整體政府分割模式的一場管理革命

［］D035［］A［］1000－7326（2010）05－0033－10以碎片化①為顯著特點的分割管理模式，具體表現(xiàn)在行政業(yè)務(wù)之間、政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門與地方政府之間、各行政層級之間的分散與分割。這種分割管理模式形成于工業(yè)革命時期，以分工和專業(yè)化為理論指導(dǎo)，其目的是為了滿足工業(yè)革命以后社會經(jīng)濟發(fā)展對政府管理效率的需求。應(yīng)該說，適度的分工和專業(yè)化有助于提高效率，但隨著分工越來越細，產(chǎn)生了部門林立、部門間職責交叉重復(fù)、部門間協(xié)調(diào)成本和社會交易費用加大等弊端，反而降低了效率和增大了成本。特別是隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化的快速發(fā)展和普遍應(yīng)用，隨著工廠經(jīng)濟日益被網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟所代替，信息技術(shù)革命推動組織變革和公共管理方式轉(zhuǎn)型的趨勢越加明顯，分割管理模式的弊端也更加突出。實踐家和學者通過對傳統(tǒng)官僚制和西方新公共管理運動的深刻反思，構(gòu)建整體政府日益成為一個共識和當代行政改革的新理念。整體政府適應(yīng)了現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，是分割模式的一場管理革命。一、分割管理模式的形成及其弊端分析從歷史的觀點來分析，分割管理模式源于18世紀中后期亞當·斯密（Smith）的“勞動分工原理”和19世紀弗雷德里克·泰勒（F.W.Taylor）的“制度化管理理論”。斯密在《國富論》中提出，在勞動生產(chǎn)率上最大的增進，以及運用勞動時所表現(xiàn)的更大的熟練、技巧和判斷力，都是分工的結(jié)果。[1](P5)泰勒的“制度化管理理論”強調(diào)專業(yè)化分工，強調(diào)把業(yè)務(wù)過程分解為最簡單、最基本的工序，這樣工作人員只需重復(fù)一種工作，熟練程度大大提高，同時對各個業(yè)務(wù)過程實施嚴格控制。的確，在工業(yè)革命后形成的工廠經(jīng)濟時代，“分工出效率”在社會生產(chǎn)和管理領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用和充分應(yīng)驗，并形成了層級節(jié)制的金字塔式組織結(jié)構(gòu)和部門化管理方式。20世紀初期，以專業(yè)分工、等級制和非人格化為特征的“官僚制”政府組織形式的確立為這種分割管理模式的形成奠定了基礎(chǔ)，并日益發(fā)展成為支配公共行政的普遍組織形式，政府組織中的專業(yè)化和分工化傾向進一步得到了發(fā)展。[2](P24)這種專業(yè)化分工的管理模式強調(diào)以職能為中心設(shè)置政府部門，這種方法使一個部門、一個崗位只需重復(fù)一種工作而有助于效率的提高。因此，早期行政學者積極推崇基于專業(yè)分工、等級制管理的官僚制組織形式，如懷特、威洛比、古利克等人積極探索專業(yè)化分工、管理層次與幅度、統(tǒng)一指揮等公共行政的一般原則和原理。韋伯（MaxWeber）也堅信，“推進官僚制度的決定性理由一直是超過其他組織形式的純技術(shù)優(yōu)越性……精確、速度、細節(jié)分明……減少摩擦、降低人和物的成本，在嚴格的官僚制治理中這一切都提高到最佳點”，[3](P37)這種以職能為中心設(shè)置部門和層級節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)，具有效率高、便于控制和指揮等優(yōu)點，但也使一個行政業(yè)務(wù)流程分割為若干環(huán)節(jié)、橫跨多個部門，人為地把行政流程割裂開來，使一個完整的流程消失在具有不同職能的部門和人員之中，容易造成多頭指揮。20世紀70年代末，針對傳統(tǒng)官僚制機構(gòu)臃腫、效率低下、反應(yīng)遲鈍等弊端，西方各國普遍推行了以“政府再造”（ReengineeringGovernment）為內(nèi)容的新公共管理運動。新公共管理運動的一個基本思路就是大量借鑒工商企業(yè)的管理方法（私有化、分權(quán)化、市場檢驗、強制性競爭等）對政府組織進行改造，從而達到提高行政效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。