需求與網(wǎng)絡安全之間的矛盾，但是目前不完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)、不充分的數(shù)據(jù)輸入控制，以及應用軟件現(xiàn)存的缺陷和漏洞使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化系統(tǒng)的網(wǎng)絡操作面臨嚴重的安全威脅。經(jīng)辦工作信息化操作的隱患主要體現(xiàn)在以下五個方面：第一，在錄入新參保人員的基礎信息時，由于身份證號碼最后一位校驗碼沒有控制，所以可錄入任意字母，造成錄入信息的不準確；第二，對于在原系統(tǒng)中有記錄信息的人員，由于新老身份證號碼不一致，所以即使年齡一致，系統(tǒng)也不能夠識別；第三，信息查詢功能不全面，當進行參保人員數(shù)據(jù)批量查詢時，有時數(shù)據(jù)傳輸會中斷，造成查詢?nèi)藛T數(shù)量不全等問題；第四，軟件更新速度較慢，養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)程序不能適應新的政策規(guī)定標準；第五，由于業(yè)務數(shù)據(jù)與財務數(shù)據(jù)沒有連接，所以會導致輸入的業(yè)務數(shù)據(jù)和財務數(shù)據(jù)不一致。[23]（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化建設的基本思路農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化建設就是將信息技術與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦業(yè)務相結合，建設農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)是“金保工程”的一個重要組成部分，由通信網(wǎng)絡硬件系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、相應的管理軟件系統(tǒng)，以及社會保障卡系統(tǒng)等子系統(tǒng)組成。通過農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理的信息化運作，可以滿足不同層次、不同部門的信息需求，達到信息共享，實現(xiàn)信息資源有效利用的目標。1.通信網(wǎng)絡硬件系統(tǒng)建設社會養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)如果從功能上劃分，可分成三大部分：一是辦公網(wǎng)；二是業(yè)務網(wǎng)；三是服務網(wǎng)，總體網(wǎng)絡建設結構如圖5-7所示。在社會養(yǎng)老保險總體網(wǎng)絡建設中，辦公網(wǎng)是各級人力資源和社會保障部門建立的支撐公文流轉、部門內(nèi)部辦公的核心網(wǎng)絡；業(yè)務網(wǎng)是支撐全國社會養(yǎng)老保險管理信息系統(tǒng)運行，依托政務外網(wǎng)，以人力資源和社會保障部網(wǎng)絡中心為主節(jié)點，省級人力資源和社會保障部門網(wǎng)絡中心為二級節(jié)點，縣、市級人力資源和社會保障部門網(wǎng)絡中心為基礎節(jié)點，覆蓋全國各級人力資源和社會保障部門、社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構的中央、省、縣市三級拓撲結構的內(nèi)部業(yè)務網(wǎng)，負責傳遞數(shù)據(jù)、語音和視頻信息，并與辦公網(wǎng)和服務網(wǎng)連接，實現(xiàn)相關信息的交換和共享；服務網(wǎng)是各級人力資源和社會保障部門在因特網(wǎng)上建立的，面向公眾提供政策咨詢、業(yè)務查詢、網(wǎng)上參保登記和網(wǎng)上申報等服務的外部網(wǎng)絡。[24]圖5-7社會養(yǎng)老保險管理信息系統(tǒng)總體網(wǎng)絡結構2.數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)建設全國社會養(yǎng)老保險信息化系統(tǒng)以縣市級業(yè)務數(shù)據(jù)庫為基礎，已初步形成縣市、省、國家三級，業(yè)務數(shù)據(jù)庫、交換數(shù)據(jù)庫以及決策數(shù)據(jù)互連互接的聯(lián)網(wǎng)式結構，如圖5-8所示。在社會養(yǎng)老保險三級聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫結構中，縣市級數(shù)據(jù)庫是支撐業(yè)務經(jīng)辦系統(tǒng)良好運行和支持全省、全國聯(lián)網(wǎng)的基礎，該網(wǎng)絡延伸到各個經(jīng)辦窗口，實現(xiàn)養(yǎng)老保險經(jīng)辦業(yè)務的全程信息化；省級社會養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)庫下聯(lián)各縣市數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險業(yè)務數(shù)據(jù)、統(tǒng)計監(jiān)測數(shù)據(jù)的網(wǎng)上傳輸，支持異地信息交換，對全國社會養(yǎng)老保險基金進行監(jiān)控；全國社會養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)庫下聯(lián)各省級數(shù)據(jù)庫，對各地社會養(yǎng)老保險基金進行監(jiān)控，為宏觀決策和異地交換提供支持。[25]圖5-8社會養(yǎng)老保險三級數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)結構3.管理軟件系統(tǒng)建設社會養(yǎng)老保險管理軟件系統(tǒng)主要由業(yè)務管理應用系統(tǒng)、公共服務應用系統(tǒng)、基金監(jiān)管應用系統(tǒng)以及宏觀決策應用系統(tǒng)四部分組成，管理軟件系統(tǒng)總體結構如圖5-9所示。圖5-9社會養(yǎng)老保險管理軟件系統(tǒng)總體結構在養(yǎng)老保險管理軟件系統(tǒng)總體結構中，業(yè)務管理應用系統(tǒng)主要負責處理養(yǎng)老保險資格待遇審核、確定養(yǎng)老保險待遇的支付方式和時間、委托社會服務機構發(fā)放養(yǎng)老金等相關業(yè)務；公共服務應用系統(tǒng)主要由基于業(yè)務管理應用系統(tǒng)的相關數(shù)據(jù)組成，為社會公眾提供政策咨詢、信息發(fā)布與查詢、領取養(yǎng)老金人員社會化管理等相關服務；基金監(jiān)管應用系統(tǒng)通過實時收集、審核養(yǎng)老保險基金管理數(shù)據(jù)，分析評價基金管理和制度運行狀況，防范、化解風險，在與現(xiàn)場監(jiān)督有機結合的情況下，確?；鸢踩缓暧^決策應用系統(tǒng)主要是借助現(xiàn)代信息技術，通過統(tǒng)計、調(diào)查以及聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測等手段，建立有效的社會養(yǎng)老保險信息采集體系，形成宏觀決策數(shù)據(jù)庫，為政策的制定提供數(shù)據(jù)支持。[26]4.社會保障卡系統(tǒng)建設社會保障卡可以為農(nóng)村參保居民持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息提供方便，是農(nóng)村參保居民享有社會保障權益的重要標志。發(fā)展建設新農(nóng)保業(yè)務信息化運行體系，要大力推行社會保障卡的建設與應用。新農(nóng)保試點地區(qū)要率先發(fā)卡，由人力資源社會保障部門負責新農(nóng)合業(yè)務的地區(qū)，要統(tǒng)籌考慮，與新農(nóng)合共用一張卡。已經(jīng)面向城鎮(zhèn)參保人員發(fā)行社會保障卡的地區(qū)，要努力擴大發(fā)卡范圍，逐步將農(nóng)村參保居民納入，實現(xiàn)參保人員人手一卡；尚未發(fā)卡的地區(qū)，要創(chuàng)造條件，早日發(fā)卡。各地發(fā)行和應用社會保障卡，應嚴格執(zhí)行全國統(tǒng)一的標準、規(guī)范和管理要求，為社會保障卡的全國通用奠定基礎。針對農(nóng)村參保居民的社會保障卡，原則上由省級人力資源社會保障部門統(tǒng)一發(fā)行，其具體發(fā)放工作可由地市、縣級人力資源社會保障部門承擔。