審計(jì)視角下招投標(biāo)制度研究

招標(biāo)投標(biāo)在工程建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)揮著承上啟下的作用，但招標(biāo)投標(biāo)制度在我國工程建設(shè)領(lǐng)域中的適用仍處于尷尬境地，招標(biāo)投標(biāo)制度甚至成了掩蓋“非法交易”的“合法外衣”，一定程度上扭曲了“公開、公平、公正”的價(jià)值目標(biāo)。因此，工程招標(biāo)投標(biāo)歷來都是我國工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。招投標(biāo)成為腐敗問題多發(fā)環(huán)節(jié)的審計(jì)分析（一）相關(guān)法律之間的沖突《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》都是我國規(guī)范公共采購行為的法律，但兩者卻存在著諸多沖突。一是行政監(jiān)督和管理部門的沖突。根據(jù)國務(wù)院要求，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)行為的行政監(jiān)督和管理職權(quán)分屬于商務(wù)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等部門，并由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國的招標(biāo)投標(biāo)工作。上述部門各自為政，統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管缺失，權(quán)責(zé)不清，致使招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)各主體的行為缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致我國公共采購領(lǐng)域普遍存在商業(yè)賄賂、暗箱操作。而《政府采購法》第十三條規(guī)定：“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。”行政監(jiān)督和管理部門的不同，根源于部門利益不同，部門利益的訴求反映在各自作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律之中，相關(guān)法律成為攫取部門利益的工具。二是調(diào)整范圍上的沖突。兩部法律適用范圍的沖突表現(xiàn)在：（1）采購主體上的沖突。頒布并實(shí)施在先的《招標(biāo)投標(biāo)法》未區(qū)分主體，不論法人或者其他組織，凡在中國境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)，都適用該法。頒布并實(shí)施在后的《政府采購法》則排除了國有企業(yè)的適用，將采購主體限定在國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。兩相比較，就為國有企業(yè)逃避法律監(jiān)管留下了空白，根據(jù)法律適用新法優(yōu)于舊法的基本原則，國有企業(yè)（特別是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的國有企業(yè)）使用財(cái)政性資金（包括預(yù)算外資金）采購工程、貨物和服務(wù)時(shí)，可以上述原則而逃避適用《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，從而造成法律適用上的真空狀態(tài)。（2）采購對(duì)象界定上的沖突?！墩少彿ā穼⒉少弻?duì)象區(qū)分為工程、貨物和服務(wù)，并將工程限定為建設(shè)工程，從而排斥了網(wǎng)絡(luò)工程、環(huán)境工程等。這些工程在無法適用《政府采購法》的同時(shí)，也無法根據(jù)第四條的規(guī)定適用《招標(biāo)投標(biāo)法》?！墩少彿ā凡扇×藢⒐こ陶袠?biāo)采購指定由側(cè)重于規(guī)范建設(shè)工程招標(biāo)的《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法技術(shù)，本意是與《招標(biāo)投標(biāo)法》的調(diào)整對(duì)象進(jìn)行分工，以便協(xié)調(diào)兩法的關(guān)系，但《政府采購法》對(duì)“工程”的定義使得這種協(xié)調(diào)徒勞無功，反而造成了法律適用上的困惑。（3）采購資金性質(zhì)上的沖突?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》在第三條規(guī)定了全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)，從而必須適用該法的規(guī)定，而《政府采購法》則是規(guī)定使用財(cái)政性資金（包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金）采購集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程、貨物和服務(wù)時(shí)適用該法。兩法在調(diào)整范圍的資金性質(zhì)上的規(guī)定不盡一致。按照通常理解，國有資金的概念包括財(cái)政性資金，其范圍大于財(cái)政性資金的范圍，如此一來，當(dāng)某一特定主體使用超出《政府采購法》規(guī)定的資金性質(zhì)的資金進(jìn)行采購，而這些資金恰恰屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的資金性質(zhì)時(shí)，該主體可以新法優(yōu)于舊法的理由排斥兩法的適用，或在適用時(shí)造成兩法的錯(cuò)位。（4）強(qiáng)制招標(biāo)范圍上的沖突。《招標(biāo)投標(biāo)法》將強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目的范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限賦予國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門，國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門根據(jù)這一授權(quán)制定了《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布施行。《政府采購法》將集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)的確定權(quán)賦予國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，根據(jù)這一授權(quán)，上述各級(jí)政府分別在授權(quán)范圍內(nèi)制定了集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)。