新環(huán)境管理模式的對策建議摘要：本文通過對淮河治理的反思，總結(jié)了“政府失靈”在淮河治理中凸顯的三個環(huán)境問題，在分析的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建新環(huán)境管理模式的對策建議——環(huán)境決策的‘綜合化”、環(huán)境管制的“市場化”和“環(huán)境治理的“社會化”。關(guān)鍵字：淮河治理“政府失靈”新環(huán)境管理模式"thegovernmentdoesnotwork"andnewenvironmentalmanagementmodeanalysis——Introspectionof"modeofHuaiheRiver"[abstracts]:ThistextadoptstheintrospectionthatismanagedtoHuaiheRiver,hassummarizedthreeprominentenvironmentalquestionsinmanaginginHuaiheRiverthat"thegovernmentdoesnotwork",onthebasisofanalysing,haveputforwardthecountermeasureandsuggestionofstructuringthenewenvironmentalmanagementmode----“totalization”ofenvironmentaldecision；“marketization”oftheenvironmentcontrols；and“socializing”ofenvironmentalimprovement。[keywords]:HuaiheRivermanaging“thegovernmentdoesnotwork”Newenvironmentalmanagementmode1前言近幾個月來，新華社、中央電視臺及<<南方周末>>等國內(nèi)有影響的新聞媒體，都較多地報道了淮河污染現(xiàn)狀，由于2004年是國家宣布大規(guī)模治理淮河流域污染十周年，因此，淮河問題受到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，一時間，“淮河模式”成了一個凝重的話題?？陀^地講，淮河的治理是取得了一定成效的：在工業(yè)產(chǎn)值大幅度增加的情況下，污染加劇的程度受到了一定控制，污染事故的發(fā)生率也有所下降。但是，淮河污染的反彈和加劇同樣也是明顯的：許多地方污染非常嚴(yán)重，地下水也受到嚴(yán)重的污染，總體上，淮河污染處于歷史上最高峰，民怨很重，媒體評價也很低?；春訂栴}表明“市場失靈”與“政府失靈”同時存在，簡單地講，淮河治理中的“市場失靈”主要表現(xiàn)在兩方面：總量上，經(jīng)濟發(fā)展過度地使用了環(huán)境資源和容量；結(jié)構(gòu)上，淮河流域經(jīng)濟發(fā)展只讓少數(shù)人從犧牲環(huán)境的代價中獲益，沒有惠及廣大的群眾。對此，政府進(jìn)行了必要的干預(yù)：成立了“淮委會”；制定了《淮河流域水污染防治暫行條例》；關(guān)閉了“十五小”企業(yè)；實施了“零點行動”等等，不能否認(rèn)，政府的工作是十分艱苦的，但是，為何淮河仍舊出現(xiàn)了今天的狀況？為何政府的干預(yù)成效不彰呢？從理論上講，為了矯正市場自身的弊端，彌補“市場失靈”的缺陷，政府采取一些手段對資源配置進(jìn)行干預(yù)是有益無害的，但實際上，政府干預(yù)往往不僅未能制定出有效遏制污染物排放和規(guī)范自然資源合理利用的環(huán)境政策，還往往是加劇了市場的失靈。顯然，這是一種“政府失靈”的表現(xiàn)！所謂“政府失靈”，是指因信息不充足或公務(wù)人員“經(jīng)濟人”的角色及“尋租”現(xiàn)象的存在而導(dǎo)致政府決策失誤、恣意，行政行為偏離既定目標(biāo)等情況。針對治淮過程中凸顯的“政府失靈”，筆者認(rèn)為，主要是由于現(xiàn)行體制上的弊端和制度上的不健全，導(dǎo)致政府與市場這兩種資源配置手段沒有實現(xiàn)“強強聯(lián)手”，反而是“雙手失靈”！下文中，筆者以“淮河模式”為例，對“政府失靈”進(jìn)行了重點探析和思考。一．