重慶市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人口社會福利保障情況調(diào)查與啟示

1983年以來重慶市出現(xiàn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人口，直轄以后重慶市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人口以每年6萬人左右的速度快速增長，隨著舊城改造的推進(jìn)，近期征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人口會出現(xiàn)井噴式增長，到目前為止，總?cè)丝谶_(dá)到140萬左右。重慶市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員可享受的社會保障政策主要有城市低保、儲蓄式養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療保險以及新近出臺的基本養(yǎng)老保險政策，但總體來說，在2008年前征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本是處于低保障狀態(tài)，2008年以后全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度改革，但政策依然存在缺陷。為此，重慶市政府發(fā)展研究中心立項重慶市重大決策咨詢調(diào)研課題——“重慶市城中村問題調(diào)查”，本文根據(jù)課題組對重慶市城中村征地農(nóng)轉(zhuǎn)非居民社會福利和社會保障情況的實地調(diào)查，反映重慶市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員轉(zhuǎn)非前后社會福利與保障實踐中存在的問題與矛盾，為重慶市進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革提供決策依據(jù)。一重慶市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員轉(zhuǎn)非前社會福利與保障情況調(diào)查征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員轉(zhuǎn)非前依據(jù)良好的區(qū)位條件，種菜植樹，收益良好；農(nóng)村集體通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村社集體經(jīng)濟，農(nóng)民享受著集體大大小小的各種福利、補貼和集體經(jīng)濟收益分配；依托集體經(jīng)濟發(fā)展帶來流動人口迅速增長，農(nóng)戶大規(guī)模出租住房獲取收益；農(nóng)民前塘后園，住宅寬敞。調(diào)查顯示，2007年主城區(qū)的居民人均年收入2萬元左右，是全市農(nóng)村居民人均純收入的5.7倍，是全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的1.5倍，生活相對富裕。（一）農(nóng)轉(zhuǎn)非前農(nóng)民收入穩(wěn)定征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員轉(zhuǎn)非前，生活水平較為穩(wěn)定且有保障。其收入來源主要由三部分組成：村社集體年終分紅、自建房出租、個體經(jīng)營或打工收入。在2000年，觀音橋街道的花園村、大坪村部分合作社人均年收入就已在6000～10000元，部分社員在合作社的年分紅達(dá)2000元以上，房屋出租面積幾百平方米甚至上千平方米，房租年收入上萬元；渝州路街道轉(zhuǎn)非前村民都有房屋出租收入，戶均房屋出租年收入達(dá)2.8萬元，每年村集體分紅有8000元。到當(dāng)前，城市周邊農(nóng)民在村集體年終分配普遍在4000～10000元，家庭出租房年租金收入在10000～100000元。（二）農(nóng)轉(zhuǎn)非前農(nóng)民社會福利待遇較好隨著集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，村集體為村民提供了良好的福利待遇。城市周邊鄉(xiāng)村農(nóng)民子女考上中專、大學(xué)，村里要給予一定金額的獎勵；農(nóng)民看病、住院，村里要給予一定數(shù)額的報銷；對村里的老年人，每月有一定金額的生活補助，大的節(jié)日有慰問金等。村民享有比較完備的保障體系，完全過著衣食無憂的小康生活。以花溪鎮(zhèn)齊龍村為例，2008年將以前的各種集體福利進(jìn)行增補完善，形成了17項集體福利。（三）居民住宅寬敞和土地保障效果明顯依據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，重慶市農(nóng)村居民人均宅基地25平方米，3口之家擁有75平方米宅基地，住宅建筑面積在180～200平方米，人均面積60平方米以上，人們常常用“前有一塘水，后有一籠竹”來描繪農(nóng)民家庭的居住環(huán)境。