第第頁中國流域綜合管理初探摘要：水作為一種自然資源和環(huán)境要素，其形成和運動具有明顯的地理特征，它是以流域為單元構(gòu)成的統(tǒng)一體。流域是具有層次結(jié)構(gòu)和整體功能的復(fù)合系統(tǒng)，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換，上下游、干支流、左右岸、以及水量水質(zhì)相互關(guān)聯(lián)，相互影響，流域水循環(huán)不僅構(gòu)成經(jīng)濟社會發(fā)展的資源基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多生態(tài)問題的共同癥結(jié)所在。

關(guān)鍵詞：中國流域綜合管理

水作為一種自然資源和環(huán)境要素，其形成和運動具有明顯的地理特征，它是以流域為單元構(gòu)成的統(tǒng)一體。流域是具有層次結(jié)構(gòu)和整體功能的復(fù)合系統(tǒng)，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換，上下游、干支流、左右岸、以及水量水質(zhì)相互關(guān)聯(lián)，相互影響，流域水循環(huán)不僅構(gòu)成經(jīng)濟社會發(fā)展的資源基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多生態(tài)問題的共同癥結(jié)所在。因此，以流域為單元，對水資源實行綜合管理，順應(yīng)了水資源的自然運動規(guī)律和經(jīng)濟社會特征，可以使流域水資源的整體功能得以充分發(fā)揮。目前，由于缺少流域綜合管理，中國的江河流域均不同程度地出現(xiàn)了嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，而且這些問題呈現(xiàn)出越來越明顯的跨地區(qū)的流域性特征。因此，推行流域綜合管理勢在必行，它是水資源和水環(huán)境管理的基本趨勢，是落實科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的有力保證，是維持河流健命，實現(xiàn)人與自然和諧的迫切需要。

1、中國流域水資源管理體制現(xiàn)狀及其弊端

目前，中國流域水資源管理體制的特點是多部門、多層次，多元化，即以條條為主，條塊分割的管理體制。我國現(xiàn)行的流域管理機構(gòu)主要有兩類：第一類是水利部所屬的流域水行政管理機構(gòu)，為水利部的派出機構(gòu)，代表水利部行使所在流域的水行政主管職能。第二類是國家環(huán)境保護總局和水利部共同管理的流域水資源保護機構(gòu)，管理范圍與上述水利部直屬流域機構(gòu)相同。

由于中國流域水資源問題的復(fù)雜性以及管理體制的約束，流域水資源管理還存在諸多問題，尚不能完全滿足流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展對水資源管理的需求。1．1“多龍管水”的格局仍未根本改變

中國現(xiàn)行水管理體制仍然沒有根本改變“多龍治水”、“群龍無首”的局面，目前水資源分地區(qū)、分部門的管理體制中，由于權(quán)屬管理部門與開發(fā)利用部門相互關(guān)系職責(zé)不清，流域水資源統(tǒng)一管理的有機整體被人為分割，形成部門分割、城鄉(xiāng)分割、地表水與地下水分割、地區(qū)間分割。導(dǎo)致部門之間職能交叉和職能錯位的現(xiàn)象并存。地表水與地下水的統(tǒng)一管理體制仍未理順；管水、供水、用水、排水管理體制很不協(xié)調(diào)；水污染的防治、水資源的保護、水土保持以及防洪減災(zāi)、城鄉(xiāng)供水、水量和水質(zhì)的管理體制沒有有機結(jié)合起來等等，水利、建設(shè)、國土資源、環(huán)保、市政、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門均與水有關(guān)，各部門往往只從局部利益出發(fā)考慮問題，難以對水資源實施統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置、合理利用。嚴重違背了水資源循環(huán)規(guī)律，難以按照價值規(guī)律，建立統(tǒng)一完整的水價格體系，造成競爭性開發(fā)、掠奪式利用、粗放型管理，使用水矛盾突出，水資源浪費、水污染嚴重，引發(fā)許多生態(tài)和環(huán)境問題。從而導(dǎo)致效益低下、惡性循環(huán)，這種現(xiàn)行的管理體制和機制，不利于江河防洪的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指揮;不利于水資源統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌解決缺水問題;不利于地表水、地下水統(tǒng)一調(diào)蓄，加劇了地下水的過量開發(fā);不利于解決城市缺水問題;不利于統(tǒng)籌解決水污染問題;不利于水資源的綜合效益發(fā)揮和可持續(xù)利用;更不利于生產(chǎn)力的發(fā)展。1．2現(xiàn)行流域管理仍存在諸多弊端

