聽(tīng)證理論的本土化實(shí)踐

引言在中國(guó)人看來(lái)，聽(tīng)證是一個(gè)不折不扣的舶來(lái)品。在行政法學(xué)者看來(lái)，《行政處罰法》的一個(gè)突出成就，就是充分汲取了普通法中的正當(dāng)程序元素，徹底改造了傳統(tǒng)的偏重實(shí)質(zhì)正義、視程序?yàn)椤笆掷m(xù)”的觀念。在英國(guó)行政法上，聽(tīng)證是與自然正義(naturaljustice)和正當(dāng)程序(dueprocess)密切相關(guān)的，①構(gòu)成了正當(dāng)程序的兩個(gè)最基本要素之一。②韋德(H.W.R.Wade)和福賽(C.Forsyth)甚至認(rèn)為，聽(tīng)取雙方意見(jiàn)（聽(tīng)證）最能夠體現(xiàn)自然正義原則，因?yàn)樗鼛缀醢鼣埩怂械恼?dāng)程序問(wèn)題，甚至可以把無(wú)偏見(jiàn)也包容進(jìn)來(lái)，因?yàn)楣穆?tīng)證本身就必須是無(wú)偏見(jiàn)的聽(tīng)證?，F(xiàn)在之所以兩者是分開(kāi)的，是對(duì)傳統(tǒng)二元論遵從的結(jié)果。③可以說(shuō)，所有這些理論，對(duì)于當(dāng)代的中國(guó)學(xué)者來(lái)說(shuō)，都是耳熟能詳，甚至可以說(shuō)是被“照單全收”了。在學(xué)者與立法者的共同努力下，聽(tīng)證自《行政處罰法》首次引入之后，陸續(xù)被推廣到許可、立法程序和公共決策領(lǐng)域。經(jīng)過(guò)10多年的宣傳、實(shí)踐和規(guī)范，行政機(jī)關(guān)、公眾和媒體也都廣泛接受了這一制度，它也逐漸融入公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，開(kāi)始成為公眾參與和評(píng)價(jià)的一種主要形式。2002年1月12日“2002年春運(yùn)鐵路票價(jià)聽(tīng)證會(huì)”在北京舉行；2004年9月3日北京市人大召開(kāi)了首次立法聽(tīng)證會(huì)，就當(dāng)時(shí)社會(huì)輿論最為關(guān)注且爭(zhēng)議最為激烈的《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法（征求意見(jiàn)稿）》聽(tīng)取意見(jiàn)；2005年4月13日國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局舉行了“圓明園湖底防滲工程公眾聽(tīng)證會(huì)”；2007年12月14日中國(guó)保監(jiān)會(huì)舉行“機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整聽(tīng)證會(huì)”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1997年至2007年間，專(zhuān)門(mén)研究聽(tīng)證問(wèn)題的著作就有8本，發(fā)表在核心刊物的專(zhuān)題論文有38篇，其他有關(guān)論文或者在行政程序中涉及聽(tīng)證的著作可能以百篇計(jì)。由于聽(tīng)證的類(lèi)型很多，有立法聽(tīng)證、公開(kāi)決策聽(tīng)證，也有行政行為的聽(tīng)證。其中有共性，也不乏個(gè)性，籠統(tǒng)的研究恐怕未必合適。所以在本文中，筆者更側(cè)重對(duì)行政行為聽(tīng)證的思考，反思在中國(guó)情境下的聽(tīng)證問(wèn)題，以求發(fā)現(xiàn)、積累我們自己的話語(yǔ)和本土化路徑。首先，筆者將簡(jiǎn)單地介紹關(guān)于要不要引入聽(tīng)證的爭(zhēng)議，給出一個(gè)要謹(jǐn)慎擴(kuò)大聽(tīng)證適用范圍的基本判斷。其次，筆者將著重論述聽(tīng)證運(yùn)作的要點(diǎn)和實(shí)踐問(wèn)題。接下來(lái)，著重分析行政行為中的聽(tīng)證為什么時(shí)靈時(shí)不靈、問(wèn)題的癥結(jié)在哪里、如何走出困境。最后，分析違背聽(tīng)證程序要求的法律后果。一、關(guān)于引入聽(tīng)證的爭(zhēng)議在《行政處罰法》立法中，“無(wú)論是人大立法的工作人員，還是審議該法的人大代表，大多對(duì)‘聽(tīng)證程序’寄予了超出該法范圍的熱望。”④當(dāng)然，這中間還可以看到學(xué)者的身影。但是，從當(dāng)時(shí)立法機(jī)關(guān)征求草案意見(jiàn)的有關(guān)材料看，⑤實(shí)踐部門(mén)卻不理解聽(tīng)證，甚至反對(duì)引入聽(tīng)證，其理由大致有兩個(gè)：一是聽(tīng)證會(huì)給當(dāng)前辦案經(jīng)費(fèi)和人力不足的基層帶來(lái)很大的負(fù)擔(dān)。二是我們已經(jīng)有了行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償，對(duì)相對(duì)人的權(quán)益保障已經(jīng)很充分了，為何還要聽(tīng)證？豈不是畫(huà)蛇添足、多此一舉？筆者看來(lái)，上述看法或許夾雜一種不知聽(tīng)證為何物的誤讀，卻未必都是非理性、自私的（不帶貶義）。