“雙縱雙橫”耕地保護(hù)補(bǔ)償模式創(chuàng)新研究

F062.1：A1671-7465(2010)03-0050-07保護(hù)耕地對(duì)于維護(hù)國家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定具有極其重要的戰(zhàn)略意義，但近年來我國耕地保護(hù)工作的執(zhí)行效力欠佳、耕地流失、破壞現(xiàn)象突出。究其原因，除監(jiān)管機(jī)制不健全外，更為重要的是現(xiàn)行耕地保護(hù)體制缺乏對(duì)耕地保護(hù)主體（包括地方政府和農(nóng)民等耕地實(shí)際使用者）的必要激勵(lì)，嚴(yán)重挫傷其自覺保護(hù)耕地的意愿[1]。由此，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，從而調(diào)動(dòng)耕地保護(hù)主體積極性、提高耕地保護(hù)效率已成為各界共識(shí)。國內(nèi)已有學(xué)者對(duì)區(qū)域間橫向補(bǔ)償思路進(jìn)行了探索，如朱新華和曲福田設(shè)計(jì)了糧食主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)支付GDP增長提成等補(bǔ)償方式[2-3]；張效軍和歐名豪則提出了根據(jù)糧食自給率劃分耕地赤字或盈余地區(qū)的橫向補(bǔ)償思路[4-5]；佛山、成都等地已開始地方性補(bǔ)償工作實(shí)踐；中央政府也在積極推進(jìn)耕地保護(hù)補(bǔ)償工作的實(shí)施①。但是，目前對(duì)適用于全國層面的耕地保護(hù)補(bǔ)償模式仍缺乏足夠的研究，造成耕地保護(hù)補(bǔ)償工作舉步不前。本文通過分析耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)依據(jù)和理論基礎(chǔ)，構(gòu)建全國耕地保護(hù)補(bǔ)償“雙縱雙橫”模式，為全國性耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供思路和方法啟示。一、耕地保護(hù)補(bǔ)償模式設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)通過對(duì)我國耕地保護(hù)體制運(yùn)作機(jī)理的分析，可探明造成耕地流失問題的人為原因，這是建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的理由和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。我國目前采用的是一種命令型、監(jiān)管型的自上而下式的耕地保護(hù)體制：中央政府通過立法和行政命令等約束機(jī)制，借助各級(jí)土地利用規(guī)劃，逐級(jí)分解并下達(dá)耕地保護(hù)指標(biāo)任務(wù)，實(shí)質(zhì)是委托方；而耕地保護(hù)主體則是保護(hù)耕地的實(shí)際執(zhí)行者。由此形成了“委托—代理”型的耕地保護(hù)體制。在這種體制下，中央政府和耕地保護(hù)主體的利益訴求存在差異：中央政府作為全體社會(huì)成員利益的代表，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化；耕地保護(hù)主體則缺乏維護(hù)公共利益的激勵(lì)，會(huì)更多地考慮本地區(qū)和自身的經(jīng)濟(jì)利益。按照信息經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，由于委托方和代理方之間的信息不完全和不對(duì)稱，雙方存在利益訴求差異的“委托—代理”機(jī)制，具有較高的效率損失風(fēng)險(xiǎn)，即“委托—代理”問題：首先，中央對(duì)地方耕地資源現(xiàn)狀和保護(hù)成效等信息的掌握主要依賴地方政府上報(bào)，這為地方少報(bào)、瞞報(bào)耕地?cái)?shù)量和違規(guī)占地制造了漏洞；其次，由于上下信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制的缺乏，耕地保護(hù)指標(biāo)的分配存在不科學(xué)性，發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力往往突破新增建設(shè)用地指標(biāo)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻因用不完占地指標(biāo)而連年結(jié)轉(zhuǎn)[6]；第三，由于我國耕地面積廣闊，信息傳遞難度和成本較高，使得土地督察等監(jiān)管形式作用有限，難以及時(shí)糾正土地違法行為。由此可見，強(qiáng)制性的外部約束難以實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)，耕地保護(hù)執(zhí)行效果更多地依賴于耕地保護(hù)主體的內(nèi)在激勵(lì)，要求其自覺保護(hù)耕地并如實(shí)反映耕地信息。但目前的耕地保護(hù)體制造成的兩類不公平卻損傷了耕地保護(hù)主體保護(hù)耕地的積極性：1.