問題分析淮河治理中，“政府失靈”的凸顯：問題一：環(huán)境決策具有分隔性，沒有實現(xiàn)“綜合化”：——淮河治理中，政府在決策層面并沒有改變地區(qū)經(jīng)濟的格局，卻要求企業(yè)承擔(dān)治理責(zé)任，而政府的責(zé)任主要是立法和監(jiān)督，既無經(jīng)濟責(zé)任，也無治理的壓力，這實際是將治污達(dá)標(biāo)的重任強施于企業(yè)身上，同時政府亦不忘“鼓勵”企業(yè)展開經(jīng)濟競爭，發(fā)展地方生產(chǎn)力，但是，由于決策中未將發(fā)展經(jīng)濟與治理污染有機融合，具有單項性和分隔性，是一種將經(jīng)濟與環(huán)境分割治理的“疑令”，自然導(dǎo)致“眾不二聽”——企業(yè)作為“理性的”經(jīng)濟人，經(jīng)濟效益與環(huán)境效益孰的吸引力更大，其價值取向是不言而喻的！而且，企業(yè)的營利性又決定了它對環(huán)境因素的重視和考慮，在很大程度上是由外部要求所致，是由企業(yè)外部的決策主體——主要是政府來定位的！淮河從一個水草肥美之地演變成今天“守著淮河沒水渴”的嚴(yán)重污染地步，主要是誰之過？企業(yè)當(dāng)然是直接原因，可是，企業(yè)并非一夜之間建立起來的，在淮河水質(zhì)已經(jīng)開始惡化的時候，還有許多污染嚴(yán)重的企業(yè)在不斷地開工上馬，這充分暴露出在發(fā)展經(jīng)濟和治理環(huán)境的決策問題上存在著嚴(yán)重的失誤——不單單是企業(yè)自身的失誤，更重要的是決策的失誤！至少在這個問題上政府沒有實現(xiàn)環(huán)境決策的“綜合化”。問題二：——環(huán)境管理模式“行政色彩”濃重，沒有實現(xiàn)“市場化”：從媒體的報道看，淮河治理中，“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象是屢見不鮮的，由于中央與地方?jīng)]有建立起良性互動關(guān)系，地方迫于高壓，政治上唯有服從，但實際上卻可能“另有二心”，越是基層政府，越是與企業(yè)利益一致，地方政府在其應(yīng)承擔(dān)的兩個主要職責(zé)（投資和監(jiān)督）方面，都存在著嚴(yán)重的不足，首先，政府承諾或規(guī)劃的污水處理廠投資不落實；其次，地方政府對違法排污企業(yè)采取了放任態(tài)度。換言之，很多過去我們認(rèn)為已經(jīng)作了的工作，很可能存在假像，地方政府可能并沒有像公開表示的那樣開展工作；關(guān)閉的也可能是不存在的企業(yè)；達(dá)標(biāo)的也實際上并未達(dá)標(biāo)！究其原因，筆者認(rèn)為主要是由于我國的環(huán)境管理仍是以行政管制為本位的，是與集權(quán)制的產(chǎn)品經(jīng)濟相適應(yīng)的單邊主義作法，沒有建立起市場化的管理模式。所以，環(huán)境管理具有濃重的“行政色彩”——環(huán)境政策的貫徹采取強硬的行政命令加以貫徹；環(huán)境政策的實施也主要依賴于行政手段，即使是所謂的“經(jīng)濟手段”，也是由政府直接操作的，需政府投入相當(dāng)?shù)牧α坎拍苁┬?，因而，從這個意義上說，經(jīng)濟手段也是行政手段的一部分，在本質(zhì)上仍是政府直控型的環(huán)境管理模式。然而，經(jīng)濟學(xué)常識告訴我們：市場經(jīng)濟中，企業(yè)是以追求自身利益最大化的身份出現(xiàn)的，是個理性的“經(jīng)濟人”，但是，在治淮過程中，政府沒有改變原有的稅制和利益分配，沒有核算企業(yè)獨立承擔(dān)治理成本可能性的情況下，就強求企業(yè)承擔(dān)治污成本，當(dāng)國家、政府從企業(yè)處獲得了國稅之后，（其中包含了部分企業(yè)所付出的環(huán)境成本與代價），又并沒有利用市場運作讓企業(yè)從治理環(huán)境中獲益，導(dǎo)致企業(yè)兼顧環(huán)境利益的結(jié)果是經(jīng)濟利益的損失，如此，企業(yè)治理污染的市場動力被打消，必然地，企業(yè)會“理性地”轉(zhuǎn)向通過發(fā)展生產(chǎn)來彌補其損失，所以，政府的環(huán)境治理成效不彰也就不足為奇了，這種“政府失靈”反映出現(xiàn)行非市場化的環(huán)境管理體制是亟待改革的！問題三：環(huán)境治理的公眾參與程度低——沒有實現(xiàn)“社會化”：治理淮河的過程中，我們的政府沒有通過法律系統(tǒng)的改革來擴展公民的環(huán)境權(quán)利，也沒有實現(xiàn)環(huán)境權(quán)利的人格化，因而，作為污染受害者的廣大公眾并沒有實際的、過硬的法定權(quán)利可以使用，除了申訴和抱怨，難以監(jiān)督，難以參與，更難以索賠！