無論是奧斯本、蓋布勒倡導(dǎo)的“企業(yè)家政府”（EntrepreneurGovernment）組織模式，還是彼得斯提出的未來政府治理模式，其突破性變革在于大量建立執(zhí)行機構(gòu)或半自治性的分散機構(gòu)，讓它們負責公共項目的執(zhí)行和公共服務(wù)的提供，從而使政府組織結(jié)構(gòu)從官僚制組織模式向分散化、獨立化、分權(quán)化和靈活性的組織模式轉(zhuǎn)變。但這種新公共管理運動在革除官僚制效率低下、反應(yīng)遲鈍等弊端的同時，又進一步強化了“機構(gòu)裂化”、“管理分割”，因此，這種基于專業(yè)分工、等級制的官僚制組織形式和分割管理模式，雖然一直占據(jù)著公共行政的統(tǒng)治地位，但隨著現(xiàn)代經(jīng)濟社會和科學技術(shù)的發(fā)展，這種分割管理模式日益暴露出其固有的弊端，越來越遭到學者和實踐家們的批評。馬丁·米諾格（MartinMinogue）等人批評了西方國家大量存在的管理分權(quán)、“機構(gòu)化”和“公司化”的問題；[4]英國“撒切爾時期公共行政改革在引入競爭機制的同時，嚴重忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，造成了碎片化的制度結(jié)構(gòu)”。[5](P251)佩里·?？怂拐J為，從功能上講，分割化的治理存在讓其他機構(gòu)來承擔代價、互相沖突的項目、重復(fù)、導(dǎo)致浪費并使服務(wù)使用者感到沮喪、在對需要作出反應(yīng)時各自為政、公眾無法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑等問題，所有這些問題正是治理中的一些協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運作想解決的。[6]綜合上述的分析，筆者認為，分工理論在不斷提高效率的同時，也給行政組織的持續(xù)發(fā)展套上了一道無形的枷鎖。以分工為基礎(chǔ)的分割管理模式及其誘發(fā)的其他問題已經(jīng)嚴重妨礙了網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟和信息化社會的發(fā)展，阻礙了統(tǒng)一市場的形成進程。其弊端日益表現(xiàn)為：第一，分工過細導(dǎo)致了部門林立、職責交叉重復(fù)、多頭指揮和無所適從。按照分工的原則，政府管理按照職能劃分為諸多不同的部門，同一個行政事項多個部門同時管轄，“九龍治水”就是部門林立、職責交叉重復(fù)的真實寫照。第二，分工過細導(dǎo)致了流程破碎、組織僵化和資源共享程度差。分工過細意味著一個完整的業(yè)務(wù)流程被若干部門和環(huán)節(jié)所分割，即使是一項簡單的工作也要被拆分成一系列繁瑣的活動。將一個完整、連貫的業(yè)務(wù)流程分割成許多支離破碎的片段，造成了相互隔離的部門壁壘，增加了各個業(yè)務(wù)部門之間的交流和協(xié)調(diào)工作，使得行政過程運作時間長、協(xié)調(diào)成本高。“我們大部分政府和商業(yè)組織建立的原則是勞動分工、專業(yè)化、標準化、明確的等級制度、個人責任、可互換的零部件和員工，這些原則產(chǎn)生了以隔離為特征的高度分散的組織：部門之間的隔離，部門與職員的隔離，機構(gòu)和顧客的隔離，機構(gòu)和供應(yīng)商以及賣主的隔離”。[2](P24)這種相互隔離和自我封閉使行政組織的靈活性大為下降，很難適應(yīng)快速多變的信息化社會環(huán)境，也無法對公眾的需求作出快速、及時的回應(yīng)。分割管理使資源分散在不同的領(lǐng)導(dǎo)、部門、業(yè)務(wù)人員和環(huán)節(jié)之中，不可能實現(xiàn)資源的有效整合，資源從一個部門轉(zhuǎn)到另一個部門，必然增加了交換環(huán)節(jié)和復(fù)雜程度。第三，分工過細導(dǎo)致了本位主義、整體效能低下和無人對整體負責。每個部門都有自身的利益追求和目標，各司其職。在執(zhí)行任務(wù)時，部門往往從本部門的工作和利益出發(fā)，精心構(gòu)思自己的行為，只注重局部環(huán)節(jié)而缺乏整體協(xié)調(diào)，忽視了政府的整體使命和目標，甚至使本部門的目標凌駕于政府整體目標之上。