區(qū)域間不公平首先，在耕地保護(hù)指標(biāo)分配時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)所承擔(dān)的耕地保護(hù)任務(wù)相對(duì)較輕，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于耕地保有量較大，承擔(dān)的耕地保護(hù)任務(wù)較重，這在一定程度上對(duì)其發(fā)展造成了額外的限制。其次，耕地不僅具有生產(chǎn)土地產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有穩(wěn)定就業(yè)和物價(jià)等社會(huì)價(jià)值以及凈化環(huán)境、維持農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值。但是，社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值很難在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格中得到體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于不能滿足自身農(nóng)產(chǎn)品需求，在其長期的發(fā)展中從耕地保有量較大地區(qū)輸入了大量農(nóng)產(chǎn)品，其支付的價(jià)格僅能補(bǔ)償后者耕地所生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但是卻一直在享受著后者所提供的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。實(shí)際上是免費(fèi)占有了后者所創(chuàng)造的一部分耕地價(jià)值輸出，即正外部性?？梢?，耕地保護(hù)制度造成了地區(qū)間的不公平，耕地保護(hù)任務(wù)較重的地區(qū)缺乏保護(hù)耕地的積極性。2.社會(huì)成員間的不公平一方面，耕地的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值由耕地保護(hù)主體生產(chǎn)，由全體社會(huì)成員共享，但卻難以在耕地產(chǎn)品的市場(chǎng)交易中得到體現(xiàn)，導(dǎo)致耕地價(jià)值產(chǎn)生了顯著的外溢。另一方面，由于我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏低的情況難以在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)，耕地保護(hù)主體將耕地作為其他用途可以獲得更高的經(jīng)濟(jì)收益，但是耕地保護(hù)制度又使耕地保護(hù)主體失去了轉(zhuǎn)用耕地獲益的機(jī)會(huì)，使其背負(fù)了巨大的機(jī)會(huì)成本損失。耕地保護(hù)主體為其他社會(huì)成員提供了生態(tài)、社會(huì)效益等外部性，但其收益損失卻得不到補(bǔ)償，因而產(chǎn)生了由逐利性所驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)用耕地的激勵(lì)。綜上所述，現(xiàn)行耕地保護(hù)體制的執(zhí)行效率較多地依賴于耕地保護(hù)主體的自覺性，但是其只強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性約束卻忽視耕地保護(hù)主體收益損失的做法造成了地區(qū)間和不同社會(huì)成員間的不公平，挫傷了耕地保護(hù)主體的積極性。由此，近年來我國基層政府突破規(guī)劃指標(biāo)違規(guī)占用耕地的現(xiàn)象較為突出；農(nóng)民私自轉(zhuǎn)用耕地，從事挖塘養(yǎng)魚等破壞土地耕作層的活動(dòng)也屢禁不止，這些實(shí)際上都屬于“委托—代理”問題。因而，應(yīng)借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中解決委托代理問題的思路，通過給予代理方一定的激勵(lì)，彌合代理方的行為選擇同委托方的意愿差別。為此，應(yīng)將原先單純依靠外部監(jiān)管的耕地保護(hù)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠考s束與內(nèi)在激勵(lì)相結(jié)合的形式，通過轉(zhuǎn)移支付手段即耕地保護(hù)補(bǔ)償，糾正耕地保護(hù)制度中的兩類不公平，使耕地保護(hù)主體的意愿同社會(huì)整體意愿趨同，進(jìn)而自覺自愿地保護(hù)耕地資源。二、耕地保護(hù)補(bǔ)償模式設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)的“效率優(yōu)先，兼顧公平”思路，耕地保護(hù)補(bǔ)償要通過促進(jìn)公平，給予耕地保護(hù)主體充分激勵(lì)，使其自愿使耕地保有量達(dá)到或接近整個(gè)社會(huì)所要求的最優(yōu)水平。