因為有長期的承包經(jīng)營責(zé)任制和可觀、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入，城市周邊地區(qū)的農(nóng)村居民生活水平較高。二征地農(nóng)轉(zhuǎn)非后社會福利與社會保障情況調(diào)查土地被征用后，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員失去了賴以生存的生產(chǎn)資料，養(yǎng)老保障水平明顯降低，在城市的就業(yè)能力低，各個年齡人口生活水平持續(xù)下降。（一）征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員由富返貧現(xiàn)象嚴(yán)重1.征地農(nóng)轉(zhuǎn)非居民生活水平明顯下降主要原因是由于轉(zhuǎn)非后村民原有的房屋出租收入及村里提供的分紅、高福利沒有了；隨著時間的推移，部分轉(zhuǎn)非人員花光了征地補償費；16歲以下人口不安置，沒有收入來源；勞動年齡人口沒有找到新的工作。這導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)非居民較大比例人口收入水平低于城市低保線，成為新的城市貧困人群。表1花溪鎮(zhèn)2003～2008年每月低保情況根據(jù)條件最好的渝州街道社會事務(wù)科提供的數(shù)據(jù)，全街道低保戶2002年僅有11戶27人；2007年8月達(dá)到618戶1132人，短短5年時間低保人數(shù)增長了近40倍。條件比較好的花溪鎮(zhèn)，2003年以來低保戶數(shù)、人數(shù)、低保金總體出現(xiàn)超常規(guī)增長（見表1）。2.“先轉(zhuǎn)先貧”現(xiàn)象突出從1982年至今，轉(zhuǎn)非時間跨度長，農(nóng)民的就業(yè)適應(yīng)能力差，許多就業(yè)困難的家庭依靠保險公司幾十元到100多元的養(yǎng)老金生活。隨著時間推移，安置費被當(dāng)做生活費用用光，出現(xiàn)“先轉(zhuǎn)先貧”局面。（二）征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員居住問題突出1.安置房建設(shè)滯后，居民居住困難土地征用后，安置房建設(shè)滯后情況存在。特別是巴南區(qū)花溪鎮(zhèn)、南岸區(qū)南坪鎮(zhèn)等地區(qū)，個別10年前的項目至今沒有安置，幾年沒有安置的項目也存在。征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員長期在外散居租房過渡，居無定所。租房搬家次數(shù)頻繁，有的一家5口人擠在20平方米左右的破爛出租房里，有的老人在外過渡租房直到死都沒有住到安置房。2.集中安置，集中了社會矛盾以前修建征地農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)集中安置，現(xiàn)在是群眾集體購買拆遷單位修建的安置電梯房，基本上是殊途同歸。轉(zhuǎn)非小區(qū)在規(guī)劃設(shè)計上水平低，建筑質(zhì)量難保證。居住時間不長，就出現(xiàn)樓房陳舊、管道堵塞、亂搭建嚴(yán)重、臟亂不堪現(xiàn)象，轉(zhuǎn)非居民自己都戲稱住進(jìn)了“貧民窟”。由于對住房采光、質(zhì)量、物管費標(biāo)準(zhǔn)等有很大意見，很多轉(zhuǎn)非居民拒不繳納物管費、水電費。比如，南坪鎮(zhèn)興隆小區(qū)居民長期不繳納水電費、玲瓏雅居轉(zhuǎn)非居民不繳納物管費，社會矛盾聚集。3.還建房小區(qū)管理機制不完善一是缺乏小區(qū)專管機構(gòu)。如蘭花村小區(qū)既沒有專業(yè)物管公司，也無物業(yè)管理經(jīng)費，而向轉(zhuǎn)非居民收取也不太現(xiàn)實（目前向小區(qū)居民按照每平方米0.1元收取清潔費都十分困難），導(dǎo)致小區(qū)保安、綠化、路燈等無人負(fù)責(zé)，出現(xiàn)的治安、環(huán)境等問題無法及時解決。征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員以前習(xí)慣于有問題找村社，但村轉(zhuǎn)居后根據(jù)組織法居委會無管理小區(qū)的職責(zé)，同時也無管理經(jīng)費。二是小區(qū)管理經(jīng)費渠道不暢。如渝高公司開發(fā)的蘭花小區(qū)住戶5586戶，前三期建成后的2003～2005年渝高公司每年撥付20萬元，2005年后就停止了撥錢。物管按0.3元/平方米的經(jīng)費測算，蘭花小區(qū)一年物業(yè)管理經(jīng)費缺口達(dá)120余萬元。隨著時間的推移，有的房屋已開始出現(xiàn)屋面漏水、下水道堵塞等問題，小區(qū)安置房無大修基金，由誰負(fù)責(zé)安置房的長期維修、經(jīng)費何在都是十分具體的問題。4.居住面積急劇減少，再無房屋出租收入對征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的住房安置最早是一人8平方米（而且僅算成人），后來增加到20平方米，2008年才提高到30平方米。但是，與轉(zhuǎn)非前農(nóng)民合法的居住面積相比，這樣的安置標(biāo)準(zhǔn)仍然很低。