各地要在人力資源社會保障各類應用系統(tǒng)中充分設計社會保障卡的應用方案，努力創(chuàng)造良好多樣的用卡環(huán)境。[27]（三）完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化建設的措施1.提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化建設的普及率完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化建設，轉變信息化普及率低的局面，要在連通縣級社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構的基礎上，將業(yè)務專網(wǎng)覆蓋面擴大到農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成支撐新農(nóng)保業(yè)務的網(wǎng)絡環(huán)境。有條件的地區(qū)可進一步將網(wǎng)絡向行政村延伸，并推動省—縣聯(lián)網(wǎng)工作，盡快實現(xiàn)省級數(shù)據(jù)中心與縣級數(shù)據(jù)中心的聯(lián)網(wǎng)，并按照省級統(tǒng)籌的要求，適當擴展網(wǎng)絡帶寬，增加網(wǎng)絡備份線路，支持新農(nóng)保業(yè)務的實時辦理。同時，在網(wǎng)絡建設中應按照急用為先的原則，優(yōu)先保證試點縣的網(wǎng)絡貫通。2.制定全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化建設標準完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化建設，轉變信息化標準不統(tǒng)一的局面，可基于全國統(tǒng)一的新農(nóng)保政策和經(jīng)辦規(guī)程，并借助社會保險管理信息系統(tǒng)核心平臺的技術成果，應用全國統(tǒng)一的標準版新農(nóng)保業(yè)務管理信息系統(tǒng)。有條件的地區(qū)，可建設新農(nóng)保和各項城鎮(zhèn)社會保險一體化的信息系統(tǒng)。由人力資源社會保障部門負責新農(nóng)合業(yè)務的地區(qū)，要統(tǒng)籌考慮業(yè)務關系，積極推動新農(nóng)保與新農(nóng)合信息系統(tǒng)的融合。對于采用財政補貼方式自行探索開展新農(nóng)保業(yè)務的地區(qū)，要做好數(shù)據(jù)遷移，使業(yè)務平穩(wěn)過渡。對由參加老農(nóng)保轉為參加新農(nóng)保的人員，要做好數(shù)據(jù)銜接。[28]3.確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化系統(tǒng)運行安全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化系統(tǒng)運行安全建設是一項龐大的工程，應將系統(tǒng)安全建設貫穿于信息化建設和應用的始終，與信息系統(tǒng)建設綜合考慮和整體部署，同步規(guī)劃、同步設計、同步建設。為有效保障系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的安全，要做好以下三個方面的安全建設。第一，完善網(wǎng)絡安全建設。首先要增強應用終端防御能力，可采用網(wǎng)絡集中防病毒和分散式防病毒兩種方式，防止病毒對內(nèi)部重要信息和網(wǎng)絡造成破壞，并確定感染的來源與類型；其次要將防火墻與入侵監(jiān)測系統(tǒng)聯(lián)動，在業(yè)務專網(wǎng)中劃分若干安全區(qū)域，不同區(qū)域的結點處通過安全設備相連接；最后是要與電信部門合作保障廣域網(wǎng)絡安全，并制訂詳細的廣域網(wǎng)用戶接入流程，由電信部門負責廣域網(wǎng)網(wǎng)絡安全。第二，完善核心數(shù)據(jù)安全建設。首先要設計完備的備份方案，所有的備份設備及備份軟件均由安全管理系統(tǒng)統(tǒng)一監(jiān)控；其次要由專人負責容災備份，對于重要數(shù)據(jù)，由專人定期做好日常的數(shù)據(jù)備份和恢復的檢查工作，同時對備份文件采取雙DVD光盤刻錄并隨專人攜帶離開的容災辦法。第三，規(guī)范安全管理制度建設。安全管理制度是保證信息系統(tǒng)安全的基礎，首先要制訂和完善各項安全管理制度，包括機房管理制度、網(wǎng)絡使用制度、設備管理制度、網(wǎng)絡安全應急預案和定期網(wǎng)絡評估制度等，做到責任明確，獎懲分明；其次要定期進行相關的網(wǎng)絡安全知識的培訓，針對業(yè)務經(jīng)辦人員的安全意識薄弱和安全知識不足的情況，根據(jù)業(yè)務經(jīng)辦人員的不同崗位，制訂相應的教育培訓計劃及培訓方式。第三節(jié)農(nóng)村養(yǎng)老保險資金運營管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金作為參保農(nóng)民的“保命錢”，是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)運行的基石，其管理與運營的質(zhì)量直接關系到這項事業(yè)的成敗。農(nóng)村社會養(yǎng)老基金的籌集、投資、給付與監(jiān)管等各管理運營環(huán)節(jié)，只有按照科學嚴謹?shù)某绦蜻\行，才能夠保證核定準確，征繳到位，運行有序，支付及時。本節(jié)主要針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營管理過程進行分析，試圖找出適合農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理與運營的科學模式，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值。一農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集管理作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營管理的首要環(huán)節(jié)——基金的籌集管理，在管理過程中至關重要，因其一旦出了問題，不僅會影響工作信譽，更會影響農(nóng)民投保的積極性。堅持量力而行、合理負擔是新農(nóng)?；鸹I集管理的基本原則，也是制度可持續(xù)發(fā)展的前提條件，因此做好繳費階段的管理意義重大。（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集管理中相關主體之間的利益矛盾農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集管理的效率，在很大程度上取決于繳費主體的積極性，而作為繳費主體的參保人、集體、中央政府和地方政府之間的利益關系，是直接影響其效果的關鍵，是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集管理中不容忽視的問題。1.中央政府與地方政府之間的利益矛盾在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集管理中，作為理性經(jīng)濟人的中央政府和地方政府，二者都在追求自身利益的最大化。地方政府為了獲得更多的財政撥款，就會在農(nóng)村社會保險基金的籌集過程中，將參保人數(shù)、農(nóng)村人口等相關數(shù)據(jù)做虛假上報而從中受益；而中央政府則希望用最少的財政轉移支付來實現(xiàn)需要履行的財政責任。2.地方政府與地方政府之間的利益矛盾按照相關規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的中央財政補貼標準，東、中、西部地區(qū)各不相同。因此，各地方政府會為了爭奪更多的中央政府財政補貼，而采取不正當?shù)母偁幨侄?，使中央財政政策預期效益受損，降低農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理的效率。3.地方政府與參保農(nóng)戶之間的利益矛盾在新農(nóng)保制度設計中，地方政府與管轄地參保農(nóng)戶之間的利益取向不同。地方政府承擔著補貼農(nóng)村家庭養(yǎng)老經(jīng)費的責任，希望農(nóng)戶繳費時間越長越好；而參保農(nóng)戶在選擇養(yǎng)老保險繳費起始時間點時會傾向于在年齡較大階段進行繳費，在接近領取養(yǎng)老金年齡時則會積極參與，因為此時參保人員只要繳納較少的保險費，就可以享受到政府提供的養(yǎng)老保險待遇。4.