現(xiàn)有的流域管理機構(gòu)職能單一，管理政策法規(guī)不健全，管理手段不完善，管理體制不順、缺乏履行職能所必須的自主管理權(quán)、經(jīng)濟實力、制約手段和流域水資源統(tǒng)一管理、有效監(jiān)測的機制，以及充分的信息溝通渠道，使流域管理機構(gòu)的地位虛化；流域管理與區(qū)域管理、行業(yè)管理與統(tǒng)一管理的關(guān)系沒有理順，職責(zé)權(quán)限交叉不清，互相牽制，矛盾重重。流域水行政管理機構(gòu)和水資源保護機構(gòu)的并存，水資源的量與質(zhì)兩個方面的管理被人為地分割；流域內(nèi)大型供水及引水工程分屬不同地區(qū)和部門管理，尚未形成流域統(tǒng)一管理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，利益相關(guān)方參與不足，用水戶之間缺乏橫向聯(lián)系，沒有形成權(quán)威的流域協(xié)商決策和協(xié)調(diào)議事的機制，公眾權(quán)益得不到保障。目前流域水資源競相開發(fā)、分散管理的問題較為嚴重，流域機構(gòu)缺乏強有力的約束機制和管理手段，難以對流域水資源的開發(fā)利用實行有效的監(jiān)督管理，不能對全流域水資源實施全方位的統(tǒng)一管理，也沒有將水資源的管理納入到流域經(jīng)濟社會的發(fā)展之中。

2．流域綜合管理的基本內(nèi)涵及主要目標(biāo)

流域綜合管理包括流域環(huán)境管理、資源管理、生態(tài)管理以及流域經(jīng)濟和社會活動管理等一切涉水事務(wù)的統(tǒng)一管理，它是以流域為基本單元，把流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境、自然資源和社會經(jīng)濟視為相互作用、相互依存和相互制約的統(tǒng)一完整的生態(tài)社會經(jīng)濟系統(tǒng)，以水資源管理為核心，以生態(tài)環(huán)境保護為主導(dǎo)，以維持江河健命為總目標(biāo)，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)流域的各項管理工作，采取行政、法律、經(jīng)濟、科技、宣傳教育等綜合手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟、環(huán)境和生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水等各方面的關(guān)系，使流域的社會經(jīng)濟發(fā)展與水資源環(huán)境的承載能力相適應(yīng)，以供定需，以水定發(fā)展，在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，全面建設(shè)節(jié)約型社會，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，認真制定并嚴格執(zhí)行流域長遠規(guī)劃，實行統(tǒng)一管理、依法管理、科學(xué)管理，規(guī)范人類各項活動，綜合開發(fā)、利用和保護水、土、生物等資源，充分發(fā)揮流域的各項功能，最大限度地適應(yīng)自然經(jīng)濟規(guī)律，力爭流域綜合效益的最大化，維持江河健命，使人與自然和諧共處，實現(xiàn)流域社會經(jīng)濟和環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，確保流域防洪安全、水資源安全，生態(tài)環(huán)境安全、飲水安全、糧食安全。

3．強化流域綜合管理的主要對策

3．1建立新型的流域綜合管理體制

體制是制度的基礎(chǔ)和重要決定因素，而機制則是通過制度來設(shè)立與規(guī)范的，集中反映體制的功能并受體制的制約。只有立足于體制的變革才是治本之法。事實證明，目前的流域管理體制已遠遠不適應(yīng)社會經(jīng)濟形勢發(fā)展的需求。所有這些都需從體制上進行變革與創(chuàng)新，才能解決流域管理中存在的深層次問題。