過細的專業(yè)分工導(dǎo)致部門把工作重心放在個別作業(yè)與環(huán)節(jié)效率的提升上，而忽視政府的整體使命；部門間的利益分歧往往促使個體的短期利益凌駕于政府發(fā)展目標之上，阻礙了政府整體目標的實現(xiàn)，并日益演化為“鐵路警察各管一段”的管理盲點、僵化的本位主義和管理的“真空地帶”。這種分散主義和利益分歧，或許有助于局部效率和部門績效的提高，但嚴重的本位主義日益導(dǎo)致了政府整體績效的下降和弱化?！奥殭?quán)要分割，每一級的治理都以排他的方式實施其職權(quán)。領(lǐng)域要分割，每個領(lǐng)域都由一個部門機構(gòu)負責。行動者分割，每個人，特別是公共行動者，都有自身的責任領(lǐng)域。對明晰的追求，出發(fā)點是好的，即需要區(qū)分權(quán)力、明確責任，但是當問題相互關(guān)聯(lián)時，當任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時，這種明晰就成了效率的障礙?！盵7](P11)如圖1所示，我國食品安全監(jiān)管不是國家不重視，也不是沒有專門的機構(gòu)，而是機構(gòu)間的分割削弱了監(jiān)管效能。圖1我國食品安全監(jiān)管機構(gòu)及其分工圖第四，分工過細和專業(yè)化勞動導(dǎo)致了行政人員技能單一、適應(yīng)性差。分工將一個連貫的業(yè)務(wù)流程分割成多個支離破碎的片段，不僅增加了各個業(yè)務(wù)部門之間的交流工作和大大增加了交易費用，而且也導(dǎo)致了行政人員的技能愈加專業(yè)化，成為一個片面發(fā)展的機器附屬。行政人員的管理行為被同化于標準化產(chǎn)品的生產(chǎn)之中，不再帶有個人的印記。行政人員如同官僚機器上的一顆螺絲釘，固守著各種規(guī)章制度，在各自職責范圍長期從事某種單調(diào)的工作。這種非人性化的官僚體系必然導(dǎo)致“新的奴役鐵籠”，正如馬克思所說，勞動逐漸成為外在于勞動者的一種“異化”，從而破壞了工作的趣味性。“狹隘的求同現(xiàn)象；對個人進取心和創(chuàng)造性的限制，難以忍受的一致服從，稱職但并不出色的工作表現(xiàn)，以及同樣的自鳴得意……這樣，工作變成了乏味的例行公事?！盵8](P51)因此，專業(yè)化分工限制了人的創(chuàng)造性的發(fā)展，沒有刺激，導(dǎo)致行政人員缺乏積極性、主動性、責任感差，直接影響了工作質(zhì)量與服務(wù)質(zhì)量。此外，長期從事某一種或一類工作，使得行政人員的技能過于單一，如同凡勃倫所說的“受過專業(yè)訓練的無能”一樣，很難適應(yīng)復(fù)雜多變的社會要求。第五，分工強化管理驅(qū)動、局部效率與個體績效，導(dǎo)致了對社會的服務(wù)意識不強、服務(wù)效能低下。分割管理模式遵循“管理驅(qū)動”的邏輯，以個體自身管理的便利為出發(fā)點，并非以服務(wù)對象的利益為導(dǎo)向。在碎片化的分割管理模式下，提供什么樣的公共服務(wù)、提供多少，一般都是由部門自己來決定。企業(yè)和公眾對政府提供的公共服務(wù)常常處于一種被動的狀態(tài)。龐大的政府機構(gòu)各有自己的規(guī)章、行為方式與辦事要求，它們常常以這種或那種方式影響公眾和企業(yè)的活動。公眾為了實現(xiàn)權(quán)利、履行義務(wù)而與這些不同部門發(fā)生的聯(lián)系常常要經(jīng)過若干個部門與繁雜的手續(xù)，進行相關(guān)資料的重復(fù)提交和重復(fù)申請。這樣，不僅浪費了大量的社會資源、增加了社會交易成本，也大大損害了公共部門的形象，使得政府部門與公眾的矛盾日益加深，并為政府部門的腐敗行為留下了巨大的空間。如某公民因申請戶口遷移而導(dǎo)致他要與相當多的政府部門發(fā)生聯(lián)系。每一個部門都要求該公民以不同的形式并在不同期限內(nèi)提供其個人信息，這些信息雖然不是同一個信息、填寫的格式不同，但內(nèi)容卻非常相似。為此該公民必須周旋于這些部門之中。另外，人們對政府提供的公共服務(wù)沒有選擇的余地，更談不上享受個性化的服務(wù)。在分割管理模式下，政府部門辦事繁瑣、效率低下和服務(wù)的分散化，日益加深了公眾對政府部門的不滿。二、構(gòu)建整體政府的途徑：整合與協(xié)同從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機構(gòu)轉(zhuǎn)向整體政府，[9]是20世紀90年代中后期西方國家行政改革所采取的新舉措，是在信息技術(shù)革命推動下，對傳統(tǒng)官僚制和新公共管理運動所形成和強化的分割管理模式進行深刻反思而提出來的。