國(guó)家·政府·社會(huì)加拿大聯(lián)邦政府檔案法分析

G279.711：A1005-9652(2010)04-0019-04法律的產(chǎn)生是為社會(huì)化的人類活動(dòng)提供規(guī)范和依據(jù)，檔案法律亦如此。無(wú)論是以檔案或是檔案館為立法對(duì)象，檔案法律都使檔案工作有法可依，有章可循。因此，對(duì)檔案法的理解應(yīng)是檔案館有效運(yùn)作和檔案從業(yè)人員做好檔案工作的先決條件之一。雖然這個(gè)理解主要指的是對(duì)法律條款本身的理解，但很多時(shí)候立法的淵源對(duì)條款的理解有著舉足輕重的作用。本文以加拿大聯(lián)邦政府的三部檔案法為分析對(duì)象，考察在近一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間長(zhǎng)河里它們的核心內(nèi)容和立法目的演變，以及從這些演變中折射出的檔案與國(guó)家、政府和社會(huì)的關(guān)系。希望能借此使國(guó)內(nèi)同行對(duì)加拿大聯(lián)邦政府的檔案工作有所了解，也為我們的檔案工作和研究提供一定的啟發(fā)。公共檔案館法：檔案[1]與國(guó)家《公共檔案館法》是加拿大聯(lián)邦政府(GovernmentofCanada，或GC)的第一部檔案法，也是全加拿大的第一部檔案法[2]，頒布于聯(lián)邦政府成立45年后的1912年。[3]這是一部機(jī)構(gòu)法，其立法目的就是在GC設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)與檔案有關(guān)的事宜。這個(gè)設(shè)置包括確定部門(mén)名稱，行政結(jié)構(gòu)(即負(fù)責(zé)人，工作人員，上下級(jí)關(guān)系)，工作對(duì)象，工作范圍和工作職權(quán)。依這部《公共檔案館法》建立起來(lái)的機(jī)構(gòu)稱“公共檔案館”，其負(fù)責(zé)人稱“自治領(lǐng)檔案館長(zhǎng)”[4]，由總督任命。自治領(lǐng)檔案館長(zhǎng)享受副部長(zhǎng)待遇，在部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下管理公共檔案館和其他工作人員[5]。檔案館的工作對(duì)象是檔案材料，范圍涵蓋公私[6]，檔案館長(zhǎng)在總督命令或部長(zhǎng)指導(dǎo)下接收或獲取檔案材料進(jìn)館。這部《公共檔案館法》的最大特點(diǎn)是它在不同的立法內(nèi)容上表現(xiàn)出來(lái)的確定性和不確定性的鮮明對(duì)比。這部法律最確定的是它關(guān)于對(duì)檔案材料獲取(acquire)和掌控(undercustodyandcontrol)的規(guī)范，在全文總共四個(gè)針對(duì)檔案材料的條款中，三個(gè)與之相關(guān)且規(guī)定詳盡，不但列舉可能的獲取方式還具體指明館藏地點(diǎn)(即位于渥太華的檔案大樓)[7]。和其他設(shè)定檔案館行政結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)單條款相比，獲取顯然是整部法律的重點(diǎn)/中心和根本的立法目的，而前者只是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的的手段而已。這個(gè)重點(diǎn)/中心不僅體現(xiàn)在獲取不計(jì)來(lái)源(即公私兼收)，不計(jì)材料的種類，性質(zhì)或描述，也體現(xiàn)在原件和復(fù)制件同收和國(guó)會(huì)撥款支付復(fù)制費(fèi)用上。要理解這個(gè)明確而堅(jiān)定的立法目的就要解讀背后隱藏的立法動(dòng)機(jī)。