農(nóng)民住房從寬裕變成了僅滿足基本居住需求水平。（三）征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員就業(yè)困難1992年前征地實行就業(yè)安置，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本上進(jìn)廠，但絕大多數(shù)人在一段時期后因企業(yè)倒閉或改制紛紛下崗。資金安置的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員由于年齡、技能、文化和就業(yè)觀念等種種原因，就業(yè)困難。城郊地區(qū)地理位置特殊，很多農(nóng)民，特別是先期沒有轉(zhuǎn)非的農(nóng)民，通過出租土地或者房屋增收，實現(xiàn)了租地和租房的互動循環(huán)，改變原來的傳統(tǒng)勞作模式過上了富裕的生活。在其就業(yè)過程中，一是就業(yè)觀念落后。轉(zhuǎn)非勞動力與邊緣山區(qū)農(nóng)民工相比，薪酬低的看不起，對收入高但勞動強度大的工作不愿干，對家政服務(wù)、餐館服務(wù)等又認(rèn)為丟面子。二是就業(yè)環(huán)境相對城市人口差。在失業(yè)證的辦理上，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員只能辦城鎮(zhèn)失業(yè)證，而市民辦理的是職工下崗失業(yè)證，企業(yè)招工很多都是看有無職工下崗失業(yè)證；辦個體工商戶，職工下崗失業(yè)證享受政策優(yōu)惠。由此導(dǎo)致農(nóng)轉(zhuǎn)非人口低水平就業(yè)。以就業(yè)環(huán)境最好的高新區(qū)渝州路街道為例，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非勞動力失業(yè)率目前在50%～60%。（四）征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會保障政策缺陷明顯與城市居民相比，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員享受的社會保障是有限的和不完整的，保障政策缺陷明顯。1.城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療保險面臨改革城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療最初是覆蓋農(nóng)村和征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群眾的，2008年實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。合作醫(yī)療針對的主要是大病，所謂“保大不保小”，真正能報銷的只是部分住院費用，一是住院只能報一部分，目前最高報銷比例是40%，60%以上的那部分費用需要個人承擔(dān)；二是自費藥物太多，很多住院費用不能進(jìn)入報賬清單，最終住院費用報銷比例大概在10%，因此轉(zhuǎn)非人口看病難、看病貴的問題依然嚴(yán)重存在。一旦生大病，合作醫(yī)療只能說減輕了小部分負(fù)擔(dān)，合作醫(yī)療達(dá)到解決“因病致貧”還欠缺火候，對本身就貧困的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員來說參保的意義并不大。2.與城市居民相比，農(nóng)轉(zhuǎn)非居民基本養(yǎng)老保險水平過低重慶市政府〔2008〕出臺的26號文件《重慶市2007年12月31日以前被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險試行辦法》和《重慶市2008年1月1日以后新征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險試行辦法》，其基本特點是保障范圍擴大（包括老年人員、“4050”人員、中青年三部分）、保障標(biāo)準(zhǔn)提高（每一個參保人員至少可享受到基本養(yǎng)老待遇每月450元）。政策規(guī)定，已參加了儲蓄式養(yǎng)老保險的原征地人員，可以改投基本養(yǎng)老保險，但兩者只能選其一，個人支付額高（2007年12月31日以前被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加基本養(yǎng)老保險的個人要支付8千至2萬元不等）。（1）征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員享受的社會保障政策缺陷明顯。長期以來，農(nóng)轉(zhuǎn)非人口養(yǎng)老保險僅針對“4050”人員。自2005年起，街道征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員安置按照重慶市政府67號令執(zhí)行，實行貨幣安置、民政安置、保險安置三種方式。