世人矚目的六普軌跡、解讀與思考

據(jù)第六次全國(guó)人口普查公報(bào)顯示，大陸31個(gè)地區(qū)居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致，且離開(kāi)戶口登記地半年以上的人口(如果把這部分人稱為流動(dòng)人口)為2.61億人，而2000年第五次全國(guó)人口普查為1.44億人，與10年前相比，增長(zhǎng)了81.03%。由于人口普查的詳細(xì)結(jié)果尚未完全公布，我們尚不知道人口流動(dòng)的細(xì)節(jié)，但從兩次普查中各地區(qū)人口增長(zhǎng)情況，我們也能大致估計(jì)人口的流向。從人口絕對(duì)數(shù)看，人口增加最多的是廣東省，其次是浙江、上海和北京。而湖北、四川、重慶和貴州的人口是負(fù)增長(zhǎng)。從人口增加率來(lái)看，從高到低依次是北京、上海、天津、廣東、浙江……貴州、四川、湖北和重慶。因?yàn)槿丝谠黾勇手锌鄢匀辉黾勇示褪莾暨w入率，而北京、上海、天津這三大直轄市的自然增加率已接近零或負(fù)增長(zhǎng)，所以我們可以確定流動(dòng)人口最多的是廣東省，其次是浙江、上海等，流入率最高的是北京、上海等，人口流向主要是東部沿海，特別是被稱作三大經(jīng)濟(jì)圈的長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和京津冀地區(qū)。流出人口最多的是重慶、湖北、四川，流出率最高的為重慶、湖北、四川、貴州。人口流出地區(qū)主要是中部地區(qū)和西南地區(qū)。與2000年相比，我國(guó)城鎮(zhèn)人口的數(shù)量大幅上升。10年間，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貜?6.86%上升至50.32%，上升幅度達(dá)13.46個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)人口的增加，一方面是因?yàn)樾姓^(qū)劃的變化，由于第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和人口的集中，原來(lái)屬于鄉(xiāng)村區(qū)域的地方改變?yōu)槌擎?zhèn)區(qū)域，引起了城鎮(zhèn)人口的增加，但很大一部分是由于鄉(xiāng)村人口流入城鎮(zhèn)的結(jié)果。我國(guó)鄉(xiāng)村人口比重降低，城鎮(zhèn)人口比重大幅增加，反映了在城市化過(guò)程中，人口流向是從農(nóng)村到城市的特征。2.16億流動(dòng)人口，其中大部分是農(nóng)民，占了全國(guó)人口近1/5！這個(gè)數(shù)字反映的是有大量的人口在城市而戶籍又不在城市的現(xiàn)實(shí)。1人口流動(dòng)，從排斥到接受改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)人口從中西部到東部、從農(nóng)村到城市的大規(guī)模流動(dòng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，作為生產(chǎn)力要素的勞動(dòng)力資源在市場(chǎng)作用下，分布逐趨合理，配置不斷優(yōu)化的表現(xiàn)，是工業(yè)化、城市化中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。隨著人口流動(dòng)規(guī)模擴(kuò)大，人們對(duì)人口流動(dòng)作用和意義的認(rèn)識(shí)也不斷深化。新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。所謂計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，社會(huì)生產(chǎn)所需的各種生產(chǎn)要素都必須按計(jì)劃組織和管理。所以，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)要順利運(yùn)行，從本質(zhì)上說(shuō)它是排斥作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力不受控制而自由流動(dòng)的。因?yàn)榧热皇亲杂闪鲃?dòng)，它不在預(yù)期內(nèi)，就無(wú)法對(duì)其社會(huì)生產(chǎn)進(jìn)行有效控制，就會(huì)打亂計(jì)劃。雖然在新中國(guó)成立初期，在1949年9月頒布的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議和1954年的憲法中規(guī)定，公民有居住和遷移的自由，但在1953年開(kāi)始，中央政府的政務(wù)院就發(fā)布了文件《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，開(kāi)始有“盲目流動(dòng)”(簡(jiǎn)稱“盲流”)這個(gè)詞。從實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府立場(chǎng)來(lái)看，因?yàn)檫@些農(nóng)民進(jìn)城不在計(jì)劃之內(nèi)，所以是“盲目”的。當(dāng)然以今天市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看，農(nóng)民是為了獲得比在農(nóng)村更高的收入，過(guò)更好的生活而進(jìn)城，是有“理性”的行動(dòng)，并非盲目的。但“盲流”這個(gè)詞，從此以后在我國(guó)沿用了幾十年。為了制止盲流，國(guó)家從1953年起實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，開(kāi)始把糧、棉、油等基本生活資料納入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)范疇。1956年全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)高級(jí)農(nóng)業(yè)合作化，農(nóng)村土地作為生產(chǎn)資料，不再歸個(gè)人所有，而是歸集體所有。1957年全國(guó)完成了公私合營(yíng)的社會(huì)主義改造。1958年全國(guó)實(shí)行了政社合一的人民公社。