農(nóng)村集體與農(nóng)戶之間的利益矛盾按照農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集的要求，參保人可以獲得有條件的農(nóng)村集體的繳費補助。但在實務操作中，農(nóng)村集體會因政策規(guī)定的非強制性而形成繳費補助的缺位。除此之外，農(nóng)戶家庭也會因傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老負擔的日益沉重而希望承擔較小的養(yǎng)老責任。[29]（二）協(xié)調(diào)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集管理中相關主體的利益矛盾準確定位繳費三方在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集管理中的作用，是協(xié)調(diào)三方利益關系的關鍵，有助于實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老基金籌集管理的目標。1.強化政府補貼的固定性協(xié)調(diào)政府之間的利益關系，需要強化政府財政補貼的固定性。建議中央對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的財政補貼，可以以立法強制的形式納入每年的中央財政預算，并且規(guī)定資金在投入上要對貧困地區(qū)適度傾斜，有利于促進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的公平、公正以及可持續(xù)發(fā)展。2.堅持集體補助的補充性協(xié)調(diào)集體與參保農(nóng)戶之間的利益關系問題，需要堅持農(nóng)村集體補助的補充性。“集體補助為輔”的農(nóng)村養(yǎng)老保險籌資模式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的補助實力存在緊密的聯(lián)系，建議按照我國各地農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平，實行高低不同的多層次農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。對于個別極為困難的農(nóng)村，可以由地方財政解決集體負責的部分；對于沒有集體經(jīng)濟的農(nóng)村，可以用農(nóng)村土地承包費來補充養(yǎng)老保險費的不足；對于有集體經(jīng)濟的農(nóng)村，容易提供較高水平的養(yǎng)老待遇，從而形成由低到高、循序漸進的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平。3.探索個人繳費的多元性協(xié)調(diào)參保農(nóng)戶與政府以及集體之間的利益關系問題，需要探索個人繳費的多元性。而提高農(nóng)民的參保能力及參保的積極性，有利于提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集管理的效率。對于自己要經(jīng)營土地的農(nóng)民，可以通過帶地入股使自己成為合作社社員，以實現(xiàn)高效率地土地規(guī)模化經(jīng)營；對于那些外出務工、做生意的農(nóng)民，為了改善農(nóng)民的基本生活保障條件，促進土地的使用效益，可以將其土地以出租的方式流轉給合作社。二農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資管理作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營管理的關鍵環(huán)節(jié)——基金的投資管理，其基本原則以及制度可持續(xù)發(fā)展的重要條件是新農(nóng)?；鸬陌踩珒?yōu)先和保值增值。（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資管理的困境我國社?；鸬挠行Ч芾砗捅Ｖ翟鲋祮栴}一直未能實現(xiàn)突破，新農(nóng)?；鹪谕顿Y運營中遇到了類似的困境，主要問題是投資主體及投資渠道難以保證基金的安全與高效運營。1.投資管理的主體層級偏低難以保證基金的安全運營當前參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的農(nóng)村居民繳納的保費是在縣一級歸集的，并且基金的行政管理和投資運營均由縣一級行政主管部門負責。由于新農(nóng)?；鸬耐顿Y管理層次低，影響了基金的安全運營?？h級管理機構投資能力弱主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是由縣區(qū)一級管理新農(nóng)保基金，缺乏專業(yè)的投資管理人才、投資主體資格和風險控制體系，導致基金管理的專業(yè)化程度低，管理效率不高；二是以縣為中心的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制，實行屬地管理，分散的基金難以形成規(guī)模效益，投資成本高；三是縣級管理更容易受到地方行政的干涉，并產(chǎn)生基金被挪用、擠占等道德風險。由此可見，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的縣級投資管理，其主體的能力不足以保障基金的安全運營。2.投資管理的渠道單一難以發(fā)揮政策的吸引作用據(jù)第六次全國人口普查，農(nóng)村居民已占全國總人口的50.32%，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是繼減免農(nóng)業(yè)稅費后，又一項惠及相關人口的制度。自2003年部分地區(qū)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點以來，其年度基金累計結存逐年增加，如圖5-10所示。圖5-102003～2011年度新農(nóng)?；鹄塾嫿Y存從圖5-10中可以看到，試點運行近十年，新農(nóng)?；鹄塾嫿Y存已從制度建設之初的259.3億元，上升到了2011年的1199億元，2011年新農(nóng)保的覆蓋率為73%。[30]而且隨著這一制度的全面推廣與覆蓋，基金累計結存還會持續(xù)增加。那么在當前通貨膨脹水平相對比較高的情況下，這些累積起來的新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}就面臨嚴峻考驗。對于自愿參保的新農(nóng)保制度而言，基金的安全性、收益性與流動性是決定農(nóng)戶是否參保的關鍵性因素。按照規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金目前只能投資國債和存入銀行，從表面上看這種投資是基于安全考慮，但實際上卻存在貶值風險，如表5-3所示。表5-3農(nóng)村居民價格指數(shù)和一年期存款利率比較從表5-3可以看出，自新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點運行以來，一年期金融機構存款的平均利率為2.62%，低于3.7%的農(nóng)村居民消費的平均價格指數(shù)，一年期金融機構存款利率增長幅度小于農(nóng)村居民消費價格指數(shù)上漲的幅度，尤其是在2007～2008年期間，物價上漲速度要遠遠超過同期的一年期金融機構存款利率。即使在物價相對穩(wěn)定的2009年，銀行存款相對較低的利率也難以保證基金的保值增值。并且隨著新農(nóng)保制度廣度和深度的不斷拓展，滾存基金的數(shù)量會越來越大，就會出現(xiàn)參保人數(shù)越多，賠得就會越多的狀況。因為基金基數(shù)十分龐大，所以即使是1%的貶值，也會造成極大的損失。同時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資渠道單一，會形成大量的閑置基金，這就給留存基金的安全留下了隱患。綜上所述，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的投資渠道單一，難以使基金保值增值，不能體現(xiàn)出制度的優(yōu)勢性與普惠性，降低了制度設計的內(nèi)在吸引力。[31]（二）完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資管理的措施1.建立高效制衡的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資治理結構農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資治理結構的高效制衡，是通過委托的方式公開招標基金的托管人、投資管理人，建立管控有力的風險控制體系，保證基金的安全運營，如圖5-11所示。