（一）對(duì)聽(tīng)證功能的誤讀聽(tīng)證的功能絕不是行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償所能替代的，它有著自己獨(dú)特的、積極的救濟(jì)功能。我們知道，行政復(fù)議和行政訴訟都是事后對(duì)相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)制度，它們對(duì)相對(duì)人最為有效的救濟(jì)就是撤銷(xiāo)違法行政行為，不再執(zhí)行違法的行政行為，使相對(duì)人仍然處于原先的初始狀態(tài)，或者通過(guò)執(zhí)行回轉(zhuǎn)，把相對(duì)人受侵害的狀態(tài)再恢復(fù)到原先未被侵害的狀態(tài)。但是，如果違法的行政行為已經(jīng)執(zhí)行，并且對(duì)相對(duì)人造成了不可恢復(fù)性的損害，比如，已經(jīng)執(zhí)行行政拘留3天了，這時(shí)即便撤銷(xiāo)違法的行政行為，也無(wú)法恢復(fù)初始狀態(tài)，因?yàn)閾p害的事實(shí)（被關(guān)3天）已經(jīng)成就。法院或復(fù)議機(jī)關(guān)只能退而求其次，為以后的行政賠償作出確認(rèn)違法的判決（裁決）。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政賠償實(shí)際上是行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)功能已經(jīng)射程不足之下的補(bǔ)充。對(duì)此，英國(guó)學(xué)者J.F.Garner和L.N.Brown有過(guò)一段非常精辟的論述：“當(dāng)公民面對(duì)既成事實(shí)時(shí)，依法行政原則和公民要求撤銷(xiāo)違法行政行為的權(quán)利幾乎沒(méi)有什么價(jià)值，在這種情況下，撤銷(xiāo)之所以幾乎沒(méi)有價(jià)值，是因?yàn)?，要么沒(méi)有什么行為可以撤銷(xiāo)，要么行政機(jī)關(guān)作出的決定已發(fā)生法律效力并對(duì)公民造成損害，惟一救濟(jì)方法就是取得對(duì)損害的賠償?！雹迒?wèn)題是，現(xiàn)行的國(guó)家賠償制度又是撫慰性的賠償，對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)是很不充分的。麻旦旦“處女嫖娼案”就很能說(shuō)明問(wèn)題。⑦而且，即便提高賠償?shù)臄?shù)額，究竟能不能達(dá)到當(dāng)事人的預(yù)期，抹平當(dāng)事人的痛楚，有時(shí)仍然存在疑問(wèn)。所以，無(wú)論是行政復(fù)議、行政訴訟也好，還是行政賠償也好，對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)都是事后的、有限的?，F(xiàn)代行政法就思考能不能有更好、更周全的辦法來(lái)保障相對(duì)人的合法權(quán)益？其中的一個(gè)結(jié)論就是增加事中的救濟(jì)，把法院的聽(tīng)審制度引入到行政程序當(dāng)中來(lái)，在作出行政決定之前，先走一下類(lèi)似于法院的聽(tīng)審程序，就能夠減少錯(cuò)案發(fā)生的幾率。于是便有了聽(tīng)證的興盛?；蛘哒f(shuō)，人們刻意賦予了聽(tīng)證這樣的使命。（二）應(yīng)對(duì)稀缺資源的立法策略實(shí)際上，聽(tīng)證不但有助于行政機(jī)關(guān)查清案件事實(shí)、準(zhǔn)確適用法律，而且成本并不像實(shí)踐部門(mén)所顧慮的那樣很高，相反，聽(tīng)證是可以很經(jīng)濟(jì)、很簡(jiǎn)化的，從總體上、從整個(gè)行政過(guò)程看，聽(tīng)證不但不會(huì)增加行政成本，反而會(huì)降低行政成本。因?yàn)槿绻覀冏プ?、抓好了?tīng)證的環(huán)節(jié)，就能夠減少冤假錯(cuò)案，就能夠避免很多不必要的行政復(fù)議、訴訟和賠償。從這個(gè)意義上說(shuō)，聽(tīng)證不僅沒(méi)有增加行政成本，反而降低了行政成本。因?yàn)閼?yīng)付復(fù)議、訴訟、賠償，還有百姓的上訪告狀，更加牽扯行政機(jī)關(guān)的精力，耗時(shí)費(fèi)力，成本更大。當(dāng)然，這是從宏觀層面上總成本和總效益的核算，而且是假定會(huì)連鎖地出現(xiàn)未來(lái)的行政救濟(jì)問(wèn)題。但對(duì)于更注重眼前和當(dāng)下的行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，聽(tīng)證終究還是要花成本的。對(duì)于實(shí)踐部門(mén)基于稀缺資源的顧慮，我們無(wú)法簡(jiǎn)單的“一笑而過(guò)”（那英的歌名）、置之不理。因?yàn)楫?dāng)前，公共資源稀缺，執(zhí)法任務(wù)卻很繁重，是行政機(jī)關(guān)面臨的普遍性問(wèn)題，已經(jīng)讓行政機(jī)關(guān)愁眉不展、疲于奔命了。