20XX年自考西方行政學(xué)說史復(fù)習(xí)資料導(dǎo)論

導(dǎo)論：西方行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展歷程

一、西方行政學(xué)的產(chǎn)生

1、中西早期行政管理思想（非系統(tǒng)非學(xué)科化）

2、1845年法科學(xué)家M〃A〃安培?建立管理國家之科學(xué)?的設(shè)想；

3、1865-68德學(xué)者斯坦因七卷本《行政學(xué)》最早提出?行政學(xué)?一詞（指行政法）；

4、1887年美學(xué)者（總統(tǒng)）威爾遜發(fā)表開創(chuàng)性的《行政學(xué)研究》一文，主張政治與行政分離，將行政管理作為一門獨(dú)立的學(xué)科加以研究。

5、1900年美學(xué)者古德諾出版發(fā)表〈政治與行政〉一書，進(jìn)一步明確指出政治與行政的區(qū)分。（自此行政學(xué)作為一個新的、獨(dú)立的研究領(lǐng)域得以確立。）

6、1926懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》、1927威洛比《公共行政原理》，對其古德諾：美行政學(xué)家，《政治與行政》，對政治與行政的分離理論作了進(jìn)一步發(fā)揮；

泰勒：美管理學(xué)者，《科學(xué)管理原理》，倡導(dǎo)科學(xué)管理；

法約爾：法管理學(xué)者，《一般管理原理》，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原則）

2、西方行政學(xué)的正統(tǒng)時期：1919-1941年

這一時期的行政學(xué)家繼承了早期行政學(xué)的基本信念，認(rèn)為?真正的民主與真正的效率是統(tǒng)一的?，經(jīng)濟(jì)和效率是行政管理的基本準(zhǔn)則。

此時期將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點(diǎn)，力圖通過對行政現(xiàn)象的科學(xué)分析，發(fā)現(xiàn)行政管理的原則和規(guī)律，并嘗試著為行政學(xué)確立一個基本的理論模式和學(xué)科體系。

代表人物、著作與觀點(diǎn)：

德社科學(xué)家韋伯，官僚制理論的奠基人，〈論官僚制〉；

美行政學(xué)家懷特：撰寫第一本行政學(xué)教科書〈行政學(xué)導(dǎo)論〉；

美古利克：從分工與整合、全體與部分關(guān)系入手提出了分工的局限性和工作協(xié)調(diào)的重要性，對公共行政作綜合研究；

英厄威爾：對行政管理的原則進(jìn)行了歸納和概括，與古利克合著〈行政科學(xué)論文集〉；

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美國女政治哲學(xué)家福萊特：創(chuàng)立了動態(tài)管理理論，為正統(tǒng)行政學(xué)向行為主義行政學(xué)的過渡架設(shè)了橋梁。

3、轉(zhuǎn)變與批評時期：1941-1959

二戰(zhàn)及以后各國行政管理（體制、權(quán)力、職能）隨社會、經(jīng)濟(jì)等變革而發(fā)生了根本變化，正統(tǒng)行政學(xué)的理論原則和基本觀點(diǎn)無法適應(yīng)變革，受到懷疑和批評。

主要代表人物和觀點(diǎn)：

美巴納德：最早運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)對行政組織進(jìn)行全面深入分析并建立了一套系統(tǒng)的行政組織學(xué)說；美西蒙：對正統(tǒng)行政學(xué)的行政原則進(jìn)行猛烈抨擊，率先將行為主義研究方法和決策概念引入行政管理研究，建立起一種較為完整的決策理論體系；

美行政學(xué)者沃爾多：對行政學(xué)的歷史發(fā)展和美林德布羅姆：以漸進(jìn)調(diào)適的觀點(diǎn)對行政決策的過程、方法進(jìn)行了全面分析，建立了漸進(jìn)決策模式。

4、應(yīng)用與發(fā)展時期：20世紀(jì)60年代

這一時期技術(shù)的發(fā)展對行政科學(xué)注入了新的活力。行政學(xué)擺脫了對政治學(xué)的過分依賴，由純理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，成為一門融合多學(xué)科理論方法于一體的綜合性學(xué)科，學(xué)科地位得到進(jìn)一步鞏固。這一時期行政學(xué)研究在深度和廣度上都得到了長足的發(fā)展。表現(xiàn)在：

A、應(yīng)用學(xué)科‘政策分析’的興起。（以幫助政府解決如何改進(jìn)政策制定質(zhì)量和怎樣提高政策執(zhí)行效果等實(shí)際政策問題為宗旨）。

B、行政生態(tài)學(xué)的興起和發(fā)展。

代表性人物：

以德羅爾：現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)始人，推動政策科學(xué)突破性發(fā)展；

美彼得：對官僚組織的特征作了進(jìn)一步分析，提出?彼得原理?；

美里格斯：借用生態(tài)學(xué)方法研究行政系統(tǒng)與其社會環(huán)境之間的相互關(guān)系，通過生態(tài)系統(tǒng)的模擬來研究行政生態(tài)系統(tǒng)。

5、挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期：20世紀(jì)70年代

挑戰(zhàn)：

70年代，眾多的社會政治問題使公眾喪失對政府的信心，現(xiàn)實(shí)對行政學(xué)理論提出挑戰(zhàn)。人們紛紛提出所謂的?新模式?以取代?舊的傳統(tǒng)理論?（如：美青年學(xué)者：?新公共行政學(xué)?運(yùn)動；英學(xué)者：提出重視行政道德規(guī)范和社會需要的?社區(qū)服務(wù)模式?）。此時行政學(xué)更加注重政府行政的社會和政治意義。創(chuàng)新：

系統(tǒng)論、控制論等管理實(shí)踐中廣泛且成功的應(yīng)用為西方行政學(xué)的進(jìn)一步創(chuàng)新奠定了重要的方法論基礎(chǔ)；經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派等新的管理學(xué)派相繼誕生，且目標(biāo)管理理論、權(quán)變學(xué)說在政府行政管理實(shí)踐中得到直接應(yīng)用，為創(chuàng)新提供現(xiàn)實(shí)可能性。

主要代表人物：

弗雷德里克森：美新公共行政學(xué)者，對傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論進(jìn)行全面反思與批判，用新方法、新視角研究公共行政；

美管理學(xué)家菲德勒：將權(quán)變管理理論應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)領(lǐng)域并提出著名的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模式；

美學(xué)者德魯克：提出目標(biāo)管理理論。

6、總結(jié)與探索時期：20世紀(jì)80年代

80年代：西方行政學(xué)作為一門學(xué)科與專業(yè)的地位雖已完全得到鞏固，但仍缺乏一個公認(rèn)的、明確的中心和體系。

此時期行政學(xué)研究的主要內(nèi)容：

對本學(xué)科的歷史發(fā)展進(jìn)行回顧和反思；

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企業(yè)家政府理論的興起；

政策科學(xué)的繁榮；并成為政治學(xué)與行政學(xué)研究的主流之一；

公共選擇理論影響深遠(yuǎn)；

公眾參與、政府間關(guān)系（尤其是中央與地方關(guān)系）、行政文化和行政環(huán)境等方面的研究也進(jìn)一步為理論界所重視。

代表人物：

美政策分析家奎羅：系統(tǒng)闡述政策分析的理論與方法；

布坎南：以經(jīng)濟(jì)學(xué)方法探討政府行政問題；

美學(xué)者奧斯本/蓋布勒等：倡導(dǎo)用‘企業(yè)家精神’來克服政府官僚主義，為政府改革開出了十種藥方。正確認(rèn)識西方行政管理思想發(fā)展階段性

（1）發(fā)展的‘交叉性’：

有些學(xué)者或代表人物具有跨時代性，其行政思想是承前啟后的，如：美國著名的管理學(xué)者赫伯特〃西蒙，在三四十年代是行為主義學(xué)派的代表人物，他把美國社會科學(xué)界的行為主義介紹和應(yīng)用于行政學(xué)的研究；二戰(zhàn)后他又將行為科學(xué)、系統(tǒng)理論、運(yùn)籌學(xué)、計(jì)算機(jī)等學(xué)科的內(nèi)容吸引和應(yīng)用于行政決策，是決策理論學(xué)派的魁首。

（2）發(fā)展的回復(fù)性：

行政思想的發(fā)展不是絕對的取代，一種行政思想向另一種行政思想的演變，決不意味著前一種行政思想的消失。如：科學(xué)管理思想，行為科學(xué)理論在當(dāng)代仍然具有廣泛的影響。

所以，對于階段劃分及代表人物的認(rèn)識，不能過于機(jī)械。

第一講威爾遜的行政學(xué)說

生平與著述：

美國人，1856年生，政治學(xué)家、行政學(xué)家、教育家、改革家、政治家；

哲學(xué)博士，主要研究政治家與政府、法律，著作與論文頗多：

1886-1902：政治學(xué)教授，教學(xué)、研究；

1902-1910：普林斯頓大學(xué)校長；

1910-1913：新澤西州州長；

1913-1917：美國總統(tǒng)（曾倡導(dǎo)國聯(lián)，沒獲國會通過而失?。?/p>

1924：去世

一、思想淵源與生產(chǎn)背景

1、思想淵源：

受德國行政研究思想的影響：

行政研究在德國很受重視（與當(dāng)時德國的‘高度集權(quán)’、‘開明專制’的要求相適應(yīng)）；

德國行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：

在一定程度上對政治與行政的劃分：

政治——憲政：是國家這一人格主體有組織的意志；國家的意志。

行政：是國家主體的依據(jù)意志的活動；

憲政與行政的關(guān)系：憲政規(guī)定行政活動的輪廓，予行政以權(quán)力。是對行政予以限度與秩序；行政的權(quán)力源于憲政，但行政的內(nèi)容卻不是來自于憲政，若無行政的行動，則憲政的權(quán)力就缺而不備。

規(guī)定了行政研究的任務(wù)，建構(gòu)了行政研究體系。

任務(wù)：了解一國國民在特定歷史時代的?外界實(shí)在?，也即?社會文化的實(shí)在?的進(jìn)展活動；研究如何依靠國家權(quán)力來提高這種外界實(shí)在并使這一提高成為國家人格的自覺意識；

行政研究體系的三個部分：

行政組織：行政機(jī)關(guān)的發(fā)展、結(jié)構(gòu)；

行政行為：其自身的獨(dú)特規(guī)律；

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行政法規(guī)：?合法?的行政權(quán)、對行政裁判、行政訴訟加以探討。

2、威爾遜行政思想產(chǎn)生的社會歷史背景

源自對之前美國盛行的自由放任主義的一種反動，也即新民主運(yùn)動：

自由放任主義：限制政府權(quán)力，政府無為，結(jié)果是：

金錢與政治的勾結(jié)，金錢力量至上，形成大資本在財(cái)富與政治的壟斷，立法權(quán)威直線下降：形成腐敗最盛的所謂?鍍金?時期（19世紀(jì)7、80年代）。

19世紀(jì)70年代的新民主運(yùn)動：一場力圖通過加強(qiáng)國家力量來控制壟斷的要求政治改革的運(yùn)動。抨擊早期的民主主義要素：分權(quán)、制衡等；認(rèn)為牽制與制衡非但不能支持自由，反而成為特權(quán)和私利的堡壘，危害了自由。

反對政治勾結(jié)與政治腐敗，要求改革政府體制，擴(kuò)大選舉權(quán)，擴(kuò)大政府行政職能；主張國家應(yīng)成為社會和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的工具。