貨幣安置標(biāo)準(zhǔn)為平均每人27370元；民政安置主要針對孤寡傷殘人員；保險安置則針對男滿50周歲、女滿40周歲的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，經(jīng)本人書面申請，將土地補償費、安置補助費全額或者半額交由人壽保險公司辦理儲蓄式養(yǎng)老保險，次月開始每月領(lǐng)取養(yǎng)老金183元，低于城市低保線每人每月210元的標(biāo)準(zhǔn)。并且在儲蓄式養(yǎng)老保險上還存在過后不能再辦的問題。2007年12月31日以前被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加基本養(yǎng)老保險，個人要支付8000～20000元的基本養(yǎng)老保險費，而這部分人轉(zhuǎn)非已多年，轉(zhuǎn)非時為數(shù)不多的安置費早已花完，繳付基本養(yǎng)老保險費十分困難，難以進(jìn)入保障行列。（2）相對城市人口享受低保，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員存在困難。第一，補償金限制。低保政策對征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員不公平，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員下崗與城市人員下崗被區(qū)別對待。例如城市下崗人員雙解后有10000元補償，今天下崗，明天就可進(jìn)入低保。而征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員轉(zhuǎn)了后有10000元錢，要把這10000元按月折算完，大概4年以后才能進(jìn)入低保，這在政策上將轉(zhuǎn)非人員與城市人員劃分了很大界限。低保條件規(guī)定“申請人或其家庭成員從政府或企事業(yè)單位取得的一次性收入，減去按規(guī)定應(yīng)扣除部分后，根據(jù)當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)逐月分?jǐn)傆嬋爰彝ナ杖?，計完為止”。也就是說農(nóng)民轉(zhuǎn)非后即使收入為零也不能馬上吃低保，需將轉(zhuǎn)非時獲得的安置費2萬多元按每個月折200多元標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?，大?0年后才能吃低保。第二，養(yǎng)老保險自付部分太高，“4050”人員參保十分困難。一是繳費困難，“4050”人員參加基本養(yǎng)老保險個人需要支付2萬元左右，許多人交不起這筆錢。在1982～2008年期間，隨著政策的改善，轉(zhuǎn)非的安置費由8000元/人逐步上升到18000元/人。少數(shù)經(jīng)濟條件稍好的家庭拿錢適度擴大了住房；絕大多數(shù)是在搬遷時期拿錢添置了家庭基本生活用品；困難家庭，什么都沒有買，貼進(jìn)了基本生活。無存款、無收入的“4050”人員家庭一次性繳納4萬～5萬元保費，存在繳費困難。二是交費后生活難上加難。條件稍微好一些的家庭，為了交納保費，有的掏空存款，有的四處舉債，即使能勉強湊齊保費，但繳費過后立即進(jìn)入貧困。主要原因是他們離法定退休年齡還有些距離，不能馬上享受養(yǎng)老保險；而且“4050”人員就業(yè)會隨著年齡增長越來越困難。第三，部分農(nóng)轉(zhuǎn)非中青年繳費困難。當(dāng)年征地時不滿16歲以下的人口，現(xiàn)在已經(jīng)逐漸步入中青年階段，他們沒有享受安置政策，現(xiàn)在繳納養(yǎng)老保險也沒有政策優(yōu)惠，心里不滿與經(jīng)濟能力局限遏制他們繳納養(yǎng)老保險。第四，享受低保群體繳納養(yǎng)老保險困難。享受低保群體大多數(shù)屬于老、弱、病、殘、孤群體，生活都極度苦難，當(dāng)前生活都需要政府幫助，繳納未來的保障資金沒有來源。第五，家庭總收入限制。現(xiàn)在享受低保是按家庭人口平均，然后補差。在保障水平本來就不高的情況下再扣除一部分，領(lǐng)到手的低保補助就少得十分可憐了。（3）低保政策限制模糊。政策規(guī)定“申請享受城市居民最低生活保障家庭中有農(nóng)業(yè)戶口人員的，其農(nóng)業(yè)戶口人員應(yīng)當(dāng)計算一定的贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費”，也就是說家庭不是全轉(zhuǎn)非的轉(zhuǎn)非人員吃低保還要扣除家庭農(nóng)業(yè)人口的收入，而該部分收入不好界定，因此有農(nóng)民家庭的轉(zhuǎn)非人員享受低保時都要通過舉證，程序相對復(fù)雜?！吨貞c市2008年1月1日以后新征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險試行辦法》沒有對農(nóng)轉(zhuǎn)非人口實現(xiàn)全覆蓋?；攫B(yǎng)老保險對象不包括征地時就業(yè)安置的人口。這部分人口絕大多數(shù)因為企業(yè)改制或破產(chǎn)而失業(yè)，盡管少部分人口享受了企業(yè)破產(chǎn)解體安置補償，但是他們?nèi)勘慌懦谵D(zhuǎn)非基本養(yǎng)老保險和城市職工養(yǎng)老保險政策之外。（4）土地?fù)Q保障不完整。