工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)問題研究

伴隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用、農(nóng)工商一體化的發(fā)展，以及政府對農(nóng)業(yè)扶持政策的落實，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和延伸的前景在不斷“升溫”，倍受工商業(yè)的關(guān)注。近年來，不僅我國的城鎮(zhèn)工商業(yè)資本紛紛“上山下鄉(xiāng)”，在全國掀起了一股投資效益農(nóng)業(yè)的熱潮，而且外國資本也采用不同方式逐步進入我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、儲運等領(lǐng)域，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和發(fā)展等方面扮演著重要的角色。一方面，工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)，可以在很大程度上緩解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中各環(huán)節(jié)的資金短缺問題，有助于創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營模式，促進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步；另一方面，伴隨著工商業(yè)資本的進入，農(nóng)用土地大規(guī)模集聚到工商業(yè)資本手中，涉及糧食產(chǎn)量、種子等產(chǎn)業(yè)安全的問題也隨之被提到議事日程上來，引起社會各界的關(guān)注。本文剖析當前工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的原因、方式及土地流轉(zhuǎn)問題，分析工商業(yè)資本對農(nóng)村社會經(jīng)濟關(guān)系的影響，試圖為工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)提供管理層面的建議。一、工商業(yè)資本緣何進入農(nóng)業(yè)逐利是資本的本性，工商業(yè)資本也不例外。按照傳統(tǒng)觀點，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較利益低，無大利可圖，那么，工商業(yè)資本緣何還要進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域？難道工商業(yè)資本改變了追求利潤的面目了嗎？結(jié)論當然不是資本“變性”，而是農(nóng)業(yè)的內(nèi)外部環(huán)境給予工商業(yè)資本進入的機會和強大的吸引力。(一)從產(chǎn)業(yè)鏈上看，農(nóng)業(yè)成為利潤率較高的產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的利潤計算常常局限于初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，該過程是處于最上游的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中的一個環(huán)節(jié)，此環(huán)節(jié)的利潤率是所有產(chǎn)業(yè)鏈條中最低的。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，也稱為新農(nóng)業(yè)，則把從生產(chǎn)、加工到儲存、銷售等多個與農(nóng)產(chǎn)品緊密相關(guān)的環(huán)節(jié)融為一個產(chǎn)業(yè)鏈條，農(nóng)業(yè)利潤的測量不僅僅依賴于簡單的初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)階段，而是產(chǎn)業(yè)鏈條延伸之后的各環(huán)節(jié)利潤的綜合計算。農(nóng)業(yè)利潤計算路徑的延伸使農(nóng)業(yè)成為利潤率較高的產(chǎn)業(yè)之一。例如，一些玉米的深加工產(chǎn)品附加值比原糧的價值要高很多。如果玉米的收購價格每噸為1500元左右，那么加工成玉米淀粉的價格每噸就可以增加價值500元，加工成玉米汁的價格每噸則可增值1500元，加工成蛋白粉的價格每噸則可增值2500元，其利潤率要遠遠高于2009年的全國5.47%的工業(yè)企業(yè)平均利潤率，而像生態(tài)農(nóng)業(yè)的成本利潤率甚至可以達到60%。①因此，如果將農(nóng)業(yè)作為一個完整的產(chǎn)業(yè)部門來考慮，農(nóng)業(yè)的投資效益是較高的，對工商業(yè)資本具有很大的吸引力。(二)政府扶持政策下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險被降低就政策層面而言，政府對農(nóng)業(yè)的扶持政策也是吸引工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)的原因，尤其是進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)源頭環(huán)節(jié)的工商資本從政府扶持農(nóng)業(yè)政策中獲益頗多。取消農(nóng)業(yè)稅，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村等一系列政府支持新農(nóng)村建設(shè)和保護農(nóng)業(yè)的方針政策出臺之后，財政、金融等政策不斷向農(nóng)村傾斜。政府對農(nóng)業(yè)實行“四補貼”政策，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行向種糧農(nóng)民的直接補貼，加上農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼。2009年，中央財政安排對種糧農(nóng)民的直接補貼190億元、農(nóng)資綜合補貼756億元、良種補貼198.5億元、農(nóng)機具購置補貼130億元，總計1274.5億元。同時，農(nóng)產(chǎn)品價格的持續(xù)上漲態(tài)勢進一步刺激工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域獲取利潤的動機和行為。農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的一部分是屬于農(nóng)產(chǎn)品價格的正?；貧w，另外還有政府實施的農(nóng)產(chǎn)品價格保護政策，特別是政府實行的糧食價格最低收購價，可以進一步保護從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)和農(nóng)民的利益。2010年，政府決定進一步提高主產(chǎn)區(qū)2010年生產(chǎn)的小麥、稻谷最低收購價水平。每50公斤白小麥(三等，下同)、紅小麥、混合麥最低收購價分別提高到90、86、86元，比2009年均提高3元；每50公斤早秈稻(三等，下同)、中晚稻、粳稻最低收購價格分別提高到93、97、105元，比2009年分別提高3、5、10元。