功績制取代政黨分肥制，行政力量日益被民主運(yùn)動視為一種有效的工具而得到重視。

威爾遜新學(xué)說：加強(qiáng)行政權(quán)力、明確責(zé)任、向選民負(fù)責(zé)；

競選新澤西州州長時聲稱其上臺后將擔(dān)負(fù)行政事務(wù)責(zé)任，準(zhǔn)備做一個違憲的州長。

在《國會制政體》中批評國會制的無效與混亂，要求有一個更為負(fù)責(zé)任的政府：?任何事情，不論是政府的事情還是做買賣，都必須有一個人當(dāng)家作主，權(quán)力和對行政權(quán)力嚴(yán)格負(fù)責(zé)，是構(gòu)成好政府的要素??？傊毫D通過加強(qiáng)國家力量來控制壟斷，而先前適應(yīng)于早期簡單社會生活的政府體制卻越來越不適應(yīng)這一要求，因此必須進(jìn)行改革。在此種社會背景條件下，威爾遜明確提出要建立一門明確的行政科學(xué)。

二、主要行政思想

1.關(guān)于行政學(xué)研究的必要性

（1）解釋之前為何行政研究不受重視

行政被看成是具體的細(xì)枝末節(jié)，具體辦事，細(xì)節(jié)，容易處理；

之前的麻煩多集中在政府結(jié)構(gòu)上，很少或根本沒有行政管理方面的問題。

原因：當(dāng)時社會生活簡單，政府職能也簡單；

美國建國之初：只有國務(wù)院、財(cái)政部以及戰(zhàn)爭部等有限的幾個行政部門以及司法部長、郵政總長等，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)成員小于1000人

1866年聯(lián)邦費(fèi)用僅為4100萬美元，1871年聯(lián)邦政府職員僅5.4萬人；

1914年聯(lián)邦費(fèi)用達(dá)1.7億美元，1914人員為48.3萬。

（2）指出行政研究的必要性重要性：政府職能擴(kuò)大化、復(fù)雜化、困難化的結(jié)果

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公共事務(wù)增多，政府職能不斷擴(kuò)大，更復(fù)雜、更困難：?沒有任何一種政府職責(zé)而今不是變得復(fù)雜起來，盡管它當(dāng)初曾經(jīng)很簡單，政府曾經(jīng)僅僅由少數(shù)人主宰，現(xiàn)在卻由大批人主宰?。因此必須改進(jìn)政府機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)與工作方法。

總之，行政研究提上議事日程，是時代生活提出的要求，因?yàn)榈?9世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著國家經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)的發(fā)展以及政府職能的擴(kuò)大，?與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了?。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)，以?力求使政府不走彎路，使政府的事務(wù)減少一些不成體統(tǒng)的樣子，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，并使其各種職責(zé)都獲得盡責(zé)的美稱?。這就是威爾遜所謂?為什么當(dāng)今的行政工作必須是如此認(rèn)真而又系統(tǒng)地加以調(diào)整，使之適合于小心試驗(yàn)過的政策標(biāo)準(zhǔn)；為什么我們現(xiàn)在正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)?的根本原因。

2.關(guān)于行政學(xué)研究的目標(biāo)與任務(wù)

目標(biāo)有二個：

（1）弄清楚政府能夠適當(dāng)且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)

即：明確政府的職能和任務(wù)范圍，明確該管什么，不該管什么；什么標(biāo)準(zhǔn)最高效率做最少的事強(qiáng)調(diào)?適當(dāng)性?：凡公共事務(wù)該由政府管理，政府承擔(dān)其他社會組織所不能承擔(dān)的，即為?適當(dāng)?；若政府承擔(dān)一切，或該管而不管，即為?不適當(dāng)?

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（2）弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門任務(wù)。即：用什么方式、什么方法進(jìn)行管理，才能提高效率，完成任務(wù)。這應(yīng)該是行政學(xué)各部門的具體研究內(nèi)容。

特別強(qiáng)調(diào)：行政學(xué)研究不能僅限于?純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上?，而應(yīng)對行政管理的各個方面開展研究，使行政學(xué)理論既有深度，又有廣度，形成較高深的理論。

行政管理學(xué)的目的：總結(jié)行政管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)其理論性——把行政方法從經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐的混亂和浪費(fèi)中拯救出來，并使它們深深植要于穩(wěn)定的原理之上。

3.關(guān)于行政的實(shí)質(zhì)

威氏將行政從政治中分離出來，將之視為與政治、憲政不同的事物，并通過與政治、憲政等概念的比較而揭示出行政的本質(zhì)，指出了行政管理的運(yùn)行方式和適用范圍，從而為行政學(xué)研究后來的發(fā)展從研究對象上勾畫出一個初步框架。

（1）行政管理是什么：

行政管理是行動加的政府、是政府的執(zhí)行、政府的操作：?行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府同樣悠久的歷史?。

（2）行政管理與政治的關(guān)系

行政不同于政治：?行政是臵身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題，雖然行政管理的任務(wù)由政治加以確定：

政治是在?重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马?xiàng)?方面的國家活動，是政治家的特殊活動范圍；

行政管理則是?國家在個別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動，是技術(shù)性職員的事情?。

行政與政治密切相關(guān)：行政管理是政治生活的一個組成部分；

行政管理高于純粹技術(shù)細(xì)節(jié)，受政治（科學(xué)）規(guī)范和價值取向的約束，與政治規(guī)范、政治價值、政治中的永恒真理直接相關(guān)；

行政科學(xué)是政治科學(xué)的最新成果。

（3）行政與憲政制度的關(guān)系：特殊手段與一般決策之間的關(guān)系

行政在本質(zhì)上不同于憲政制度；

行政是對法律的執(zhí)行而不是法律本身：?公共行政是公法的明確而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動，一般法律的每一個具體執(zhí)行的細(xì)節(jié)都是一種行政行為?。行政行為舉例：征稅、執(zhí)行對罪犯的懲罰、郵政、征募軍隊(duì)等。有關(guān)政府活動的大規(guī)模計(jì)劃并不屬于行政管理的范圍。

憲政制度所要過問（關(guān)注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；

憲政與行政職能之間并不完全是?意志?與相應(yīng)的?行動?之間的區(qū)別，因?yàn)樾姓賳T也有其意志以選擇執(zhí)行的手段，并非純粹的被動。

二者是一般決策（憲政）與特殊手段（行政）之間的關(guān)系。

4.指出行政學(xué)研究的歷史淵源

（1）英美兩國缺乏研究行政管理的歷史：

美英兩國的政治史只關(guān)心立法工作、關(guān)心法律的制定和政治評論；注重研究抑制行政權(quán)力的藝術(shù)而忽視改善行政方法的藝術(shù)。

（2）對行政管理的研究源于歐洲大陸的法德兩國，并且與這些國家的需要相適應(yīng)；

（3）必須對歐洲的行政科學(xué)加以改造，使之（在思想、原則、目標(biāo)上）美國化，能為美國（一個復(fù)雜、形式多樣化的國家）所用。

5.指出行政學(xué)研究的方法

主張采用?比較研究法?與?歷史研究法?：

因?yàn)椴煌瑖艺谛姓芾砺毮芊矫娴慕Y(jié)構(gòu)具有很大的相似性；

通過比較，可以更好地了解自己的缺點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)；

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應(yīng)大膽借鑒別國的管理方法和成功經(jīng)驗(yàn)而不用擔(dān)心或害怕會引進(jìn)他國的一些不良思想或原則（將這些東西過濾掉）。

主張拿來主義但不應(yīng)脫離實(shí)際的機(jī)構(gòu)照搬：應(yīng)以實(shí)踐為準(zhǔn)繩，以美國為核心。

6.關(guān)于人事行政的思想

豐富的人事行政思想，認(rèn)為?為政在人?，十分關(guān)注美國當(dāng)時的文官制度改革。

（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：

威氏指出，之所以?提出在美國開展行政學(xué)研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面這樣一種文官班子，他們受過足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有見識又有分量，但通過選舉和經(jīng)常性的向公眾進(jìn)行咨詢，與公民的思想保持如此密切的聯(lián)系，以致使專斷成為不可能的事?。

?我們的理想模式是通過選舉和經(jīng)常性的公開商議，以徹底排隊(duì)武斷和階級成見，并用這種方式建立一個具有足夠的文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它能夠有理智有力量地展開活動，但卻依然與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系?。

（2）重視政府官員的素質(zhì)：

認(rèn)為必須有高素質(zhì)的人才以使政府這架機(jī)器有效地運(yùn)轉(zhuǎn)：

?我們必須有一批更好的官員以充當(dāng)政府的工具?

?必須為文職機(jī)關(guān)的競爭考試提供有充分準(zhǔn)備的人員，這些人員必須同樣既接受各種自由形式的考試，也接受技術(shù)知識方面的考試，我們有必要用這種方法來建立民主制度。一支在技術(shù)上受過訓(xùn)練的文官隊(duì)伍不久即將成為不可缺少的因素。

政府官員應(yīng)具有的素質(zhì)：良好的工作態(tài)度，大公無私，絕無官僚作風(fēng)：

所謂良好的工作態(tài)度即對于他們所為之服務(wù)的政府的政策，具有堅(jiān)定而強(qiáng)烈的忠誠，真正地為人民服務(wù)，在各方面絕沒有官僚作風(fēng)的污點(diǎn)。

認(rèn)識到行為領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)與影響力對下屬的行為具有重要的作用：?一個具有真正大公無私精神的政治家，其領(lǐng)導(dǎo)方式可以把自負(fù)而敷衍塞責(zé)的機(jī)關(guān)變成公正政府的具有大公無私精神的工具?；

提出通過高薪、激勵等手段提高政府官員的工作質(zhì)量

提高政府官員的工作質(zhì)量：要使政府官員所經(jīng)常感興趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最認(rèn)真的服務(wù)，使之不僅僅是替他的上級效勞，同時要為群體盡力。

如何做到：

高薪：?通過給予政府官員大量生活費(fèi)用補(bǔ)助來使這種服務(wù)引起他最普遍的興趣?

職業(yè)發(fā)展：通過發(fā)展他的前景來使這種服務(wù)成為他最珍視的興趣；

提高營養(yǎng)與培養(yǎng)性格：使公共服務(wù)成為他最崇高的興趣。

7.關(guān)于行政監(jiān)督的思想：指出要以公共輿論監(jiān)督行政管理

指出公共輿論是一種監(jiān)督政策實(shí)施的有益機(jī)制，是必不可少。

該方面的思想蘊(yùn)含在他對公共輿論與行政管理之間關(guān)系的分析中。

?在行政管理活動中……，公共輿論將起權(quán)威性評判家的作用?。

?無論是在政治還是在行政方面，為了對制定基本政策這一更為巨大的力量進(jìn)行監(jiān)督，公眾的批評是完全安全而有益而不可缺少的。應(yīng)該讓行政學(xué)之研究去發(fā)現(xiàn)一些最佳方法，這些方法能夠給予公眾輿論以上述這種監(jiān)督的權(quán)力，但卻使之與一切其他的干擾活動分家?