不同的國家機(jī)關(guān)根據(jù)不同的授權(quán)制定了兩套強(qiáng)制招標(biāo)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，使得采購主體在法律適用上無所適從。此外，《政府采購法》還賦予了設(shè)區(qū)的市、自治州以上政府采購監(jiān)督管理部門對(duì)因特殊情況而采用公開招標(biāo)以外的采購方式（包括邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)等采購方式）的審批權(quán)，這也突破了《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。（5）例外事項(xiàng)的沖突。兩部法律都規(guī)定了涉及國家安全、國家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)以及使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金項(xiàng)目可以不進(jìn)行招標(biāo)，但《招標(biāo)投標(biāo)法》還規(guī)定了屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況也可以不進(jìn)行招標(biāo)，《政府采購法》未將此納入例外事項(xiàng)。三是重新招標(biāo)條件設(shè)定的沖突。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，只要投標(biāo)截止時(shí)投標(biāo)人少于三個(gè)，就應(yīng)該重新招標(biāo)，而不顧投標(biāo)人的投標(biāo)是否有效。《政府采購法》對(duì)以上規(guī)定進(jìn)行了優(yōu)化，規(guī)定否決所有投標(biāo)而重新招標(biāo)的條件是開標(biāo)后有效投標(biāo)人不足三家。兩部法律在重新招標(biāo)條件上的規(guī)定不盡一致，給現(xiàn)實(shí)中如何進(jìn)行重新招標(biāo)造成了法律適用上的混亂。（二）招標(biāo)投標(biāo)法律自身的缺陷《招標(biāo)投標(biāo)法》雖然已經(jīng)頒布施行，并與之配套出臺(tái)了一些法規(guī)和規(guī)章，但我國的招標(biāo)投標(biāo)法律仍存在一些不盡如人意的地方。一是統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機(jī)關(guān)缺失。各監(jiān)管部門既是運(yùn)動(dòng)員，也是裁判員，同時(shí)還是規(guī)則制定者，在各自行業(yè)內(nèi)一家獨(dú)大，權(quán)力膨脹。招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管權(quán)的分散行使，不但降低了監(jiān)管的效率，而且喪失了監(jiān)管的統(tǒng)一性、獨(dú)立性和權(quán)威性，造成目前我國招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域弄虛作假、串通招標(biāo)投標(biāo)、行賄受賄等腐敗現(xiàn)象橫生的局面。二是招標(biāo)方式設(shè)計(jì)單一?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》將招標(biāo)方式限定為兩種：公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)。兩種方式不區(qū)分國際、國內(nèi)，只是在競爭的充分性程度上有所區(qū)別。雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》在立法時(shí)對(duì)投標(biāo)人采取了較為寬松的態(tài)度，但由于分散監(jiān)管的體制設(shè)計(jì)、未設(shè)兜底條款以及過分強(qiáng)調(diào)與國際接軌而考慮國情不夠等原因，《招標(biāo)投標(biāo)法》在招標(biāo)方式的設(shè)計(jì)上仍然存在一些亟須改進(jìn)的地方。三是招標(biāo)代理資質(zhì)認(rèn)定不統(tǒng)一。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是以自己的知識(shí)、智力為招標(biāo)人提供服務(wù)的獨(dú)立于任何行政機(jī)關(guān)的組織?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定：“從事工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，其資格由國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的建設(shè)行政主管部門認(rèn)定。具體辦法由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定。從事其他招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，其資格認(rèn)定的主管部門由國務(wù)院規(guī)定?！闭沁@一規(guī)定造成了我國目前的招標(biāo)代理資質(zhì)缺乏統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀：建設(shè)部門有工程招標(biāo)代理資質(zhì)，財(cái)政部門有政府采購資質(zhì)，商務(wù)部有機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)代理資質(zhì)，國家發(fā)改委有中央投資招標(biāo)代理資質(zhì)等，不同部門審定的資質(zhì)有不同的要求，缺乏統(tǒng)一的管理。完善我國招投標(biāo)制度的幾點(diǎn)建議筆者以為，現(xiàn)行立法模式下，《政府采購法》施行在后，并在第四條中將工程招標(biāo)推給《招標(biāo)投標(biāo)法》，而將貨物和服務(wù)招標(biāo)納入調(diào)整范圍，另行規(guī)定了一套招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)范，這種妥協(xié)的方式無助于規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，反而人為切割了統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范，造成了適用上的困難。實(shí)際上，不論工程、貨物和服務(wù)，都是公共財(cái)政資金的支出，都屬于預(yù)算支出的一部分，應(yīng)由財(cái)政部門統(tǒng)一公共資金支出，招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)程序監(jiān)管。