整體政府的核心目的是通過對政府內(nèi)部相互獨立的各個部門和各種行政要素的整合、政府與社會的整合以及社會與社會的整合來實現(xiàn)公共管理目標。在現(xiàn)實社會條件下，公共管理目標的實現(xiàn)既不能靠相互隔離的政府及部門，也不能靠成立新的“超級部門”；既不能靠單一的政府主體，也不能靠單一的市場或社會主體。唯一可行的就是圍繞公共管理目標，在保留部門的前提下實行跨部門協(xié)作，實行公私部門之間、政府與非政府組織之間、中央與地方之間的協(xié)作。圖2最佳實踐的整體型政府組織模式圖克里斯托夫·波里特（ChristoppherPollit）在綜合評述了相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上揭示了整體政府的內(nèi)涵：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團結(jié)協(xié)作；為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。[10](P135)湯姆·林（TomLing）對西方各國整體政府改革的實踐與經(jīng)驗進行理論總結(jié)，歸納出一種最佳實踐的整體政府組織模式，如圖2所示。[11](P625-642)湯姆·林認為，整體政府組織模式包括了“內(nèi)、外、上、下”四個“聯(lián)合”子集：一是“內(nèi)”，指組織內(nèi)部的合作，通過新的組織文化、價值觀念、信息管理、人員培訓等途徑來實現(xiàn)“聯(lián)合”，意味著一種新的組織結(jié)構(gòu)形式；二是“外”，指組織之間的合作，通過分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、共同預(yù)算、融合性結(jié)構(gòu)、聯(lián)合團隊等途徑來實現(xiàn)“聯(lián)合”，意味著一種跨組織的工作方式；三是“上”，指組織目標的設(shè)定自上而下以及對上的責任承擔，通過以結(jié)果為導(dǎo)向的目標分享、績效評估、公共服務(wù)協(xié)議等途徑來實現(xiàn)“聯(lián)合”，意味著一種新的責任和激勵機制；四是“下”，指以顧客需要為服務(wù)宗旨的公共服務(wù)供給過程，通過聯(lián)合磋商、顧客參與、共享顧客關(guān)注點等途徑來實現(xiàn)“聯(lián)合”，意味著一種新的公共服務(wù)供給方式。正是新的組織結(jié)構(gòu)形式、新的工作方式、新的責任和激勵機制、新的服務(wù)供給方式這四者的有機結(jié)合，構(gòu)成了既不同于傳統(tǒng)官僚制又不同于純市場化的一種新型管理模式——整體政府。整合（integration）是整體政府最本質(zhì)的內(nèi)涵。這種整合既包括行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間基于業(yè)務(wù)流程所形成的政務(wù)協(xié)同，也包括政府作為整體在公共服務(wù)供給層面與非營利組織、企業(yè)或社區(qū)之間合作所形成的公私合作與伙伴關(guān)系。這樣，不僅使行政系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和各種資源得到了整合，打破了部門界限（BoundarylessGovernment）而使部門成為了流程上的節(jié)點，實現(xiàn)了跨部門的網(wǎng)絡(luò)化政務(wù)協(xié)同與無縫（Seamless），而且還使各種主體提供的公共服務(wù)及其提供途徑得到了整合。整體政府的內(nèi)涵為我們探索整體政府的構(gòu)建途徑和實現(xiàn)公共治理，提供了理論指導(dǎo)。1.組織結(jié)構(gòu)整合：實現(xiàn)從金字塔組織結(jié)構(gòu)向扁平化的網(wǎng)絡(luò)狀組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。從組織結(jié)構(gòu)的角度看，整體政府是一種新型的組織設(shè)計或結(jié)構(gòu)重組，它強調(diào)打破部門界限，打破分割管理模式中分散化、功能分割、各自為政的管理和服務(wù)方式，強調(diào)將專業(yè)分工、層級節(jié)制的金字塔組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨橹行牡挠啥鄠€工作團隊或節(jié)點組合而成的扁平化網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，由此形成了“聯(lián)合岬”（joined－up－ness）。