這種“公平優(yōu)先，效率跟進(jìn)”的思路應(yīng)是耕地保護(hù)補(bǔ)償工作的指導(dǎo)思想。從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，耕地保護(hù)補(bǔ)償“促進(jìn)公平”的機(jī)理可還原為耕地所創(chuàng)造的價(jià)值在不同社會(huì)成員群體之間的再分配，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)外部性內(nèi)部化的過程，即從其他社會(huì)成員享受的外部性價(jià)值中拿出一部分，用以補(bǔ)償耕地保護(hù)主體的機(jī)會(huì)成本損失，該過程應(yīng)遵循外部性內(nèi)部化的基本原理：以上條件和推論對(duì)于全國耕地保護(hù)補(bǔ)償模式設(shè)計(jì)的啟示在于：第一，耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶峁┱邞?yīng)為享受耕地正外部性的其他社會(huì)成員，補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)為耕地保護(hù)主體，因此：縱向上，中央政府和省級(jí)政府應(yīng)代表除耕地保護(hù)主體外的其他社會(huì)成員提供補(bǔ)償；而縣級(jí)（含）以下政府由于承擔(dān)了保護(hù)耕地的任務(wù)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度受到了一定的限制，從而影響到其財(cái)政收入和政績考核（產(chǎn)生了機(jī)會(huì)成本損失），應(yīng)該得到補(bǔ)償；農(nóng)民等耕地實(shí)際使用者由于背負(fù)了保護(hù)耕地的經(jīng)濟(jì)損失，也應(yīng)得到補(bǔ)償。橫向上，享受正外部性的省區(qū)應(yīng)對(duì)提供正外部性的省區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償；在一省之內(nèi)，由于目前耕地保護(hù)指標(biāo)實(shí)行省內(nèi)調(diào)劑，耕地保有量較大的縣區(qū)客觀上為那些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、占地壓力較大的縣區(qū)多承擔(dān)了部分保護(hù)任務(wù)，緩解了其用地壓力，因而也應(yīng)得到補(bǔ)償。第二，耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是耕地所產(chǎn)生的價(jià)值在不同社會(huì)成員之間的再分配，因此補(bǔ)償資金應(yīng)主要來源于中央和省級(jí)財(cái)政中的土地類收益。第三，補(bǔ)償資金的分配應(yīng)依據(jù)不同地區(qū)耕地所產(chǎn)生的正外部性貢獻(xiàn)量及耕地保護(hù)主體承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本損失額。機(jī)會(huì)成本損失大小可用各地區(qū)占用耕地的壓力加以反映，因?yàn)檎嫉貕毫υ酱?，耕地保護(hù)主體越有可能將耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地等收益更高的用途，耕地保護(hù)制度對(duì)其限制所造成的機(jī)會(huì)成本損失也就越大。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的占地壓力較大，保護(hù)耕地的機(jī)會(huì)成本較高，當(dāng)機(jī)會(huì)成本超過了耕地能夠?yàn)樯鐣?huì)整體所提供的總價(jià)值時(shí)，保護(hù)耕地就是不經(jīng)濟(jì)的。而對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用耕地的壓力較小，轉(zhuǎn)用耕地獲利的機(jī)會(huì)相對(duì)較少，耕地保護(hù)主體的機(jī)會(huì)成本損失很低甚至不存在，因而無需進(jìn)行補(bǔ)償。特別是財(cái)政能力有限的情況下，為了最大限度地發(fā)揮補(bǔ)償資金的效力，應(yīng)給予占地壓力適中的耕地較多的補(bǔ)償，而給予占地壓力較小或較大的地區(qū)較少的補(bǔ)償，對(duì)于占地壓力過大和過小的區(qū)域可以不予補(bǔ)償。三、全國耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)摹半p縱雙橫”模式基于糾正現(xiàn)行耕地保護(hù)制度造成的不公平的思路，通過對(duì)補(bǔ)償提供者與接受者、補(bǔ)償資金的來源和分配方式的理論研究，可以構(gòu)建出全國耕地保護(hù)補(bǔ)償“雙縱雙橫”模式。1.“雙縱雙橫”模式的基本架構(gòu)所謂“雙縱雙橫”是指補(bǔ)償資金的來源和發(fā)放路徑包含兩個(gè)縱向和兩個(gè)橫向，該模式的基本架構(gòu)如圖1所示?！