土地是農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障，在城市周邊地區(qū)，土地不論是農(nóng)業(yè)開發(fā)還是非農(nóng)業(yè)開發(fā)，都可以十分好地實現(xiàn)農(nóng)民的養(yǎng)老保障。但是，1983年以來，安置資金由8000元/人上升至18000元/人，微不足道的安置資金主要用于居住安置（只解決簡單用房）中添置基本生活配套用品或補助未及時就業(yè)期間的生活費用，當(dāng)年大多數(shù)轉(zhuǎn)非人口無法購買儲蓄式保障，現(xiàn)在征地農(nóng)轉(zhuǎn)非居民辦理社會保障困難，已經(jīng)辦理儲蓄式保障的人口在轉(zhuǎn)為享受政府的社會保障政策時，經(jīng)費也存在巨大壓力。（五）農(nóng)村集體資產(chǎn)處理成為城鄉(xiāng)矛盾焦點改革開放以來，重慶市郊區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此成為市級明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但是在農(nóng)村城市化過程中，政府基本不承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的權(quán)益，對農(nóng)村集體資產(chǎn)一直采取賤價處理的方式，消滅集體經(jīng)濟（高新區(qū)除外）。這其中也隱含許許多多的不公平，造成了對農(nóng)村集體和農(nóng)民利益的嚴(yán)重傷害。三提高征地農(nóng)轉(zhuǎn)非居民社會福利保障政策的思考征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員失去土地進(jìn)入城市后生活狀況持續(xù)下降，成為城市新的貧困人群，形成社會的一大不穩(wěn)定因素，因此高度重視征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員生活狀況改善問題已經(jīng)刻不容緩。本課題組研究有兩點體會：（一）公共財政體制改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設(shè)的關(guān)鍵1998年，政府決策層明確提出了“積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共財政框架”的要求，主要為滿足社會公共需要而進(jìn)行的政府收支活動模式或財政運行機制模式。總的來說，國家的財政管理制度正在從分稅制向公共財政體制轉(zhuǎn)變。但是因為實施當(dāng)中，一是通過轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行分配總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還存在向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移支付量小、結(jié)構(gòu)不合理、不固定的問題，所以公共財政體制建設(shè)只是在理念和行為措施上已經(jīng)有所體現(xiàn)而已，還沒有完全形成制度。二是公共財政所期望覆蓋的公共服務(wù)需要的資金量大，中央財政不能全面解決，真正的行政職責(zé)還是停留在省級政府，所以國家層面全面實現(xiàn)公共財政體制的條件還不成熟。重慶市的財政制度也在向公共財政體制方面轉(zhuǎn)化，但是重慶市與區(qū)縣的財政分配制度存在兩個方面的問題，一是基本執(zhí)行分稅體制，只是留成比例進(jìn)一步向農(nóng)村地區(qū)傾斜，但是隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟水平差距不斷擴大，城鄉(xiāng)之間的財政支付能力差距并沒有因為分稅制的調(diào)整而得到縮小，反而不斷擴大。二是所謂公共財政體制改革，但在分稅制度下農(nóng)村公共服務(wù)管理的行政職責(zé)主要還是在區(qū)縣政府。三是因為財政不足，通過轉(zhuǎn)移支付的方式向落后區(qū)縣投入資金量小、結(jié)構(gòu)不合理、不固定，所以公共財政體制建設(shè)還沒有完全形成。在農(nóng)村推進(jìn)“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”財政體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政分配制度存在兩個方面的問題，一是“三權(quán)不變”，就是自己的事情還是自己管。盡管農(nóng)村許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政十分困難，但是眾多的公共管理與公共服務(wù)主要還是自己承擔(dān)。二是上級財政通過“三獎一補”和轉(zhuǎn)移支付，通過轉(zhuǎn)移支付的方式向落后區(qū)縣投入的資金量小、結(jié)構(gòu)不合理、不固定，最終決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，致使農(nóng)村社會保障水平無法根本提高。