圖3政府組織結(jié)構(gòu)整合——從層級制政府到整體政府圖4金字塔式層級結(jié)構(gòu)及權(quán)力運行走向圖5任務(wù)分解適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化、信息化發(fā)展要求的整體政府構(gòu)建，如圖3所示。組織結(jié)構(gòu)整合實質(zhì)上是把工業(yè)化模型的大政府，即集中管理、分層結(jié)構(gòu)在管理領(lǐng)域中運行的傳統(tǒng)政府，通過現(xiàn)代科學技術(shù)手段轉(zhuǎn)變?yōu)橐员馄交途W(wǎng)絡(luò)化管理模式為特征的新型管理體系，以適應(yīng)虛擬的、以知識為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟和信息社會發(fā)展要求。要實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的整合，關(guān)鍵是要面向任務(wù)目標，構(gòu)建網(wǎng)狀層次組織結(jié)構(gòu)。因為，在分割管理模式下，政府組織結(jié)構(gòu)是條塊分割的金字塔式層級結(jié)構(gòu)，如圖4所示。從塔頂?shù)剿讬?quán)力運行呈自上而下走向，A＞B＞D。在塔的同一層級，理論上權(quán)力是相當?shù)?，B＝C＝F、D＝E＝G，但在這種條塊分割的組織模式下，政府部門是以職能為基礎(chǔ)設(shè)置的，各部門相互隔離、獨成一體，跨部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同幾乎不可能，資源難以共享。因此，構(gòu)建整體政府必須使分割管理模式下的金字塔式組織結(jié)構(gòu)變革為扁平型的網(wǎng)狀組織結(jié)構(gòu)。這項工作的完成，必須分兩步走：第一步，實行任務(wù)分解，如圖5所示。任務(wù)的科學分解促進了金字塔層級結(jié)構(gòu)逐步過渡到網(wǎng)狀化組織結(jié)構(gòu)、按職能劃分的縱向靜態(tài)層次結(jié)構(gòu)逐步過渡到按任務(wù)劃分的橫向動態(tài)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)?？v向反映了面向職能的部門行政管理形式，橫向反映了為完成某項任務(wù)動態(tài)組成的人員組織形式。這種組織形式描述了以任務(wù)為基礎(chǔ)進行分類，而不是以解決某一類問題所涉及的職能進行分類。協(xié)作群體既可以是一個職能部門，也可以是一個跨部門的任務(wù)型組織。它直接面向任務(wù)，對客戶負責，這符合整體政府關(guān)于跨部門之間業(yè)務(wù)協(xié)同的需要。第二步，構(gòu)建網(wǎng)狀層次結(jié)構(gòu)。圖5表明，跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同的完成需要層級（垂直）部門和職能（橫向）部門之間相互配合才能完成，形成交叉型的任務(wù)管理模式。圖4把一項共同任務(wù)進行二次分解，把分解出的小項目由不同層級不同的部門協(xié)同完成。A是上層部門，B和C是中層部門，D、E、F和G是基層部門，權(quán)力運行從A到B到D，從A到B到E，從A到C到F，從A到C到G。但在分割管理模式下，A、B、C、D、E、F、G這些部門之間的信息流、資源流、業(yè)務(wù)流是沿著權(quán)力的流向而進行的，同級之間基本沒有互動。因此，要構(gòu)建整體政府，還必須在任務(wù)科學分解的基礎(chǔ)上，構(gòu)建網(wǎng)狀層次結(jié)構(gòu)，如圖6所示。圖6網(wǎng)狀層次結(jié)構(gòu)圖在整體政府模式中，信息、資源將突破傳統(tǒng)職能（條條）和層級（塊塊）分割的權(quán)力壁壘，實現(xiàn)相互流動、交叉流動，并且通過資源整合與共享實現(xiàn)資源配置最優(yōu)，形成隨需應(yīng)變的業(yè)務(wù)流程和跨部門協(xié)作的工作環(huán)境。