半p縱”是指在垂直補(bǔ)償方向上：中央政府提供第一筆補(bǔ)償資金并下發(fā)到省級(jí)；各省區(qū)提供配套補(bǔ)償資金并連同國家下發(fā)的補(bǔ)償資金匯總后下?lián)芸h級(jí)。該方向的補(bǔ)償主要是為糾正耕地保護(hù)制度造成的社會(huì)成員之間的不公平，即中央政府代表享受正外部性的社會(huì)成員對(duì)全國所有耕地保護(hù)主體進(jìn)行補(bǔ)償，而省級(jí)政府則代表省內(nèi)享受正外部性的社會(huì)成員對(duì)提供正外部性的社會(huì)成員進(jìn)行補(bǔ)償?！半p橫”是指在水平補(bǔ)償方向上：省級(jí)層面，享受正外部性的省份應(yīng)該給提供正外部性的省份以補(bǔ)償，形成一級(jí)橫向補(bǔ)償；在一省之內(nèi)，占地壓力較大的縣區(qū)對(duì)占地壓力較小縣區(qū)的補(bǔ)償作為二級(jí)橫向補(bǔ)償。這里主要考慮的是糾正耕地保護(hù)制度造成的區(qū)域間的不公平。2.縱向補(bǔ)償?shù)膶?shí)施方案縱向補(bǔ)償包括中央補(bǔ)償資金分配到各省區(qū)和各省區(qū)分配給各縣區(qū)兩個(gè)環(huán)節(jié)。(1)中央對(duì)各省區(qū)的補(bǔ)償及資金分配中央補(bǔ)償資金可以來源于土地收益（如新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地占用稅等方面）。此時(shí)，補(bǔ)償?shù)睦碛墒瞧渌鐣?huì)成員享受了耕地保護(hù)主體所提供的正外部性。因此，在分配補(bǔ)償資金時(shí)應(yīng)主要依據(jù)各省區(qū)所擁有耕地的正外部性貢獻(xiàn)大小，這可以從耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量兩個(gè)方面加以評(píng)價(jià)。如表1，首先將各省區(qū)的耕地產(chǎn)品換算成標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量作為耕地質(zhì)量指標(biāo)，由小到大排序并等分為若干區(qū)間；其次，將各省區(qū)的耕地面積作為耕地?cái)?shù)量指標(biāo)，由小到大排序并等分為若干區(qū)間；第三，對(duì)以上兩項(xiàng)指標(biāo)各區(qū)間得分賦值，賦值原則為耕地面積和標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量越大賦值越高，并對(duì)兩項(xiàng)指標(biāo)分別賦權(quán)重。通過加權(quán)求和即得到各省區(qū)的綜合得分，然后按照各省區(qū)得分在全部省區(qū)總得分中所占的比例確定其所應(yīng)分得的補(bǔ)償額。圖1“雙縱雙橫”補(bǔ)償模式基本架構(gòu)這種分配方式能夠直觀地反映各省區(qū)已經(jīng)并將來還能繼續(xù)為全社會(huì)生產(chǎn)耕地價(jià)值的能力。其中，用標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量來衡量耕地質(zhì)量便于反映各省區(qū)耕地質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化，也可激勵(lì)各省區(qū)加強(qiáng)農(nóng)田建設(shè)、提高耕地質(zhì)量。(2)省級(jí)對(duì)縣級(jí)的配套補(bǔ)償及資金分配省級(jí)政府代表本省內(nèi)除耕地保護(hù)主體外的其他社會(huì)成員提供補(bǔ)償資金，連同中央下發(fā)資金和可能來自其他省區(qū)的橫向補(bǔ)償資金一并下?lián)艿娇h級(jí)政府財(cái)政。各省區(qū)下發(fā)補(bǔ)償資金時(shí)已直接面對(duì)耕地保護(hù)主體（縣級(jí)及以下政府與耕地使用者）。如前所述，并不是所有耕地都應(yīng)該得到補(bǔ)償，而應(yīng)依據(jù)耕地保護(hù)主體的機(jī)會(huì)成本損失大小加以區(qū)別。首先，按各縣區(qū)的占地壓力指標(biāo)區(qū)分補(bǔ)償／非補(bǔ)償縣區(qū)。占地壓力指標(biāo)值=［（年度新增建設(shè)用地需求量-年度計(jì)劃土地開發(fā)整理復(fù)墾面積-建設(shè)用地內(nèi)部挖潛面積）／現(xiàn)有耕地面積］×100%。該指標(biāo)值過大說明保護(hù)耕地的機(jī)會(huì)成本損失過高，保護(hù)耕地是不經(jīng)濟(jì)的；該指標(biāo)值過小則說明保護(hù)耕地的機(jī)會(huì)成本損失很低，不需要補(bǔ)償。進(jìn)而將除此之外的補(bǔ)償縣區(qū)的占地壓力指標(biāo)值排序并分為若干區(qū)間，對(duì)各區(qū)間賦值，賦值原則為占地壓力適中者得分最高，向占地壓力較小或較大兩端遞減：圖2占地壓力得分曲線圖圖2中，橫軸代表占地壓力指標(biāo)，縱軸代表占地壓力單項(xiàng)指標(biāo)得分。得分變化趨勢(shì)如曲線所示，該曲線與橫軸交于“起補(bǔ)點(diǎn)”和“止補(bǔ)點(diǎn)”，起補(bǔ)點(diǎn)左側(cè)和止補(bǔ)點(diǎn)右側(cè)分別表示占地壓力過小和占地壓力過大的無需補(bǔ)償縣區(qū)，兩點(diǎn)之間為補(bǔ)償縣區(qū)。