PAGEPAGE8反思北京小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的論文原文趙芳忠頻頻開動土地機器大肆生財?shù)男〕擎?zhèn)，正在逐步喪失著發(fā)展的競爭力，被持續(xù)拉高的地價房價，成為了小城鎮(zhèn)培育新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大敵86.3%，這個曾經(jīng)讓北京引以為傲的城鎮(zhèn)化率，現(xiàn)在被推到了質(zhì)疑的浪尖上。高企的數(shù)字背后直接尖銳地呈現(xiàn)著北京中心城區(qū)經(jīng)濟高速發(fā)展與城市低效管理兩極分化的狀況，交通擁堵、環(huán)境污染、信息化管理水平低下、公眾參與消極、應(yīng)急管理滯后等等一系列由此產(chǎn)生的問題廣為詬病。而在另一個視角里，分布于北京周邊的上百個小城鎮(zhèn)，也與這個功能過于集聚而異化了的中心城區(qū)顯現(xiàn)出巨大的發(fā)展落差，無論地處北京任何一個方位，出了中心城區(qū)都恍若讓人進入了一個大農(nóng)村，除了大量向城區(qū)看齊的各色住宅，以及先天的自然資源稟賦，北京小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化幾乎再沒什么可供炫耀的資本。與此同時，頻頻開動土地機器大肆生財?shù)男〕擎?zhèn)，也正在逐步喪失著發(fā)展的競爭力，被持續(xù)拉高的地價房價，成為了小城鎮(zhèn)培育新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大敵。越來越多的跡象表明，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展思維正推動小城鎮(zhèn)陷入死胡同，新型城鎮(zhèn)化寄望于延續(xù)原有的思路將難以為繼，這或許也是北京推進新型城鎮(zhèn)化過程中必須面臨的檢討。長期滯后的層級定位有人說，“土地財政〞快速催熟了中心城區(qū)的城鎮(zhèn)化，也成為招致小城鎮(zhèn)發(fā)展迷失的罪魁。其實，土地作為小城鎮(zhèn)發(fā)展最簡捷的要素，也是最得心應(yīng)手的要素，土地直接掌握在手里，只需通過簡單的模式便可獲得解決眼前問題的發(fā)展資金。11665.com而脫離土地的城鎮(zhèn)化也根本沒有辦法實現(xiàn)，因為城市或者城鎮(zhèn)總是要建設(shè)在土地上，人口的集聚增加也須占有一定的土地指標(biāo)，城市的工業(yè)、服務(wù)業(yè)等城市經(jīng)濟的發(fā)展，更離不開土地的支撐。土地決定著資源的分配與資金的流向，構(gòu)建于土地開發(fā)之上的小城鎮(zhèn)發(fā)展本身并沒有錯，錯的是伴隨土地的城鎮(zhèn)化，北京的小城鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)和空間層級定位并未適時進行轉(zhuǎn)型變化。諸多發(fā)展問題的集中顯現(xiàn)不能簡單地歸罪于小城鎮(zhèn)的急功近利，根源的產(chǎn)生，還在于多年來北京市對小城鎮(zhèn)空間層級定位的戰(zhàn)略錯位。長期以來，北京將小城鎮(zhèn)定位于帶動農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，重點任務(wù)放在了轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口上，并沒有真正從城鎮(zhèn)化的背景下考慮發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義，更沒有提高到建設(shè)世界城市的高度考慮小城鎮(zhèn)應(yīng)該擔(dān)負的功能和發(fā)揮的作用，使得北京的小城鎮(zhèn)長期處于非常低的層次上尋求發(fā)展。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎指出，北京將城市發(fā)展體系劃分為中心城區(qū)、新城、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)，但國際上城鎮(zhèn)化比較均衡的區(qū)域，城市發(fā)展主要強調(diào)中心城區(qū)和周邊中小城市兩個層級的同步發(fā)展，把小城鎮(zhèn)置于城區(qū)周邊中小城市的開放體系之中，作為建設(shè)國際大都市或者世界城市的重要組成部分去看待，以實現(xiàn)城市的扁平化發(fā)展，而北京則將小城鎮(zhèn)置于了很低的位勢上去考慮，在規(guī)劃上限定小城鎮(zhèn)規(guī)模是非常小的，導(dǎo)致很長時間之內(nèi)，北京的小城鎮(zhèn)小戰(zhàn)略，甚至小城鎮(zhèn)沒戰(zhàn)略。