本世紀初以來，國際水資源管理體制上出現(xiàn)了三種主要的流域管理形式，即流域管理局、流域協(xié)調(diào)委員會和綜合流域機構(gòu)。其中流域管理局是屬于政府的一個機構(gòu)，直接對中央政府負責(zé)，法律授予其高度的自治權(quán)，對經(jīng)濟和社會的發(fā)展具有廣泛的權(quán)力，其任務(wù)大大超出水資源管理的范圍。流域協(xié)調(diào)委員會是河流流經(jīng)的地區(qū)政府和有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)組織，主要負責(zé)流域水資源的綜合協(xié)調(diào)和規(guī)劃。綜合流域機構(gòu)是目前世界上較為流行的一種模式，其職權(quán)既不像流域管理局那樣廣泛，也不像流域協(xié)調(diào)委員會那樣單一，它具有廣泛的水管理職責(zé)和控制水污染的職權(quán)。

中國的流域綜合管理必須依據(jù)本國的國情和流域的具體特點，既要健全流域統(tǒng)一管理的機制，又要解決好流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系，中央統(tǒng)管部門、分管部門、協(xié)同管理部門和各級地方管理的關(guān)系，使集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，各方責(zé)、權(quán)、利明確，經(jīng)濟、行政、法律、科技等多種手段并舉，形成中央政府各部門、流域各省市區(qū)政府和其他有關(guān)方面共同參與的流域管理機構(gòu)，從體制上保障流域綜合管理的實施，充分發(fā)揮流域管理機構(gòu)科學(xué)規(guī)劃決策、有效配置調(diào)節(jié)和有力控制監(jiān)督的作用。

構(gòu)建流域綜合管理體制應(yīng)遵循統(tǒng)一管理、權(quán)威高效、協(xié)調(diào)和諧、公眾參與及民主決策、準(zhǔn)市場運作、統(tǒng)籌兼顧、綜合治理，可持續(xù)發(fā)展等基本原則。在借鑒世界先進水管理機構(gòu)體制的基礎(chǔ)上，針對我國現(xiàn)行流域管理體制的弊端，擬從以下三個層面上構(gòu)建我國新型的流域綜合管理體制：

3．1．1在國家層面上，成立國家水務(wù)管理指導(dǎo)委員會，全面協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全國的一切涉水事務(wù)。

1998年國務(wù)院機構(gòu)改革后，強化了水利部水資源統(tǒng)一管理的職能，水利部的職責(zé)涵蓋了水資源統(tǒng)一管理、水資源保護、水土保持、防洪抗旱、河道管理、水工程管理等方面，但每一項具體事務(wù)都涉及到與其他部門的職責(zé)協(xié)調(diào)和交叉，如地下水管理涉及到水利部與國土資源部門的協(xié)調(diào)，水土保持涉及到與農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的協(xié)調(diào)，防洪抗旱更是涉及方方面面的協(xié)調(diào)，河道管理涉及與交通、土地部門的協(xié)調(diào)，水工程管理涉及到與電力等部門的協(xié)調(diào)。此外，所有事務(wù)都涉及到中央和地方的協(xié)調(diào)。水管理工作是一項系統(tǒng)工程，涉及各個部門、方方面面，千頭萬緒，錯綜復(fù)雜，難免出現(xiàn)諸多矛盾，亟待加強綜合管理。因此，建議在現(xiàn)有國家防汛總指揮部的基礎(chǔ)上，成立國家水務(wù)管理指導(dǎo)委員會，主要由國家發(fā)改委、水利、環(huán)保、城建、國土資源、交通、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部委的負責(zé)人組成，由國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)兼任主任，其辦事機構(gòu)設(shè)在水利部，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)包括流域綜合管理等在內(nèi)的水資源優(yōu)化配置及開發(fā)利用、水環(huán)境保護、水土保持與經(jīng)濟發(fā)展等相關(guān)重大問題，研究制定大江大河管理的法規(guī)、政策、戰(zhàn)略與規(guī)劃等，解決國家、部門和地方在處理重大流域性問題上的沖突。統(tǒng)一負責(zé)全國的水資源管理、水環(huán)境管理、水生態(tài)管理、防洪抗旱等一切涉水事務(wù)。

3．1．2在流域?qū)用嫔希O(shè)立流域管理委員會，統(tǒng)一負責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)督、管理流域內(nèi)的一切涉水事務(wù)