污染的治理，自始至終主要是各級政府“孤軍奮戰(zhàn)”，公眾參與的整體水平極低！實際上，整個治理過程只是污染制造者——企業(yè)和環(huán)境管理者——政府二者之間的利益調(diào)整過程，這種治理格局，將環(huán)境污染最大的受害者一公眾排除在外，而在筆者看來他們恰恰是環(huán)境保護與治理中最不可缺失的力量！首先，治淮是一項涉及面極廣的綜合性工程：上中下游、沿岸水道、植被、沿淮居民等等，無不在考慮范圍之內(nèi)，如此大范圍的治理，就決定了僅*政府力量是難以完成的；其次，公眾與環(huán)境的密切關(guān)系決定了他們需要也能夠參加到環(huán)境的治理中來，淮河環(huán)境狀況的好壞，關(guān)系到沿岸千家萬戶每個人甚至其子孫后代的切身利益。因而，他們對環(huán)境極為敏感，對污染的治理有著極高的熱情和極大的積極性，有了他們的充分參與才會有強大的輿論壓力，才能促進(jìn)污染的有效治理。最后，由于廣大沿淮人民工作、生活、居住在流域的不同地區(qū)，哪里有污染，嚴(yán)重與否，他們也是最先了解，只有發(fā)揮他們的監(jiān)督作用，才能及時發(fā)現(xiàn)和查處污染及破壞環(huán)境的行為，避免監(jiān)督的盲區(qū)。所以，科學(xué)的環(huán)境治理格局應(yīng)是：政府、企業(yè)和公眾的“三元”模式——受害者公眾是污染治理的推動者；企業(yè)是污染的制造者，與公眾之間存在巨大的利益沖突，企業(yè)的污染防治是由被動到主動的過程；而政府不應(yīng)是治污的“主力”，他們應(yīng)當(dāng)充當(dāng)橋梁和紐帶的作用，調(diào)節(jié)公眾與企業(yè)間的利益沖突。二．對策構(gòu)建——構(gòu)建新環(huán)境管理模式，實現(xiàn)環(huán)境決策的“綜合化”；環(huán)境管制的“市場化”；和環(huán)境治理的“社會化”：對策一：環(huán)境決策的“綜合化”：環(huán)境決策的“綜合化”，實質(zhì)是指環(huán)境與經(jīng)濟決策的綜合化，即在國家和地方的各級決策部門及其決策過程中，把環(huán)境因素納入到經(jīng)濟發(fā)展決策的全過程之中，從根源上解決經(jīng)濟決策與環(huán)境后果相分離現(xiàn)象的決策方式；是在決策過程中對環(huán)境經(jīng)濟和社會發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、科學(xué)決策的過程。1996年，第四次全國環(huán)境保護會議將綜合決策列為全國環(huán)保工作的指導(dǎo)思想之一，成為“開創(chuàng)環(huán)境保護工作新局面”的六項任務(wù)的第一條。至此，環(huán)境綜合決策被上升到很高的地位，但是，實際的實施情況并不盡如人意。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下兩個方面進(jìn)行完善：首先，在認(rèn)識方面，深質(zhì)與個度均顯不足。在深度上，過去較多的是有關(guān)環(huán)保方針、政策進(jìn)入綜合決策的研究審定，涉及到重大經(jīng)濟決策的環(huán)境審議屬于薄弱環(huán)節(jié)，雖然《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》（1996年發(fā)布）要求對于重大決策進(jìn)行環(huán)境論證，但實際上運作不夠。這樣，在認(rèn)識上造成一種“狹隘”的概念，使人們誤以為環(huán)境綜合決策僅僅是環(huán)保部門向有關(guān)部門的一種滲透，是一種對于其他部門決策程序的影響和制約，而事實上環(huán)境決策的“綜合化”，要求各個部門在決策時主動地，自覺地考慮環(huán)境影響，同時在環(huán)保主管部門統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)下進(jìn)行政策的設(shè)定，而不是由部門本身單獨決定的。在廣度上，環(huán)境綜合決策不是只針對經(jīng)濟部門，而同時也應(yīng)包括與資源管理部門之間的綜合決策，過去資源環(huán)境根本不是管理對象，最初往往是出現(xiàn)什么環(huán)境問題，便由相應(yīng)的行政主管部門解決什么問題，形成了不同生態(tài)要素分部門管理，甚至同一要素被不同部門管理的“部門分割”的歷史（如“多龍治水”）。