這部《公共檔案館法》的誕生是為了建立和強(qiáng)化當(dāng)時(shí)才45歲的這個(gè)年輕國(guó)家的“國(guó)家身份(nationalidentity)”，為了讓這個(gè)由外來(lái)者組成的新國(guó)家能有歷史可回顧，為了讓新加拿大人能找到共同的歸屬感。因此，促成這部法律誕生的主要力量是歷史學(xué)家(包括對(duì)歷史感興趣的新聞工作者或政府官員)而不是檔案理論家或檔案工作人員。早在聯(lián)邦政府成立之初，這些歷史學(xué)家就開(kāi)始以個(gè)人或組織(如歷史協(xié)會(huì))的名義收集與這個(gè)目的相關(guān)的文獻(xiàn)資料，收集范圍從本土延伸至歐洲，且已憑借大規(guī)模的抄寫(xiě)活動(dòng)取得顯著成效。強(qiáng)調(diào)館藏要集中在指定的地方是因?yàn)樯⒉荚诟鞑块T(mén)的檔案無(wú)專人管理，而且?guī)状未蠡鹨咽瓜喈?dāng)數(shù)量的檔案受損，慘痛的教訓(xùn)和許多有識(shí)之士的多次呼吁才有了建一個(gè)防火的檔案大樓的決定，這個(gè)來(lái)之不易的有防火設(shè)備的檔案大樓因此在這第一部檔案法里占了一席之地。[8]這種背景下出臺(tái)的《公共檔案館法》自然不會(huì)有任何檔案界(包括檔案理論或?qū)嵺`)帶給它的影響，在當(dāng)時(shí)的加拿大也沒(méi)有檔案界這一說(shuō)，體現(xiàn)在條款制定上就是它顯而易見(jiàn)的對(duì)這一部分內(nèi)容的含糊和不確定：它不確定什么是檔案，什么又是檔案工作(即檔案工作應(yīng)包括那些功能)。這部法律沒(méi)有定義檔案，其包括“政府文件，記錄，和任何類型，任何性質(zhì)的，具有歷史價(jià)值的資料/物品[9]”的外延可間接地在規(guī)范獲取范圍的條款里發(fā)現(xiàn)，但整部法律沒(méi)有對(duì)檔案和其他種類的文獻(xiàn)資料(如圖書(shū))或其他具有歷史價(jià)值的物品(如博物館藏品)加以區(qū)別。檔案工作僅限于包括收購(gòu)在內(nèi)的“獲取”和一個(gè)模糊的，不能在其他條款里找到任何直接或間接含義的“照管(care)”。受歐洲檔案理論的影響，這部法律里最帶有檔案理論標(biāo)志的是檔案館長(zhǎng)可對(duì)館內(nèi)文件的憑證性進(jìn)行證明的權(quán)利。這部法律以今天的眼光來(lái)看，顯然是不完備的，不能充分滿足檔案工作的需要。但它的出現(xiàn)卻是加拿大國(guó)家史和加拿大檔案發(fā)展史上一個(gè)重要的里程碑。就加拿大國(guó)家史而言，由于它解決了當(dāng)時(shí)急需解決的集中收藏有歷史價(jià)值的資料/物品和把它們安置在有防火設(shè)備的大樓里等問(wèn)題，它在很大程度上滿足了幫助建立加拿大國(guó)家身份，團(tuán)結(jié)加拿大人的需求，對(duì)眾多有關(guān)加國(guó)歷史研究作品的出版功不可沒(méi)；就加拿大檔案發(fā)展史而言，這部法律使自1903年已在現(xiàn)實(shí)中存在的由一個(gè)政府部門(mén)負(fù)責(zé)同時(shí)收藏政府文件和私有檔案的實(shí)踐模式[10]得到法律的正式認(rèn)可，使之能持續(xù)向前發(fā)展，使加拿大檔案界最終能在70年代面對(duì)國(guó)際檔案界正式提出“總體檔案”的概念[11]，在世界檔案發(fā)展史留下了一個(gè)獨(dú)特[12]的印記；同時(shí)，它對(duì)集中管理的強(qiáng)調(diào)也在無(wú)意之間為檔案管理的其他功能如整理和著錄，提供咨詢服務(wù)等留出了發(fā)展的空間。