在國家水務(wù)管理指導(dǎo)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，各大江河流域分別成立由各省、自治區(qū)、直轄市政府，中央有關(guān)部委、流域內(nèi)各行業(yè)的涉水大戶和流域機構(gòu)負責(zé)人等方面代表組成的流域管理委員會，它是流域范圍內(nèi)各項涉水事務(wù)的統(tǒng)一管理機構(gòu)，亦即決策層，為非常設(shè)機構(gòu)，其日常辦事機構(gòu)設(shè)在現(xiàn)有的流域管理機構(gòu)，亦即執(zhí)行層，并接受流域內(nèi)用水戶組織、社會公眾等各方面的監(jiān)督，亦即監(jiān)督層，形成完善的流域管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系和信息共享反饋機制。流域管理委員會在所管轄的范圍內(nèi)統(tǒng)一負責(zé)流域規(guī)劃、河道管理、防洪抗旱、水資源管理、水土保持、水環(huán)境保護和水工程管理等，確定流域治理開發(fā)治理目標(biāo)并制定實施流域治理開發(fā)的重大方針和政策；研究重大開發(fā)治理建設(shè)項目；統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)流域治理開發(fā)建設(shè)中的重大問題、利益分配及有關(guān)事項；負責(zé)流域機構(gòu)內(nèi)部和外部的協(xié)調(diào)工作。根據(jù)工作需要，可在地方下設(shè)一級或二級派出機構(gòu)，不受地方行政機構(gòu)的干預(yù)，依法監(jiān)督管理區(qū)域機構(gòu)對水資源的開發(fā)、利用、排放、治污、工程建設(shè)等工作。

3．1．3在地方區(qū)域?qū)用嫔?，建立水?wù)一體化的水務(wù)局，依法行使本行政區(qū)內(nèi)流域的水管理

流域管理必須與行政區(qū)域管理相結(jié)合,要充分發(fā)揮和調(diào)動地方的積極性，流域機構(gòu)不可能也沒有那么多的人財物和時間去管理每個行政區(qū)域的水務(wù)，應(yīng)該把各行政區(qū)域的水管理作為流域管理的組成部分,區(qū)域管理應(yīng)服從流域的統(tǒng)一管理。區(qū)域內(nèi)可由地方管的盡量讓地方去管，流域內(nèi)縣級以上地方人民政府要建立完善水務(wù)一體化管理的水務(wù)局,以對本行政區(qū)域內(nèi)的防洪抗旱、除澇、蓄水、供水、節(jié)水、水資源保護、污水處理及其回用、地下水回灌等一切涉水事務(wù)，實行統(tǒng)一管理,并依法行使所轄行政區(qū)內(nèi)流域的水管理，涉及上下游、左右岸與毗鄰地區(qū)有關(guān)的水管理工作，由流域機構(gòu)負責(zé)協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，必要時也可以設(shè)立管理機構(gòu)。