各部門在具有相對獨立性的同時，又是各個流程上的工作團隊或節(jié)點，通過信息流、資源流和業(yè)務(wù)流實現(xiàn)了跨部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同，實現(xiàn)了全程的互聯(lián)互通，最終形成了網(wǎng)狀層級結(jié)構(gòu)的整體政府管理模式。這樣，通過行政組織結(jié)構(gòu)的整合，在整體政府模式下，行政系統(tǒng)內(nèi)部各行政業(yè)務(wù)之間、政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門與地方政府之間、各行政層級之間的關(guān)系，如圖7所示，它們不再是一種分割、分散的關(guān)系，而是一個相互協(xié)作的有機整體。在這個整體中，既注重目標之間的沖突，盡力做到目標之間的統(tǒng)一；又注重通過互動和資源共享達到目標與實現(xiàn)方式的統(tǒng)一，在確保目標一致的前提下發(fā)展多樣化的目標實現(xiàn)方式。圖72.信息資源整合：形成跨部門之間以交換共享為特征的信息運行環(huán)境。信息資源整合是一個把環(huán)境、行政系統(tǒng)內(nèi)部各個管理層次和各個部門、信息資源和公眾結(jié)合起來的綜合概念；[12](P35)是政府對不同來源、不同層次、不同結(jié)構(gòu)、不同內(nèi)容的信息資源進行選擇、汲取、激活和有機融合，使之具有較強的柔性、條理性、系統(tǒng)性和價值性，并對原有的信息資源體系進行重構(gòu)，摒棄無價值的資源，以形成新的核心資源體系的一個復(fù)雜的動態(tài)過程。[13]整合后的信息資源具有更高的關(guān)聯(lián)度，許多隱藏在信息中的知識逐漸顯現(xiàn)或被挖掘出來，更加便于行政人員和公眾對資源的充分利用。因此，信息資源整合并不是簡單地對政府的各種信息資源進行收集和歸納，而是以社會和公眾的需求為導(dǎo)向，采用科學的管理方法，讓社會部門及公眾一起參與政府信息資源管理，實現(xiàn)政府信息資源的全方位共享和開發(fā)效率的最優(yōu)化，從而使整個政府服務(wù)過程系統(tǒng)化、規(guī)范化、電子化。信息資源整合是構(gòu)建整體政府的重要基礎(chǔ)。在碎片化的分割管理模式下，各部門相互隔離、獨成一體，信息資源完全孤島化，因此，信息資源整合是政府信息資源管理和開發(fā)利用工作的重要內(nèi)容，是社會對信息資源均衡分配的需要，是基于政府職能間整體關(guān)聯(lián)的需要。[14](P160-166)消除信息資源孤島化是構(gòu)建整體政府必須解決的問題，其有效途徑包括：第一，編制信息資源交換共享目錄體系。由于信息資源產(chǎn)生于行政活動的各個環(huán)節(jié)和部門，它的存在和分布是多行業(yè)、多部門、多地域的；信息資源由相關(guān)機構(gòu)分權(quán)管理、儲存地點分散、搜尋不易。因此，為實現(xiàn)信息資源整合與交換共享，就需要一種可分可合的工具來管理信息資源。這個工具就是信息資源交換共享目錄體系。該體系是借助目錄系統(tǒng)和按照信息的密級程度，將政府部門應(yīng)向社會公開和應(yīng)在部門之間進行共享的信息進行匯集所形成的體系，不僅為政府部門之間交換共享信息資源提供了識別、導(dǎo)航、查詢、檢索和定位的服務(wù)工具，而且還支持公眾方便、快捷地檢索、獲取和使用政府信息資源。例如，美國為整合公共部門的公共性信息資源，為公眾提供單一窗口的政務(wù)信息導(dǎo)航、檢索與定位服務(wù)，將政府信息定位服務(wù)（GovernmentInformationLocatorService,GILS）作為聯(lián)邦政府信息處理標準（FIPS192），形成GILS檢索系統(tǒng)。圖8信息資源交換共享目錄體系框架編制信息資源交換共享目錄體系具體包括：首先，科學構(gòu)建信息資源交換共享目錄體系框架，如圖8所示。這個體系框架包括資源層、目錄層、服務(wù)層和應(yīng)用層。其次，科學構(gòu)建目錄體系服務(wù)模型。如圖9所示，這個服務(wù)模型主要包括目錄體系生產(chǎn)系統(tǒng)、目錄體系管理系統(tǒng)和目錄體系查詢系統(tǒng)3個部分。其使用者包括元數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、目錄體系管理者和信息查詢者三類用戶。最后，明確信息資源交換共享目錄的具體內(nèi)容，包括：政務(wù)基礎(chǔ)信息共享目錄、應(yīng)用信息共享目錄、數(shù)據(jù)庫管理目錄與政務(wù)信息采集責任公開目錄等。