?行政管理必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應(yīng)?。

因此：行政研究應(yīng)當(dāng)為公共輿論發(fā)揮其對行政管理的監(jiān)督控制作用提供最佳途徑。

8.其他思想

關(guān)于行政體制（政府間關(guān)系）的思想：

主張建立完善的公共行政機(jī)構(gòu)；

要給予地方政府機(jī)構(gòu)以新的生命；

要組建地方分權(quán)制度；

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關(guān)于行政倫理的思想：

明確提出行政官員應(yīng)該以良好的態(tài)度為公眾服務(wù)：?嚴(yán)格說來，統(tǒng)治者只不過是被統(tǒng)治者的仆人而已?。

三、簡評

開行政學(xué)研究之先河，是行政學(xué)的鼻祖。

比較深入地分析、論證了研究國家行政管理和建立行政科學(xué)的必要性和重要性；

較為準(zhǔn)確地揭示了行政學(xué)研究的對象與實(shí)質(zhì)，明確提出了行政學(xué)研究的目標(biāo)和任務(wù)；

對諸如人事行政、行政監(jiān)督、行政道德（倫理）等行政學(xué)研究的具體他這種創(chuàng)造性的主張對后來行政學(xué)的獨(dú)立研究有著很大的貢獻(xiàn)。

以《政治與行政》一書中，古德諾通過對國家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系；行政與立法、司法的相互關(guān)系；中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。該書奠定了他在行政學(xué)研究上的不朽地位，對后世的行政學(xué)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

二、主要思想〈一〉對政治-行政二分法的進(jìn)一步闡釋

古德諾以提出政治-行政二分法而聞名。

所有政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能：

?政治?——國家意志的表達(dá)；

?行政?——國家意志的執(zhí)行

古德諾對政治-行政二分法的貢獻(xiàn)，并不在于他提出的這個?政治-行政?兩分法本身有什么新意。其貢獻(xiàn)在于：他通過對‘政治-行政’二分法的進(jìn)一步闡釋：

①第一次澄清了這種?二分?的提法而容易造成的一種誤解?！@種誤解認(rèn)為：一種政府功能只存在于一種政府機(jī)構(gòu)之中。

7

②第一次指明了這樣一個道理：?分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)?。?因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府，每個政府機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實(shí)際政治的需要卻要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?。

這種進(jìn)一步的闡釋為其后來所提出的一些具有獨(dú)創(chuàng)性行政思想奠定基礎(chǔ)。

古德諾的第一個基本觀點(diǎn)：政治與行政是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只是是純理論上的，而不可能是實(shí)踐性的。實(shí)踐中，這兩種功能不能被截然分開并分別委以給不同機(jī)關(guān)；而且這兩種功能之間必須取得某種協(xié)調(diào)。

〈二〉對政治與行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討

古德諾表現(xiàn)出的真正興趣，主要不是?政治?與?行政?的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。

他認(rèn)為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協(xié)調(diào)。這也就是他在〈政治與行政〉一書中所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的主線。古德諾在指出政治與行政必須取得某種協(xié)調(diào)后，著重探討了如何取得這種協(xié)調(diào)。

1、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對行政的適度控制

（1）政治必須取得對行政的某種程度的控制：

他認(rèn)為，政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。

控制方法：A、通過法定制度達(dá)到的，如：英國如何保持這種恰當(dāng)?shù)目刂葡薅饶?？古德諾的答案并不復(fù)雜。他把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包括有執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計(jì)功能和半科學(xué)化功能（如專利事務(wù)管理，地質(zhì)勘查管理等）。

他認(rèn)為政治對行政的控制應(yīng)當(dāng)限于對狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)進(jìn)行，其他諸如司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)性質(zhì)的政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)該保持自己的獨(dú)立性，而不受政治影響。執(zhí)行性官員（只需最高級官員）從屬于政治，保證政治對行政的控制，他們隨政黨而進(jìn)退，其余的行政應(yīng)該是不受政治影響的常任文官，以保證行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。

古德諾的第二個基本觀點(diǎn)：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對行政擁有某種?適度?的控制，即控制行政功能中之狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)——通過控制這種機(jī)構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。

2、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)

古德諾認(rèn)為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對行政的適度控制，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中。

美國是將?分權(quán)?理論精神貫徹得最為徹底的國家，它不僅將國家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權(quán)力相互分立，相互制約，而且還使中央與地方分權(quán)——聯(lián)邦制與地方一定程度的自治。

在古德諾看來，這種分權(quán)雖然有其可取的一面，但也存在許多不可忽視的弊端。其中之一就是導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)。他認(rèn)為，中央與地方的這種分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問題。

即：中央徒有國家意志表達(dá)的權(quán)力，但這種意志的執(zhí)行則在相當(dāng)程度上仰賴于地方，而地方如果不受中央的控制，在執(zhí)行時則可能歪曲這種國家意志，使之屈從于地方利益的需要。

古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會脫離國家（或州）從而使整體走向分裂。

為避免分裂，中央政府便會通過加強(qiáng)立法（因?yàn)樾姓?quán)在地方手中）來限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地方則會使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實(shí)際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。

為此，古德諾認(rèn)為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中這個唯一的途徑。他認(rèn)為，傳統(tǒng)上人8

們對集權(quán)的擔(dān)憂和恐懼其實(shí)是受到了誤導(dǎo)，是沒有根據(jù)的。

因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。

古德諾的第三個基本觀點(diǎn)：為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。

3、在美國政治與行政協(xié)調(diào)的獨(dú)特道路：法外調(diào)節(jié)

如前所述，古德諾指出了協(xié)調(diào)的必要性，指出了走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路：即政治對行政的適度控制和行政權(quán)的必要集中。

然而，美國憲法所提供的法定政府體制使這種?適度控制?和?必要集中?得不到賴以成長和發(fā)展的任何基礎(chǔ)。美國憲法使得國家意志的主要體現(xiàn)者即立法機(jī)構(gòu)不可能直接控制行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)袖；使得聯(lián)邦行政權(quán)力和地方行政割裂開來而失去統(tǒng)一性。

但美國的政府體制仍然基本上保持了穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，它們依靠的是什么呢？古德諾對美國政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行了仔細(xì)的分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)來自一種法定體制外的調(diào)節(jié)功能，這就是政黨。

政黨問題雖然在美國法定體制之總之，正是由于政黨本身的統(tǒng)一性和黨員對黨的忠誠，美國政治體制的設(shè)計(jì)者給后人的巨大難題才得以順利解決。

這實(shí)際是古德諾對美國一百多年來奉為神圣不可動搖、作為政府體制讀者論壇基礎(chǔ)的分權(quán)制衡理論進(jìn)行的深刻反思。

古德諾的第四個基本觀點(diǎn)：美國的政黨制度對于保證美國政府體制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。

4、美國加強(qiáng)民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向：政府體制的改革

古德諾認(rèn)為，由于政黨在美國政府體制中具有如此重大的作用，因此必須使美國的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政黨這個現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會帶來的消極因素。

為達(dá)此目的，古德諾認(rèn)為首先要變革美國行政分權(quán)的體制，從而使政黨能對政府負(fù)起全責(zé)。由于美國政府體制上的原因，行政權(quán)是分散的。盡管政黨負(fù)起挑選行政官員的責(zé)任，但是，各類行政長官的任期不一致，選舉有錯落，政黨在一次選舉勝利中所能獲得的對政府的控制并不是全面的。這種行政權(quán)不能集中于一黨的局面，便造成了責(zé)任不明確的弊病，進(jìn)而必將會帶來推諉、搪塞、渙散和無效率。為此，應(yīng)該將所有的行政執(zhí)行權(quán)集中到一個行政長官手中，從而使政黨能通過一次選舉勝利而擔(dān)負(fù)起全部責(zé)任來。這里，古德諾明確指出了建立行政集權(quán)體制是政黨得以對政府負(fù)責(zé)，加強(qiáng)民主與效率協(xié)調(diào)的的重要保證。

其次，由于美國政府體制高度分權(quán)所帶來的各種復(fù)雜矛盾并非是能夠?yàn)橐粋€弱小的、渙散的政黨所解決的，因此從這種實(shí)際要求中形成的政黨都是較為強(qiáng)大的全國性政黨。

然而，一個強(qiáng)大的全國性政黨也有可能在某種不受控制的情況下形成對民主和效率的破壞和威脅。因此，古德諾認(rèn)為，有必要對政黨的行為作出規(guī)范，將政黨這個法外的東西吸收到法律以內(nèi)，加以一定的管束，防止政黨將自身變成目的。

例如，政黨在控制行政的過程中，完全有可能超過必要的限度，就像?政黨分肥制?那樣，既使得行政效率因?yàn)榇罅康?外行?涌入而喪失殆盡，又使得行政機(jī)構(gòu)整個兒?政治化?，從而危及國家意志的自由表達(dá)。文官制度的實(shí)行，實(shí)際上是對政黨行政的一種限定，它不但保證了行政效率，而且也保證了政治對行政控制的適度。

在把政黨由法外引進(jìn)法內(nèi)來的問題上，古德諾還竭力主張要明確政黨在政府體制中的地位，把它臵于民主化、法制化的管理之下，從而使它擺脫受少數(shù)人控制和操縱的局面。古德諾還主張政黨應(yīng)該實(shí)行財(cái)務(wù)公開原則，防止政黨和利益集團(tuán)之間的關(guān)系于密切化。

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最后，古德諾還認(rèn)為，美國的兩黨制度實(shí)際上常常使選民對政黨四年的整個政策作出單一的評判，這樣往往導(dǎo)致許多問題不能真正體現(xiàn)出人民的意志.為了適應(yīng)分解政治問題，從而使政黨對人民的意志更負(fù)責(zé)任的需要，政府體制應(yīng)該采取的另一項(xiàng)改革措施就是?更加經(jīng)常地使用公民投票的方法?。

古德諾的第五個基本觀點(diǎn)：美國政府體制改革的方向在于：將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對其行為進(jìn)行規(guī)范和約束，以使其更加負(fù)起責(zé)任。同時，美國應(yīng)更多地采用公民投票之方法。

三、簡評

在威爾遜政治-行政二分法的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的闡釋；

著重對政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨(dú)到見解。其思想和觀點(diǎn)都較為深刻。

總體上看，古德諾的行政學(xué)研究與威爾遜的研究有相當(dāng)一致的地方，他也是站在中小資產(chǎn)階級利益一邊，主張行政權(quán)力的集中，批評了美國建國之初被奉為神圣的某些思想原則。

因此，與威爾遜一樣，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點(diǎn)放在影響行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政管理內(nèi)部的那些技術(shù)性細(xì)節(jié)上去。這些特點(diǎn)的形成，與他所處的時代以及他所代表的利益造成的。

總體上，行政學(xué)研究在古德諾、威爾遜等行政學(xué)創(chuàng)立起這里，僅僅只是完成了一個起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開則是他們之后的下一代的課題。

附：應(yīng)思考的問題

政治-行政二分法的含義？政治指什么？行政指什么？

古德諾關(guān)注的重點(diǎn)問題是什么？

古德諾行政學(xué)思想中體現(xiàn)了何種價值目標(biāo)？

古德諾在〈政治與行政〉一書中的主要觀點(diǎn)是什么？

今天應(yīng)如何認(rèn)識看待古德諾這些行政學(xué)觀點(diǎn)（協(xié)調(diào)、適度控制、中央集權(quán)）

古德諾對行政學(xué)研究的主要貢獻(xiàn)在哪？對后人的影響如何？

古德諾行政學(xué)思想的社會歷史背景？（美國、歐洲的政府體制與管理現(xiàn)狀）

古德諾的觀點(diǎn)多大程度上被后人在理論或?qū)嵺`中所采納？

第三講泰羅的科學(xué)管理理論

一、生平與著述

出生：1856-1915；

職業(yè)：普通工人、職業(yè)管理者、管理思想傳播者；

代表性著作：1911《科學(xué)管理原理》

其他著作：《計(jì)件工資制》、《工廠管理》、《制造業(yè)為什么不歡迎大學(xué)畢業(yè)生》、〈效率的福音〉、〈科學(xué)管理〉；

泰羅面臨的問題及其思考

傳統(tǒng)的管理：經(jīng)驗(yàn)管理+經(jīng)驗(yàn)生產(chǎn)