以北京城市管理綜合執(zhí)法局為例，該局是市政管委下屬的二級(jí)局，有5000名執(zhí)法人員，負(fù)責(zé)13個(gè)領(lǐng)域285項(xiàng)管理職能。⑧在2004年的調(diào)查中，86.6%被訪的執(zhí)法人員認(rèn)為分隊(duì)人員配備不充足。2007年調(diào)查顯示，這一比例盡管下降了5.5個(gè)百分點(diǎn)，但仍有81.1%的被調(diào)查者稱其所在分隊(duì)的人員數(shù)量不足。即各區(qū)縣城管分隊(duì)編制不足的狀況并沒(méi)有得到顯著改善。其中，30.8%的人認(rèn)為人員“不是偏少，而是過(guò)少”。特別是東城(60%)、西城(60%)、崇文(63.2%)、宣武(60%)以及房山(58.8%)的城管分隊(duì)中，多達(dá)六成左右的被調(diào)查者認(rèn)為其分隊(duì)人員數(shù)量嚴(yán)重不足。47.4%的城管人員工作量接近或達(dá)到了滿負(fù)荷(90%～100%)，28.5%的人員工作量已經(jīng)超出其滿負(fù)荷的1.5～3倍。以至于27.7%的被調(diào)查者“不堪負(fù)荷，希望能轉(zhuǎn)崗或轉(zhuǎn)行或者早點(diǎn)兒退休”，不愿意繼續(xù)從事城管綜合執(zhí)法工作了。⑨讓人感到欣慰的是，《行政處罰法》在適用聽(tīng)證的案件范圍上持比較審慎的態(tài)度。全國(guó)人大法工委副主任張世誠(chéng)在介紹《行政處罰法》立法情況時(shí)就說(shuō)：“考慮到我國(guó)實(shí)施聽(tīng)證制度還沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，各種行政處罰都進(jìn)入聽(tīng)證程序還不具備條件，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，將聽(tīng)證作為一般程序的一種特殊情況，只是對(duì)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照以及罰款數(shù)額較大的幾種行政處罰，并且應(yīng)當(dāng)事人的要求，才舉行聽(tīng)證，而不是所有的行政處罰都要經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序?！?11)謹(jǐn)慎的原因，立法者只強(qiáng)調(diào)了“經(jīng)驗(yàn)不足”，但公共資源稀缺是一個(gè)長(zhǎng)期存在的客觀事實(shí)，應(yīng)該也是一個(gè)重要理由，立法者不可能熟視無(wú)睹、無(wú)動(dòng)于衷。或許，它被有意或無(wú)意地隱匿了，沒(méi)有擺到臺(tái)面上來(lái)？“審慎的態(tài)度”體現(xiàn)在立法技術(shù)與實(shí)施上，就是采取了漸進(jìn)式的、開(kāi)放式的策略。先控制適用案件范圍，然后根據(jù)公眾對(duì)權(quán)利要求的攀升、行政機(jī)關(guān)的承受能力等，通過(guò)兩個(gè)路徑來(lái)逐漸拉張：一是對(duì)“較大數(shù)額罰款等行政處罰”的逐步擴(kuò)大解釋?zhuān)怯煞?、法?guī)和規(guī)章規(guī)定更多的案件類(lèi)型。(12)比如，對(duì)“較大數(shù)額罰款”的解釋?zhuān)紤]到實(shí)踐部門(mén)的實(shí)際承受能力，一般是控制在“對(duì)個(gè)人處以二千元以上罰款，對(duì)單位處以一萬(wàn)元以上罰款，對(duì)違反邊防出入境管理法律、法規(guī)和規(guī)章的個(gè)人處以六千元以上罰款”。對(duì)依據(jù)地方性法規(guī)或者地方人民政府規(guī)章作出的罰款處罰，適用聽(tīng)證的罰款數(shù)額按照地方規(guī)定執(zhí)行，體現(xiàn)出靈活性。又比如，對(duì)于沒(méi)收較大數(shù)額的違法所得或者非法財(cái)物，是否適用聽(tīng)證？《行政處罰法》第42條沒(méi)有明確規(guī)定，一些地方公安機(jī)關(guān)就此問(wèn)題請(qǐng)示公安部。公安部也向最高人民法院行政庭咨詢，并請(qǐng)示全國(guó)人大法工委，得到的答復(fù)都是：《行政處罰法》第42條第1款規(guī)定的聽(tīng)證范圍是“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰”，這里的“等”是開(kāi)放式的不完全列舉，沒(méi)收較大數(shù)額的違法所得或者非法財(cái)物，都對(duì)相對(duì)人的權(quán)益影響很大，所以，應(yīng)當(dāng)屬于“等”之列。(13)2004年最高人民法院在《關(guān)于沒(méi)收財(cái)產(chǎn)是否應(yīng)進(jìn)行聽(tīng)證及沒(méi)收經(jīng)營(yíng)藥品行為等有關(guān)法律問(wèn)題的答復(fù)》中規(guī)定：“人民法院經(jīng)審理認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)作出沒(méi)收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)的行政處罰決定前，未告知當(dāng)事人有權(quán)要求舉行聽(tīng)證或者未按規(guī)定舉行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，確認(rèn)該行政處罰決定違反法定程序?！