這樣，在經(jīng)濟(jì)上形成了社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在行政上對(duì)各種區(qū)域按市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村進(jìn)行劃分，把人口按農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，非農(nóng)業(yè)戶口的人由國(guó)家計(jì)劃安排商品糧供應(yīng)。政府通過(guò)這些制度安排，形成了有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度，有效地控制了人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)。而在一段時(shí)期，人們到外地去，吃飯要糧票，住宿需要大隊(duì)、公社的證明；所以，人們的自由流動(dòng)幾乎是不可能的，法律上的“中華人民共和國(guó)居民有居住和遷徙”條文，早已名存實(shí)亡。所以，到1975年憲法修正案正式取消了這一條款(至今也沒(méi)有恢復(fù))時(shí)，它已經(jīng)成了人們只能接受的事實(shí)。流動(dòng)人口的大量涌現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)果。首先是以家庭經(jīng)營(yíng)為主的聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性的提高，使農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量大幅增加，從而解決了長(zhǎng)期困擾中國(guó)的吃飯問(wèn)題，到上世紀(jì)80年代末，終于取消了糧食和副食品按人口的定量供應(yīng)。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高，也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的增加。城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距決定了人口流向。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的管理制度，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在收入、社會(huì)保障、公共服務(wù)、發(fā)展機(jī)會(huì)等巨大差異。另外，由于區(qū)位和資源稟賦、歷史和政策因素等疊加和共同作用下，我國(guó)各區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。最明顯地就是東部沿海，特別是三大經(jīng)濟(jì)圈的長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和京津冀地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯高于中西部地區(qū)。流動(dòng)的人口目的是為了獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，取得較高的收入、分享更好的社會(huì)服務(wù)，決定了這些地區(qū)聚集了最多的流動(dòng)人口。大量的流動(dòng)人口存在是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)的重要源泉。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)施了“兩頭對(duì)外”的趕超發(fā)展戰(zhàn)略，一方面，積極地吸收外資，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和科學(xué)管理方法，同時(shí)利用國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力價(jià)格低的比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)品面向國(guó)際市場(chǎng)，使中國(guó)成為“世界工廠”?，F(xiàn)在，中國(guó)生產(chǎn)的許多重要的工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量，如鋼鐵、水泥等，已經(jīng)位居世界第一。而制造業(yè)工作的工人，絕大部分是農(nóng)民工。不僅如此，城市中那些收入低、臟、累和危險(xiǎn)的工作，實(shí)際上大多由農(nóng)民工來(lái)承擔(dān)。所以說(shuō)，流動(dòng)人口對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步的貢獻(xiàn)是功不可沒(méi)的。但是，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，無(wú)論是從制度調(diào)整上，人的認(rèn)識(shí)上轉(zhuǎn)變都有個(gè)過(guò)程，所以在一段時(shí)間，人們對(duì)人口流動(dòng)的作用沒(méi)有被正確認(rèn)識(shí)，對(duì)流動(dòng)人口不能公正地對(duì)待。以傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)思維模式，把不符合預(yù)期的人口流動(dòng)稱作“盲目無(wú)序”，要?jiǎng)褡杌蛲ㄟ^(guò)所謂對(duì)“三無(wú)”人員收容和遣送。同時(shí)，名目繁多的各種收費(fèi)采取本地就業(yè)優(yōu)先等種種辦法設(shè)置障礙，目的就是對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行控制。但城市化，人口流動(dòng)這一歷史發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)際上已勢(shì)不可擋。流動(dòng)人口越來(lái)越膨大，社會(huì)問(wèn)題也越來(lái)越多，社會(huì)對(duì)此也越來(lái)越關(guān)注。