其次，在機制上現(xiàn)行的環(huán)境決策機制彈性很大，缺乏制度法律保障，沒有固定的渠道和衡量尺度，綜合決策表現(xiàn)出很強的人為性，主觀性和跨越性，對此，筆者建議應(yīng)當(dāng)擴大環(huán)境綜合決策參與者的多樣性和代表性：在進(jìn)行環(huán)境綜合決策時，除了中央及地方各級職能部門之外，還可以包括以下主體：“工商產(chǎn)業(yè)界”—工商產(chǎn)業(yè)界可以說是與環(huán)境保護關(guān)系最密切的社會實體，它們不僅本身是利益和價值的載體，而且對社會產(chǎn)生巨大的正外部效應(yīng)（例如，提供就業(yè)崗位等），如果環(huán)境綜合決策中缺少他們的參與，將是不完善的而且是潛藏著風(fēng)險的，最重要的是如果僅將其視為環(huán)境管理的對象，是不利于環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)的。“科研學(xué)術(shù)界”—與工商企業(yè)界不同，在環(huán)境綜合決策的過程中，科學(xué)隊伍是作為一種客觀公正的觀察力量出現(xiàn)的，他們超越利益局面，以科學(xué)為準(zhǔn)則為綜合決策提供客觀依據(jù)，從而使環(huán)境決策建立在人類全部知識的基礎(chǔ)上，包括自然科學(xué)，社會科學(xué)及人文知識等等。而不再是當(dāng)前的少量信息，從而避免了歷史上不正確的決策過程的再現(xiàn)?！肮姟薄妳⑴c環(huán)境綜合決策的力量雖小，但是有其特殊的價值，因為公眾或者是出于對公共利益的關(guān)注及對社會的責(zé)任感而愿意為公共環(huán)境決策作出貢獻(xiàn)，這增加了環(huán)境綜合決策的社會公正和正義的力量；或者公眾可能由于自身利益受損，而參加決策過程，最典型的就是污染受害者的情形，一般性的污染不會產(chǎn)生較大的影響力，但重大的污染事故會震動當(dāng)?shù)貨Q策者，如此，也就能影響甚至改變原有的決策結(jié)果。對策二：環(huán)境管制的“市場化”：前文已論述了現(xiàn)存的環(huán)境行政管制模式的弊端，筆者認(rèn)為，以市場為本位的環(huán)境管理模式才是中國環(huán)境管理的最佳選擇，而環(huán)境管理的市場模式實質(zhì)就是將環(huán)境資源要素市場化的過程。明晰各類環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是首先要解決的問題：產(chǎn)權(quán)明晰是市場經(jīng)濟運行的條件。如果一切產(chǎn)權(quán)都是不明確的，市場的交易活動就無法進(jìn)行。如果存在部分產(chǎn)權(quán)不明確，那么就會在市場經(jīng)濟下，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不明確的那部分資源無效配置或低效率配置。盡管我國現(xiàn)行的環(huán)境政策規(guī)定：“誰開發(fā)，誰保護；誰利用，誰補償；誰保護，誰受益；誰破壞，誰恢復(fù)”。但是，由于對環(huán)境資源尚未進(jìn)行分類界定，使這一政策操作起來有一定困難。因此，環(huán)境資源應(yīng)由誰來占有、支配、使用的問題，并沒有完全解決，從而導(dǎo)致經(jīng)濟活動中對環(huán)境資源的濫用和破壞現(xiàn)象仍大量存在。界定環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的目的是為了使環(huán)境資源進(jìn)入市場，通過市場機制來配置，這不僅有利于避免環(huán)境資源的濫用和破壞，而且比運用法律手段來保護環(huán)境資源的合理利用，更具靈活性，更符合經(jīng)濟活動規(guī)律的要求。界定環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)后，任何企業(yè)利用環(huán)境資源都必須交納一定的費用，從而才能獲得環(huán)境資源的使用權(quán)。環(huán)境資源使用量必須限于生態(tài)環(huán)境的自愈能力以內(nèi)。假定可以獲得環(huán)境資源使用權(quán)的環(huán)境資源量為N，如果環(huán)境資源使用權(quán)不能交易，那么必然存在一種趨勢，即任何企業(yè)一定會最大限度地利用環(huán)境資源，以補償其成本——環(huán)境資源使用費。