弊浴缎姓幜P法》之后，聽(tīng)證開(kāi)始在各種行政領(lǐng)域與作用中活躍起來(lái)，確認(rèn)的路徑是多樣的。與《行政處罰法》一樣，《行政許可法》確認(rèn)了聽(tīng)證。更值得注意的是，國(guó)務(wù)院在2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確要求，“對(duì)重大事項(xiàng)，行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人依法要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。”對(duì)重大事項(xiàng)的不確定表述，盡管其宣示意味大于強(qiáng)制性，但必然也會(huì)鼓勵(lì)行政機(jī)構(gòu)盡量擴(kuò)張聽(tīng)證的適用范圍。而且，從近年來(lái)行政審判的實(shí)踐看，法院也愿意把正當(dāng)程序引入到行政領(lǐng)域之中。如果一個(gè)案件中顯然違反了正當(dāng)程序的基本要求，沒(méi)有給當(dāng)事人一個(gè)辯解的機(jī)會(huì)，法院也會(huì)斷然否定該行政行為。比如，“宋莉莉訴宿遷市建設(shè)局房屋拆遷補(bǔ)償安置裁決案”（《最高人民法院公報(bào)》2004年第8期）就是一個(gè)例子。(14)但是，上述努力并沒(méi)有帶來(lái)聽(tīng)證在行政法領(lǐng)域的“雪崩”，其中或許不乏因?yàn)楣操Y源稀缺使得行政機(jī)關(guān)消極抵制的結(jié)果；(15)也可能是程序性救濟(jì)對(duì)當(dāng)事人僅是“口惠而實(shí)不至”，無(wú)法激發(fā)當(dāng)事人起訴熱情，進(jìn)而無(wú)法形成對(duì)行政機(jī)關(guān)持續(xù)的壓力；或許因?yàn)閷?shí)踐中的聽(tīng)證時(shí)靈時(shí)不靈，讓人們逐漸喪失信心。所以，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，盡管我們有盡快推廣聽(tīng)證的堅(jiān)定決心，卻不能操之過(guò)急，要容許行政機(jī)關(guān)逐漸適應(yīng)，要有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。當(dāng)下更迫切需要解決的應(yīng)該是聽(tīng)證的效益而非規(guī)模。二、制度構(gòu)建與運(yùn)作要點(diǎn)（一）制度構(gòu)建《行政處罰法》對(duì)聽(tīng)證程序做出專(zhuān)門(mén)一節(jié)規(guī)定，共2條。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)上述規(guī)定，很多部委、地方人大及其常委會(huì)、地方人民政府紛紛出臺(tái)了有關(guān)聽(tīng)證的詳細(xì)規(guī)定，有的是專(zhuān)門(mén)性立法，有的是在程序規(guī)定之中設(shè)專(zhuān)章（專(zhuān)節(jié)）規(guī)定。我們?cè)诒贝蠓▽毶纤阉靼l(fā)現(xiàn)，專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)10個(gè)，部門(mén)規(guī)章31個(gè)，地方人民政府規(guī)章的數(shù)量更大，我們沒(méi)有做進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)。那么，制度是如何具體構(gòu)建的呢？選取一個(gè)我比較熟悉的樣本——《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（2006年3月29日公安部部長(zhǎng)辦公會(huì)議通過(guò)），和《行政處罰法》作一個(gè)比對(duì)?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》用了專(zhuān)門(mén)一章規(guī)定聽(tīng)證，條文數(shù)多達(dá)34條（從第97條至第130條）。其中制度是如何細(xì)密化，如何具體搭建起來(lái)的，見(jiàn)下表。這種細(xì)密化的特點(diǎn)及問(wèn)題有以下兩點(diǎn)：第一，基本上都是按照正式聽(tīng)證來(lái)塑造，對(duì)非正式聽(tīng)證關(guān)注不夠。很多學(xué)者把聽(tīng)取當(dāng)事人辯解理解為非正式聽(tīng)證。其實(shí)不然。在西方還存在著一種簡(jiǎn)約化的非法庭式的聽(tīng)證，這才是我們說(shuō)的非正式聽(tīng)證。筆者看來(lái)，非正式與正式聽(tīng)證同樣重要。就是在像美國(guó)和日本等極其推崇聽(tīng)證制度的西方國(guó)家，有關(guān)的實(shí)證研究也表明，行政機(jī)關(guān)大部分走的都是非正式的聽(tīng)證程序，即簡(jiǎn)易的聽(tīng)證程序，很少走正式程序。第二，模仿法院的庭審程序痕跡明顯，對(duì)行政程序本身的特征關(guān)注不夠。