近年來(lái)，以人為本、公平正義的觀念越來(lái)越深入人心，建設(shè)和諧社會(huì)已成為我國(guó)的主旋律，政府也把解決農(nóng)民工的問(wèn)題列入重要的議事日程，寓服務(wù)于管理，從切實(shí)解決農(nóng)民工在城市的就業(yè)、子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、住房等各方面的權(quán)益著手，并進(jìn)而考慮推動(dòng)農(nóng)民工融入城市社會(huì)的“市民化”方針政策。從2004-2010年，中共中央每一年的1號(hào)文件都是以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主題，其文件內(nèi)容都涉及農(nóng)民工的權(quán)益保障，農(nóng)民進(jìn)城問(wèn)題，其目標(biāo)是消除二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城市化，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展的社會(huì)。人口的自由流動(dòng)，從限制、排斥到接受，是公民正當(dāng)權(quán)利的回歸，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)的重大進(jìn)步。2人口流動(dòng)到城市定居2.61億流動(dòng)人口，指“居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開(kāi)戶口登記地半年以上的人口”。同時(shí)，按照“六普”的定義，常住人口包括了“住本戶半年以上，戶口在外鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的人”和“住本戶不滿半年、戶口在外鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，離開(kāi)戶口登記地半年以上的人”。對(duì)比這兩個(gè)定義可以知道，流動(dòng)人口中有一部分是常住人口，即已經(jīng)在當(dāng)?shù)鼐幼“肽暌陨?，或雖然在當(dāng)?shù)鼐幼〔粷M半年，但也已離開(kāi)戶口登記地半年以上，即是說(shuō)，實(shí)際上他們已經(jīng)定居，不流動(dòng)了，不過(guò)是由于戶口的原因，把他們歸入流動(dòng)人口罷了。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，流動(dòng)人口數(shù)逐年增加，我們可以知道，在這些數(shù)字中，既有歷年累積，又有每年新增的。這說(shuō)明，流動(dòng)人口到城市，沒(méi)有戶籍的人越積越多。安居才能樂(lè)業(yè)，解決流動(dòng)人口在流入地，主要應(yīng)該是城市的安居問(wèn)題，應(yīng)該是中國(guó)城市化過(guò)程中需要解決的重要問(wèn)題。但是，從流動(dòng)人口到城市定居存在著城市能不能接納，農(nóng)民肯不肯進(jìn)入的問(wèn)題。對(duì)政府而言，大量的流動(dòng)人口存在，增加了社會(huì)不安定因素，也增加了管理成本，不利于城市發(fā)展。每年的春運(yùn)總要出現(xiàn)全國(guó)人口的大移動(dòng)，是社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)。勞動(dòng)力流動(dòng)性太大，不利于企業(yè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的發(fā)展。所以，政府也一直在探索戶籍制度的改革，使流動(dòng)人口能在城市定居下來(lái)，早在1997年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[1997]20號(hào))文件中已提出“允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理常住人口”，2000年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》的文件中則明確指出，“從2000年起，凡在縣級(jí)市區(qū)、縣級(jí)人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所，固定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口……享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視性政策”。在2010年中共中央、國(guó)務(wù)院的1號(hào)文件中提出“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新……當(dāng)前要把加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點(diǎn)，深化戶籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益”。顯然，中小城市對(duì)農(nóng)民的壁壘，已徐徐拆除。但據(jù)一些調(diào)查表明，中小城市對(duì)農(nóng)民的吸引力似乎并不大。因?yàn)?，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的展開(kāi)，市民的許多福利都已經(jīng)被剝離，例如，就業(yè)、住房都已市場(chǎng)化，但如果改變戶口性質(zhì)，則要放棄宅基地、承包地，有些“得不償失”，把農(nóng)業(yè)戶口換成當(dāng)?shù)厥忻駪艨?，農(nóng)民認(rèn)為“意義不大”。而對(duì)于大城市，如北京、上海、廣州等一線城市，人口膨脹的壓力已經(jīng)使這些城市不堪重負(fù)，即使如鄭州、石家莊這樣的二線城市，戶口的完全開(kāi)放，目前也是不可行的。鄭州市在2003年宣布政策完全放開(kāi)、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口，但一年之后卻以“暫緩人口激增帶來(lái)的城市壓力”為由“急剎車(chē)”，原因是城市公共服務(wù)的資源無(wú)法滿足人口的迅速大量增加，城市功能和次序被攪亂，以中、小學(xué)為例，一個(gè)教室擠滿了七、八十個(gè)學(xué)生，正常教育次序被打亂，一定程度上損害了原市民的利益。