而如果環(huán)境資源使用權(quán)可以交易，企業(yè)就會節(jié)約使用環(huán)境資源，以便轉(zhuǎn)讓其一部分環(huán)境資源使用權(quán)，獲取收益。其結(jié)果無非兩種可能，一是由于節(jié)約使用環(huán)境資源，使環(huán)境資源使用量P小于環(huán)境自愈能力允許的環(huán)境資源使用量N；二是環(huán)境資源使用量接近于N，但使一部分企業(yè)本來受制于環(huán)境資源而不能充分發(fā)展，現(xiàn)在可以得到更大的發(fā)展，從而有利于經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)。而這一切的前提是界定環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)。其次，以市場為本位的環(huán)境管理模式之相關(guān)機制的完善：①加速機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)換環(huán)境行政管理職能：現(xiàn)行環(huán)境行政管理機構(gòu)的設(shè)置不利于市場模式的要求，如閩江流域就涉及到好幾個縣市的場環(huán)境行政部門。此外，現(xiàn)行的行政管理往往政出外門，但市場管理模式則要求管理一體化。②完善排污收費制度：盡管《征收排污費暫行辦法》規(guī)定征收：排污收費；超標(biāo)準(zhǔn)排污收費。但在實踐中，排污費實際上長期無實效：一方面是法規(guī)規(guī)定的不詳；另一方面是傳統(tǒng)觀念在作怪，認(rèn)為空氣、水資源是取之不盡，用之不竭的資源，而且是無主財產(chǎn)，誰都課以無償使用。因此，要完善排污收費制度，每個企業(yè)都必須為取得排污指標(biāo)而付費。建議頒布新的排污收費辦法，使環(huán)境權(quán)作為一種有價值的產(chǎn)權(quán)而法制化。③制定環(huán)境定價法：環(huán)境要素如何定價？這是涉及到自然科學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等多種學(xué)科的問題。應(yīng)使環(huán)境定價科學(xué)化、民主化、法制化。以制止當(dāng)前的各地紛紛以降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)搶奪外資的作法。筆者認(rèn)為：環(huán)境定價是市場管理模式成敗的關(guān)鍵，因此，應(yīng)制定統(tǒng)一的環(huán)境定價法，以法制手段來完善環(huán)境市場管理。④制定環(huán)境反壟斷法：市場不是十全十美的，為防止某些企業(yè)在排污權(quán)上壟斷市場，應(yīng)采用法律手段對付這種行為。此外，我國部分地區(qū)實行的總量控制和排放許可制相結(jié)合的、以行政管制方主、市場為輔的模式，這種模式，由于排污者先是無償獲得，后又通過市場獲利，這樣造成了分配不平等，是不合理的。對策三：環(huán)境治理的“社會化”：改變目前政府孤單奮戰(zhàn)的環(huán)境治理格局，實現(xiàn)環(huán)境保護的“社會化”，其實質(zhì)就是倡導(dǎo)公眾等社會力量加入到環(huán)境治理的隊伍中來，提高社會力量參與環(huán)境事業(yè)的程度，（注：這里的公眾是指包括公民在內(nèi)的各種社會力量的總稱）。對此，筆者建議從兩個方面入手：首先，在環(huán)境決策的創(chuàng)新主體上應(yīng)該多樣化，辨證唯物主義認(rèn)為：世界萬物都是永恒變化的，不斷發(fā)展的。環(huán)境政策亦不例外，作為一個整體，環(huán)境政策也應(yīng)是與時俱進(jìn)的，也需要不斷的發(fā)展與創(chuàng)新，否則，政策的實施績效自然低下。政府作為環(huán)境政策的創(chuàng)新主體，對環(huán)境政策創(chuàng)新的貢獻(xiàn)是不言而喻的，但政府作為國家的“管家”，它對環(huán)境事物的管理是在履行一種公共職能，一般來說，尤其是發(fā)展程度較低的國家，環(huán)境保護在影響國家利益的因素中所占的比重較低，所以，政府進(jìn)行環(huán)境政策創(chuàng)新的動機相對較弱，通常只會在出現(xiàn)緊急的環(huán)境事態(tài)時才采取大規(guī)模的環(huán)境政策創(chuàng)新行為，顯然，這是不利于實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟的“雙贏”目標(biāo)。