3．2進一步明確流域管理的主體地位和職責(zé)權(quán)限

為了加強流域綜合管理，必須以法律的形式，確立流域管理的主體地位，進一步明確流域管理的職權(quán)范圍：一是規(guī)劃計劃權(quán).即負責(zé)制定江河流域綜合規(guī)劃、水資源開發(fā)利用的規(guī)劃與計劃、水資源保護規(guī)劃、納污總量控制計劃、水污染防治計劃、供水計劃等。二是行政審批處罰權(quán)。包括取水許可、沿江河設(shè)置排污口許可、污物排放許可等，明確劃分流域機構(gòu)與區(qū)域管理的管理權(quán)限。同時，對違反有關(guān)法規(guī)并造成損害的給予行政處罰。三是監(jiān)督檢查權(quán).即監(jiān)督檢查流域規(guī)劃的實施和流域內(nèi)各行政區(qū)域的水資源綜合開發(fā)利用與保護等工作.檢查重點工程對江河流域水資源的影響，檢查各項制度的實施情況并提出相應(yīng)的意見和建議。四是獲取信息權(quán)。即流域內(nèi)各行政區(qū)對所轄河段水資源開發(fā)利用及排污申報，指定重點工程、重點區(qū)域、重點單位定期匯報，根據(jù)具體情況要求個別部門和單位進行不定期匯報等。五是監(jiān)測權(quán)。具體負責(zé)所轄江河流域的水文、水質(zhì)監(jiān)測、水土保持監(jiān)測及?。ㄊ小^(qū)）界水質(zhì)變化情況監(jiān)測。六是糾紛調(diào)解處理權(quán)。包括對跨流域的水污染、用水等水事糾紛的調(diào)解處理權(quán).國家應(yīng)通過法律授權(quán)和行政授權(quán)賦予流域機構(gòu)以下水行政管理職責(zé)：一是流域性立法和執(zhí)法。二是流域規(guī)劃的編制和管理。三是統(tǒng)一管理流域水資源環(huán)境保護，包括地表水和地下水、水污染防治等。四是流域防洪抗旱管理和防汛抗旱調(diào)度管理。五是流域控制性水工程的建設(shè)管理，包括水電開發(fā)等。六是河道管理。七是流域水土保持管理，包括濕地保護等。八是水利國有資產(chǎn)的運營和監(jiān)督管理等。3．3加強流域規(guī)劃管理，促進人與自然的和諧流域規(guī)劃是推行流域綜合管理的重要依據(jù)和基礎(chǔ)，流域綜合管理機構(gòu)有權(quán)制定流域綜合規(guī)劃和流域?qū)I(yè)規(guī)劃，并應(yīng)與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃相協(xié)調(diào)，兼顧各地區(qū)、各行業(yè)的需要。流域機構(gòu)應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)一編制具有整體性、科學(xué)性、綜合性、權(quán)威性的流域綜合規(guī)劃，針對各流域特點與治理開發(fā)現(xiàn)狀，在分析總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)和存在問題的基礎(chǔ)上，研究確定流域的治理開發(fā)原則、方針和任務(wù)，提出流域治理開發(fā)目標(biāo)和總體規(guī)劃方案。并將原流域水資源保護規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃統(tǒng)一合并為流域水資源環(huán)境保護規(guī)劃，同時將原水功能區(qū)劃和水環(huán)境功能區(qū)劃統(tǒng)一合并為流域水功能綜合區(qū)劃。保證水體的生態(tài)用水量，確定水體納污量，提出水總量控制意見和污染物總量控制計劃，對取水和排污者實施許可證管理。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的水資源環(huán)境保護規(guī)劃是流域水資源保護和水污染防治的基本依據(jù)，各地、各部門必須遵照貫徹執(zhí)行。地方各級人民政府應(yīng)按照流域規(guī)劃，制定本地區(qū)的水資源環(huán)境保護規(guī)劃實施計劃，經(jīng)流域管理委員會審查后上報國家水務(wù)管理指導(dǎo)委員會批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后要嚴格執(zhí)行。在制定規(guī)劃時，要進行水資源綜合科學(xué)考察和調(diào)查評價，把水量配置、水環(huán)境容量配置作為制定流域規(guī)劃的基礎(chǔ)工作，應(yīng)將投資政策、技術(shù)政策、經(jīng)濟政策貫穿其中，確定流域的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)，如森林、草場、自然保護區(qū)、濕地等基本生態(tài)指標(biāo)，妥善處理資源開發(fā)與環(huán)境保護的關(guān)系，協(xié)調(diào)河流的經(jīng)濟功能與生態(tài)功能，以可持續(xù)的方式開發(fā)水利水電資源，并對流域總體規(guī)劃進行獨立、公開的環(huán)境影響評價。進一步加強自然科學(xué)、工程技術(shù)以及決策與管理方面的軟科學(xué)研究成果在規(guī)劃制定及其他方面中的實際應(yīng)用，提高制定規(guī)劃的科技含量。并通過立法明確規(guī)定和充實流域機構(gòu)規(guī)劃類職權(quán)的權(quán)限范圍，與地方政府權(quán)責(zé)的分工，所制定規(guī)劃的效力以及制定規(guī)劃的具體程序等。3．4加強流域水行政許可管理，規(guī)范流域管理秩序