補(bǔ)償區(qū)域隨著占地壓力的增大，保護(hù)耕地的機(jī)會(huì)成本逐漸提高，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的檔次先遞增再遞減，以占地壓力適中的地區(qū)（如圖中區(qū)域Ⅲ）為峰值。這是根據(jù)機(jī)會(huì)成本損失分配補(bǔ)償資金的基本思路，而界定占地壓力過大或過小的標(biāo)準(zhǔn)并不唯一，可根據(jù)政府財(cái)政實(shí)力強(qiáng)弱靈活調(diào)整。如圖：若政府財(cái)力較強(qiáng)，可適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償縣區(qū)，表現(xiàn)為得分曲線上移，相應(yīng)的起補(bǔ)點(diǎn)和止補(bǔ)點(diǎn)分別左移和右移；反之也成立。其次，應(yīng)將各補(bǔ)償縣區(qū)的耕地?cái)?shù)量和標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量兩項(xiàng)指標(biāo)對(duì)占地壓力分進(jìn)行修正，加權(quán)求得各縣區(qū)補(bǔ)償綜合得分，按照各縣區(qū)得分在所有縣區(qū)總得分中的比例分配補(bǔ)償資金。這樣，能夠使占地壓力適中且耕地質(zhì)量最好、數(shù)量最多的耕地保護(hù)主體得到最多的補(bǔ)償。3.橫向補(bǔ)償?shù)膶?shí)施方案“雙橫”包括省級(jí)和縣級(jí)兩個(gè)層面的補(bǔ)償，通過享受正外部性地區(qū)向提供正外部性地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)耕地保護(hù)制度造成的地區(qū)不公平，提高耕地保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)的積極性。(1)省級(jí)橫向補(bǔ)償首先需認(rèn)定全國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)提供或享受正外部性的情況，本文通過將各省區(qū)的最低耕地需求量和現(xiàn)有耕地量相比較，將其劃分為耕地赤字、平衡和盈余區(qū)，耕地赤字區(qū)應(yīng)對(duì)盈余區(qū)給予補(bǔ)償。這里，各省區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的自產(chǎn)能力和消費(fèi)量的對(duì)比可較好地反映其耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的輸入／輸出情況，實(shí)際上也間接反映出各省區(qū)耕地的社會(huì)和生態(tài)效益輸入／輸出狀況。因而，出于可操作性的考慮，這里以農(nóng)產(chǎn)品的輸入／輸出狀況對(duì)各省區(qū)進(jìn)行劃分。①省級(jí)橫向補(bǔ)償分區(qū)方法研究首先需計(jì)算各省區(qū)的最低耕地需求量，本文采用了人均耕地閾值（在一定時(shí)間和空間尺度及人均糧食消費(fèi)量下，維持每個(gè)人生活所需的最低耕地面積）的計(jì)算方法[7]，先計(jì)算人均種糧耕地閾值，再通過種糧耕地在總耕地中的比例換算出人均耕地閾值，計(jì)算過程如下：。圖3各省區(qū)耕地赤字（盈余）率分布由此得出橫向補(bǔ)償分區(qū)結(jié)果如下：耕地赤字區(qū)包括：北京、天津、上海、廣東、浙江、福建、青海、海南、廣西、陜西、山西、貴州；耕地平衡區(qū)包括：西藏、云南、甘肅、四川、湖北、重慶、寧夏、江蘇、河北、遼寧；耕地盈余區(qū)包括：新疆、湖南、江西、山東、安徽、河南、吉林、內(nèi)蒙古、黑龍江。②省級(jí)橫向補(bǔ)償方法在得出橫向補(bǔ)償分區(qū)結(jié)果后，可由中央政府（如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組）牽頭建立一個(gè)橫向補(bǔ)償資金管理專用賬戶，起到橫向補(bǔ)償?shù)闹薪樽饔?。資金額度可根據(jù)具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各省區(qū)的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力做出調(diào)整。然后，按照耕地赤字省區(qū)的赤字量大小要求其分?jǐn)傃a(bǔ)償資金，并按照耕地盈余省區(qū)的盈余量在總盈余量中的比例進(jìn)行資金分配，連同縱向補(bǔ)償資金一并撥付各省級(jí)行政單位。(2)縣級(jí)橫向補(bǔ)償通過前面所述的省級(jí)對(duì)縣級(jí)的補(bǔ)償資金分配方法，可在一定程度上彌補(bǔ)縣區(qū)間在耕地保護(hù)指標(biāo)分配時(shí)的不公平，但并不足以完全遏制耕地流失，尤其對(duì)那些非補(bǔ)償縣區(qū)而言更是如此。從多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，相