對(duì)流動(dòng)人口而言，雖然，政府文件在就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)，子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)等方面規(guī)定了農(nóng)民工的權(quán)利，但在實(shí)際中，尚存在著有形和無(wú)形的壁壘，而申請(qǐng)最低生活保障、購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房、申請(qǐng)廉租房等還是需要當(dāng)?shù)貞艨?，所以，若取得居住地的城市戶籍，無(wú)疑會(huì)給他們工作、生活帶來(lái)許多方便。如果要他們放棄農(nóng)業(yè)戶口，就意味著要放棄難于割舍的土地，尤其是這些土地(承包地、宅基地)已經(jīng)成為實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)，放棄原有的社會(huì)資源，放棄相對(duì)較低的生活成本。且農(nóng)民自己無(wú)論是社會(huì)資本、人力資本都存在不足，要他們投身于競(jìng)爭(zhēng)激烈、充滿風(fēng)險(xiǎn)的城市社會(huì)中，他們?cè)跊Q策時(shí)不能不躊躇。綜上所述，解決流動(dòng)人口到城市定居的問(wèn)題，絕不是輕而易舉的事，它取決于國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略，需要深化各項(xiàng)改革，進(jìn)行制度創(chuàng)新。從可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)看，任何一個(gè)地區(qū)的資源和環(huán)境容量都是有限的。在我國(guó)城市化的過(guò)程中，需要改變?nèi)丝诹飨蜻^(guò)分集中問(wèn)題。所謂過(guò)分集中，即人口主要集中到東部沿海和大城市。為此，需要解決協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展的問(wèn)題，這里說(shuō)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展既包括區(qū)域之間、也包括城鄉(xiāng)和大中小城市之間的發(fā)展。流動(dòng)人口主要集中在東部沿海。這是因?yàn)槲覈?guó)東部沿海同其他區(qū)域的發(fā)展存在著巨大的差距。區(qū)域之間發(fā)展的不平衡總是存在的，但是我們不能任其差距的擴(kuò)大而無(wú)動(dòng)于衷。事實(shí)上，政府也采取了一系列重大舉措，如西部大開(kāi)發(fā)，東北老工業(yè)基地振興，中部崛起等。從六普數(shù)據(jù)看，西部大開(kāi)發(fā)的效果是明顯的，特別是西北地區(qū)。如新疆、青海、寧夏等原來(lái)經(jīng)濟(jì)比較落后地區(qū)，按六普數(shù)據(jù)推算，都出現(xiàn)了人口凈流入。但東北振興，中部崛起，效果尚不明顯。東北地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)好，自然資源豐富。從歷史上看，東北地區(qū)一直是人口流入地區(qū)。但改革開(kāi)放以來(lái)，東北的發(fā)展滯后于東南沿海地區(qū)，因此成了人口凈流出地區(qū)。中部地區(qū)也同樣，并且是人口流出最多的地區(qū)，俗話說(shuō)，“中原定，天下安”。當(dāng)中部地區(qū)得到相應(yīng)的發(fā)展，人口流動(dòng)的總量就可得到控制。全國(guó)各區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了均衡發(fā)展，局部區(qū)域的人口壓力就會(huì)減輕，從總體上說(shuō)，就會(huì)為解決流動(dòng)人口的定居創(chuàng)造條件。其次是解決大城市資源過(guò)分集中，中小城市發(fā)展不充分的問(wèn)題。中國(guó)最大的資源是政治資源，中國(guó)的城市，幾乎都是各級(jí)政府的政治中心，并且，往往城市越大，中心的級(jí)別越高(或者也可反過(guò)來(lái)說(shuō))，而中心的級(jí)別越高，獲取各種資源的能力最強(qiáng)。由于大城市的資源集中，個(gè)人、企業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)就多，也就越傾向于集聚到大城市，這樣，大城市也就越來(lái)越膨脹。現(xiàn)在，中國(guó)的許多大城市，都在打造所謂的“世界大都市”，“國(guó)際化大都市”，樓蓋得越來(lái)越高，辦公室裝修得越來(lái)越闊氣，汽車(chē)越來(lái)越豪華。有人把這種現(xiàn)象戲稱為“城內(nèi)是歐洲，城外是非洲”。窮人都想到富裕地區(qū)去分一杯羹，這種狀況怎么能不導(dǎo)致大城市過(guò)度膨脹呢？按照中央2010年1號(hào)文件的精神，在推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要把加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展作為重點(diǎn)，要把中小城市和小城鎮(zhèn)成為主要吸納在城市化過(guò)程中從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)的人口的地方。要做到這一點(diǎn)，就必須改變向大城市傾斜的發(fā)展思路，大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，努力把中小城市打造成充滿活力，有發(fā)展機(jī)會(huì)，適宜居住的地方。中小城市成為了吸引流動(dòng)人口地區(qū)，才能減輕大城市的人口壓力。戶籍雖然只是一種按住戶登記的人口管理制度，但在我國(guó)，它被附加了許多權(quán)利。與戶口性質(zhì)和登記地掛鉤的有就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利。并且，時(shí)期和地區(qū)不同，戶口的含金量也大不相同。戶口制度改革所以復(fù)雜，是因?yàn)樗鼱可娴礁鞣矫娴睦?，人有趨利避害的本能，各個(gè)利益集團(tuán)都希望在改革中得利，至少不受損，但