有的規(guī)定甚至違背了行政程序的基本原理，比如，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第125條規(guī)定：“聽(tīng)證參加人和旁聽(tīng)人員應(yīng)當(dāng)遵守聽(tīng)證會(huì)場(chǎng)紀(jì)律。對(duì)違反聽(tīng)證會(huì)場(chǎng)紀(jì)律的，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)警告制止；對(duì)不聽(tīng)制止，干擾聽(tīng)證正常進(jìn)行的旁聽(tīng)人員，責(zé)令其退場(chǎng)?！倍鴶_亂聽(tīng)證程序，是在行政過(guò)程中發(fā)生的，完全可以按照《治安管理處罰法》第23條第1項(xiàng)“擾亂國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位正常工作秩序”處置。（二）運(yùn)作要點(diǎn)當(dāng)前在實(shí)施聽(tīng)證制度上，要防止和警惕在行政立法和實(shí)踐中出現(xiàn)的一種不良傾向，把行政法上的聽(tīng)證搞得異常復(fù)雜、酷似法院的聽(tīng)審。過(guò)分追求形式主義，比如場(chǎng)所的建設(shè)規(guī)模，搞文牘主義，必然會(huì)增加很多不必要的行政成本，造成基層不堪重負(fù)?？赡芤舱且?yàn)楝F(xiàn)在實(shí)踐顯露出來(lái)的不良傾向，使很多人、甚至包括一些法律工作者都認(rèn)為在我國(guó)進(jìn)一步推廣聽(tīng)證制度為時(shí)過(guò)早，而應(yīng)該更進(jìn)一步地壓縮、限制聽(tīng)證的適用范圍。其實(shí)，筆者看來(lái)，只要緊緊抓住聽(tīng)證的以下三個(gè)本質(zhì)環(huán)節(jié)，就足以達(dá)到聽(tīng)證的目的，沒(méi)有必要把形式和程序復(fù)雜化。首先，聽(tīng)證的實(shí)質(zhì)就是聽(tīng)取當(dāng)事人辯解。聽(tīng)證只不過(guò)是在更加正式的場(chǎng)合，通過(guò)當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)之間（必要時(shí)還包括證人、鑒定人等）的陳述、辯論與對(duì)質(zhì)，進(jìn)一步查清事實(shí)，準(zhǔn)確適用法律，吸收當(dāng)事人合理的意見(jiàn)和可靠的證據(jù)，向當(dāng)事人解釋不采納其主張的理由和依據(jù)，保證辦案的準(zhǔn)確性、正確性。其次，聽(tīng)證是在非本案的調(diào)查人員主持下聽(tīng)取當(dāng)事人辯解。它比讓本案調(diào)查人員來(lái)聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)效果更好。因?yàn)楸景刚{(diào)查人員可能在案件的調(diào)查過(guò)程中已經(jīng)形成了自己的看法，有先入為主的問(wèn)題。而由非本案調(diào)查人員來(lái)主持聽(tīng)取當(dāng)事人辯解，更加中立，能夠提高聽(tīng)證的質(zhì)量與公信力。最后，聽(tīng)證是在法律工作者參與下進(jìn)行的。在聽(tīng)證中，我們?cè)试S當(dāng)事人聘請(qǐng)律師或者讓熟悉法律的親朋好友來(lái)幫助他（她）辯解。(16)由于實(shí)踐中行政執(zhí)法的對(duì)象往往是一些文化素質(zhì)不高、不懂法、不知法的人員，即使行政機(jī)關(guān)告知處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，當(dāng)事人恐怕也不能很好地理解其中的法律規(guī)定。讓他們自己來(lái)辯，往往質(zhì)量不高，如果由律師來(lái)幫助辯解，能夠提高辯論的質(zhì)量。這對(duì)行政機(jī)關(guān)全面地認(rèn)定事實(shí)、準(zhǔn)確地適用法律無(wú)疑也是非常有價(jià)值的。為了保證聽(tīng)證能夠取得實(shí)效，行政處罰決定必須是在經(jīng)過(guò)聽(tīng)證的證據(jù)基礎(chǔ)上做出，任何未在聽(tīng)證中出示的、未經(jīng)過(guò)質(zhì)證的證據(jù)都不能援用。聽(tīng)證中不需要嚴(yán)格適用像法院那樣的證據(jù)規(guī)則，對(duì)證據(jù)的要求和采信標(biāo)準(zhǔn)要比法院來(lái)得低。也就是說(shuō)，只要證據(jù)具有某種證明的價(jià)值，就可以采信。當(dāng)然，在采信行政機(jī)關(guān)提供的有證明價(jià)值的證據(jù)之前，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人出示，并且聽(tīng)取其意見(jiàn)。在某些案件中，還必須對(duì)證人證言進(jìn)行質(zhì)證。(17)正像丹寧(LordDenning)指出的，如果聽(tīng)證權(quán)要真成那么一回事，就必須包含著這樣一種權(quán)利，當(dāng)事人要有權(quán)知道針對(duì)他的案件。他必須知道有哪些證據(jù)？