制定統(tǒng)一的《招標(biāo)投標(biāo)法》來規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，這是解決兩部法律不可調(diào)和之處的唯一途徑。就《招標(biāo)投標(biāo)法》體系內(nèi)部而言，應(yīng)在以下幾方面進(jìn)行努力：一是確定統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機(jī)關(guān)。2005年9月，《招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制暫行辦法》發(fā)布實(shí)施，建立了由國家發(fā)展改革委、監(jiān)察部、財(cái)政部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、商務(wù)部、民航總局、國務(wù)院法制辦共11個(gè)部門組成的招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制，并確定國家發(fā)展改革委為招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制的牽頭單位。11個(gè)部門組成的招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制是我國在工程建設(shè)領(lǐng)域向統(tǒng)一監(jiān)管邁進(jìn)的一次有益嘗試，但由于該機(jī)制是在承認(rèn)各行業(yè)主管部門分散監(jiān)管基礎(chǔ)上采取協(xié)商方式協(xié)調(diào)各方利益的機(jī)制，未能從根本上消除部門利益對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的影響，因而注定了該機(jī)制無法完全承擔(dān)起統(tǒng)一監(jiān)管的重?fù)?dān)。分散監(jiān)管的劣勢(shì)已經(jīng)盡顯，如果考慮到《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》監(jiān)管機(jī)關(guān)的一致性，統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機(jī)關(guān)的確定就顯得更為必要。前文已述兩部法律的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)各不相同，同為公共領(lǐng)域的采購行為，如果僅僅因?yàn)椴少弻?duì)象（工程、貨物、服務(wù)）的差別就分別確定不同的監(jiān)管機(jī)關(guān)，將不利于行政執(zhí)法的統(tǒng)一性，不同的監(jiān)管機(jī)關(guān)針對(duì)同一違法行為的寬、嚴(yán)尺度難以掌握，無法形成監(jiān)管合力，也不利于提高行政監(jiān)管水平。二是進(jìn)一步豐富招標(biāo)方式，形成招標(biāo)方式的多元化。筆者認(rèn)為，我國招標(biāo)投標(biāo)立法應(yīng)在招標(biāo)方式的選擇上更加多元化，確定多種不同的采購方式，以適應(yīng)不同規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的工程采購，并將規(guī)范的重點(diǎn)由運(yùn)行程序延伸至運(yùn)行程序和采購方式的審批并重，以此確保不同的采購方式都能在各自的適用范圍內(nèi)起到保障工程交易健康發(fā)展的作用。我國仍應(yīng)將議標(biāo)作為一種法定的工程采購方式加以規(guī)范，明確其適用范圍和運(yùn)行程序，并強(qiáng)化其程序啟動(dòng)前的審批監(jiān)管力度，將有權(quán)機(jī)關(guān)的強(qiáng)制審批作為程序啟動(dòng)的前提，以保障議標(biāo)這一工程采購方式不被濫用。此外，我國招標(biāo)投標(biāo)立法應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定邀請(qǐng)招標(biāo)的適用范圍，只有在公開招標(biāo)的條件不具備，如潛在投標(biāo)人數(shù)量不足導(dǎo)致競爭性不充分等情況下才適用，并規(guī)定嚴(yán)格的適用審批程序和潛在投標(biāo)人的選擇程序。邀請(qǐng)招標(biāo)雖然是在競爭性不夠充分的條件下采用的采購方式，但更需要比公開招標(biāo)更加嚴(yán)格的程序來保證邀請(qǐng)招標(biāo)過程的公平和公正。三是統(tǒng)一招標(biāo)代理資質(zhì)審批權(quán)，全國范圍內(nèi)分類設(shè)置統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)專家?guī)臁９P者以為，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理混亂的問題，需要在明確統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上解決。此外，各招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的評(píng)標(biāo)專家?guī)鞈?yīng)該統(tǒng)一，在全國范圍內(nèi)設(shè)置統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)專家?guī)?，并按專業(yè)類別進(jìn)行分類，按專業(yè)類別設(shè)定統(tǒng)一的條件遴選專家，專家?guī)鞂?shí)行動(dòng)態(tài)更新，不同的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展評(píng)標(biāo)時(shí)都從統(tǒng)一的專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家組成符合法定條件的評(píng)標(biāo)委員會(huì)。從招標(biāo)代理行業(yè)的現(xiàn)狀看，目前的招標(biāo)代理行業(yè)盡管在資質(zhì)方面提出了明確要求，在制度方面也在逐漸健全，但距離規(guī)范化運(yùn)行還言之尚早。因此，招標(biāo)代理行業(yè)要想能夠在我國發(fā)展壯大，在資質(zhì)和專家?guī)旃芾矸矫鎸?shí)現(xiàn)行業(yè)規(guī)范化是其首要的發(fā)展方向。招標(biāo)投標(biāo)制度是從源頭上預(yù)防工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題的制度保障，《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布施行已十年，但工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題仍呈愈演愈烈之勢(shì)，亟須立法機(jī)關(guān)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)制度作出調(diào)整