（二）城鄉(xiāng)二元戶籍制度是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的瓶頸中國的國民收入管理政策，即財政管理體制的基本方式是：各個省市區(qū)的國民收入在中央和地方進(jìn)行分配；各個地方根據(jù)不同情況接受國家的國民收入再分配。也在地區(qū)內(nèi)部進(jìn)行國民收入再分配。再分配的區(qū)域在本地區(qū)行政區(qū)域內(nèi)部，分配的對象是本地區(qū)的戶籍人口。因此轉(zhuǎn)移勞動力及其撫養(yǎng)人口不能城市化，主要的原因不是轉(zhuǎn)入地區(qū)的財政能力是否充分，而是轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)入地區(qū)沒有接納人口、對其支付財政的意愿。截至2006年，中國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量達(dá)到2億人。根據(jù)全國投入產(chǎn)出表初步計算，每一個轉(zhuǎn)移勞動力向輸入地區(qū)貢獻(xiàn)財政0.41萬元。如重慶市，450萬勞動力每年對主要輸出地區(qū)（廣東、浙江、福建）財政貢獻(xiàn)達(dá)到187.83億元。利用二元戶籍制度，城市和發(fā)達(dá)地區(qū)占有轉(zhuǎn)移勞動力的財政貢獻(xiàn)，卻拒絕向他們及其撫養(yǎng)人口進(jìn)行再分配，向他們支付社會福利和社會保障，讓他們享受公共資源，而由轉(zhuǎn)出勞動力的農(nóng)村地區(qū)承擔(dān)國民收入再分配。全國各地本階段戶籍制度改革中，所有地區(qū)都是朝有利于城市的方向推進(jìn)的。四提高征地農(nóng)轉(zhuǎn)非居民社會福利保障的政策建議（一）加強就業(yè)指導(dǎo)和扶持，促進(jìn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員再就業(yè)積極提供政策咨詢、就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等服務(wù)，多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，增強就業(yè)吸納能力，改善和優(yōu)化就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員實現(xiàn)就業(yè)。對村社集體經(jīng)濟實行股份制改革，吸納征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員就業(yè)；大力興辦社區(qū)服務(wù)業(yè)，充分吸納征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員就業(yè)；培育發(fā)展專業(yè)市場，解決征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員就業(yè)；設(shè)立專項資金，鼓勵、扶持征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員二次創(chuàng)業(yè)；對村社集體經(jīng)濟實行股份制改革后成立的公司，出臺優(yōu)惠扶持政策，促進(jìn)公司發(fā)展壯大；對征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，實施優(yōu)惠扶持政策；給征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員留出門面房，供其自主經(jīng)營或出租。（二）實行合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，增加征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的補償收入征地農(nóng)民的補償費分為勞動力安置補償費和土地補償費。一是提高補償標(biāo)準(zhǔn)。征地補償應(yīng)多結(jié)合市場因素，參考市場和建筑物的實際造價對征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員進(jìn)行補償。本著讓利于民的原則，對土地溢價部分更多地補償給被征地農(nóng)民，使其在失去土地后的生活能有一個更豐厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)保障。二是據(jù)實丈量，據(jù)實補償。為了加快拆遷的速度，并且讓老百姓得到開發(fā)實惠，政府在征地過程中對轉(zhuǎn)非農(nóng)民的殘值舊房進(jìn)行回購，進(jìn)一步增加轉(zhuǎn)非農(nóng)民的收入。三是開發(fā)性安置。