流域機構(gòu)代表國家享有法定的水權(quán)，水權(quán)的統(tǒng)一管理是流域機構(gòu)按有關(guān)法律法規(guī)及授權(quán)履行水資源統(tǒng)一管理的法定職責(zé)，是保障流域規(guī)劃的實施，調(diào)整水資源不合理開發(fā)利用，有效保護流域和采取經(jīng)濟、行政、法律措施的重要依據(jù)。水權(quán)的管理包括水的所有權(quán)管理和水的使用權(quán)管理。流域機構(gòu)負責(zé)落實國家水資源開發(fā)利用戰(zhàn)略和政策，統(tǒng)一管理、許可和審批區(qū)域水資源的開發(fā)和利用，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和國家利益的最大化。各級地方政府涉水部門和其他用水戶向流域機構(gòu)申請水權(quán)，根據(jù)流域機構(gòu)許可，負責(zé)本地區(qū)水資源的開發(fā)利用工作，服務(wù)本地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。不論是干流支流、上中下游、地方都應(yīng)堅決服從流域機構(gòu)代表國家行使的水權(quán)統(tǒng)一管理。

流域機構(gòu)應(yīng)將實施取水許可的審批制度作為流域水行政審批職權(quán)中的核心工作，做好流域范圍內(nèi)較公平合理的水量分配，并強化流域范圍內(nèi)取水許可的統(tǒng)一管理工作，實現(xiàn)用水總量控制和定額管理相結(jié)合的用水管理制度,把節(jié)約用水、計劃用水和水資源環(huán)境保護放在突出的位置。同時，通過建立水權(quán)交易市場，探索流域水權(quán)的分配、轉(zhuǎn)讓以及水市場的運行機制、操作規(guī)則等，調(diào)節(jié)水資源配置和需求之間的矛盾，以及水資源使用權(quán)和排污權(quán)的配置。并建立科學(xué)的水價形成機制，根據(jù)水資源供求關(guān)系，制定合理的動態(tài)水價，充分利用經(jīng)濟杠桿，建立用戶節(jié)約用水、效率用水的激勵機制和效率水價制度。采用季節(jié)價、累進價、基本水費制等。提高水資源的配置和利用效率。另外，鑒于水資源承載能力和水環(huán)境承載能力的相輔相成和緊密聯(lián)系性，建議改變我國取水許可和排污許可分離發(fā)放的制度，改由水資源管理部門統(tǒng)一發(fā)放，以有利于流域水質(zhì)和水生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一管理，新水法明確規(guī)定水工程建設(shè)必須符合流域綜合規(guī)劃，并建立了流域管理機構(gòu)對水工程建設(shè)的審查并簽署意見的制度。流域機構(gòu)要加強對流域內(nèi)水工程建設(shè)的統(tǒng)一管理和調(diào)度，嚴格實行水資源論證制度和環(huán)境影響評價制度，盡量避免水工程建設(shè)對環(huán)境的影響。同時，加強河道管理，及時劃定河道管理范圍，堅決查處違章建筑和違法案件，加大河道清障力度，建立清障長效機制，給洪水以空間，保證河道行洪順暢。