工人為什么磨洋工？（如何提高工廠生產(chǎn)效率）

工人認(rèn)識偏差：以為提高效率會減少就業(yè)；

管理制度存在嚴(yán)重缺陷：企業(yè)主不愿為高效率支付高工資；

工人傳統(tǒng)問題：代代相傳的經(jīng)驗(yàn)工作方法

泰羅科學(xué)管理思想的主要內(nèi)容

（一）作業(yè)管理方面

1、工作定額原理（制定科學(xué)的工作方法）：

通過調(diào)查研究的方法科學(xué)地確定工人的工作定額。

時間研究，就是研究人們在工作期間各種活動的時間構(gòu)成，它包括工作日寫實(shí)與測時。

工作日寫實(shí)，是對工人在工作日內(nèi)的工時消耗情況，按照時間順序，進(jìn)行實(shí)地觀察、記錄和分析。通10

過工作日寫實(shí)，可以比較準(zhǔn)確地知道工人工時利用情況，找出時間浪費(fèi)的原因，提出改進(jìn)的技術(shù)組織措施。測時，是以工序?yàn)閷ο?，按操作步驟進(jìn)行實(shí)地測量并研究工時消耗的方法，測時可以研究總結(jié)先進(jìn)工人的操作經(jīng)驗(yàn)，推廣先進(jìn)的操作方法，確定合理的工作結(jié)構(gòu)，為制定工作定額提供參考。

動作研究，是研究工人干活時動作的合理性，即研究工人在干活時，其身體各部位的動作，經(jīng)過比較、分析之后，去掉多余的動作，改善必要的動作，從而減少有的疲勞，提高生產(chǎn)率。

所謂科學(xué)工作方法就是前面提到過的在實(shí)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)上確定的標(biāo)準(zhǔn)操作方法和采用標(biāo)準(zhǔn)的工具、設(shè)備。也即找出標(biāo)準(zhǔn)，制定標(biāo)準(zhǔn)，然后按標(biāo)準(zhǔn)辦事。

2、標(biāo)準(zhǔn)化原理

指工人在工作時要采用標(biāo)準(zhǔn)的方法，而且工人所使用的工具、機(jī)器、材料和所在工作現(xiàn)場環(huán)境等等都應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化，以利于提高勞動生產(chǎn)率。

生鐵搬運(yùn)實(shí)驗(yàn)：用鏟的科學(xué)。

3、能力與工作相適應(yīng)原理

即主張一改工人挑選工作的傳統(tǒng)，而堅(jiān)持以工作挑選工人，每一個崗位都挑選第一流的工人，以確保較高的工作效率。

第一流的工人：能力與意愿

4、差別計(jì)件付酬制

工人磨洋工的重要原因之一是付酬制度不合理。

要在科學(xué)地制定勞動定額的前提下，采用差別計(jì)件工資制來鼓勵工人完成或超額完成定額。如果工人完成或超額完成定額，按比正常單價高出25%計(jì)酬。不僅超額部分，而且定額內(nèi)的部分也按此單價計(jì)酬。如果工人完不成定額，則按比正常單價低20%計(jì)酬。

（二）組織管理方面

1、計(jì)劃與執(zhí)行相分離原理

計(jì)劃職能包括三方面內(nèi)容：

①時間和動作研究并以此作為確定定額和操作方法的依據(jù)；

②制定有科學(xué)依據(jù)的勞動定額和標(biāo)準(zhǔn)的操作方法，并選用標(biāo)準(zhǔn)工具；

③擬定計(jì)劃、發(fā)布指令和命令。

④把標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際情況進(jìn)行比較，以便進(jìn)行有效的控制。

這里計(jì)劃的實(shí)質(zhì)就是管理，計(jì)劃與執(zhí)行相分離就是將管理職能從企業(yè)的生產(chǎn)職能中獨(dú)立出來。

2、職能工長制：

用八個職能工長取代原來的工長，分權(quán)管理；

管理的例外原則（最高管理層）

例外原則，就是指企業(yè)的高級管理人員把一般日常事務(wù)授權(quán)給下屬管理人員負(fù)責(zé)處理，而自己保留對例外的事項(xiàng)一般也是重要事項(xiàng)的決策權(quán)和控制權(quán)，如重大的企業(yè)戰(zhàn)略問題和重要的人員更替等。這種例外的原則至今仍然是管理中極為重要的原則之一。

（三）管理哲學(xué)方面

與其說科學(xué)管理是一些原理和原則組成的管理理論，不如說科學(xué)管理是一種改變當(dāng)時人們對管理實(shí)踐重新審視的管理哲學(xué)。他倡導(dǎo)勞資雙方的精神革命：合作與共同提高效率。

正如美國管理學(xué)家德魯克指出的那樣：?科學(xué)管理是一種關(guān)于工人和工作系統(tǒng)的哲學(xué)，總的來說它可能是自聯(lián)邦主義文獻(xiàn)以后，美國對西方思想做出的最特殊的貢獻(xiàn)?。

三、泰勒科學(xué)管理理論對西方行政學(xué)發(fā)展和政府管理的影響

1、行政學(xué)家通過科學(xué)管理來尋求政府的行政效率：

（1）美國全國辦公室管理協(xié)會會長威廉〃亨〃萊芬韋爾：

第一個把泰勒的科學(xué)管理原則運(yùn)用于機(jī)關(guān)辦公室管理工作中并取得了很大成功。發(fā)表許多有關(guān)辦公室科學(xué)管理的論文及著作。

11

（2）莫里斯〃盧埃林〃庫克：

他是泰勒的親密合作者，科學(xué)管理的早期研究者之一。成功地把科學(xué)管理運(yùn)用于市政管理工作中。

（3）倫納德〃D〃懷特

美國著名行政學(xué)家，他更進(jìn)一步用科學(xué)管理理論研究政府行政管理。

2、美國政府

初期的抵制：對于科學(xué)管理進(jìn)入聯(lián)邦政府的問題，美國國會曾進(jìn)行了長達(dá)五年的調(diào)查，由于工會的抵制，最終結(jié)果是立法禁止進(jìn)入。

后來也將科學(xué)管理運(yùn)動提供的科學(xué)原理和方法應(yīng)用于政府的行政管理、精簡政府、調(diào)整機(jī)構(gòu)、促進(jìn)了政府工作的改革，提高了行政效率。

四、評價

1、泰勒科學(xué)管理的二重性

一系列最豐富科學(xué)成就；

資產(chǎn)階級剝削的最巧妙的殘酷手段；

2、泰勒科學(xué)管理的貢獻(xiàn)

（1）泰勒在歷史上第一次使管理從經(jīng)驗(yàn)上升為科學(xué)。

（2）講求效率的優(yōu)化思想和調(diào)查研究的科學(xué)方法。

總體上，泰勒促使了人們對管理實(shí)踐的重新審視與思考，為管理理論的進(jìn)一步形成和發(fā)展開辟了道路。同時，泰勒制的現(xiàn)場作業(yè)管理方法在實(shí)際的生產(chǎn)組織管理中取得了顯著的效果。由于采取了科學(xué)管理的作業(yè)程序和管理方法，推動了生產(chǎn)力的發(fā)展，使企業(yè)生產(chǎn)效率提高了許多倍。

3、泰勒科學(xué)管理的局限性

（1）泰勒對工人的看法是錯誤的。

（2）泰勒的科學(xué)管理僅重視技術(shù)的因素，不重視人群社會的因素。

（3）?泰勒制?僅解決了個別具體工作的作業(yè)效率問題，而沒有解決企業(yè)作為一個整體如何經(jīng)營和管理的問題。

第四講法約爾的一般管理理論

一、生平與著述

1841-1925年；亨利〃法約爾，法國人，1860年從礦業(yè)學(xué)校畢業(yè)，隨后進(jìn)入一家采礦冶金公司，并在此度過了整個職業(yè)生涯。從1866年開始一直擔(dān)任高級管理職務(wù)。從采礦工程師、礦進(jìn)經(jīng)理，直到公司總經(jīng)理；由一名工程技術(shù)人員逐漸成為專業(yè)的管理者，在實(shí)踐中逐漸形成了自己的管理思想和管理理論，對管理學(xué)的形成和發(fā)展貢獻(xiàn)巨大。

代表性著作：<工業(yè)管理與一般管理>，1916年。

二、法約爾一般管理理論的主要內(nèi)容

1、從企業(yè)經(jīng)營活動中提練出了管理活動并給出了管理的定義

六種基本的企業(yè)活動：

①技術(shù)活動（生產(chǎn)、制造、加工）；②商業(yè)活動（購買、銷售、交換）；③財(cái)務(wù)活動（資金的籌措和運(yùn)用）；④安全活動（設(shè)備維護(hù)和職工安全等）；⑤會計(jì)活動（指貨物盤存、成本統(tǒng)計(jì)、核算等）；⑥管理活動（計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五項(xiàng)職能活動）。

?管理是普遍的一種單獨(dú)活動，有自己的一套知識體系，由各種職能構(gòu)成，管理者通過完成各種職能來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一個過程。

2、分析了管理工作的五大職能

（1）計(jì)劃：

含義：?計(jì)劃就是探索未來和制定行動方案?；

計(jì)劃的重要性：計(jì)劃對管理工作具有首要的重要性；

計(jì)劃應(yīng)具有的特點(diǎn)及對計(jì)劃的要求：?統(tǒng)一、連續(xù)、靈活和精確?