影響他的決定是怎么說(shuō)的？他要有公正的機(jī)會(huì)去糾正、去辯駁。(18)為此，聽(tīng)證還會(huì)延伸出一些很重要的權(quán)利與義務(wù)，比如，必須留給當(dāng)事人一個(gè)合理的時(shí)間，讓他準(zhǔn)備聽(tīng)證會(huì)上的答辯。三、怎么才管用？聽(tīng)證在實(shí)踐中似乎時(shí)靈、時(shí)不靈。有相當(dāng)成功的事例，比如，上海市1996年10月1日至2000年6月30日間的131次行政處罰聽(tīng)證中，要求復(fù)議或訴訟的案件只占5.3%；(19)當(dāng)然也不乏聽(tīng)證可能流于形式、讓人望而卻步的例子，比如，九江麗景灣項(xiàng)目案。(20)令筆者感興趣的是，為什么有的當(dāng)事人會(huì)對(duì)聽(tīng)證失去信心？是不是聽(tīng)證制度本身存在著瑕疵？還是在我國(guó)特有的情境之下，聽(tīng)證還需要?jiǎng)e的什么元素？或者是現(xiàn)有的一些元素還權(quán)重、強(qiáng)化得不夠？可以說(shuō)，經(jīng)過(guò)這么多年的學(xué)術(shù)研究與積累，我們對(duì)西方的聽(tīng)證制度已經(jīng)有了比較深入地了解。在制度的引入中，我們發(fā)現(xiàn)，基本的因素并不缺失，制度的模仿似乎已惟妙惟肖。那么，為什么實(shí)踐的運(yùn)轉(zhuǎn)仍然有時(shí)讓當(dāng)事人信心不足？似乎這里更多的是中國(guó)情境下的問(wèn)題了，需要我們耐著性子、沉下心來(lái)認(rèn)真觀察和分析我國(guó)的實(shí)踐。從閱讀有關(guān)實(shí)證研究文獻(xiàn)，以及筆者的體察看，除了筆者在另外一篇文章中談到的“要賦予聽(tīng)證解決糾紛的使命”、“行政機(jī)關(guān)有無(wú)誠(chéng)意至關(guān)重要”外，(21)還有幾點(diǎn)值得關(guān)注：第一，正當(dāng)程序需要明晰的實(shí)體法規(guī)則來(lái)補(bǔ)強(qiáng)。聽(tīng)證只是提供了一個(gè)雙方博弈的場(chǎng)所，但是，能否真正形成一種融合了雙方意愿的妥當(dāng)?shù)臎Q定，卻在很大程度上取決于雙方的博弈能力。但是，我們從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，面對(duì)行政機(jī)關(guān)天然的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)，當(dāng)事人實(shí)在缺乏有力的砝碼，不能有效的討價(jià)還價(jià)。純粹靠雙方在程序中的博弈似乎很難實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效控制，很難真正解決行政糾紛。(22)這是因?yàn)?，與西方社會(huì)相比，我們?nèi)鄙僖粋€(gè)成熟的、能夠真正與行政機(jī)關(guān)對(duì)峙的社會(huì)結(jié)構(gòu)，能夠有效影響、并能施加作用于行政機(jī)關(guān)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。(23)因此，把聽(tīng)證放到這樣的場(chǎng)域中運(yùn)行，自然有時(shí)不免會(huì)不盡如人意。但是，假如有更加客觀和明確細(xì)微的規(guī)范，哪怕是行政機(jī)關(guān)自己制定的行為規(guī)則，也會(huì)使上述情況大為改觀。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)自己制定的行為規(guī)則，對(duì)其本身產(chǎn)生了作繭自縛的效應(yīng)，也為雙方的談判提供了客觀的依據(jù)，能夠增強(qiáng)當(dāng)事人的抗辯能力，改善博弈的效果?？梢哉f(shuō)，規(guī)則越明晰，行政恣意越會(huì)受到擠壓，裁量誤差越能接近當(dāng)事人的容忍度，博弈也就越能取得成效。(24)所以，筆者有一個(gè)強(qiáng)烈的感覺(jué)，正當(dāng)程序在中國(guó)現(xiàn)階段的有效實(shí)施，很大程度上還必須依賴明晰的實(shí)體法規(guī)則。第二，充分關(guān)注影響我們接受聽(tīng)證的因子。我們還必須敏銳地捕捉到一些影響聽(tīng)證的因素，一些在我國(guó)情境下顯得比較重要的、也是讓實(shí)踐部門(mén)為什么不樂(lè)意接受聽(tīng)證的影響因子，并作出相應(yīng)的有效應(yīng)對(duì)。比如，流動(dòng)人口對(duì)聽(tīng)證的影響。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)加劇，(25)流動(dòng)人口的管理問(wèn)題成為當(dāng)前行政執(zhí)法中比較棘手的問(wèn)題，也對(duì)很多的制度運(yùn)轉(zhuǎn)都帶來(lái)了挑戰(zhàn)和難題。以警察法領(lǐng)域?yàn)槔?004年，全國(guó)公安機(jī)關(guān)共查處流動(dòng)人口治安案件68.7萬(wàn)起，占查處治安案件總數(shù)的12.7%。