基于地方政府性債務及其審計調(diào)查的三維思考

一、關于地方政府性債務的三維思考地方政府性債務作為近年來國民經(jīng)濟運行中存在的熱點現(xiàn)象廣為社會各界人士所關注，它是一把雙刃劍，對經(jīng)濟的發(fā)展既有正面效應又有負面影響，它在改善資源配置格局，促進經(jīng)濟快速發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用，尤其是后金融危機時代地方政府性債務作為一個刺激經(jīng)濟回暖的手段功不可沒，然而在債務不斷增加的狀況下也累積了巨大的風險，各地政府債務規(guī)模不斷膨脹，各種債務形式紛繁復雜層出不窮以致很難摸清其來源和數(shù)量，這些都使各地經(jīng)濟發(fā)展面臨嚴重的經(jīng)濟隱患。下文將從時間線、切割面和績效空間這三個維度上對地方政府性債務進行分析，為政府作出舉債償債等決策提供有效模型。（一）時間線：事前預算——事中控制——事后評價任何事物都有它發(fā)展的主線，地方政府性債務的發(fā)生、運行和結(jié)束也清晰的遵循一條明顯的時間線，把握好這條主線就把握了其靈魂，也就能夠從總體上控制其規(guī)模和風險，制止其惡性膨脹，將債務合理水平納入到政府的目標管理中來。無論是公益性項目的直接負債還是競爭性項目的間接擔保，地方政府性債務項目都應該嚴格按照事前預算——事中控制——事后評價的流程來控制。1、事前預算應該做到明確項目類型、數(shù)量和金額，確定項目意圖和導向，明確資金來源和償還主體，初步評價其項目可行性、經(jīng)濟可行性以及可能遭受的風險，責任分配和落實等一系列的經(jīng)濟類和非經(jīng)濟類的預算控制，確保政府債務“有頭可循，有理可據(jù)，有據(jù)可查”。2、事中控制應該做到項目資金快速及時的落實，項目資金金額和流向全程可控，杜絕資金流失缺口，嚴防資金變向投入、隱瞞去向等不規(guī)范甚至是違法行為，確保有關負責人落實到位，嚴把資金關和項目關。3、事后評價則應該做到及時不斷修正項目中存在的不規(guī)范行為，確保流程跟蹤結(jié)果應用到事后評價中去，對項目的風險收益、公平效率、長短期發(fā)展和內(nèi)外部效應等方面進行全方位的總結(jié)，找出本次項目的缺點和不足用以指導下次該類項目的事前預算管理。在分析政府性債務的過程中，對整個流程和步驟的把握其重要性不言而喻，如果沒有對事前事中事后這一系列的控制，政府債務有可能陷入落實不到位、責任分不清、資金流向不明、項目規(guī)模不清的混亂狀態(tài)，有損于當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展也給今后的各類調(diào)查和審計工作加大了難度。（二）切割面：項目——資金——參與主體政府性債務僅僅有時間線上的控制是遠遠不夠的，還必須從切割面上來揭示政府性債務的原貌，此時影響政府性債務的要素也有三個，分別是項目、資金、參與主體。1、項目：政府性債務的形成除少部分歷史欠款和短期應急性借款，大多是為了加快地方經(jīng)濟發(fā)展或改善人民生活而進行的大型項目的興建，這其中有公益性的也有競爭性的，因此政府作為政府性債務的舉債人和償還人就必須嚴把項目關，確保本年預算內(nèi)資金用到地方、用到實處，政府不但要協(xié)調(diào)舉債和稅收的關系，還要解決舉哪些債、向誰舉債的問題，更要明確舉借債務的愿景、導向、規(guī)模和程度，這時在更細致的層面上仍然可以應用上述中所提到的時間線來全方位的把握項目的產(chǎn)生、發(fā)展和終止。2、資金：資金對于一個項目、一個企業(yè)乃至整個社會都是不可或缺的“第一血液”，因此把握資金的收和支就顯得尤為重要，尤其是政府性債務面臨到期還債，這就必須把握“借——支——收——還”這一整個資金的流通鏈條，資金在任何一個結(jié)點出現(xiàn)問題，都會影響整個項目的進行和債務的償還，可以說項目和資金是政府性債務不可或缺的兩大要素。