圖5-11農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資治理結構構建如圖5-11所示的投資治理結構，核心是要提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資運營的管理層次，縣級新農(nóng)保基金經(jīng)辦機構作為一級委托人，將其籌集的基金向上匯集到省級新農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會，由其進行統(tǒng)一管理。同時，省級新農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會作為二級委托人，可以用注冊資本、資產(chǎn)總額、經(jīng)營業(yè)績、股份結構、公司治理結構、內(nèi)控機制、投資收益率、風險管理能力等關鍵指標來招標篩選專業(yè)基金管理公司，將全部投資管理業(yè)務委托給這些投資管理人。通過這種省級委托投資管理基金，可以實現(xiàn)降低管理成本、獲得規(guī)模投資收益的目標。[32]2.建立多渠道的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資管理思路基于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金安全性、有效性、收益性的考慮，其投資運營的基本思路應是“分散投資”以及“基本組合的制訂和管理”。且根據(jù)基金性質(zhì)的不同，可通過資產(chǎn)的不同特點進行分類組合投資，來分散并化解風險，如表5-4所示。[33]表5-4農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資管理的產(chǎn)品選擇如表5-4所示，不同性質(zhì)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金，應選擇不同的投資產(chǎn)品。對于具有現(xiàn)收現(xiàn)付性質(zhì)的基礎養(yǎng)老金，其投資方向可選擇貨幣類資產(chǎn)；對于具有完全積累性質(zhì)的個人賬戶養(yǎng)老金，其投資方向可先以固定收益類產(chǎn)品為主，待條件成熟后再逐步放寬至權益類資產(chǎn)投資，且投資應以安全性為主要原則。三農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金給付管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金給付管理是基金運營管理過程中的最后一個環(huán)節(jié)，足額及時發(fā)放是新農(nóng)?；鸾o付管理的基本原則，也是制度可持續(xù)發(fā)展的必備條件。圖5-12農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金確定籌集與給付管理制度1395381圖5-12農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金確定籌集與給付管理制度[34]（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金給付管理的相關規(guī)定1.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的給付待遇《指導意見》中規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度采取確定繳費制與確定給付制相結合的管理制度，如圖5-12所示，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，其中，基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55元，中央政府承擔全部西部地區(qū)的費用，東部地區(qū)中央與地方政府各承擔50%；個人賬戶養(yǎng)老金月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139。2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的給付流程農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的給付工作由行政村代辦員、縣級新農(nóng)?；鸾?jīng)辦管理機構、省級新農(nóng)保基金管理委員會及金融服務機構負責，主要工作流程如圖5-13所示。圖5-13農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的給付工作流程第一步，當參保人達到領取養(yǎng)老金年齡時，應向戶籍所在行政村的代辦員申請辦理領取手續(xù)，需要提交的申報材料有本人的戶口簿、身份證以及填寫的“養(yǎng)老金領取申請表”，并交回“養(yǎng)老金繳費證”；第二步，由行政村的代辦員將申報材料及“養(yǎng)老金繳費證”，通過信息系統(tǒng)上報給縣級新農(nóng)?；鸾?jīng)辦管理機構；第三步，由縣級新農(nóng)?；鸾?jīng)辦管理機構負責對參保人的領取資格進行審核，審核通過，經(jīng)信息系統(tǒng)，將參保人員相關材料上報給省級新農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會；第四步，由省級新農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會確定養(yǎng)老金領取標準，填寫“養(yǎng)老金領取證”和“養(yǎng)老金發(fā)放記錄卡”，并將“養(yǎng)老金領取證”通過行政村的代辦員下發(fā)給養(yǎng)老金領取人，“養(yǎng)老金發(fā)放記錄卡”及相關參保信息移交給金融服務機構；第五步，金融服務機構會根據(jù)養(yǎng)老金領取人持有的“養(yǎng)老金領取證”，向其發(fā)放養(yǎng)老金，并請養(yǎng)老金領取人在“養(yǎng)老金發(fā)放記錄卡”上簽字確認。（二）阻礙農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金給付管理運行的因素及原因1.阻礙基金給付管理運行的因素阻礙農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金給付管理運行的因素，在實際工作過程中主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是存在養(yǎng)老金發(fā)放道德風險的問題，許多地區(qū)出現(xiàn)了不符合給付條件的欺騙性申請以及“死者”領取養(yǎng)老金等現(xiàn)象；二是存在養(yǎng)老金發(fā)放效率不高的問題，出現(xiàn)了參保人的養(yǎng)老金不能保證及時且足額發(fā)放，且存在錯付的情形；三是存在養(yǎng)老金發(fā)放領取不便的問題，出現(xiàn)了參保人領取養(yǎng)老金的成本大于養(yǎng)老金的尷尬。2.阻礙基金給付管理運行的原因阻礙農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金給付管理運行的原因主要有以下三個方面：首先，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相關信息不公開、不透明，容易誘發(fā)道德風險。因為實行網(wǎng)絡信息化管理的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構，在掌握信息不完全的情況下，縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構從業(yè)人員容易借職務便利虛報參保人員名單，或者在獲取信息存在時間滯后的情況下，容易發(fā)生“死者”領取養(yǎng)老金現(xiàn)象。其次，信息化管理的有限性會形成管理的低效率。目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的信息化管理僅在上海等部分發(fā)達地區(qū)施行，其他地區(qū)卻并未真正建立起這種信息化的管理系統(tǒng)，最終導致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金發(fā)生給付不及時或者發(fā)生錯誤給付的情形。最后，地方保護主義容易形成領取養(yǎng)老金不便。