12

計(jì)劃工作對領(lǐng)導(dǎo)者的特定要求：精明、有經(jīng)驗(yàn)；具有管理人的藝術(shù)、積極性、勇氣、專業(yè)能力、處理事務(wù)的一般知識和領(lǐng)導(dǎo)者本身的穩(wěn)定性。

（2）組織

含義：就是確立企業(yè)在物質(zhì)資源和人力資源方面的結(jié)構(gòu)。就是要建立企業(yè)的物質(zhì)和社會的雙重結(jié)構(gòu)；重要性：組織是管理的第二要素；

組織應(yīng)完成16個管理任務(wù)；

組織之管理幅度：主張?jiān)诮M織指揮對于管理工作的意義：指揮是管理的第三個要素，就是使組織成員的活動得到保證。

有效指揮的具體原則或方法：a.對職工有深入地了解；b.淘汰沒有工作能力的人；c.對組織和職工之間的協(xié)定要很了解；d.作出榜樣；e.對組織要進(jìn)行定期檢查，并使用概括的圖表來促進(jìn)這項(xiàng)工作；f.召集主要助手開會，以便統(tǒng)一指揮和集中精力；g.不要陷入瑣碎的事務(wù)；h.力爭使組織成員團(tuán)結(jié)、主動、積極和忠誠。

（4）協(xié)調(diào)

含義：協(xié)調(diào)就是連接、聯(lián)合、調(diào)和所有的活動和力量；就是使事情和行動都有合適的比例。

協(xié)調(diào)的重要性：是管理必不可少的活動之一。管理人員通過協(xié)調(diào)，讓組織成員團(tuán)結(jié)一致，使組織的所有活動和努力都得到統(tǒng)一和和諧。

協(xié)調(diào)的方法：通過組織二是在會議間隔期，使用聯(lián)絡(luò)人員（參謀人員）承擔(dān)聯(lián)絡(luò)工作，以加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。

（5）控制

含義：控制就是要注意一切是否按已制定的規(guī)章和下達(dá)命令進(jìn)行。也即對各項(xiàng)工作是否按計(jì)劃進(jìn)行隨時作出反應(yīng)。

重要性：控制的目的在于檢驗(yàn)管理中其他四種要素的在實(shí)際發(fā)揮作用時是否得當(dāng)。沒有控制，其他四種要素活動的效果既得不到驗(yàn)證，也得不到保證。

有效控制的方法：一是及時采取行動；二是檢查人員應(yīng)具備必要的條件；三是應(yīng)注意控制的度，避免對各部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作進(jìn)行過多的干預(yù)，以免造成雙重領(lǐng)導(dǎo)與越權(quán)指揮。

3、提出了十四條管理一般原則

（1）勞動分工：勞動的專業(yè)化分工可以提高效率；

（2）權(quán)力與責(zé)任：二者互為因果；

（3）紀(jì)律：紀(jì)律對于企業(yè)取得成功是絕對必要的；

（4）統(tǒng)一指揮：一個下屬都應(yīng)該接收而且只應(yīng)接收一個上司的命令；

（5）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)：凡是具有同一目標(biāo)的全部活動，僅有一個領(lǐng)導(dǎo)和一套計(jì)劃；

（6）個人利益服從集體利益；

（7）合理的報(bào)酬：薪給制度應(yīng)當(dāng)公平，對工作成績與工作效率優(yōu)良者應(yīng)有獎勵；

（8）適當(dāng)?shù)募瘷?quán)和分權(quán)：要根據(jù)本組織的實(shí)際情況，適應(yīng)改變集權(quán)與分權(quán)的程度；

（9）跳板原則：在取得授權(quán)的情形下，不同部門的低層級管理人員越過上級權(quán)力與信息鏈直接進(jìn)行溝通與交流，以節(jié)省時間提高效率；

（10）秩序：?凡事各有其位?（各有其位，各稱其位）；

（11）公平：善意和公道。公道是執(zhí)行已訂立的協(xié)定，善意地對待員工，關(guān)注平等。

（12）保持人員穩(wěn)定：任何組織都有必要鼓勵職工做長期的服務(wù)

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（13）首創(chuàng)精神：是創(chuàng)立和推行計(jì)劃的動力

（14）人員的團(tuán)結(jié)：全體成員的和諧與團(tuán)結(jié)是企業(yè)發(fā)展的巨大力量

4、倡導(dǎo)管理教育

人的管理能力可以通過教育來獲得，可以也應(yīng)該像技術(shù)能力一樣，首先在學(xué)校里，然后在車間里得到。指出管理理論具有普遍性，可以用于各個組織之中。

把管理視為一門科學(xué)。提出在學(xué)校設(shè)臵這門課程，并在社會各個領(lǐng)域宣傳、普及和傳授管理知識。以提出一套比較全面的管理理論，并使之得到廣泛運(yùn)用。

三、分析與評價

1.法約爾一般管理理論的貢獻(xiàn)：

（1）系統(tǒng)性，理論性，提供了科學(xué)的理論構(gòu)架，并因而被引入課堂；

（2）一般性：可應(yīng)用于工商企業(yè)，政府、教會、慈善團(tuán)體、軍事組織以及其他各種組織；

（3）具體管理原則的實(shí)用性：給實(shí)際管理人員巨大的幫助；

2、法約爾一般管理理論的局限性

（1）管理原則缺乏彈性，以至于有時實(shí)際管理工作者無法完全遵守；

（2）有些概念關(guān)系還有些混亂：如管理與領(lǐng)導(dǎo)之關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)之于指揮、協(xié)調(diào)、溝通等。

3、如何看等法約爾的貢獻(xiàn)：

（1）他是現(xiàn)代經(jīng)營管理之父：

法約爾的一般管理理論是西方古典管理思想的重要代表，它關(guān)于管理過程和管理組織理論的開創(chuàng)性研究，其中特別是關(guān)于管理職能的劃分以及管理原則的描述，對后來的管理理論研究具有非常深遠(yuǎn)的影響。后來成為管理過程學(xué)派的理論基礎(chǔ)（該學(xué)派將法約爾尊奉為開山祖師），也是以后各種管理理論和管理實(shí)踐的重要依據(jù)，對管理理論的發(fā)展和企業(yè)管理的歷程均有著深刻的影響。

（2）要正確運(yùn)用其提出的管理原則：

是指導(dǎo)行動的靈活信條，而不是一成不變的法則。

教條化的理解只能導(dǎo)出教條化的結(jié)局——管理失效；

要使管理真正有效，還必須積累自己的經(jīng)驗(yàn)，并適宜地掌握合理運(yùn)用這些原則的尺度。

（3）在我國具有現(xiàn)實(shí)意義

計(jì)劃的重要性；

管理教育的重要性；

管理的實(shí)踐性；

第五講韋伯的官僚組織理論

一、生平與著述

1、1864-1920，德國著名學(xué)者，思想家；

2、求學(xué)：良好的家教淵源，海德堡大學(xué)\柏林大學(xué)\哥丁根大學(xué)，博士；

3、人生經(jīng)歷豐富：軍人\教授\游歷者|思考者；

4、學(xué)術(shù)研究與著述：

研究領(lǐng)域與范圍：社會\經(jīng)濟(jì)\政治；

代表性著述：新教倫理與資本主義精神\社會與經(jīng)濟(jì)組織理論\作為職業(yè)的學(xué)術(shù)\作為職業(yè)的政治；

5、韋伯關(guān)心的主要問題：

西方文明的獨(dú)特性，即其所特有的因素，并借助理想類型的研究將這些因素概括為幾個核心的概念：理性\權(quán)威\合法化；

資本主義世界命運(yùn)，尤其是資本主義世界中人的發(fā)展：試圖解決資本主義社會中人所面臨的一些根本問題：——如何拯救人（的尊嚴(yán)）

即韋伯關(guān)注的核心問題在于：現(xiàn)代政治與人的自由的關(guān)系（理性化與自由）：

韋伯的結(jié)論：多元論，嘗試式的探索，實(shí)驗(yàn)性，而非馬克思的經(jīng)濟(jì)決定論；

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6、影響與聲譽(yù)：對世界歷史產(chǎn)生巨大影響的三個德國人之一；社會學(xué)三大奠基人之一；被各科社會科學(xué)奉為?經(jīng)典作家?；

二、韋伯官僚組織（科層制）思想

（一）核心概念：

1、權(quán)力（power）：無視人們的反對，強(qiáng)使人們服從的能力；權(quán)力與服從（obedience）相對應(yīng)；

2、權(quán)威（Authority）：政當(dāng)化的統(tǒng)治，是權(quán)力的一種特殊形態(tài)，兩個特征：（1）自愿服從；（2）存在著一套支持統(tǒng)治的正當(dāng)性的信仰體系；

3、正當(dāng)性（Validity）：指人們愿意服從該權(quán)威（統(tǒng)治）并根據(jù)該統(tǒng)治系統(tǒng)的相應(yīng)命令來行動的可能性，這種正當(dāng)性可能出于不同的基礎(chǔ)：傳統(tǒng)\情感\(zhòng)某種價值信念\某種成文規(guī)定，等等；不同的正當(dāng)性基礎(chǔ)，導(dǎo)致了不同類型的正當(dāng)統(tǒng)治。

（二）權(quán)威合法化的方式與組織類型分析

1、超凡權(quán)威與神秘化組織（個人魅力型正當(dāng)統(tǒng)治）

超凡魅力：來源于別人的崇拜和追隨；

神秘化組織（chrismatic）：這種組織行使權(quán)威的基礎(chǔ)是基于統(tǒng)治者個人的人格，它以對個人的崇拜迷信為基礎(chǔ)；

統(tǒng)治者個人的人格特征：超自然/超人的力量或品質(zhì)，因而具有人格魅力，如宗教先知，智者，戰(zhàn)爭英雄，救世主，政治領(lǐng)袖，可歸為四類：

（1）北歐神話中的熊皮武士，（2）薩滿教的女巫；

（3）先知與救世主；（4）文人或知識分子；

兩個特征：

反對經(jīng)濟(jì)上的考慮（經(jīng)濟(jì)上的平均主義）

內(nèi)在的不穩(wěn)定性；

2、傳統(tǒng)權(quán)威與傳統(tǒng)型組織

傳統(tǒng)型權(quán)威：基于傳統(tǒng)習(xí)慣或世襲得來；

兩種形式：世襲制與封建制；

特點(diǎn)：

A.統(tǒng)治者與服從者之間往往存在一些自然的親緣關(guān)系，統(tǒng)治者往往具有某種特定的身份；

B.與特定的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)——即自給自足的家庭經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系；

C.或多或少帶有一定的宗教特性；

3、法定權(quán)威與合理化-合法化組織（法理型）

法定權(quán)威：由理性和法律規(guī)定的權(quán)力；

合理-合法化組織：即以理性和法律規(guī)定為基礎(chǔ)行使權(quán)威（統(tǒng)治）的組織；

在該組織中：

權(quán)威的基礎(chǔ)是組織內(nèi)部邏輯一致的各種法律規(guī)則以及得到法律授權(quán)的管理人員所發(fā)布的命令，人們對權(quán)威的服從是由于依法建立的等級體系，是對組織規(guī)則的服從，與領(lǐng)導(dǎo)者個人的品質(zhì)，能力，學(xué)識關(guān)系不大。不依賴于與個人有關(guān)的身份或?qū)傩?，是一種非人格的權(quán)威統(tǒng)治；

領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者在法律上地位平等，都受組織規(guī)則的約束；

（1）何為合理化（rationality，理性）：

因?yàn)樗粚ｉT用來作為實(shí)現(xiàn)某些既定目標(biāo)的手段：即組織是精心設(shè)計(jì)的機(jī)器，旨在執(zhí)行某些功能，而機(jī)器上的每一個部件都為機(jī)器發(fā)揮最大功能起著它們各自的作用；

（2）何為合法化（legitimacy）：

因?yàn)榇祟惤M織中有著一系列規(guī)則和程序，一定時候在組織中擔(dān)任一定職務(wù)的組織成員必須依據(jù)相應(yīng)的規(guī)則程序去行使他的權(quán)威；

韋伯稱這種類型的組織為?官僚制?（bureaucracy），又譯為?科層制?，

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韋伯認(rèn)為，官僚制是一種理想的組織形態(tài)，所謂理想，并非指?應(yīng)當(dāng)?或?合乎需要?，而是指組織的一種純粹或標(biāo)準(zhǔn)模式，一種標(biāo)準(zhǔn)的組織形態(tài)；

官僚制是現(xiàn)代社會中占主導(dǎo)地位的權(quán)威制度。

4、韋伯對三種類型組織的評價：

A.超凡魅力：非理性，過于感情色彩，過于神秘，不宜作為現(xiàn)代管理組織的基礎(chǔ)；

B.傳統(tǒng)權(quán)威型：服從傳統(tǒng)，領(lǐng)導(dǎo)者的作用在于維護(hù)過去的傳統(tǒng)，效率最低，也不宜作為現(xiàn)代管理組織的基礎(chǔ)；