3．5建立完善法規(guī)政策制度體系，依法加強統(tǒng)一管理目前，我國與流域管理有關(guān)的法律法規(guī)主要有《環(huán)境保護法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《漁業(yè)法》、《河道管理條例》、《自然保護區(qū)管理條例》、《取水許可證制度實施辦法》等，這些法律法規(guī)已授予各大流域機構(gòu)流域水資源管理、水資源保護、防洪管理、河道管理、水土保持、水利工程管理等權(quán)限，特別是新水法規(guī)定了水行政主管部門和流域管理機構(gòu)及其水政監(jiān)督檢查人員執(zhí)法權(quán)利和義務(wù)，強化了法律責(zé)任，對違法行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任、行政處罰的種類和幅度等都做了明確的規(guī)定。這些規(guī)定，對流域水資源的治理、開發(fā)實施、統(tǒng)一監(jiān)督管理，以及水行政監(jiān)督執(zhí)法提供了法律依據(jù)。但這些法規(guī)主要集中于水法規(guī)授權(quán)，還不盡全面：一是規(guī)定的流域管理涉及的內(nèi)容不全面。二是各項法規(guī)規(guī)定的管理體制存在較大差別。三是法規(guī)規(guī)定的流域管理制度不健全。四是法規(guī)間缺乏協(xié)調(diào)性。因此應(yīng)建立健全法規(guī)政策制度體系，認真修訂完善現(xiàn)有與流域綜合管理相關(guān)的法律法規(guī)與政策，減少其相互間的矛盾。為了適應(yīng)新形勢，加強水資源、水環(huán)境的統(tǒng)一管理，建議將《水污染防治法》修改合并到《水法》之中，且制定頒布《江河流域管理法》、《濕地保護法》等，并對跨國流域問題進行專門的研究，盡快制定相應(yīng)法規(guī)和政策，為流域綜合管理提供強有力的法律保障，使我國的各江河流域都在法制的規(guī)范下進行有效管理，保證合理地開發(fā)、利用和保護水資源。同時，進一步明確水行政監(jiān)督執(zhí)法的主體地位、權(quán)限、責(zé)任和程序，建立水資源保護制度和行政執(zhí)法監(jiān)督管理體系，賦予流域機構(gòu)法定的監(jiān)管手段，同時強化違法的法律責(zé)任，以有效地開展行政執(zhí)法和監(jiān)督工作，維護良好的流域管理秩序。國家應(yīng)制定適當(dāng)?shù)沫h(huán)境技術(shù)政策，積極探索運用稅收、財政、信貸等經(jīng)濟杠桿，以取水管理為突破口，加強對江河源頭區(qū)、城市排污口、水源區(qū)的水資源保護及對水污染事故調(diào)查處理等工作。建立突發(fā)事件的應(yīng)急處理機制，加強對流域水質(zhì)水量的統(tǒng)一監(jiān)測，同時，要細化與量化法律責(zé)任，強化取水許可中對水質(zhì)管理的行政執(zhí)法。同時，要建立并完善江河流域管理的各項制度，一是江河流域的監(jiān)督管理制度.即目標(biāo)責(zé)任制度、現(xiàn)場檢查制度、獎勵制度、流域管理與區(qū)域管理的協(xié)作制度.二是江河流域的規(guī)劃計劃制度.即綜合規(guī)劃制度、水資源保護、水土保持、水中長期供求規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃制度.三是水資源開發(fā)利用與保護制度.即環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、水資源保護基金制度、納污總量控制制度、取水許可制度、供水分配制度、河道管理制度、航道利用的水資源保護制度、漁業(yè)資源開發(fā)的保護制度、水土保持制度.四是江河流域水污染防治制度.即污染防治許可制度、排污申報制度、排污收費制度、限期治理制度、重大水污染事故申報與應(yīng)急措施制度、船舶污染源控制制度、開發(fā)利用項目污染控制制度.五是法律責(zé)任制度.具體包括：納污總量控制制度、取水許可制度、供水分配制度、水利工程的水資源保護制度、行政法律責(zé)任制度、民事法律責(zé)任制度、刑事法律責(zé)任制度.3．6加強科學(xué)管理，全面提升流域管理現(xiàn)代化水平加強流域管理，科技是關(guān)鍵，人才是根本，要積極引進培養(yǎng)各方面的人才，建立合理的人才結(jié)構(gòu)和人才管理機制，打造技術(shù)實力雄厚、高素質(zhì)的管理人才隊伍，大力進行科學(xué)創(chuàng)新、技術(shù)開發(fā)及推廣，集中多學(xué)科進行科技聯(lián)合攻關(guān)，研究解決流域的重大科學(xué)問題和流域開發(fā)利用的科學(xué)論證評價工作。廣泛應(yīng)用“3S”技術(shù)、決策支持技術(shù)、廢水處理技術(shù)、生態(tài)恢復(fù)技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)，建立流域管理信息系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)、人工智能決策系統(tǒng)，加快“數(shù)字流域”和“模型流域”建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)節(jié)水，注重流域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善供用水計量和統(tǒng)計工作。以環(huán)保、水利為主體，聯(lián)合城建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門建立統(tǒng)一的水資源與水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，要特別加強流域內(nèi)省際邊界和各行政區(qū)域的地表水、地下水以及水體的動態(tài)監(jiān)測工作，并應(yīng)與水環(huán)境的承載能力、污水排放指標(biāo)相聯(lián)系，與水域使用功能區(qū)劃、水域的納污能力、排放總量控制指標(biāo)相聯(lián)系，為實施流域水資源實時調(diào)度和應(yīng)對水污染事故創(chuàng)造條件。并運用系統(tǒng)動力學(xué)、地理信息系統(tǒng)等方法適時反饋調(diào)節(jié)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)開發(fā)建設(shè)流域信息化平臺，推行信息共享制度和信息發(fā)布制度，實現(xiàn)各部門和各地區(qū)管理信息的互聯(lián)互通，及時、準(zhǔn)確和全面地向全社會發(fā)布各種信息，接受公眾的監(jiān)督，并建立利益相關(guān)方參與的科學(xué)民主的決策機制，以適應(yīng)現(xiàn)代流域綜合管理的需要。加強流域環(huán)境影響綜合評估制度。全流域的經(jīng)濟、社會、環(huán)境政策都要進行環(huán)境影響評估。流域內(nèi)各行政區(qū)域在確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實行區(qū)域開發(fā)過程中，也要進行環(huán)境影響評估。環(huán)境影響評估應(yīng)由項目層次擴展到全流域?qū)哟?，從具體項目層次擴展到立法、政策層次；評估內(nèi)容應(yīng)增設(shè)對生態(tài)和人體健康方面的要求。在流域環(huán)境現(xiàn)狀評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)流域環(huán)境總體規(guī)劃，確定流域環(huán)境容量和流域污染物最大允許排放量，優(yōu)化選擇最佳的污染控制方案。同時，也要加強公眾參與，可以舉行聽證會的形式來對項目的環(huán)境影響評估進行論證，充分發(fā)揮流域內(nèi)公眾和社會團體的積極性。3．7實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，加強協(xié)調(diào)監(jiān)督