圖9目錄體系服務(wù)模型第二，健全與完善信息資源標準規(guī)范。標準規(guī)范為信息資源一致性和技術(shù)平臺的互聯(lián)互通互操作提供了基本的保證，是實現(xiàn)信息資源整合和規(guī)范化運行的有力支撐和可靠保障，如圖10所示。促進信息資源交換共享、實現(xiàn)信息資源整合，應(yīng)圍繞信息采集、組織、分類、保存、發(fā)布與使用等信息生命周期各環(huán)節(jié)建立規(guī)范和標準。具體包括：信息資源相關(guān)規(guī)范、技術(shù)平臺對外服務(wù)接口規(guī)范、前置交換環(huán)境相關(guān)規(guī)范、交換中心環(huán)境相關(guān)規(guī)范、技術(shù)平臺內(nèi)部各模塊接口規(guī)范和編碼規(guī)范。第三，健全與完善信息資源管理制度。信息資源整合涉及信息資源提供方、信息資源管理方、信息資源使用方、技術(shù)平臺管理運維方、技術(shù)平臺建設(shè)方等其他相關(guān)部門及人員；管理對象包括政務(wù)信息資源、技術(shù)平臺。因此，整合信息資源，應(yīng)健全與完善包括信息資源管理維護制度、技術(shù)平臺管理維護制度和信息資源分級管理制度在內(nèi)的政務(wù)信息資源管理制度，如圖11所示。圖10信息資源標準規(guī)范第四，加強信息資源交換平臺和共享庫的建設(shè)。信息資源交換平臺和共享庫是實現(xiàn)信息資源整合、形成跨部門網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公環(huán)境、提供及時有效的便民服務(wù)的基礎(chǔ)和重要技術(shù)支撐。信息資源共享庫使分布在不同地方的部門通過政務(wù)外網(wǎng)或政務(wù)內(nèi)網(wǎng)進行資源的共享，提高了信息資源利用的時效性，打破了信息資源的條塊分割局面，實現(xiàn)了信息資源的協(xié)同建設(shè)與管理。圖11信息資源管理制度3.業(yè)務(wù)整合：實現(xiàn)以跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同為特征的流程再造。流程再造是一種系統(tǒng)的、綜合的提高公共部門績效的方法，它旨在運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)重組組織結(jié)構(gòu)、打破條塊分割體制和部門界限，從而實現(xiàn)跨部門資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。因此，流程再造是組織結(jié)構(gòu)整合、信息資源整合和業(yè)務(wù)整合的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的以職能為中心的觀念把業(yè)務(wù)流程人為地割裂開來，使業(yè)務(wù)流程消失在具有不同職能的部門和人員之中，導(dǎo)致多頭指揮，影響作業(yè)效率，使公眾無所適從，缺乏整體觀念和有效的整合，產(chǎn)生了許多不創(chuàng)造價值的勞動。流程再造強調(diào)以流程為中心和打破部門界限，強調(diào)以整體流程全局最優(yōu)為目標來設(shè)計和優(yōu)化流程中的各項活動，強調(diào)跨部門的集成整合和網(wǎng)絡(luò)化工作，強調(diào)將功能性的層級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為跨功能的工作團隊，強調(diào)運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)打破傳統(tǒng)層級傳遞信息和書面審核的工作方式，使政府行政組織的金字塔結(jié)構(gòu)改變成扁平式、無中心式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。因此，基于流程再造的業(yè)務(wù)整合是構(gòu)建整體政府的重要途徑。在信息資源整合、交換共享的條件下，流程再造突出了業(yè)務(wù)流程的自動化處理這個環(huán)節(jié)。政府流程的自動化處理就是以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐，實現(xiàn)管理過程各個環(huán)節(jié)事務(wù)的計算機自動化處理和跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公。