(26)在聽(tīng)證上，很多基層公安機(jī)關(guān)比較擔(dān)心，給這些人聽(tīng)證，從告知、聽(tīng)證的申請(qǐng)、決定受理到送達(dá)聽(tīng)證通知書(shū)、舉行聽(tīng)證，大概有12天時(shí)間，在這12天時(shí)間里，對(duì)這些居無(wú)定所的人群，沒(méi)有有效的控制手段。當(dāng)事人如果利用聽(tīng)證的機(jī)會(huì)逃跑了，怎么辦？假如被處罰人在聽(tīng)證期間逃逸，受害人就極可能因不滿而上訪。實(shí)踐的對(duì)策就是，在告知當(dāng)事人聽(tīng)證的權(quán)利之時(shí)，詢問(wèn)當(dāng)事人的意見(jiàn)，如果對(duì)方表示不要求聽(tīng)證，就立刻做出裁決，并且執(zhí)行?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》也認(rèn)可了這種做法，第109條規(guī)定：“違法嫌疑人放棄聽(tīng)證或者撤回聽(tīng)證要求后，處罰決定做出前，又提出聽(tīng)證要求的，只要在聽(tīng)證申請(qǐng)有效期限內(nèi)，應(yīng)當(dāng)允許”。言下之意，只要違法嫌疑人明確表示放棄聽(tīng)證，公安機(jī)關(guān)就可不必等3天期限，立刻作出行政處罰裁決。實(shí)踐中因?yàn)橄鄬?duì)人素質(zhì)一般比較差，不懂法、不知法者居多，根本不知聽(tīng)證為何物，有何用處，行政機(jī)關(guān)也不多做解釋?zhuān)?dāng)事人常放棄聽(tīng)證權(quán)利，所以，上述做法有時(shí)也能“行得通”。但是，這個(gè)規(guī)定只是緩解了實(shí)踐的窘境，卻沒(méi)有根本解決問(wèn)題。因?yàn)槿绻?dāng)事人先前表示不要求聽(tīng)證，過(guò)后又提出聽(tīng)證要求，時(shí)間又沒(méi)有超過(guò)3天，還必須接受其申請(qǐng)，那么，這3天又怎么控制當(dāng)事人呢？所以，我們只有對(duì)流動(dòng)人口的處理問(wèn)題予以特別關(guān)注，并進(jìn)行有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，才能夠讓實(shí)踐部門(mén)真正接納聽(tīng)證。第三，信息公開(kāi)能夠補(bǔ)強(qiáng)博弈能力。從聽(tīng)證衍生的說(shuō)明理由要求，實(shí)際上也是信息公開(kāi)的一種微觀結(jié)構(gòu)，但是，在行政決定的做出過(guò)程中，如果信息公開(kāi)僅僅局限于說(shuō)明理由，是非常不充分的。因?yàn)?，說(shuō)明理由雖然應(yīng)該是在法律的框架之內(nèi)進(jìn)行，應(yīng)該是在“要件—效果”結(jié)構(gòu)之中針對(duì)個(gè)案做出抉擇，但是，畢竟是一種判斷與選擇。如果有關(guān)法律規(guī)則的信息不公開(kāi)，相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)于權(quán)力行使的各種行政解釋和規(guī)范性文件也就無(wú)從知曉，行政機(jī)關(guān)就有可能利用這種信息不對(duì)稱而挑選或裁剪規(guī)則。實(shí)踐的表征就是，決定者一般總能找到在法律上似乎站得住腳的理由。而信息的不對(duì)稱又會(huì)使得相對(duì)人的辯駁能力下降。所以，充分的信息公開(kāi)就像陽(yáng)光一樣，讓行政機(jī)關(guān)在“玻璃房”里操作權(quán)力、形成行政決定，在相對(duì)人與公眾的監(jiān)督之下，它也就無(wú)法任意裁剪法律規(guī)則，相對(duì)人也能夠與行政機(jī)關(guān)在一個(gè)起跑線上選擇和判斷規(guī)則，才能有平等對(duì)話的可能。四、不遵守的法律后果《行政處罰法》第3條第2款和第41條是相當(dāng)引人注目的，它第一次對(duì)違反行政程序的法律后果做出了直觀的明確規(guī)定，讓那些對(duì)保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益具有實(shí)質(zhì)意義的程序真正獲得了法律的生命力，其意義不容低估。（一）不成立就是無(wú)效嗎第41條似乎受到了民法和合同法的強(qiáng)烈影響，采納了“不成立”的概念。但有意思的是，在同一部法律里，第41條和第3條第2款規(guī)定明顯不一致。照理來(lái)講，第3條第2款規(guī)定的是基本原則——“不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效”，第41條只是規(guī)定若干特定行政程序的違反效果，也應(yīng)該歸于無(wú)效，怎么會(huì)是“不成立”呢？那么，第41條的“不成立”是不是在第3條第2款的“無(wú)效”之外又剝離出來(lái)的另外一個(gè)層次？還是都是一回事，只是表述不同而已？我們從當(dāng)時(shí)的立法說(shuō)明中似乎也沒(méi)有體察出這種分別的特殊意義。全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)曹志在1996年3月12日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上就《行政處罰法（草案）》所做的說(shuō)明中指出：“拒絕當(dāng)事人申辯或者聽(tīng)證，不得決定處罰。