②2012年，國家決定從新糧上市起進一步適當提高主產(chǎn)區(qū)小麥、稻谷的最低收購價水平。每50公斤白小麥(三等，下同)、紅小麥、混合麥最低收購價分別提高到102、102、102元，比2011年提高7、9、9元；每50公斤早秈稻(三等，下同)、中晚秈稻、粳稻最低收購價格分別提高到120、125、140元，比2011年提高18、18、12元。③當前，農(nóng)業(yè)補貼、糧食保護等政策較大地激勵工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)。而近幾年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革和創(chuàng)新使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營成為可能，這均為大規(guī)模工商業(yè)資本的進入創(chuàng)造了條件。(三)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和發(fā)展本身需要資本投入2006年，政府頒布的“十一五”規(guī)劃綱要明確提出建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的概念；2011年，“十二五”規(guī)劃綱要提出加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。相對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的科技含量更高，商品化程度更深，產(chǎn)業(yè)鏈條更長。發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程是用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代經(jīng)營形式推進農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)、用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)的過程。在這個過程中，資本需求成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵。與分散的農(nóng)民家庭相比，工商業(yè)恰恰在人力資本、社會資本、物質(zhì)資本等方面具有先天優(yōu)勢。例如，工商業(yè)資本不僅在采納和推廣先進農(nóng)業(yè)技術(shù)方面具有優(yōu)勢，而且在擴展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條上具有優(yōu)勢。就新技術(shù)的推廣應(yīng)用而言，工商業(yè)資本可以利用土地經(jīng)營規(guī)模大、資金實力強等優(yōu)勢推廣新的農(nóng)產(chǎn)品種植品種、新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營和管理模式、采用新型農(nóng)業(yè)機械、建設(shè)新型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等，從而工商業(yè)資本完全可以打破農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性約束，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險的能力，使高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成為現(xiàn)實。就農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸而言，工商業(yè)資本不僅可以進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的源頭環(huán)節(jié)，而且可以延伸擴展到農(nóng)產(chǎn)品的加工、儲運、銷售等多個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)在生產(chǎn)、組織和管理方式上的對接，從而多途徑、多環(huán)節(jié)獲取利潤。工商業(yè)資本不僅可以涉足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)領(lǐng)域，而且還可以進一步擴展到農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，例如，參與農(nóng)村道路、醫(yī)院、學(xué)校等多項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而為工商業(yè)資本更廣泛地進入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。(四)工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)的門檻低，政策環(huán)境寬松對于政府而言，工商業(yè)資本的進入是促進地區(qū)經(jīng)濟增長的快捷之路，哪個地區(qū)吸引的資本多，哪個地方的經(jīng)濟增長就容易提升，這個適用于一般工商企業(yè)的招商引資的思想，在農(nóng)業(yè)中體現(xiàn)得更為徹底，因為農(nóng)業(yè)中有稀缺的要素資源——土地。當外來投資者需要土地而農(nóng)村發(fā)展需要資本的時候，兩者之間容易達成合作。④于是出現(xiàn)了大量工商業(yè)資本到農(nóng)村拿地、投資的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)為以村集體經(jīng)濟為代表的農(nóng)村土地所有者向工商業(yè)資本出租土地，盡管當前農(nóng)村土地不允許被買賣，但是長期出租的做法是普遍的。劉守英認為，近幾年，地方政府或集體經(jīng)濟組織主動介入土地流轉(zhuǎn)的傾向有所強化，這加速了土地流轉(zhuǎn)的步伐。四川成都、綿陽、遂寧、南充、內(nèi)江等地，成立了各種形式的中介組織或農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，主要功能是集中農(nóng)戶土地，選擇業(yè)主，談判承包合同和價格，整體招商引資。浙江省類似的結(jié)構(gòu)被稱為“土地信托中心”，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立土地信托(托管)中心，村一級則具體負責(zé)土地信托服務(wù)。全省有254個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4344個村建立了這種土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。通過流轉(zhuǎn)，浙江省形成10畝以上的規(guī)模經(jīng)營面積292.1萬畝，占總流轉(zhuǎn)土地面積的74.3%，其中10-50畝的170.42萬畝，50-200畝的86.7萬畝，200畝以上的35萬畝。2006年，浙江紹興縣土地流轉(zhuǎn)面積為7.25萬畝，其中通過土地信托中心實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地面積達4.92萬畝，形成規(guī)模經(jīng)營大戶652戶，面積4.91萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的67.72%，戶均75.43畝，100畝以上的有63戶。