C.只有法定權(quán)威適合于現(xiàn)代管理組織，因?yàn)樗峁┝艘环N?謹(jǐn)慎的公正?：

a.管理的連續(xù)性使管理活動必須有秩序的進(jìn)行；

b.以?能?為本的擇人方式提供了理性基礎(chǔ)；

c.領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力并非無限，而是受到規(guī)則的約束；

（三）官僚制（科層組織）及其特征

1、官僚制的含義：

一種以法理型權(quán)威（統(tǒng)治）為基礎(chǔ)，具有專業(yè)化功能和固定的規(guī)章制度，設(shè)科（部）分層的現(xiàn)代社會所特有的組織制度或管理形式；

2、官僚制的特征：

（1）（合理的）專業(yè)分工：專業(yè)化

明確劃分每一個組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)形式嚴(yán)格固定這種分工；

（2）層級節(jié)制的權(quán)力等級系統(tǒng)：節(jié)制等級

層層控制的組織結(jié)構(gòu)，在組織E.明確固定的貨幣工資制度：工資標(biāo)準(zhǔn)依級別，責(zé)任大小，年資，地位而定；

F.績效制：獎懲依工作優(yōu)劣來定；

G.晉升依工作績效和資歷非關(guān)系而定；

H.職位不能轉(zhuǎn)讓或繼承；

I.職位非私有，不得濫用職權(quán)；

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J.管理人員在行使其職務(wù)時受到嚴(yán)格而系統(tǒng)的紀(jì)律約束和控制；

3.韋伯所認(rèn)為的官僚制的優(yōu)劣

優(yōu)：技術(shù)效率

A.嚴(yán)密性；B.合理性；

C.穩(wěn)定性；D.普適性；

劣：

A.官僚體系龐大而致行動緩慢，壓抑人的積極性和創(chuàng)造性，效率低下；

B.官僚主義弊端（bureaucratism）；

C.理性主義導(dǎo)致人的本質(zhì)的異化，人淪為工具而不再是目的，即理性主義與人本主義的沖突）；

三、對韋伯官僚制的評價

1、韋伯理論具有巨大的社會政治意義：

（1）隨著資本主義的發(fā)展，新型的工業(yè)化大企業(yè)發(fā)展迅速，這種新型的組織需要有穩(wěn)定，嚴(yán)格，精細(xì)，可靠的管理，韋伯認(rèn)為官僚制則是可以滿足這種需要的理想管理形式；

（2）他強(qiáng)調(diào)以知識和技能進(jìn)行管理的必要；抨擊舊的傳統(tǒng)以及阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治控制；

（3）因此韋伯所解決的是資本主義進(jìn)一步發(fā)展所必須解決一個重大的問題——組織的合理化；

（4）由于其理論對資本主義發(fā)展的巨大促進(jìn)作用，故也被譽(yù)為德國的亞當(dāng)斯密；

2、韋伯理論的學(xué)術(shù)意義：

最早對社會生活中的組織現(xiàn)象進(jìn)行研究，?組織理論之父?

（1）開啟了組織（行為）理論研究的先河

a.提出了一個對不同組織的性質(zhì)，形態(tài)，特征進(jìn)行分析的理論框架，尤其是三種組織形態(tài)的分類具有重要的理論價值；

b.從權(quán)力（權(quán)威）的視角來研究組織類型，開創(chuàng)了組織研究的新方向；

（2）構(gòu)建起一整套現(xiàn)代行政管理體系的的規(guī)則/原則（其對官僚制特征的描述揭示出了現(xiàn)代行政組織的許多重要管理原則如專業(yè)分工，層級節(jié)制，考試錄用，職責(zé)權(quán)限，工作報(bào)酬等）

（3）強(qiáng)調(diào)法理型權(quán)威在現(xiàn)代社會管理中的重要性；強(qiáng)調(diào)在知識和技能的基礎(chǔ)上進(jìn)行控制，促進(jìn)了管理法治化，科學(xué)化，

（4）講求效率的行政觀，符合資本主義生產(chǎn)方式的需要；

3、韋伯理論的局限性：

（1）高度純化的理論描述，與現(xiàn)實(shí)中的組織有差距；

（2）偏重于靜態(tài)研究，過分強(qiáng)調(diào)機(jī)械的正式組織的功能，忽視了組織運(yùn)作的過程和非正式組織的影響力；

（3）偏重于對組織內(nèi)部形態(tài)和管理結(jié)構(gòu)的分析，缺乏對組織與其環(huán)境間相互關(guān)系的探討；

（4）過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限劃分，忽視宏觀協(xié)調(diào)；

（5）過分強(qiáng)調(diào)人員穩(wěn)定，導(dǎo)致組織惰性；過分強(qiáng)調(diào)年資在升遷中的意義，導(dǎo)致論資排輩；

（6）過分強(qiáng)調(diào)組織利益和組織效率，忽視了組織成員多方面的心理需求及人性發(fā)展；

即：a.純理論的理想性/抽象性；

b.研究角度和方法上的局限性

靜態(tài)的而動態(tài)的；

內(nèi)部的而非內(nèi)外互動的；

c.具體的原則方法缺乏彈性與適應(yīng)性

過份崇尚法規(guī)，規(guī)章和制度，而忽視其執(zhí)行者的主動性和創(chuàng)造性，導(dǎo)致組織和個人行為的僵化，缺乏適應(yīng)性；

第六講懷特的理論行政學(xué)思想

一、生平與著述

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1、生平：美國人，1891年生，早期杰出的行政學(xué)家和人事行政學(xué)專家；

2、職業(yè)與工作經(jīng)歷：

教授：芝加哥大學(xué)；

政府官員：曾任美國文官委員會主席，親自組織和參與了美國文官制度改革；

3、代表性著作：

1926年<行政學(xué)研究>，該書是世界公認(rèn)的第一本行政學(xué)教科書，體現(xiàn)了懷特為對行政學(xué)理論系統(tǒng)化的努力，為行政學(xué)的學(xué)科體系構(gòu)建了一個比較完整的理論框架；

此外還有：<近代公共行政的趨勢>，<聯(lián)邦主義者>，<外國公務(wù)員制度>；

二、懷特行政學(xué)思想的主要權(quán)力匯一型：將各種服務(wù)分集于各部門，各部門間密切聯(lián)系與配合并有著統(tǒng)一的行政首長負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)；

（2）對行政責(zé)任與權(quán)力的分配問題的分析

A.指出：權(quán)力與責(zé)任的適當(dāng)分配關(guān)系到政府的行政效率；

B.權(quán)力責(zé)任分配的含義：每一個行政官員必須特別賦予一種固定任務(wù)，為此，必須配以行政權(quán)力（法律上和財(cái)政上的固定權(quán)力）；

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C.實(shí)踐中權(quán)責(zé)一致的困難和障礙所在：

民選官員缺少上級監(jiān)督；委員會制易致責(zé)任不清；職權(quán)分配不當(dāng)；機(jī)關(guān)之間缺乏協(xié)調(diào)；機(jī)構(gòu)設(shè)臵過多；機(jī)構(gòu)越權(quán)；等等；

D.提出了權(quán)責(zé)適當(dāng)配臵的原則及具體措施：

法定權(quán)力與立法依據(jù)；

配以充足財(cái)源；

將同一目標(biāo)的事務(wù)（其權(quán)力與責(zé)任）歸于同一部門；

權(quán)責(zé)分配與任務(wù)相一致，與人員相一致；

按區(qū)域，工作性質(zhì)，方法和程序的不同進(jìn)行分配；

（3）對行政組織有效監(jiān)控幅度的探討

必須對行政權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)控，以防止其被濫用，

因精力限制，監(jiān)控幅度不應(yīng)太大，以保證監(jiān)控的有效性；

任何行政首長，其有效監(jiān)督不能超出七個部或七個行政單位，否則將導(dǎo)致效率下降；

（4）提出了優(yōu)良行政組織的標(biāo)準(zhǔn)

能獲得最優(yōu)秀的人才；

組織成員應(yīng)有一致的責(zé)任及適當(dāng)?shù)臋?quán)力；

將行政官員區(qū)分為政務(wù)官與事務(wù)官，明確各自的權(quán)責(zé)，任務(wù)，以職務(wù)劃分為原則，確實(shí)指標(biāo)；設(shè)臵有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；

對組織的管理效率進(jìn)行精確合理的測量；

4、提出了行政協(xié)調(diào)的思想

（1）協(xié)調(diào)的含義：

行政協(xié)調(diào)：是指行政主體引導(dǎo)行政組織，部門，人員之間建立良好的協(xié)作和配合關(guān)系，以達(dá)到共同目標(biāo)的管理行為，是行政管理的重要內(nèi)容

（2）如何協(xié)調(diào)：

A.應(yīng)精簡機(jī)構(gòu)；

B.應(yīng)設(shè)臵行政協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)；

C.及時而精密的協(xié)調(diào)；

D.以首長裁定為最后決定

5、提出了豐富的人事行政思想

（1）關(guān)于人才的選撥問題

A.指出人才選撥的重要性：認(rèn)為此為當(dāng)代人事管理的二大支柱之一（另為職位分類）

B.人才選撥的方式

a.設(shè)臵獨(dú)立的考試機(jī)構(gòu)

b.考試方法應(yīng)科學(xué)化，多樣化：

筆試，口試，操作試驗(yàn)，工作試驗(yàn)，心理測驗(yàn)；

（2）關(guān)于職位分類分級和工資制定的問題

重要性：職位分類對實(shí)行工資管理意義重大；

如何分類：

工資多少應(yīng)根據(jù)所完成的工作加以確定；

同工同酬；

必須按按現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)工資政策，確定生活費(fèi)用，公平報(bào)酬；

（3）關(guān)于職務(wù)晉升的問題

A.進(jìn)行考核，實(shí)行功績晉升制度；

B.確保能干的人員得到提拔和重用；

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C.應(yīng)擴(kuò)大晉升選才的范圍，高尚官紀(jì)的重要性：能激勵人的積極性，保持官界純凈，培養(yǎng)良好素質(zhì)，免除各種私利之事；

（3）導(dǎo)致官紀(jì)敗壞的因素：

A.缺乏獎勵；

B.懲罰無度；

C.疏略社交生活；

D.調(diào)資不及時；

E.取消權(quán)利；

F.損失創(chuàng)制權(quán)；

（4）端正官紀(jì)的途徑：

直接地：獎勵工作表現(xiàn)突出者，倡導(dǎo)合作與忠誠；

間接地：善于利用外界環(huán)境影響，提供適當(dāng)?shù)墓ぷ鳁l件，鼓勵有關(guān)的社交活動。

（5）良好官紀(jì)的標(biāo)志：

行政組織中良好的人際關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心下屬，重視讓下屬民主參與有關(guān)決策；