[論文網(wǎng)]如此定位帶給小城鎮(zhèn)的直接后果是，小城鎮(zhèn)受規(guī)劃的制約，根本無法形成規(guī)模集聚效應(yīng)，除了被賦予的轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口職能外，雖在發(fā)展初期也曾實施過短期的小城鎮(zhèn)帶戶口政策，但在很大程度上是面對有著高考移民需求的外地人，始終未曾認真地考慮小城鎮(zhèn)對北京中心城區(qū)人口的分流作用?！氨本]有將人口作為城鎮(zhèn)化中重要的基礎(chǔ)資源去考慮，在規(guī)劃方面，限定的小城鎮(zhèn)人口規(guī)模過小，2004年修編的北京城市總體規(guī)劃提到，北京市的小城鎮(zhèn)到2020年要實現(xiàn)集聚100-150萬人，北京事實上有108個小城鎮(zhèn)存在，平均下來每個小城鎮(zhèn)還不到一萬人，這遠遠達不到小城鎮(zhèn)本應(yīng)具有的規(guī)模集聚效應(yīng)，導(dǎo)致很多的服務(wù)業(yè)因缺乏服務(wù)對象而沒辦法發(fā)展，很多的工業(yè)企業(yè)在小城鎮(zhèn)也找不到投資價值。而另一方面，城區(qū)人口集聚的過多，沒有合適的區(qū)域可以疏解，又導(dǎo)致了中心城區(qū)的超負荷運轉(zhuǎn)與管理效率的低下。〞馮奎說。而對于小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其實北京也曾長期存在集聚人口要不要發(fā)展產(chǎn)業(yè)的激烈討論，并在無休止的爭論中出現(xiàn)了天通苑、回龍觀等等，一個個僅供城區(qū)人口居住的“睡城〞。像近年來得到全市上下初步重視的小城鎮(zhèn)生態(tài)、休閑旅游等價值，在早些年也不被各方所認可，即便到今天，這種重視也沒有上升到戰(zhàn)略高度，沒有將其作為戰(zhàn)略導(dǎo)向去投入更多的資源去大力支持，只是簡單地給一些財政資金的引導(dǎo)扶持，重點以改善原有的基礎(chǔ)設(shè)施條件為主，這盡管對改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入很有幫助，但卻導(dǎo)致了資源型城鎮(zhèn)的分布極為分散，發(fā)展層次普遍偏低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏附加值，更沒有將可以進行整合的資源型鄉(xiāng)鎮(zhèn)連成一個線路或者片區(qū)，其與中心城區(qū)之間的關(guān)系基本上是一個簡單的線性關(guān)系，主要是利用交通線路的放射，有一些星星點點的分布和松散的連接。馮奎認為，北京的小城鎮(zhèn)之所以出現(xiàn)“賣地求生〞的極端化發(fā)展方式，就在于缺乏站在世界城市周邊中小城市群角度的戰(zhàn)略謀劃，而是按傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)等級體系去思考小城鎮(zhèn)發(fā)展，導(dǎo)致北京外圍的上百個小城鎮(zhèn)沒有得到很好的發(fā)展，出現(xiàn)了“頭大脖子粗，小腳老太太〞的局面?！澳芤鹳Y本欲望的土地也僅限于城區(qū)周邊，遠離城區(qū)的小城鎮(zhèn)土地基本沒有資本化的價值，這使得北京的發(fā)展缺乏一個強勁有力的腰作支撐，這個腰就包括大量的新城和小城鎮(zhèn)組成的中小城市群，小城鎮(zhèn)應(yīng)該在其中承擔(dān)起紐帶作用，但現(xiàn)實中這個腰基本不存在，所以才會造成北京中心城區(qū)與小城鎮(zhèn)之間大起大落的發(fā)展落差。〞馮奎說。難以為繼的“土地財政〞通過賣地，獲得可觀的土地出讓金，解決道路、水設(shè)施、公園、綠地、地鐵等等城市發(fā)展的費用，以及最基本的民生改善，對于小城鎮(zhèn)發(fā)展的啟動階段確實起到了一定的促進作用。而現(xiàn)實中這一本應(yīng)在發(fā)展初期采用的傳統(tǒng)模式，卻自2001年北京市確立重點發(fā)展39個小城鎮(zhèn)肇始，始終貫穿著小城鎮(zhèn)進化至今的三個發(fā)展階段。