現(xiàn)代市場經(jīng)濟促進了農(nóng)民群體的自由流動，但由于地方保護主義的存在，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理卻不能適應市場經(jīng)濟的發(fā)展需要，阻礙了參保人的社會養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)，因此其繳費收入不能順利、及時地轉入或轉出，影響參保人未來領取退休金而加大未來的給付風險。[35]（三）完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金給付管理的措施1.建立有效的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金信息披露制度因信息不對稱而產(chǎn)生的給付管理道德風險，需要建立完善的信息披露制度予以降低。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險要加強信息化平臺建設，構建村、縣以及省三級信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險業(yè)務的全程信息化，將參保人員的各項基本信息及個人賬戶信息納入計算機管理，嚴格按有關法規(guī)操作。通過制度的構建，可以使農(nóng)村社會養(yǎng)老基金管理者、投資者及各參與主體獲得較為充分的信息，從而降低因不完全或虛假信息所導致的風險。2.制訂合理的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金轉移接續(xù)方法針對地方主義形成的領取養(yǎng)老金不便的問題，國家應該盡快出臺統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度的轉移接續(xù)辦法以解決農(nóng)村居民在流動時的養(yǎng)老金領取問題，建議可以采用分段計算的辦法來保障參保人員在跨地區(qū)之間的社會養(yǎng)老保險權益。其基本思想是參保人員在工作地繳費，分段記錄繳費信息，累計合并計算繳費年限，按比例分配社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金，且相關信息均可以通過信息網(wǎng)絡進行全國結算，當參保人員達到退休年齡后，可在退休地領取退休金。[36]四農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)督管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督管理貫穿于基金運營管理的全過程，是確?；鹗罩А⒐芾砗屯顿Y運營各環(huán)節(jié)安全有效的重要的制度性保障。（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管不到位引發(fā)的問題1.基礎管理工作混亂農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)督管理的缺位，導致了部分地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)辦機構和財政專戶的基礎管理工作不扎實，主要有以下五種情況：一是個別地區(qū)沒有嚴格執(zhí)行收支兩條線管理政策，少數(shù)經(jīng)辦機構基金收入沒有按收支兩條線管理，或沒有及時將基金納入財政專戶管理；二是部分地區(qū)基礎會計工作不規(guī)范，有的單位連原始憑證都沒有加蓋財務專用章；三是部分地區(qū)個人賬戶管理不規(guī)范，信息記錄不準確，存在記錄不及時以及多記、少記、錯記社保費等情況；四是部分地區(qū)存在繳費基數(shù)偏低、違規(guī)委托代發(fā)養(yǎng)老保險基金的問題，少數(shù)地區(qū)甚至出現(xiàn)了弄虛作假、虛增基金收入的情況；五是部分地區(qū)財政專戶與經(jīng)辦機構的數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致，財務報表數(shù)據(jù)對不上，管理較為混亂。[37]2.違規(guī)操作使用基金當前中國大多數(shù)地區(qū)實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金縣級統(tǒng)籌，需要由縣級經(jīng)辦機構負責農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的籌集、運營、給付以及監(jiān)督管理，而這種管理模式會增加地方政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老基金違規(guī)干預的機會。當中央對地方政府的行為監(jiān)督不到位，且農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的總目標與地方政府的目標又不一致時，就很容易出現(xiàn)地方利益至上的情況，造成擠占、挪用基金進入地方財政、存入非銀行性金融機構，這些都是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金縱向監(jiān)督職能不足的體現(xiàn)。3.基金支出存在安全隱患中國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展時間較短，監(jiān)督制度和相關法規(guī)建設尚不健全，基金支出不規(guī)范的問題也較為突出。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇發(fā)放環(huán)節(jié)，存在一定的重復領取和冒領的問題，給基金的支出安全帶來了一定程度的威脅。（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管缺位的原因1.對基金監(jiān)管工作重視不夠?qū)r(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管工作的不重視，導致了基金基礎管理工作的混亂，主要體現(xiàn)在以下三個方面的不到位：一是對基金監(jiān)督工作的認識不到位，監(jiān)督工作只是落實在口頭上；二是基金監(jiān)督機構設置不到位、專業(yè)人員配備不到位，造成“小馬拉大車”的尷尬；三是基金監(jiān)督工作經(jīng)費配套不到位，基金監(jiān)督信息化建設和基礎能力建設相對滯后，各地區(qū)開展基金監(jiān)督工作面臨較大的困難，基金監(jiān)督管理的力度和效果也受到影響。2.社會監(jiān)管組織形同虛設社會監(jiān)管組織的不作為，導致基金的違規(guī)操作使用。由人力資源與社會保障部門、財政部門、審計部門、行政村代表、農(nóng)民代表以及專家代表等人員組成的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)督委員會，作為社會監(jiān)督組織，雖然隸屬于人力資源與社會保障部門，但從總體上看，該組織對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督作用非常有限，組織形式極為松散，且沒有統(tǒng)一規(guī)范的管理制度，致使基金的籌集、管理及運用缺乏嚴格的法制化程序約束，不能發(fā)揮社會監(jiān)管應有的作用。3.基金監(jiān)管方式落后農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金給付環(huán)節(jié)的安全隱患，源于基金監(jiān)管方式手段的落后。傳統(tǒng)的手工操作基金的收繳、存儲、移交、審核、發(fā)放，不僅導致基金的監(jiān)管工作誤差率極高，而且主管部門對參保人員的相關信息的了解又存在“時滯性”特點，不能及時掌握參保人的真實情況，影響了基金監(jiān)管的效率。這樣，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金錯付、誤付、多付的現(xiàn)象就會很難避免。[38]（三）完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的思路農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管可以從以下三個方面做出努力。1.提高基金監(jiān)管主體的安全防范意識農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督管理工作人員要牢記基金是農(nóng)民的“生命線”、基金紀律是工作人員的“高壓線”，自覺執(zhí)行各項基金法規(guī)政策，并嚴格執(zhí)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務、統(tǒng)計、會計、稽核等管理制度，并加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策和業(yè)務培訓，強化基金安全教育和紀律教育。