流域是一個有機統(tǒng)一的整體，而我國現(xiàn)狀是流域分處于不同的行政區(qū)劃之內(nèi)，所以要實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、行政區(qū)域管理服從流域管理的制度，建立流域內(nèi)跨區(qū)域的信息通報和協(xié)商機制。流域管理機構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國務(wù)院水行政主管等部門授予的水資源環(huán)境管理和監(jiān)督職責(zé)，加強對流域水資源自然屬性的管理，保證生態(tài)用水，維護良好的生態(tài)環(huán)境，維持河流健命?？h級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源環(huán)境的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，加強對水資源社會屬性的管理，建設(shè)好節(jié)水型社會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水，促進水資源的可持續(xù)利用。流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃都要服從流域規(guī)劃，流域內(nèi)所有行業(yè)的水事活動都應(yīng)當(dāng)服從流域管理。要按照“國家統(tǒng)一分配水量，流量斷面控制，?。ㄗ灾螀^(qū)）負責(zé)用水配水，重要取水口和骨干水庫統(tǒng)一調(diào)度”和“排污總量國家確定、污染源治理?。ㄗ灾螀^(qū)）負責(zé)、入河排污口與省際斷面水質(zhì)統(tǒng)一監(jiān)管、超量排污補償”的原則，進一步明確劃分流域與區(qū)域管理的事權(quán)，加強水量水質(zhì)的統(tǒng)一管理。流域機構(gòu)重點抓好流域內(nèi)帶全局性、涉及省際間以及地方難以辦到的事，并為流域內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市做好服務(wù)。在加強流域管理的同時，充分發(fā)揮地方政府和地方水行政主管部門的作用。在流域管理機構(gòu)的直管河段，地方政府仍然有明確的相關(guān)職責(zé)，即配合流域機構(gòu)管理的職責(zé)。同時要在流域統(tǒng)一管理的大框架內(nèi)，充分發(fā)揮各部門專業(yè)管理的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)處理好各部門之間的關(guān)系，明確各自職能，做到科學(xué)分工，互相支持，形成各部門信息互通、利益共享、協(xié)商合作、責(zé)權(quán)利明確的綜合管理機制。各用水戶要以流域的水利用為媒介建立利益共同體，加強相互之間的橫向關(guān)系，從共同體中遴選代表參與流域管理的決策，反映自己的意見與愿望，維護自己的權(quán)益。同時，流域管理機構(gòu)、政府、各部門、各用水戶之間要建立相互監(jiān)督機制，自上而下、自下而上對流域管理實行全方位、全過程的相互監(jiān)督。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、正確處理各種糾紛，對流域內(nèi)涉及流域資源分配和利用的糾紛，應(yīng)本著公平、合理、互讓的原則，在民主的基礎(chǔ)上協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由流域管理委員會進行調(diào)處。調(diào)處不成的，由流域管理委員會提出解決方案，報國