2003年，北京市出臺政策，只須在小城鎮(zhèn)投資購買一定額度的房產(chǎn)，便可實現(xiàn)全家落戶，由此吸引了大量的“高考移民〞進入，各個小城鎮(zhèn)利用自有土地，在北京周邊建設(shè)了一個個的“睡城〞，也在一定程度上改變了小城鎮(zhèn)破敗的城市面貌；2005年，小城鎮(zhèn)投資落戶政策被叫停，小城鎮(zhèn)的土地利用開始聚焦于被中心城區(qū)房價飛漲擠出的一部分房產(chǎn)消費，并以低廉的土地價格引入大量的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，包據(jù)小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的小城鎮(zhèn)住宅市場開始步入空前繁榮時期，小城鎮(zhèn)從物理形態(tài)上向城鎮(zhèn)化更高層次層次水平再進一步；2010年之后，國家對高歌猛進的房價頻頻調(diào)控，已經(jīng)與城區(qū)地價差距不大的小城鎮(zhèn)，對資本的吸引力也已大不如前，再加上國家對房地產(chǎn)企業(yè)融資渠道的收緊等等，集中土地資源整體開發(fā)的城市運營方案開始在小城鎮(zhèn)發(fā)端。從賣房到賣地，再到賣綜合體，小城鎮(zhèn)政府從最初的土地一級開發(fā)商，轉(zhuǎn)身成為與開發(fā)商勾聯(lián)分利的土地一二級聯(lián)動開發(fā)運營商，使其陷入了沒錢只能賣地，賣地之后部分收益建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，部分收益補貼廉價工業(yè)用地的惡性循環(huán)，這種表象背后是，小城鎮(zhèn)頻頻遭遇的“錢地兩荒〞尷尬境遇。這背后折射出的是，一方面因為可用的土地資源已經(jīng)極為稀缺，且比較分散，小城鎮(zhèn)只能通過整體的規(guī)劃調(diào)整，實現(xiàn)土地集中使用，另一方面也希望借助與開發(fā)商的合作，由開發(fā)商支付土地一級開發(fā)的前期成本。事實上，小城鎮(zhèn)土地開發(fā)模式發(fā)展到今天，隨著土地資源的減少，動力正在逐年衰減。馮奎指出，北京60%的國土面積為山區(qū)，郊區(qū)的70%-80%土地都是山區(qū)，可用于建設(shè)的土地是有限的，土地驅(qū)動模式首先要面臨的就是小城鎮(zhèn)土地資源的“天花板〞?！岸煞績r上漲帶動的土地價格暴漲，也讓無力再支付高昂的征地成本，幾乎所有的小城鎮(zhèn)都在鬧‘錢荒’。〞馮奎告訴記者，土地開發(fā)并非沒有成本，由征地產(chǎn)生的財務(wù)成本在土地收益當(dāng)中所占的比重越來越高，甚至達到60%以上，這已經(jīng)讓小城鎮(zhèn)難以承受。與此同時，這種單純依靠征地把農(nóng)民變成市民的簡單方式，顯然也因為資金的短缺沒有充分考慮失地農(nóng)民的后續(xù)保障問題，并在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)民與之間的矛盾紛爭不斷。不僅如此，價格連年高漲的土地還在侵蝕著小城鎮(zhèn)的競爭力，構(gòu)筑了小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的陷阱，因為按照經(jīng)濟發(fā)展的自然規(guī)律，任何的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展只能向低成本地區(qū)集聚，并不可能向高成本地區(qū)轉(zhuǎn)移?！懊绹奈餮艌D為什么能形成一個全球的創(chuàng)新高地，聚集著微軟、亞馬遜等大量的國際跨國巨頭總部，是因為這些企業(yè)的發(fā)展初期西雅圖提供了非常低廉的土地，能夠與創(chuàng)新企業(yè)早期的發(fā)展的成本控制需求密合在一起，但現(xiàn)在北京一些小城鎮(zhèn)地價與城區(qū)相差不大，有的小城鎮(zhèn)房價也已超過了3萬/平米，沒有什么產(chǎn)業(yè)能夠接受如此之高的發(fā)展成本。〞北京國際城市發(fā)展研究院副院長古波認為，北京小城鎮(zhèn)的地價房價一旦被抬高就很難降下來，除非房地產(chǎn)的泡沫破裂，破裂不了就是剛性的泡沫，這種情況之下，小城鎮(zhèn)要想獲得發(fā)展，只能硬著頭皮繼續(xù)搞房地產(chǎn)，幾乎在沒什么產(chǎn)業(yè)可以接受如此高昂的土地成本。很顯