同時，各級人力資源和社會保障部門要始終將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管貫穿于基金收、管、支全過程，時常開展基金安全警示教育。2.建立全國統(tǒng)一的基金監(jiān)管體系按照相互獨立與相互監(jiān)督的監(jiān)管原則，建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體系，可以以人力資源與社會保障部門為主導，通過部級調(diào)控、省級監(jiān)管、縣級執(zhí)行的三級配合聯(lián)動，實現(xiàn)對基金的有效監(jiān)管。[39]3.推進基金監(jiān)管的信息化建設人社部胡曉義副部長曾指出：“要提升基金監(jiān)督手段，充分運用現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術，推進以監(jiān)管軟件聯(lián)網(wǎng)應用為核心的非現(xiàn)場監(jiān)督，提升監(jiān)督手段，對社會保險基金管理運行情況進行全程監(jiān)控，提高精確度和監(jiān)管效率?！比珖_展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的地區(qū)要充分把握社會保險基金監(jiān)管軟件上線安裝運行的契機，依托金保工程和基金監(jiān)管軟件，利用現(xiàn)代化信息手段實時監(jiān)控基金的收入、管理、支付和運營情況，推進基金監(jiān)管的科學化、規(guī)范化，更好地防范風險。[40]第四節(jié)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風險管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的有效運營是維持養(yǎng)老金制度正常運轉的重要保障，而當前中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金在運營中面臨著諸多風險，這已嚴重危及了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的安全，影響了制度的可持續(xù)發(fā)展。因此，本節(jié)主要針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風險進行客觀的分析，試圖構建有效的風險管理機制，這對防范基金風險、保障基金安全運營有著重要的理論意義與現(xiàn)實意義。一農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營面臨的風險農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營過程是一個完整的體系，包括基金的籌集、投資、給付等環(huán)節(jié)，分析基金的運營風險要貫徹到體系中的每一個環(huán)節(jié)，以保證構建的風險管理機制全面、有效。（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的籌集風險在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集的過程中，由于制度設計的原因，造成各繳費主體（農(nóng)民、集體、政府等）為了追求自身效用最大化，而產(chǎn)生影響其繳費行為不確定的風險，主要體現(xiàn)在以下三個方面。1.農(nóng)民參保繳費的不確定性農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度順利推進的影響因素包括很多方面，其中很重要的因素就是農(nóng)民的參保繳費情況，而目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳費制度的缺失，使農(nóng)民參保繳費具有不確定性。首先，根據(jù)當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的政策規(guī)定，中低收入水平、中低學歷程度、健康水平低、參保回報時間短的人群，會進行參保繳費，那些健康的年輕人群體對長期性的養(yǎng)老保險的興趣和熱情普遍較低，能否長期繳費有很大的不確定性。其次，當參保人對政策了解程度不高、參保手續(xù)煩瑣復雜、經(jīng)辦人員服務不夠周到等情況發(fā)生時，農(nóng)民參保繳費的意愿也會受到嚴重影響。[41]最后，中國農(nóng)民現(xiàn)階段的收入主要來自傳統(tǒng)種植業(yè)與臨時性打工所得，前者收入受自然條件、國家政策以及市場環(huán)境等影響較大，后者受季節(jié)、市場變化、家庭變故影響較大，兩種收入均不能維持正常持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這就決定了農(nóng)民難以進行定期穩(wěn)定的繳費。與此同時，因非義務教育階段的教育開支、醫(yī)療費用開支等指標的不斷攀升，農(nóng)民的支出一直保持大幅增加，造成農(nóng)民幾乎沒有用于投保養(yǎng)老的能力。[42]因此，以上三項因素造成的農(nóng)民參保繳費的不確定性，增加了基金的籌集風險。2.集體補助的不確定性根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的政策規(guī)定，有條件的農(nóng)村集體有義務和能力對參保人員給予繳費上的支持。該政策一方面體現(xiàn)了農(nóng)村集體的繳費責任，另一方面也有利于調(diào)動農(nóng)民的參保積極性。但因為集體補助不是硬性規(guī)定，不能保證所有的參保人員都能享受到農(nóng)村集體的待遇補助，給農(nóng)村集體補助帶來很大的不確定性，增加了基金的籌集風險。[43]3.政府補貼的不確定性農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的重要特點是政府主導、財政支持，也是該制度能夠快速推進的重要原因。根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的政策規(guī)定，政府財政補貼到參保繳費環(huán)節(jié)的資金，是作為個人繳費的獎勵性以及補助性措施。由相關文獻的測算可知，中央財政補貼資金能夠保證制度的可持續(xù)發(fā)展，按人均基礎養(yǎng)老金為60元，一年為720元，全國1億老年人，基礎養(yǎng)老金的支出為720億，這占整個財政收入的比重是可以接受的；而地方政府，尤其是中西部地區(qū)的資金困難，會制約農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的進一步推行與擴展。[44]因此，地方經(jīng)濟發(fā)展的不確定性，增加了養(yǎng)老基金的籌集風險。（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的投資風險農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資風險是將基金進行投資時，由于受經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境以及投資運作過程本身所影響而產(chǎn)生的風險，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。1.通貨膨脹貶值風險自農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度推行以來，中國政府考慮到國內(nèi)經(jīng)濟尚不穩(wěn)定、資本市場發(fā)育還不成熟、投資風險難以控制的現(xiàn)狀，為了確?；鸬陌踩裕瑢⑥r(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的投資限制于銀行存款和購買國債。這種單一的投資渠道，雖在形式上保證了基金的安全，但實際上卻使基金面臨通貨膨脹的風險，影響了其保值增值的能力，如圖5-14所示。圖5-142004～2011年通脹率和一年期存款利率比較從圖5-14可以看出，從2004～2011年，八年的通脹率均值高于一年期存款利率均值，其中只有2005年、2006年、2009年這三年的一年期存款利率高于通脹率，所以現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的投資模式，不能保證基金的保值增值能力，甚至使基金面臨貶值風險。2.