7、行政法規(guī)思想；

（1）要注意研究政策與法律法規(guī)之間的關(guān)系：

政策（通則化）法制（經(jīng)行政經(jīng)驗(yàn)通則化）行政案例（通則化）憲法條文

（2）重點(diǎn)探討了行政條例制定權(quán)的問題

A.范圍

據(jù)憲法，法律，立法來行使，必須有授予的委任立法權(quán)；

B.限度

環(huán)境情況極端復(fù)雜瑣碎；

情況變化或執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)不妥之處導(dǎo)致需要制定新條例；

情況極端復(fù)雜且需要較強(qiáng)的專業(yè)性或非專家不能處理時；

緊急情況時；

C.行政條例制定權(quán)的保障：

提出了實(shí)施行政條例制定權(quán)的七項(xiàng)主張；

D.行政條例制定的重要性：

可使行政管理納入法制化軌道并具有權(quán)威性；

激勵官員的負(fù)責(zé)精神與創(chuàng)造才能，使其勝任工作，忠實(shí)公正履行職責(zé)；

減輕立法機(jī)關(guān)的工作；

8、行政監(jiān)督思想

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（1）行政監(jiān)督的必要性與作用

A.必要性：存在著濫用權(quán)力，違法亂紀(jì)，侵犯公民權(quán)利，管理無力，不負(fù)責(zé)任的不良情形；

B.具體作用：

a.確保協(xié)調(diào)一致，政府高效運(yùn)作；

b.維護(hù)公民利益，防止侵害憲法規(guī)定的個人自由；

c.促進(jìn)社會福利

（2）立法監(jiān)督的主要職責(zé)

確保立法與行政政策的協(xié)調(diào)；

確保政府支出適當(dāng)；

確保行政監(jiān)督的實(shí)施目的真正在于提高效率；

使立法機(jī)關(guān)完全了解行政情形以便制定補(bǔ)救性立法；

（3）有效的立法監(jiān)督方法

A.會計(jì)及支出上的監(jiān)督；

B.款額與分配的監(jiān)督；

C.行政政策的監(jiān)督；

D.人員的監(jiān)督；

E.調(diào)查監(jiān)督；

F.詰問（質(zhì)詢）

（4）系統(tǒng)闡述了司法監(jiān)督的有關(guān)問題

A.必要性與目的：對行政過失進(jìn)行補(bǔ)救，保障公民與公務(wù)員的權(quán)利

B.分析了三個方面的司法監(jiān)督：

a.對公務(wù)員的司法監(jiān)督；

b.對普通行政行為及特別行政行為的監(jiān)督；

c.對行政自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督

三、簡評：<行政學(xué)研究的貢獻(xiàn)與意義>

1.率先提出了一個比較完整的行政科學(xué)的理論體系，

（1）是融合了前人的行政實(shí)踐的理論總結(jié)和各種政府管理的研究成果，

（2）是西方行政學(xué)發(fā)展史上的第一部系統(tǒng)性的教科書，

（3）將行政學(xué)的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部，轉(zhuǎn)向技術(shù)性細(xì)節(jié)，滿足了行政管理作為一門獨(dú)立學(xué)科的要求，豐富了行政學(xué)研究的內(nèi)容。

（4）標(biāo)志著行政學(xué)的正式誕生。

2.具體思想方法上的創(chuàng)新與超越

（1）提出了建立行政學(xué)的四個基本假定；

（2）在行政與各方面（環(huán)境）的關(guān)系上，特意談到了行政與平民組織的關(guān)系；

（3）運(yùn)用發(fā)展的眼光看待中央集權(quán)的限度問題；

（4）開放性：認(rèn)識到自身研究的探索性與暫時性。

第七講古立克的一體化行政思想

一、生平與著述

1、出身：1892生于美國一傳教士之家，幼時生活于日本，深受父母?致力于人類進(jìn)步?之努力的影響。

2、教育與求學(xué)：神學(xué)，政治學(xué)，法學(xué)；

3、任職經(jīng)歷：

A、大學(xué)教授：

1931-1942，哥倫比亞大學(xué)市政學(xué)與公共行政學(xué)教授；

21

B、漫長的公共服務(wù)經(jīng)歷：在紐約和聯(lián)邦多個政府部門工作過：

紐約市：紐約市政研究局局長；公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校校長，后來改名為美國公共行政研究所（也有譯為公共行政學(xué)院）的所長；公共行政學(xué)院董事會主席；紐約市憲章修訂委員會委員；紐約市城市規(guī)劃委員會主席；紐約市第一任市府主管（城市行政官）……）

聯(lián)邦：總統(tǒng)行政管理委員會委員，戰(zhàn)爭部與財(cái)政部顧問；商業(yè)部人口調(diào)查咨詢委員會委員；白宮行政事務(wù)助理；國家資源計(jì)劃委員會戰(zhàn)后項(xiàng)目協(xié)調(diào)員；國外救濟(jì)與復(fù)興行動辦公室總部參謀；聯(lián)合國救濟(jì)與復(fù)興署秘書處代理秘書長；社會科學(xué)研究理事會屬下公務(wù)員人事咨詢委員會主席；

4、主要關(guān)注的問題與成就

（1）公共服務(wù)（行政）研究：

紐約市政研究局的工作：

政府調(diào)查：

公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校；

（2）學(xué)術(shù)著述：

1935-1937：與與厄威克合著：《行政科學(xué)論文集》，

其中自己撰寫兩篇：《組織理論評論》，《科學(xué)，價值觀與公共行政》；

其它相關(guān)文章：陸續(xù)發(fā)表在《美國國家公共行政研究所》刊物及其它刊物上；

（3）出色的公共服務(wù)工作：

致力于將公共管理的思想、原則應(yīng)用于公共服務(wù)實(shí)踐；

二、古立克的主要行政思想

1、對政府在社會中角色的界定

（1）關(guān)于政府存在的必要性：

?政府是任性、堅(jiān)強(qiáng)且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段?

當(dāng)基于自身利益且由市場所支配的私人行為被證明是不適當(dāng)?shù)臅r候，政府活動的必要性就產(chǎn)生了。

（2）關(guān)于政府工作的目的：

對過度的自由行為施加必要的控制；

提供（公私）合作的社區(qū)服務(wù)；

表現(xiàn)對弱者的公平的人類同情心（促進(jìn)社會公平）；

（3）關(guān)于政府的工作方式：

不應(yīng)單方面發(fā)揮作用，而應(yīng)與私人部門合作，尤其是在制定計(jì)劃上；

政府制定的計(jì)劃指標(biāo)不能絕對化，要留有余地，有彈性；

（4）主張限制政府的作用，防止政府膨脹：

政府機(jī)構(gòu)的日益膨脹是多種因素造成的；

市場失敗會導(dǎo)致政府增長；

熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動預(yù)算增長；

應(yīng)該限制國家（政府）的作用

未來變化無常，政府同樣不能確切地了解未來；

政府中的領(lǐng)導(dǎo)者可能缺乏智慧、經(jīng)驗(yàn)、知識和高尚品質(zhì)；

缺乏行政技能與方法；

綜合行動要涉及到眾多變量；

行政集權(quán)體制缺乏開發(fā)新思想和新方案的有序方法；

但是政府的作用不應(yīng)受到固定限制；

（5）重新劃分和配臵政府內(nèi)部職能

主張應(yīng)由政府（行政）系統(tǒng)來制定計(jì)劃

公眾處理不了復(fù)雜問題；

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立法機(jī)關(guān)缺乏中心責(zé)任焦點(diǎn)，不能以一種有效而連貫的方式發(fā)揮作用；

理想政府系統(tǒng)的職責(zé)分工模式：

行政首長在參謀系統(tǒng)支持下負(fù)責(zé)制訂計(jì)劃；

立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)接受或否決政策建議；

行政部門負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)已被采納的政策計(jì)劃；

公眾通過參加政黨和壓力集團(tuán)行使一般性的監(jiān)督控制職能；

即：行政負(fù)責(zé)政策規(guī)劃和執(zhí)行；

立法負(fù)責(zé)政策采納與否決；

（6）重新界定美國聯(lián)邦系統(tǒng)的各項(xiàng)職責(zé)：

主張聯(lián)邦政府大量新職權(quán)；

也主張責(zé)任適當(dāng)分散；

2、關(guān)于行政部門在政府中的作用——一種對政治與行政關(guān)系的新理解

（1）拒絕政治/政策-行政二分法：

給出政治的二種含義：

一般地：通過統(tǒng)治者的控制來尋求私利和發(fā)展；

真正地：指統(tǒng)治者用來實(shí)施控制的行動；

二者的區(qū)別不在于行動本身而在于動機(jī)不同。

認(rèn)為行政必要要涉及到政治和政策過程：

將一般意義的政治臵于行政之外是行不通的；

而將政治的一般方面控制在行政中，又將冒否認(rèn)行政的真正政治功能的危險(xiǎn)；

所以：古典二分法是失敗的。

（2）根據(jù)與政治/政策的相關(guān)度不同區(qū)分政府系統(tǒng)中的四種角色類型：更加精細(xì)

A、政治家：

通過監(jiān)控和調(diào)節(jié)專家、官僚和利益集團(tuán)間的關(guān)系來保持整個系統(tǒng)的平衡；

B、政治任命官：

中介人，在專家和公眾之間作解釋以增進(jìn)相互了解；

C、行政官員：

理解和協(xié)調(diào)政策并且向具體的行政工作機(jī)構(gòu)解釋和說明政策指令，忠誠于當(dāng)選官員的決策，不根據(jù)政策作最后決定；

D、技術(shù)專家：

只考慮技術(shù)問題；

所有公共官員的行為是一張由?處理權(quán)限和行動構(gòu)成的無縫之網(wǎng)?，從當(dāng)選官員到技術(shù)專家，其處理權(quán)限是遞增減的。

3、關(guān)于科學(xué)與行政的關(guān)系（行政的科學(xué)性問題）

（1）政治/政策-行政兩分法是早期行政學(xué)家們希望建立一門行政科學(xué)的依據(jù)：

政治/政策：價值界定（價值優(yōu)先性）：是為評估目的的合意性；

行政：價值中立，是事實(shí)界定，故可以科學(xué)地進(jìn)行；

（2）古立克拒絕二分法，但主張把科學(xué)方法應(yīng)用于行政問題：

A、科學(xué)方法：

實(shí)證測量，對現(xiàn)象進(jìn)行理智考慮與分類，試驗(yàn)探索來檢驗(yàn)假說；

目的在于：發(fā)現(xiàn)真理（一般性行政原則或永恒不變的行政規(guī)則），并將之應(yīng)用于實(shí)踐以解決實(shí)際行政問題；

科學(xué)方法意味著：?以能力取代無知，以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員，以專家取代雜而不精者，以日益加劇的分化和專門化取代華而不實(shí)，以訓(xùn)練有素的行政人員取代訓(xùn)練無素的新手?。

23

B、主張行政科學(xué)乃是一個知識系統(tǒng)：

?一個只要人們?yōu)榱斯餐繕?biāo)而有組織的在一起工作時便可以用來認(rèn)識關(guān)系、預(yù)見結(jié)果和影響后果的知識體系?；

也即：一個用來認(rèn)識、預(yù)見和影響組織活動及其結(jié)果的知識系統(tǒng)。

（3）探討了行政的科學(xué)限度問題

A、科學(xué)不能囊括全部行政活動，行政具有價值性；

科學(xué)只涉及?變量和相互關(guān)系?的陳述，其適當(dāng)研究范圍是調(diào)查行動與后果之間的關(guān)系；其特有的價值是效率；

因?yàn)樾姓仓贫ㄕ?，它就無法完全價值中立，必然涉及到其他社會政治價值和社會價值界定問題，

B、對科學(xué)的過份推崇（效率至上觀）會導(dǎo)致對?專家治國?的強(qiáng)調(diào)，從而出現(xiàn)?專家治理的危害?：專家會假定自己比公共更了解其需要；