加拿大國(guó)家檔案館法：檔案與政府在第一部檔案法頒布75年后，《加拿大國(guó)家檔案館法》[13]于1987年在國(guó)會(huì)通過(guò)。75年里檔案界的逐漸形成和它所處的環(huán)境的變化，使這部法律的內(nèi)容發(fā)生了重大改變，不但內(nèi)容有了大幅擴(kuò)充，嚴(yán)謹(jǐn)性也得到了加強(qiáng)。這個(gè)加強(qiáng)的嚴(yán)謹(jǐn)性主要體現(xiàn)在它新增了一個(gè)定義章節(jié)，解釋了包括文件，部長(zhǎng)文件，政府機(jī)構(gòu)等基本詞匯在該法中的用法和含義。無(wú)論這些定義本身是否準(zhǔn)確，有一個(gè)定義章節(jié)本身說(shuō)明這部法律比它的前身更嚴(yán)謹(jǐn)和成熟。這種成熟同樣體現(xiàn)在對(duì)新增和擴(kuò)充的內(nèi)容的安排和組織上。在這部法律里，新設(shè)的國(guó)家檔案館的目的和職能從以前的行政條款里區(qū)分開(kāi)來(lái)，擴(kuò)充成了一個(gè)獨(dú)立的章節(jié)，新增加的政府機(jī)構(gòu)和部長(zhǎng)文件，音像文件交存，成立一個(gè)顧問(wèn)委員會(huì)等有關(guān)的條款各自占據(jù)獨(dú)立的章節(jié)，使對(duì)這些條款的參考變得清楚和直接。當(dāng)然，改變最明顯的是它的內(nèi)容。雖然這部法律對(duì)文件的定義依然沒(méi)有抓住文件的本質(zhì)，但與其前身的模糊和不明確相比，它變得清晰了，如“任何資料和物品”改成了“記錄性的資料”(s.2)，檔案和圖書(shū)資料及博物館藏品區(qū)分開(kāi)了(s.7)，獲取范圍局限在“具有國(guó)家重要性”的資料(ss.(4.1))等。這些改變反映出檔案管理在加拿大作為一個(gè)行業(yè)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，它和其他行業(yè)的區(qū)別和自己的獨(dú)特之處逐漸被認(rèn)識(shí)到[14]，加拿大的檔案系統(tǒng)也已形成，國(guó)家檔案館因此可以只負(fù)責(zé)國(guó)家層面上的檔案獲取，而由各個(gè)省和地區(qū)自己負(fù)責(zé)自己的獲取范圍。除了修正以前模糊的內(nèi)容，這部法律最大的改變是它新增了檔案工作，檔案行業(yè)，館長(zhǎng)權(quán)力，和文件管理四個(gè)方面的內(nèi)容。檔案工作從以前單純的只重獲取，擴(kuò)充為一系列對(duì)館藏“分類，識(shí)別，保存，和修復(fù)”(s.4(2)(b))的管理工作。在增加的檔案工作中，重點(diǎn)是利用。促進(jìn)利用是成立檔案館的目的之一(s.4.(1))，而且為促進(jìn)利用，檔案館還被要求使用咨詢服務(wù)，宣傳收藏，組織展覽，出借館藏等方法(ss.4(2)(c)，(d)，(e))。對(duì)檔案行業(yè)的關(guān)注體現(xiàn)在這部法律鼓勵(lì)進(jìn)行和檔案有關(guān)的活動(dòng)和檔案社團(tuán)的成立，還要求國(guó)家檔案館為這些活動(dòng)和社團(tuán)提供專業(yè)上、技術(shù)上和資金上的支持。這些內(nèi)容的增加同時(shí)體現(xiàn)了檔案從業(yè)人員對(duì)自己工作性質(zhì)的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和社會(huì)環(huán)境對(duì)檔案工作的影響。隨著館藏的增多，如何科學(xué)地管理館藏自然成為館內(nèi)工作的重點(diǎn)，而對(duì)利用的強(qiáng)調(diào)顯然是受了1985年頒布的《信息獲取法》的影響。新增的館長(zhǎng)權(quán)力和文件管理的條款是這部法律中引人注目的地方。