3、參與主體：這也是政府性債務的要素之一，政府性債務作為一種政府行為，由誰來舉債，由誰來償還具有嚴肅性和確定性，因此各級政府和不斷發(fā)展的政府融資平臺就成為了政府性債務的主要參與人，他們對項目和資金的把握才是決定政府性債務規(guī)模和利用效率的關鍵，尤其是近年來不斷膨脹的各類政府融資平臺公司，經(jīng)營管理水平良莠不齊，出現(xiàn)問題無力償還時就想到找政府這個“大靠山”，政府作為最后的償債人顯得非常被動。因此，加強參與主體的管理是把握政府性債務的關鍵，融資平臺公司是否具有舉債資格和舉債的額度也應該通過財政部門、發(fā)展改革部門、人民銀行以及銀監(jiān)部門等相關部門的認可才得以成立和運作。（三）績效空間：收益與風險——公平與效率——短期利益與長期發(fā)展——內(nèi)部效應與外部效應通過對政府性債務的時間線和切割面的分析，債務存在、發(fā)展、終止的主線以及項目、資金和參與主體的三要素都清晰的展現(xiàn)在我們面前，然而只在線和面的兩個維度上思考問題顯然不夠全面，因此還應該增加第三個維度將其構(gòu)成三維績效空間，這個空間的長度、寬度和深度取決于政府和各類參與主體對收益與風險、公平與效率、短期利益與長期發(fā)展和內(nèi)部效應與外部效應這四組關系的把握。1、收益與風險：一個項目從最初進行可行性分析的時候就和收益與風險這兩個詞密不可分，包括后來的運作和終止也都和收益與風險息息相關。政府及各類參與主體應該在保證基本收益的情況下嚴控風險，分析對比債務率、償債率、逾期債務率等各項指標，確保風險與收益相當，杜絕為了追求收益而不顧風險的短視行為。2、公平與效率：政府作為舉債和償債的主體，應該在項目的最初就考慮公平與效率的問題，有時二者似乎矛盾，但如果在地方經(jīng)濟長期發(fā)展的背景下思考問題，政府就不難在二者之中做出抉擇。大多數(shù)公益性項目應該主要把公平放在首要考慮的因素，即使有些競爭性項目需要效率做保證也不應犧牲公平而追求一時的“短平快”。3、短期利益和長期發(fā)展：一般情況下，政府應著眼于當?shù)亟?jīng)濟的長期發(fā)展，但政府有時也需要處理某些突發(fā)性緊急性的事務，比如全球金融危機的爆發(fā)就使政府的某些決策偏向于短期目標，這些短期性的抉擇其實并不影響經(jīng)濟的長期發(fā)展，而恰恰是為了長期發(fā)展才做出的正確抉擇。4、內(nèi)部效應與外部效應。這是經(jīng)濟學上關于道德風險和逆向選擇的一組常用關系，這就要求政府作為經(jīng)濟生活中的參與者和政策的制定者，必須考慮到除它以外的其他群體和個體的利益，在內(nèi)部正效應的前提下也應盡量使外部正效應達到最大化，最典型的例子就是政府如果開發(fā)修建一個污染較嚴重的項目，就應該合理考慮到周邊地區(qū)居民的健康狀況和生活需求，有必要時甚至還要考慮到搬遷安置等后續(xù)工作，不能一味的只發(fā)展項目，不管不顧項目帶來的外部負效應?？冃Э臻g內(nèi)的四組關系基本反映了該空間的長度、寬度和深度，它與時間線和切割面共同組成地方政府性債務的三維模型，政府及相關參與主體在舉債、成立和運作項目，償債等方面應該綜合考慮上述三維空間的各種要素，才得以形成較佳選擇。三、關于地方政府性債務審計調(diào)查的進一步思考審計調(diào)查不同于一般意義上的審計，審計調(diào)查涉及的范圍廣，層次高，政策性強，對被調(diào)查的個體而言，不出具具體行為的處罰糾正決定，更多的是發(fā)揮參謀作用，為決策層提供宏觀決策和政策調(diào)整的依據(jù)。因此，上述三維空間不但是政府及相關主體作出舉債償債決策時的有效模型，對審計機關開展的審計調(diào)查也有很大的參考價值。在審計調(diào)查的過程中，審計人員首先可以遵循時間線進行某筆債務或某個項目的流程分析，把握其事前、事中、事后的準確關鍵點，這相當于對整個項目進行一個總攬式的“鳥瞰”，有利于審計人員把握項目資金進出的關鍵時間點和應該注意的控制點。之后，審計人員可以對項目進行全方位的剖析，對項目本身、資金來源和流向、參與主體資格審查和舉債額度等方面做出進一步的分析，以備隨后進行