宣稱對其并不擅長的領(lǐng)域也具有知識和權(quán)威；

?一項(xiàng)依靠專家集團(tuán)制定的政策方案在大約三十年內(nèi)都將會處在該專家集團(tuán)的專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)方向之下?；

長期的專家領(lǐng)導(dǎo)和控制的結(jié)果就是破壞民主、自治等價值原則；

C、應(yīng)將民主制與專家治理（科學(xué)）相結(jié)合，以民主來抑制專家政治的危害：

培養(yǎng)和對立職業(yè)自律意識；

不能由專家來采取最后行動；

讓公眾作自身利益的最終裁判；

專家、行政官員、與政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾更多更好地溝通；

4、古立克的一體化行政組織思想

（1）主張行政改革，在政府中采用類似企業(yè)管理的方法，形成一體化組織

A、政府管理與企業(yè)管理有共性：同屬管理科學(xué)，同樣涉及到人員管理、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、激勵等問題。因此，政府應(yīng)向企業(yè)管理學(xué)習(xí)；

B、應(yīng)對行政體制的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過程進(jìn)行大膽改革（重新界定各部職能，明確關(guān)系，明確分工，專業(yè)化和理性化）；

C、提出11條行政改革的原則

D、總之：行政部門應(yīng)該融合成一個整體，組建堅(jiān)強(qiáng)、能干的行政領(lǐng)導(dǎo)班子，并配備一位有職有權(quán)、能夠監(jiān)督行政全過程的行政首長，即形成一個一體化的行政組織。

（2）形成一體化組織的途徑

A、分工與整合（botttom-up原則）：

分工的必要性：因?yàn)槿说牟町愋耘c知識技能的有限性；

整合（分組歸類）：即對已經(jīng)分工化的單元任何進(jìn)行分組歸類，目的在于總體協(xié)調(diào)；

如何整合：四種途徑或依據(jù)（4P：目的purpose、工序process、人員persons，與地點(diǎn)place）；（此后來發(fā)展為進(jìn)行組織設(shè)時部門劃分的重要依據(jù)）

強(qiáng)調(diào)?同一性（一致性）原則?，按該原則對各單項(xiàng)活動進(jìn)行分類和歸并；

B、控制與協(xié)調(diào)（top-down原則）：

建立一個權(quán)威結(jié)構(gòu)（即層級結(jié)構(gòu)）：

樹立一個唯一的，全面的指揮權(quán)威；

保證每一件工作都有人監(jiān)督（有效的監(jiān)控幅度是有限的）；

確定由總體任務(wù)分配下來的各單位的具體任務(wù)；

突出組織目的（保持思想或目的的單一性）

利用思想進(jìn)行協(xié)調(diào)，培訓(xùn)組織成員帶著同一目標(biāo)而共同奮斗的欲望和意愿

手段：說服、個人協(xié)商談判、明確地陳述目標(biāo)；

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（3）提出管理七職能論：POSDCORB

A、計(jì)劃：指為了實(shí)現(xiàn)組織所設(shè)定的目標(biāo)而制定出所要做的事情的綱要，以及如何做的方法；

B、組織：為了實(shí)現(xiàn)所設(shè)定的目標(biāo)，就必須建立權(quán)力的正式機(jī)構(gòu)和組織體系，以便對各個工作部門加以安排、規(guī)定和協(xié)調(diào)；

C、人事：包括有關(guān)職工的選擇與訓(xùn)練、培養(yǎng)和適當(dāng)安排等方面的職能；

D、指揮：指包括以下各項(xiàng)的一種連續(xù)工作：作出決策；以各種指示和命令指決策具體化；作為領(lǐng)導(dǎo)者對下屬進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和激勵。

E、協(xié)調(diào)：即為了使組織各部門之間工作和諧而步調(diào)協(xié)同，共同實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，而使工作的各個部門互相聯(lián)系起來的活動（即前述的整合）；

F、報(bào)告：指必須使那些經(jīng)理人員應(yīng)對其負(fù)責(zé)的人得到有關(guān)正在進(jìn)行的情況的報(bào)告，并使自己及其下屬通過記錄、調(diào)查和檢查而得到有關(guān)情報(bào)；

G、包括所有的財(cái)務(wù)計(jì)劃、會計(jì)和控制形式出現(xiàn)的預(yù)算；

5、古立克關(guān)注的其他行政理論與實(shí)踐問題

（1）關(guān)于公共財(cái)政與預(yù)算改革的思想

行政機(jī)關(guān)應(yīng)增加管理財(cái)政事務(wù)的職責(zé)

立法機(jī)關(guān)則應(yīng)減少其在財(cái)政事務(wù)中的作用，以使行政擺脫立法機(jī)關(guān)的優(yōu)柔寡斷；

計(jì)劃、預(yù)算應(yīng)運(yùn)用可以用來進(jìn)行檢查和評估的績效指標(biāo)（可操作性，量化）

財(cái)政職能應(yīng)集中在州；

（2）有關(guān)人事問題的看法：

A、主張?jiān)诠膊块T建立一個?積極的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)?，目的（好處）：

把政治臵于一個更高的問題層次上，避免把人事問題視為職位和特權(quán)問題；

為民主政體提供必需的人才資源；

B、提出一套可以擴(kuò)大到政府所有高級職位的職業(yè)系統(tǒng)，五種類型的職業(yè)：

無需技能的服務(wù)人員；

技術(shù)和行業(yè)人員；

辦公室工作人員；

職業(yè)和專業(yè)人員；

行政人員；

C、該職位系統(tǒng)應(yīng)該：

應(yīng)及早招收公共雇員，通過競爭性的考試招收職業(yè)人員，使之有一段學(xué)徒或試用期，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督以免投機(jī)或偶然取勝者，淘汰不適合者；

根據(jù)職務(wù)晉升；以優(yōu)厚薪水和退休津貼吸引、留住人才；

建立保護(hù)性措施保護(hù)雇員以使共免遭任意解雇；

（3）有關(guān)市政問題的思考

A、城市生活的重要作用；

?以民主方式為民眾提供了獲得最高文化教養(yǎng)的機(jī)會，通過學(xué)校教育培養(yǎng)人們的自主能力、自控能力和適應(yīng)社會變化的能力?。

B、城市面臨的問題

空間擁擠；少數(shù)民族、窮人去集；財(cái)政資源匱乏等；

C、城市問題的原因：

城市規(guī)模擴(kuò)大；不良政治操作；不當(dāng)管理手段；

D、城市問題的解決辦法：

設(shè)臵一些目的有限的機(jī)構(gòu)；把零碎分散的活動上交給上一級政府部門，在地方一級設(shè)臵多目標(biāo)的機(jī)構(gòu)；通過政府內(nèi)部部門間的合約來解決問題，在州政府一級設(shè)臵一個地方事務(wù)局，等。

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最終的辦法是各級政府要共同行動。

6、對古立克主要觀點(diǎn)和看法的歸納：

（1）當(dāng)私人行為證明不符合公共利益時，政府應(yīng)該介入發(fā)揮積極的、正面的作用；但只要有可能，政府與私人部門就應(yīng)該相互合作；

（2）各級政府的行政系統(tǒng)應(yīng)該提出政策建議并執(zhí)行政策；立法系統(tǒng)則負(fù)責(zé)對前者的建議進(jìn)行審查以決定是通過還是否決；

（3）行政系統(tǒng)內(nèi)，行政首長應(yīng)有職有權(quán)。具體做法包括：實(shí)行有力的層級控制，加強(qiáng)參謀機(jī)構(gòu)的支持，合并行政科室，減少州和地方政府的民選官員數(shù)量等；

（4）聯(lián)邦、州和地方就各自所承擔(dān)職責(zé)建立和發(fā)展合作關(guān)系，增強(qiáng)合作；尤其是聯(lián)邦應(yīng)承認(rèn)州和地方問題具有全國性；

（5）行政人員介入政治與政策事務(wù)在所難免。行政理論應(yīng)予以修正，以有助于他們在執(zhí)行各項(xiàng)行政職能時充分發(fā)揮專業(yè)知識；

（6）要運(yùn)用科學(xué)的方法揭示行政的總的原則，以便提高政府工作效率和效益。

（7）行政組織的最高領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該在組織內(nèi)部通過權(quán)威的機(jī)構(gòu)和建立發(fā)展共同的目標(biāo)來對其行政分支組織進(jìn)行內(nèi)部整合。

三、簡評

1、古立克理論與思想的特點(diǎn)：

（1）一體化：主張建立起一種一體化的行政組織，以此作為行政改革的指導(dǎo)原則；

（2）實(shí)踐性：其理論、原則和探討都直接用于指導(dǎo)實(shí)踐——美國行政改革以及他自身的公共服務(wù)實(shí)踐，其許多思想也來源于實(shí)踐；

（3）規(guī)范性：其觀點(diǎn)基本上都是一種規(guī)范性的價值承諾，影響深遠(yuǎn)；

2、貢獻(xiàn)性：

（1）合編的〈行政科學(xué)論文集〉系統(tǒng)地整理了自泰羅以來的古典管理學(xué)家的管理思想，在管理文獻(xiàn)中樹起了一個十分重要的里程碑（第一次把法約爾的〈管理理論與國家〉介紹給美國人）；

（2）豐富了對行政學(xué)中一些概念范疇和探討（政治與行政、效率與民主等）

（3）繼承和發(fā)展了法約爾的管理職能理論，提出管理七職能說；

（4）提出了一般性的行政組織原則頗具指導(dǎo)價值（一體化原則，系對前人的綜合與發(fā)展）

（5）對政府角色和行政作用的重新界定

（6）杰出的公共服務(wù)記錄

3、具體理論與思想（原則）的局限性

（1）觀點(diǎn)上的妥協(xié)性；

（2）某些行政原則的抽象性和不確定性，從而缺乏有效性；

如對單元任務(wù)分組歸類的四種依據(jù)，應(yīng)如何對其進(jìn)行組合？

一體化組織（原則）既可能帶來效率也可能導(dǎo)致無效率；

（3）某些見解缺乏科學(xué)性：

即缺乏例證、事實(shí)證明、經(jīng)驗(yàn)支持和系統(tǒng)論證，不象是科學(xué)陳述，更象是價值承諾。如關(guān)于加強(qiáng)和整合行政部門的主張

第八講厄威克的系統(tǒng)化行政管理思想

一、生平與著述

英國人，著名行政管理學(xué)家，《管理科學(xué)論文集》的合作者，長期從事管理咨詢工作；

著述：《管理的要素》，《明日的管理》，《管理的職能》，《組織的科學(xué)原則》，《組織中的委員會》，《管理備要》，《瑪麗〃福萊特論文集》，《管理科學(xué)論文集》

二、厄威克的主要學(xué)術(shù)成就與管理思想

1、對古典管理理論的系統(tǒng)化工作及?管理是一門科學(xué)、統(tǒng)一的學(xué)科的思想?；

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2、有關(guān)組織的八原則：

（1）目標(biāo)原則；

（2）權(quán)責(zé)相符原則；

（3）人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)原則；

（4）單頭領(lǐng)導(dǎo)原則；

（5）控制幅度原則；

（6）?專業(yè)參謀與一般參謀?共存原則；

（7）授權(quán)原則；

（8）明確性原則

三、評價

1、主要貢獻(xiàn)：

在于他對西方古典管理原則的系統(tǒng)