政策不穩(wěn)定風險在通常情況下，發(fā)展中國家的政治經(jīng)濟政策的不穩(wěn)定因素，往往要大于政治經(jīng)濟制度較為成熟的國家，因而處于改革期的中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資面臨著政策不穩(wěn)定風險，主要體現(xiàn)在兩個方面。首先，中國證券市場目前的法律法規(guī)體系不健全、管理手段不充分，政府會傾向于采用政策手段來干預市場，當政府出臺某些重大法規(guī)、條例或調(diào)整有關證券市場的政策時，就會引起金融證券市場的波動，從而影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資收益的不確定性。其次，當前中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍在進行改革探索，有關基金投資與風險控制的法律法規(guī)條例仍在調(diào)整與完善，所以政策的波動性與不確定性很大，任何有關政策的變動，都會影響到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的投資收益情況。[45]（三）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的給付風險1.養(yǎng)老金欺詐冒領風險養(yǎng)老金欺詐冒領風險是給付環(huán)節(jié)自身所產(chǎn)生的風險，由管理不完善和管理缺乏效率而引起。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，欺詐冒領騙領問題的產(chǎn)生主要源于以下兩個方面的風險：一是信息不對稱以及管理主體上的行為異化所誘發(fā)的道德風險；二是管理缺乏效率誘發(fā)的內(nèi)生風險。[46]2.償付能力風險償付能力風險是在養(yǎng)老金給付環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的基金收不抵支、無法兌現(xiàn)事先承諾的養(yǎng)老金的風險。出現(xiàn)償付能力風險的原因比較復雜，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度設計、基金籌集、基金保管、基金投資、基金操作等任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能導致償付能力風險。[47]二農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風險管理存在的主要問題保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度得以正常實施的物質(zhì)基礎是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金，為了確保基金安全完整，防范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營中面臨的風險，全國各地都將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的風險管理機制作為當前工作的重要任務，由于機制創(chuàng)建時間短，基金的風險管理還不夠完善，存在的問題主要體現(xiàn)在以下四個方面。（一）風險管理的法律化程度不高中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的制度框架已經(jīng)基本形成，但社會養(yǎng)老保險基金風險管理的法律化程度不高，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是社會保險法律制度的覆蓋面小，保障程度低；二是現(xiàn)有的社會保障法律法規(guī)缺乏較高的法律效力和必要的法律責任制度；三是社會保障基金面臨的風險管理問題缺乏提供充分、有效的法律支持的社會保障法律實施機制。[48]（二）風險管理的技術手段使用不夠先進技術手段的使用不夠，是由于支持查詢參保共享信息的全國聯(lián)網(wǎng)技術還不完善，所以對于經(jīng)辦機構來說，獲取異地農(nóng)民的健康狀態(tài)與參保狀態(tài)等信息的成本較大；對于異地參保的農(nóng)民來說，支付與領取養(yǎng)老金的成本也較大，這在一定程度上增加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運行的不穩(wěn)定性，阻礙了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的長期發(fā)展。（三）風險管理機制的透明度不夠多年來，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督和管理的職能都集中在縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦部門，然而地方經(jīng)辦部門通常身兼數(shù)職，如費用的收繳、投資的運作以及監(jiān)督查處等職能，經(jīng)辦部門在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管過程中，既當委托人，又當投資人、資產(chǎn)的管理人，其角色模糊不清，政企不分，使得基金缺乏獨立的行政監(jiān)管。基金管理的透明程度以及公開程度不高，導致基金的流失風險很難避免。（四）風險管理的各種手段的結合程度不夠中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風險管理的各種手段的結合程度不高，部分地區(qū)僅使用了其中的部分手段，如強調(diào)了外部監(jiān)管，但忽視了內(nèi)部控制；又如外部審計僅作為監(jiān)管手段之一。前者造成了風險管理的基礎缺位，后者造成了監(jiān)管的不全面?？梢姡挥型獠靠刂坪蛯徲嬍遣粔虻?，還需要建立更加全面的風險管理體系。三構建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風險管理長效機制的思路加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風險管理是當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的大事，為了擺脫中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風險管理存在的問題，提升農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性發(fā)展的能力，構建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風險管理長效機制勢在必行，可從宏觀與微觀兩個角度來考慮。（一）宏觀角度思考1.堅持不懈地完善基金風險防范機制國內(nèi)外歷史的經(jīng)驗教訓告訴我們，無論在當時的歷史條件下社會保障基金制度的設計多么合理，運行多么規(guī)范，采取的手段多么有效，隨著社會經(jīng)濟及社會保障相關因素的不斷發(fā)展變化，社會保障基金制度依然可能遭遇不良后果。非常典型的例子是，資本主義國家在建立與工業(yè)社會相適應的社會保險制度時，西歐與北歐國家在炫耀福利國家的成就時，均未估計到或至少未充分估計到可能出現(xiàn)的社會保障危機及調(diào)整這種制度的難度。因此，必須對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金制度的動態(tài)性有充分的把握，堅持不懈地構建基金風險防范機制，破除試圖使其畢其功于一役的幻想，并據(jù)此建立和健全靈敏的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金制度風險防范機制，以保證政府及時修正基金制度運行中的失誤，維護基金制度的可持續(xù)發(fā)展。2.將全過程監(jiān)管與預警監(jiān)管密切結合根據(jù)社會保障基金制度風險傳導機制的特點，要構建起完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金制度風險防范機制，必須完善風險防范機制的社會系統(tǒng)工程。首先，應當密切跟蹤制度環(huán)境風險因素的發(fā)展、演變動態(tài)，以此及時采取相應的對策；其次，對制度設計一方面要嚴格堅持其科學性、前瞻性的要求；另一方面對制度設計的支持系統(tǒng)應給予高度重視；最后，對制度實施風險須進行嚴密監(jiān)控。國內(nèi)外的實踐證明，制度實施風險是客觀的，在某種情況下其對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金制度正常運行的影響是致命的。