每一項工作或業(yè)務(wù)處理都具有一個完整的流程，圍繞事務(wù)的處理將所涉及的各個部門或管理人員、各個環(huán)節(jié)、資源配置進行有效整合，形成一個具體的流程。由發(fā)起者發(fā)起流程，經(jīng)過若干部門和環(huán)節(jié)的處理，最終到達流程終點；政府部門所有的工作流程又是互相連接、交叉或循環(huán)進行的，一個工作流程的起點可以是另一個工作流程的終點；淡化了工作流程之間的界限，加強了各流程之間的集成、互動與聯(lián)系。整合端到端的業(yè)務(wù)流程，能夠柔性地、快速地響應(yīng)公眾的請求和適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟環(huán)境。對行政服務(wù)的使用者來說，無縫隙政府是感覺不到邊界的政府，是對部門、人員、信息、服務(wù)與流程進行了有效整合的虛擬政府。[15](P259)流程再造實現(xiàn)了組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)的整合，具體表現(xiàn)為：第一，各部門之間的無縫化，實現(xiàn)了各部門業(yè)務(wù)流程的一體化。所有政府部門只有一個統(tǒng)一的窗口對外，讓公眾感覺到各部門是一個整體，公眾可以通過對互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的利用搜索到自己所需要的信息和服務(wù)，不再需要去特別注意這些信息與服務(wù)是由哪個部門提供的，而只關(guān)心自己的需求就能方便地獲取和無縫地接受各項服務(wù)。第二，中央政府與地方政府間的無縫化。中央政府部門和地方政府部門之間的手續(xù)辦理和業(yè)務(wù)處理都在網(wǎng)上進行，公眾在獲取政府服務(wù)時可以完全不必注意中央和地方政府部門之間的界限。第三，政府部門與民間機構(gòu)之間的無縫化。在市場經(jīng)濟體制下，政府部門不是公共服務(wù)的唯一提供者，除此而外，非政府公共機構(gòu)、民間機構(gòu)等也都參與了公共服務(wù)的提供。[16](P20-40)因此，為了提高公眾獲取公共服務(wù)的便捷性及公共服務(wù)質(zhì)量，實行政府部門、非政府公共機構(gòu)和民間機構(gòu)之間的信息與服務(wù)對接，將推動社會服務(wù)的一體化提供。由上可見，正是通過以跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同為特征的流程再造，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)整合。通過政府部門內(nèi)部業(yè)務(wù)處理流程再造，改變了各職能管理機構(gòu)重疊、中間層次多的狀況，使每項職能只有一個職能機構(gòu)管理，做到機構(gòu)不重疊、業(yè)務(wù)不重復(fù)；通過跨部門業(yè)務(wù)流程再造，構(gòu)建了跨越多個職能部門邊界的業(yè)務(wù)流程，把處理同一個業(yè)務(wù)所涉及的各個部門整合在一個流程上，使完成該項業(yè)務(wù)所涉及的各個職能部門、所需要的各個功能環(huán)節(jié)和機構(gòu)的人員以及各種資源整合成為一個完整的業(yè)務(wù)處理流程，打破部門界限，實現(xiàn)跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公；通過社會服務(wù)流程再造，實現(xiàn)了政府部門與公眾溝通的電子化和網(wǎng)上辦事，實現(xiàn)了為公眾的無縫化、整體化服務(wù)。4.服務(wù)與提供途徑的整合：實現(xiàn)以一體化為特征的便捷服務(wù)。社會服務(wù)的質(zhì)量與水平如何，是整體政府社會效果評價的重要指標，因而社會服務(wù)及其提供途徑的整合是構(gòu)建整體政府的重要途徑。以一體化為特征的便捷服務(wù)，意味著公眾通過一個統(tǒng)一的入口就可以提交辦事申請和獲取政府服務(wù)，而不必周旋于多個部門。在分割管理模式下，部門分割、分灶吃飯的財政體制會導(dǎo)致政府對公眾的服務(wù)及其服務(wù)提供的方式是部門化的、分散的。例如，市民平時對私家小車的供養(yǎng)，按照規(guī)定需要繳納車船稅、養(yǎng)路費和城市年票，但這三種收費分屬于三個不同的部門來收取。市民為了供養(yǎng)這輛車而必須去三個不同的地方