檔案館長(zhǎng)的權(quán)力在這個(gè)法律里獲得了顯著的提升。檔案館長(zhǎng)現(xiàn)在對(duì)檔案館的管理?yè)碛型耆淖灾鳈?quán)，不再需要像它前身規(guī)定的那樣在部長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下管理檔案館和工作人員，只需通過(guò)部長(zhǎng)向國(guó)會(huì)兩院遞交每年的年度報(bào)告即可。然而，提升的顯著性并不主要體現(xiàn)在人事權(quán)上，新增的兩項(xiàng)和現(xiàn)行文件管理有關(guān)的權(quán)利，即檔案館長(zhǎng)對(duì)現(xiàn)行文件的銷毀和移交的絕對(duì)控制權(quán)才是這個(gè)提升的集中體現(xiàn)。一方面，沒(méi)有檔案館長(zhǎng)的同意，任何現(xiàn)行文件不能被銷毀，另一方面，只要是檔案館長(zhǎng)認(rèn)為有歷史和檔案價(jià)值的文件都必須在現(xiàn)行期滿后移交到檔案館。為了保證這兩條權(quán)力的實(shí)施，檔案館長(zhǎng)還被賦予了查看幾乎所有政府文件的權(quán)力。與這兩項(xiàng)權(quán)力緊密相連的是這部法律對(duì)文件管理高強(qiáng)度和大范圍的規(guī)范。事實(shí)上，這部法律的全稱就是“一部關(guān)于國(guó)家檔案館和加拿大政府機(jī)構(gòu)文件的法律”而不是像它的前身和后任那樣是“一部關(guān)于公共檔案館的法律”和“一部設(shè)立加拿大圖書(shū)檔案館的法律”。它不但定義了文件和部長(zhǎng)文件這兩個(gè)概念，還在包括獲取，利用，檔案活動(dòng)和社團(tuán)建設(shè)等多個(gè)方面的13個(gè)館長(zhǎng)權(quán)力范圍里，用6條專指文件管理。和檔案館長(zhǎng)對(duì)銷毀和移交的絕對(duì)控制權(quán)一起，這些條款將文件管理和檔案管理連在了一起，不但體現(xiàn)文件生命周期的管理模式，更顯示文件管理在這個(gè)模式中的極端重要性。和前部法律相比，這些改變和發(fā)生在文件產(chǎn)生環(huán)境里的改變密不可分。一方面，隨著時(shí)間的延長(zhǎng)，可供收集的聯(lián)邦政府成立前的歷史性資料越來(lái)越少，收集的規(guī)模和力度自然隨之減小。另一方面，政府部門(mén)的增加和職能的擴(kuò)展導(dǎo)致大量文件的生成，大量產(chǎn)生的文件促使了文件管理的發(fā)展[15]和新的檔案職能的出現(xiàn)(如鑒定和銷毀)，也促使了管理工具的產(chǎn)生，如為了保證移交的順利執(zhí)行而產(chǎn)生的保管期限表，意向書(shū)等。現(xiàn)行文件管理在這個(gè)環(huán)境中上升到了前所未有的高度，檔案館和政府的關(guān)系也上升到了前所未有的緊密程度。加拿大圖書(shū)檔案館法：檔案與社會(huì)和第一部檔案法相比，第二部檔案法的存活期可謂短暫，僅在它實(shí)施的17年后，即2004年，就被第三部“檔案法”《加拿大圖書(shū)檔案館法》所取代。然而，第二部檔案法的“形”雖被替代，其實(shí)質(zhì)仍在。這部貌似全新的《加拿大圖書(shū)檔案館法》其實(shí)就是原《加拿大國(guó)家檔案館法》與原《加拿大國(guó)家圖書(shū)館法》條款的融合，因此第二部檔案法的精神依然體現(xiàn)在新法中，沒(méi)有本質(zhì)的改變。在有些地方如“政府和部長(zhǎng)文件”整個(gè)章節(jié)里，條款基本保持不變，但對(duì)新條款的解讀卻需要在新法搭建的文獻(xiàn)遺產(chǎn)、知識(shí)和信息的框架下進(jìn)行。