因此，對制度實施風險的危害性要有充分的認識，要采取嚴密的防范措施根除制度實施過程中的貪污、挪用、浪費等問題。3.按層次要求完善相關法律制度立足長遠，完善與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金制度緊密相關的法律制度安排，是防范中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金制度風險長效機制的根本對策。按照與社會養(yǎng)老保險基金制度緊密相關的社會保障法律體系的層次性要求，應該包含三個層次的法律制度安排：社會保障基本法、社會保險專門法和社會養(yǎng)老保險條例。4.分運營環(huán)節(jié)規(guī)定相關法律規(guī)范構建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風險管理長效機制，應加快立法步伐，加強工作力度，分基金的運營環(huán)節(jié)規(guī)定相關法律規(guī)范，以保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營的有效實施，主要包括以下幾個方面：一是要強化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集的法律規(guī)范；二是要強化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理的法律規(guī)范；三是要強化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資的法律規(guī)范；四是要強化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金給付的法律規(guī)范。[49]（二）微觀角度思考1.規(guī)避基金籌集風險的對策為了提高農(nóng)民參保繳費的穩(wěn)定性，可以從以下幾個方面做出努力。第一，加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的宣傳力度，尤其要充分發(fā)揮行政村農(nóng)村社會養(yǎng)老保險代辦人員的作用。首先，要讓農(nóng)民理解農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是政府推出的一項重大惠農(nóng)政策，絕對安全可靠；其次，要讓農(nóng)民清楚該制度能給自己帶來的實惠。第二，落實多繳多得、長繳長得的財政補貼；保證以發(fā)促繳，及時將基礎養(yǎng)老金發(fā)放給符合領取條件的農(nóng)民，讓周圍的農(nóng)民切實地體會到制度的實惠性。第三，實行政務公開，每年向民眾披露農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的收支金額、投資收益等信息，解除民眾的疑慮。第四，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度于全國全面實施的情況下，可將自愿參保改為強制參保。[50]為了提高集體補助的穩(wěn)定性，應從發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟做起，只有加快發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，集體組織才有能力對農(nóng)民養(yǎng)老問題給予支持。因為凡是集體經(jīng)濟比較發(fā)達的農(nóng)村，其社會公益、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展速度也比較快。帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，是落實集體經(jīng)濟組織補助職責的前提條件，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織壯大了，才能為農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險予以補助，才能為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展奠定物質(zhì)基礎。[51]為了提高政府補貼的穩(wěn)定性，落實好各級財政補貼資金，可從以下兩個方面做出努力：第一，國家財政部盡快出臺中央財政新農(nóng)保補貼資金管理辦法，地方各級財政部門抓緊制訂本地的財政補貼資金管理辦法。按照科學化、精細化的要求，規(guī)范補貼資金預算安排、申請撥付程序和使用管理工作，防止虛報冒領，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的推行提供有力保障。第二，加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政補貼政策的執(zhí)行力。各級財政部門應將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補貼資金作為財政支出的一項重點加以保證，并及時分配，及時到位。[52]2.規(guī)避基金投資風險的對策為了防范基金的通貨膨脹貶值風險，應對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金實施多元化投資，如銀行存款、國債以及允許基金進入銀行同業(yè)拆借市場和參與國債市場回購交易的短期融資方式等，這樣既可增強資產(chǎn)的流動性，又可進行積極的資產(chǎn)管理，這是在中國證券市場現(xiàn)狀下降低投資風險的一個可行之道。在保證基金投資的安全性的同時，還要選擇高收益的投資組合，如定向國庫券，銀行優(yōu)惠儲蓄，公路、電站、橋梁、碼頭等風險小、收益高、有穩(wěn)定回報的大型基礎設施建設項目。另外，應適時逐步開放股票市場和其他有價證券市場，并逐步降低國債購買和持有比例及銀行存款比例。與此同時，為了提高積累基金的投資利潤率，在保證基金安全性的前提下，國家還可以通過法律程序，推行法人委托管理機制，由專業(yè)投資公司對部分養(yǎng)老保險基金進行投資。[53]3.規(guī)避基金給付風險的對策為了防范養(yǎng)老金欺詐冒領風險，可以從以下幾個方面做出努力：第一，制訂出臺農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇領取人員的資格認證辦法；第二，農(nóng)保、民政、公安與社區(qū)街道等部門建立工作聯(lián)動配合機制，定期核實養(yǎng)老金待遇領取人員的生存狀況；第三，實行領取養(yǎng)老金待遇人員公示制度，并接受廣大農(nóng)民群眾的監(jiān)督；第四，通過宣傳教育，強調(diào)欺詐冒領行為是違法行為，依據(jù)情節(jié)輕重接受司法機關依法處置；第五，將冒領行為的處罰金作為喪葬補助費，使養(yǎng)老金待遇領取人員死亡時可以獲得這筆補償款。[54]為了防范養(yǎng)老金收不抵支風險，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度應盡快引入精算管理機制?！耙灾Фㄊ眨杂泄?jié)余”的基金籌集原則和收付實現(xiàn)制的會計制度已不能真實地反映農(nóng)村社會養(yǎng)老基金的財務狀況。將精算管理機制引入社會保障領域，就是力爭使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度無論是現(xiàn)在還是未來，都建立在合理的財力支付能力基礎之上，主要起著危險因素評價和風險管理的作用。加快建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金精算管理機制，要做好中長期預測，建立風險預警機制，為政府制訂政策和決策提供可靠的參考依據(jù)。[55]4.規(guī)避基金管理風險的對策為了規(guī)避基金的內(nèi)部欺詐風險，防止農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金被擠占、挪用，可以采取以下措施：第一，提升當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金“縣級管理”的統(tǒng)籌層次，可先實行省級管理，待條件成熟后，再實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌；第二，構建全方位的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管體系，主要包括政府部門、社會公眾以及媒體等多種監(jiān)管主體；第三，加強法律法規(guī)執(zhí)行的力度，對擠占