所以，給環(huán)境政策創(chuàng)新體系注入積極的，新鮮的因素，——實現(xiàn)創(chuàng)新力量的“多樣化”，不失為推動我國環(huán)境政策創(chuàng)新的有效途徑。這些新鮮的力量包括：新聞媒介——新聞媒介對環(huán)境政策的影響力是很大的，這是因為媒體可能引起強烈的社會壓力。媒體引起的環(huán)境政策變化往往具有突然性——在很短的時間內(nèi)改變了原有的政策安排。一般而言，媒體的影響方式是把環(huán)境問題訴諸感性，用語言或圖象表現(xiàn)事情本身，這種公開性和通俗性使新聞媒介具有一種快速和廣泛的影響力，但不宜持久。因此，新聞媒介對環(huán)境政策的推進(jìn)具有特殊的貢獻(xiàn)，它以個案性質(zhì)的事件來推動帶有普適性的政策的發(fā)展。例如淮河流域的強制達(dá)標(biāo)的“零點行動”中，新聞媒介表現(xiàn)出了極大的熱情，他們的工作實際上起到了不亞于政府環(huán)境監(jiān)督部門的督促作用。事業(yè)單位——他們的作用主要是為政府提供專業(yè)性的服務(wù)，例如，當(dāng)中央決定在淮河流域采取“零點行動”，那么這種行動必須借助于環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的支持，因此，事業(yè)機構(gòu)的發(fā)展在一定程度上決定了環(huán)境政策創(chuàng)新的能力。在這些組織中，專門從事環(huán)境政策研究的機構(gòu)對環(huán)境政策的貢獻(xiàn)可能更特別一些，因為政策研究的靈魂就是“創(chuàng)新”，既可以對已有的政策進(jìn)行論證、詮釋或深化，也可以采取批判、反證或否定的方式，重要的是提出創(chuàng)新見解，也就是通常所說的“要有點不同意見”。公民個人——個人進(jìn)行環(huán)境政策創(chuàng)新的行動有時候可能是無意的，因為他們的直接目的可能是避免或消除所遭受的環(huán)境損害，但在這樣做的過程中，可能促進(jìn)國家改進(jìn)了原有的環(huán)境政策。公民個人之所以能促進(jìn)環(huán)境政策創(chuàng)新，是因為公民享有一定的環(huán)境權(quán)益，他為自身的環(huán)境權(quán)益而斗爭，實際上在一定程度上改變了社會中的利益群體的格局，環(huán)境政策就在這種變動的利益結(jié)構(gòu)中不斷變化。目前我國公民個人對環(huán)境政策創(chuàng)新的推動作用還不是特別明顯，因為公民的環(huán)境權(quán)益還不夠充分，這在一定程度上壓抑了公民行動的意愿，從而使一部分本來可能發(fā)生的環(huán)境政策創(chuàng)新沒有實現(xiàn)。要使公民更多的參與到環(huán)境政策創(chuàng)新的行動中來，就必須以政策的形式給他們界定更多的環(huán)境權(quán)益，這是一種互相促進(jìn)的關(guān)系。其次，對現(xiàn)有的政策、法規(guī)進(jìn)行擴展和完善，為公眾參與環(huán)境保護提供制度空間：1．要擴大公眾預(yù)案參與，即公眾在環(huán)境政策、規(guī)劃制定中和開發(fā)建設(shè)項目項目實施之前的參與。綜合決策部門或環(huán)保主管部門在制定環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃或進(jìn)行開發(fā)建設(shè)項目可行性論證時應(yīng)征詢公眾意見；2．?dāng)U大過程參與，即公眾對環(huán)境政策，法律、法規(guī)、規(guī)劃及開發(fā)建設(shè)項目實施過程中的參與，在這些過程中要聽取公眾意見，接受輿論監(jiān)督；3．?dāng)U大公眾的末端參與，包括公眾代表參加對“三同時”和限期治理項目驗收，尊重和保護公眾對環(huán)境問題的采訪，認(rèn)真處理環(huán)境糾紛等。4．鼓勵公眾的行為參與“從我作起”，要面對社會、面向公眾進(jìn)行環(huán)境宣傳教育，提高公民的環(huán)境意識，法制觀念，提高公眾自我保護環(huán)境的自覺性，形成全民熱愛環(huán)境，保護環(huán)境的社會新風(fēng)尚。三．