在征地農(nóng)轉(zhuǎn)非安置中，堅持以人為本、主動讓利于民、保障轉(zhuǎn)非人口生活的基本思路，綜合分析國家統(tǒng)征安置政策，實行開發(fā)性安置征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員政策，讓征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員除享受國家統(tǒng)一的征地安置政策外，還能享受每個征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員以成本優(yōu)惠價格購買一定數(shù)量市場門面，供其自主經(jīng)營或出租，作為轉(zhuǎn)非人員就業(yè)和生活來源的補充的特殊優(yōu)惠政策。（三）解決好轉(zhuǎn)非居民的住房安置一是住房安置引入市場機制。征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人群不僅要實現(xiàn)住有所居，更要實現(xiàn)高質(zhì)量的居住。提高轉(zhuǎn)非住房安置費，讓補償給老百姓的錢能夠買回房屋。可以采取讓他們自由選擇商品房方式，差額直接由征地單位補貼給開發(fā)商。這種市場化的安置辦法比以前集中安置更人性化，轉(zhuǎn)非居民與城市人群生活在一起，他們更容易適應(yīng)城市的生活、感受城市文化的熏陶，體會城市的發(fā)展進(jìn)步，從而產(chǎn)生自我提高的原動力。即使有人因為種種原因不繳納水電費、物管費，那也是個體問題，不足以構(gòu)成社會問題而影響穩(wěn)定。二是搞好還建房小區(qū)建設(shè)，提高集中居住管理水平。還建房戶型標(biāo)準(zhǔn)可以有一室一廳、二室一廳、三室一廳三種不同的戶型，滿足征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的不同需求。還建房小區(qū)要重視以綠化、容積率、建筑密度等標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計。為了給征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員創(chuàng)造良好的生活環(huán)境與居住環(huán)境，小區(qū)內(nèi)設(shè)幼兒園、車庫、社區(qū)用房、物管用房、農(nóng)貿(mào)市場等配套設(shè)施，配備各種娛樂健身器材。同時按照“以人為本，服務(wù)百姓”的理念，積極搞好征地農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)的管理。（四）改革城市郊區(qū)征地管理制度主要目標(biāo)是逐步提高農(nóng)村對土地的收益權(quán)和處置權(quán)水平。制定《城中村改造規(guī)劃、土地、拆遷管理實施辦法》，城中村住房土地管理制度與城市接軌；符合《“城中村”改造總體規(guī)劃》的村民宅基用地，其土地使用權(quán)按劃撥方式確認(rèn)給合法使用人，農(nóng)民私有住房按照城市居住私有住房進(jìn)行登記管理。城中村對私人住宅區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃整治。一是對合法部分的私人住宅進(jìn)行統(tǒng)計；二是由集體經(jīng)濟組織按照重慶市城市居民住房拆遷安置辦法進(jìn)行本村居民住房拆遷安置；三是由本村集體經(jīng)濟組織實施居民住房安置和相關(guān)補償；四是由集體經(jīng)濟組織對整治出來的宅基地開發(fā)，擴大集體經(jīng)濟資產(chǎn)，讓全體本村農(nóng)民（失地農(nóng)民和現(xiàn)存農(nóng)民）受益。（五）改善征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會保障條件1.實行殘病群眾病退政策殘病群眾中許多人口難以進(jìn)入享受養(yǎng)老保障階段，也是弱勢群體。實施殘病群眾病退政策，主要是可以提前讓他們享受養(yǎng)老保障，解決有生之年的生活困難。2.成立困難救助資金以財政增收、社會捐助、銀行利息作為補充資金專門對有困難、大病等問題的貧困群眾給予救助。尤其是在城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療基礎(chǔ)上，通過基金的方式，讓貧困群眾在報銷的余額上再次報銷20%的比例，切實為貧困群眾減輕了負(fù)擔(dān)。3.城市低保政策要同等對待農(nóng)戶轉(zhuǎn)非人口，取消不必要的限制在享受低保政策上征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員應(yīng)與城市人口同樣對待。具體在收入計算上，安置費不計入收入，轉(zhuǎn)非后只要轉(zhuǎn)非人員家庭成員月人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的就應(yīng)立即進(jìn)入低保。另外，可考慮適當(dāng)提高低保標(biāo)準(zhǔn)，對轉(zhuǎn)非人員的困難群體給以適當(dāng)補貼等。4.完善養(yǎng)老保障內(nèi)容具體就是，①實施減免政策。在本輪基本養(yǎng)老保險登記出來以后，對最低生活保障人口中的絕對貧困人口（重點在孤、寡、殘、病的人口）進(jìn)行進(jìn)一步核實，實施養(yǎng)老保險費用減免政策。②完善繳納方式。對于繳費困難的群體尤其是“4050”人員轉(zhuǎn)變繳費方式，改一次性交費方式為分期付款方式，緩解他們的支出壓力。③