出臺(tái)《加拿大圖書(shū)檔案館法》的目的，如其名所示，就是要將加拿大兩個(gè)最大的文化機(jī)構(gòu)——國(guó)家圖書(shū)館和國(guó)家檔案館合二為一，使之成為保管“加拿大文獻(xiàn)遺產(chǎn)”的基地和服務(wù)全社會(huì)的“持久的知識(shí)的來(lái)源”[16]。為這個(gè)目的服務(wù)，“文獻(xiàn)遺產(chǎn)”被定義為包括屬于原國(guó)家圖書(shū)館管理的出版物和屬于原國(guó)家檔案館管理的文件，“出版物”被定義為“圖書(shū)資料”，而文件的定義則被簡(jiǎn)化成“除出版物以外的任何載體的文獻(xiàn)遺產(chǎn)”。這些詞匯起到的作用就是在泛指類的條款中用文獻(xiàn)遺產(chǎn)同時(shí)指代圖書(shū)資料和文件，如圖書(shū)檔案館目標(biāo)之一“獲取和保管文獻(xiàn)遺產(chǎn)”(7(a))。在專指條款中，出版物和文件則分開(kāi)使用，各司其職，因此，新法中的檔案工作，檔案館長(zhǎng)權(quán)力，檔案行業(yè)等有關(guān)的檔案專指條款和第二部法律中的相應(yīng)條款毫無(wú)二致。然而，和政府機(jī)構(gòu)文件管理相關(guān)的條款不再使用文件管理而代之以信息管理(8.(1)(g))，且第二部法中的6個(gè)文件管理?xiàng)l款在新法中減至一個(gè)。這個(gè)改變顯然是受20世紀(jì)90年代信息社會(huì)的影響，但是由于該法既未定義信息又未定義信息管理，這樣的改變很容易讓使用或參考該法的讀者尤其是不在聯(lián)邦政府工作的讀者產(chǎn)生誤解，認(rèn)為文件管理已被信息管理取代。實(shí)際上，隨這部新法而作出修訂的財(cái)務(wù)管理法賦予聯(lián)邦政府司庫(kù)委員會(huì)全權(quán)制定有關(guān)信息管理的政策和條例，文件管理和信息管理的關(guān)系只能在那些政策和條例中才能找到[17]。雖然這部新法在定義上比前面兩部檔案法沒(méi)有什么改進(jìn)，在強(qiáng)調(diào)文件管理的力度上甚至有倒退的現(xiàn)象，但它寬泛地使用“知識(shí)”，“文獻(xiàn)遺產(chǎn)”，“信息”這樣的詞匯顯示了它為社會(huì)服務(wù)的立法動(dòng)機(jī)，正如它的序言所說(shuō)這個(gè)新成立的機(jī)構(gòu)將“服務(wù)加拿大，為她作為一個(gè)自由、民主的國(guó)家的文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步作貢獻(xiàn)”。[18]總結(jié)：三部法律的變與不變從1912年的《公共檔案館法》到1987年的《加拿大國(guó)家檔案館法》，再到2004年的《加拿大國(guó)家圖書(shū)檔案館法》，這三部法律的演變史幾乎延伸了一個(gè)世紀(jì)。這部漫長(zhǎng)的演變史顯示了在不同的歷史階段和社會(huì)環(huán)境中，檔案法不同的立法動(dòng)機(jī)和內(nèi)容。雖然都以建立一個(gè)和檔案管理有關(guān)的機(jī)構(gòu)為目的，但是立法者對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的期望卻隨著時(shí)代的變遷在改變，從希望檔案館協(xié)助建立國(guó)家身份，到強(qiáng)調(diào)檔案館重點(diǎn)幫助政府部門(mén)的文件管理，到合并圖書(shū)館使之成為社會(huì)文獻(xiàn)遺產(chǎn)的一部分。但這個(gè)改變中也有不變，也有三部法律歷經(jīng)近百年而始終一致的地方。這些不變包括：總體檔案(公私檔案兼收)，物理控制(檔案館作為永久保存地)，文件生命周期(移交)和證明館內(nèi)文件憑證性。這些“不變”體現(xiàn)了在加拿大檔案發(fā)展史上檔案從業(yè)人員的努力和檔案理論在這些