所以要這樣做，一是，可以使行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)，注意以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，防止和減少錯(cuò)誤。二是，事先告訴當(dāng)事人，由當(dāng)事人申辯包括要求聽(tīng)證，有利于當(dāng)事人維護(hù)自己的合法權(quán)利。三是，符合重在教育的原則，使當(dāng)事人知道自己哪些行為違反了法律，有利于提高法制觀念?！庇幸馑嫉氖?，立法者本身也回避了“不成立”的表述，而改換成“不得決定處罰”，這種反常是否也意味著只是表述的選擇習(xí)慣不同，沒(méi)有更深的法律意義？而且從中，尤其是第一、二個(gè)理由中，我們可以推測(cè)，之所以要讓行政決定“不成立”，主要是因?yàn)閺暮铣尚姓袨榭?，沒(méi)有聽(tīng)取當(dāng)事人辯解，意味著在事實(shí)的認(rèn)定上就缺少了來(lái)自當(dāng)事人一方的信息，無(wú)法與行政機(jī)關(guān)信息對(duì)質(zhì)、辨別和過(guò)濾，所以，可以推定為事實(shí)不清。而事實(shí)不清的結(jié)果，當(dāng)然是撤銷(xiāo)行政行為，而不是什么“不成立”。所以，筆者看來(lái)，“不成立”和“無(wú)效”之分，是沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的。筆者寧愿把第41條理解為是一種不同表述，是一種立法上的技術(shù)差錯(cuò)。（二）過(guò)分簡(jiǎn)約化第3條第2款把“不遵守法定程序的”，統(tǒng)統(tǒng)歸于“無(wú)效”，第41條把“沒(méi)有聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯的”，統(tǒng)統(tǒng)歸于“不成立”。之所以如此，主要是為了能夠進(jìn)一步強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)自覺(jué)遵守行政程序的意識(shí)。這種觀念似乎在《行政處罰法》實(shí)施之初比較強(qiáng)烈?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗?bào)》在當(dāng)時(shí)刊登的“平山縣勞動(dòng)就業(yè)管理局不服稅務(wù)行政處理決定案”（1997年第2期）中，法院就強(qiáng)硬地宣布，“程序上違法便可撤銷(xiāo)，無(wú)須繼續(xù)對(duì)實(shí)體性爭(zhēng)議進(jìn)行審理?！钡牵?jīng)過(guò)這些年的實(shí)踐，我們也在反思，是否“只要違反法定程序都一律導(dǎo)致行政行為無(wú)效、被撤銷(xiāo)”？筆者看來(lái)，這顯然是把問(wèn)題簡(jiǎn)單化、單一化的一種做法，會(huì)人為地增加不必要的行政成本，對(duì)相對(duì)人也不見(jiàn)得總是有實(shí)際的收益，也不完全符合現(xiàn)代行政法發(fā)展的實(shí)際。從近年來(lái)普通法的法院判例和理論發(fā)展來(lái)看，也不排除特殊情況下，可以不執(zhí)行聽(tīng)證程序，只要沒(méi)有違反“無(wú)偏見(jiàn)”之程序要求，仍然符合自然正義之要求。如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有聽(tīng)證，法院又覺(jué)得在該案中聽(tīng)不聽(tīng)證對(duì)于最終的結(jié)果來(lái)說(shuō)都沒(méi)有多大的影響，那么，法院也不會(huì)以程序違法撤銷(xiāo)行政決定。(27)德國(guó)人走得更遠(yuǎn)。德國(guó)《行政程序法》(LawonAdministrativeProcedure,Verwaltungserfahrensgesetz,VwVfG)S.45(1)甚至允許行政機(jī)關(guān)對(duì)“沒(méi)有對(duì)行政行為作出必要的理由說(shuō)明(omissionofanecessarystatementofreasonsfortheadministrativeact)”、“缺少義務(wù)性聽(tīng)證(omissionofanobligatoryhearing)”進(jìn)行治愈。(28)在我們看來(lái)，這些程序瑕疵已經(jīng)不是一般可以容忍的瑕疵，它們對(duì)相對(duì)人權(quán)利都會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，絕對(duì)不是“治愈”問(wèn)題，而應(yīng)該是判決撤銷(xiāo)。不管怎么說(shuō)，違反行政程序?qū)е碌姆珊蠊麘?yīng)該是多樣化的，對(duì)輕微的瑕疵，可以采取治愈；對(duì)程序違法，可以撤銷(xiāo)。照理來(lái)講，違反聽(tīng)證也會(huì)產(chǎn)生類(lèi)似的多元化結(jié)果。那么，我們是不是還要繼續(xù)堅(jiān)持“拒絕聽(tīng)證，行政行為就不成立”的觀點(diǎn)呢？筆者看來(lái)