⑤在土地經(jīng)營規(guī)模擴大的同時，工商企業(yè)成為租賃業(yè)主的現(xiàn)象越來越多。工商業(yè)資本是否能夠進入農(nóng)業(yè)，特別是通過大規(guī)模承包、租賃等形式長期占有農(nóng)地等相關(guān)環(huán)節(jié)，我國尚未有明確的法律予以規(guī)定。這與美國、日本等國家嚴格限制工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)的法律規(guī)定形成鮮明對比。盡管，2001年中央18號文件明確提出“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中為防止企業(yè)到農(nóng)村圈地，不提倡企業(yè)到農(nóng)村大規(guī)模包地”，但是，在追求地方經(jīng)濟增長的過程中，中央和地方政策存在利益目標的不一致，從而造成政策執(zhí)行的彈性大，作為招商引資的一部分，很多工商業(yè)資本較順利地進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。二、工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)的方式依據(jù)不同的標準，工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)的方式可以劃分為不同的類型。以工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)的路徑來看，可以分為直接進入和間接進入兩種方式；以工商業(yè)資本覆蓋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)節(jié)來看，可以分為單一環(huán)節(jié)進入、多環(huán)節(jié)進入和全面進入；以工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)的具體環(huán)節(jié)來看，可以分為生產(chǎn)環(huán)節(jié)進入、流通環(huán)節(jié)進入、加工環(huán)節(jié)進入、儲運環(huán)節(jié)進入等多種方式。下面，我們從直接和間接兩種進入方式分析工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)的狀況。(一)工商業(yè)資本直接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)一種工商業(yè)資本直接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的形式是：工商業(yè)資本直接從農(nóng)民手中或采取反租倒包的形式從村集體經(jīng)濟組織手中承包土地，直接投資進行規(guī)模化種植或養(yǎng)殖活動，在此基礎(chǔ)上發(fā)展成為一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，成為產(chǎn)、加、銷一體化的農(nóng)業(yè)企業(yè)。賈晉等認為這是工商業(yè)資本通過“要素契約”形式進入農(nóng)業(yè)的一種路徑。⑥另外一種工商業(yè)資本直接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的形式是通過工商業(yè)資本對在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)從事生產(chǎn)活動的、已經(jīng)破產(chǎn)或退出的農(nóng)業(yè)上市公司進行收購、兼并，從而直接組建農(nóng)業(yè)上市公司，經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目。例如，國內(nèi)著名的“三九”工業(yè)企業(yè)集團為農(nóng)業(yè)開發(fā)的廣闊前景所吸引，實施“神農(nóng)計劃”，通過直接投資、合作或并購、資產(chǎn)重組等多種形式進入農(nóng)業(yè)，已收購、兼并農(nóng)業(yè)上市公司20多個，實際控股資產(chǎn)達12億元，連接農(nóng)民30萬戶。再如，高盛斥資近3億美元在湖南、福建等生豬養(yǎng)殖的重點地區(qū)全資收購了10家養(yǎng)殖場。(二)工商業(yè)資本間接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)工商業(yè)資本間接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的方式主要表現(xiàn)為：一是工商資本控制的公司與農(nóng)戶之間建立緊密型的產(chǎn)銷關(guān)系，以公司為“龍頭”，以農(nóng)戶為“龍尾”，以合同或商品契約的形式構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)品流通、銷售之間的聯(lián)系渠道。在這種方式中，工商資本不直接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而是以資金、技術(shù)、產(chǎn)品等的供需合同為紐帶，將農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場、工商資本聯(lián)系在一起。二是工商業(yè)資本利用中介組織與農(nóng)戶聯(lián)系在一起。這里的中介組織可以是技術(shù)服務(wù)組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織或協(xié)會等，工商業(yè)資本采取與各類組織簽訂產(chǎn)品供銷、資金或技術(shù)供給等協(xié)議，將資本與農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較松散地聯(lián)系在一起。三是工商業(yè)資本通過建立農(nóng)產(chǎn)品交易場所，建立農(nóng)產(chǎn)品信息、技術(shù)等的交易平臺，提供農(nóng)產(chǎn)品加工、儲運等服務(wù)，進而直接進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的各環(huán)節(jié)。例如，最近《人民日報》的一篇關(guān)于以黑石為首的部分外資進入壽光農(nóng)產(chǎn)品物流園，并嘗試構(gòu)建全國蔬菜及農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)物流網(wǎng)絡(luò)的報道進一步引起人們對于工商業(yè)資本，特別是外國資本進入農(nóng)業(yè)的關(guān)注。以黑石為主的部分外資和香港旺益集團等共同組建了新公司——地利控股，其目標是以壽光農(nóng)產(chǎn)品物流園等批發(fā)市場為依托上市，并構(gòu)建一個遍布全國的蔬菜及農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)物流網(wǎng)絡(luò)。目前，“新的壽光物流園功能齊全，主要是圍繞蔬菜提供交易、制冷、包裝、運輸?shù)纫幌盗械纳虡I(yè)服務(wù)。目前傭金收入占總收入的30%至40%。”⑦無論是工商資本與農(nóng)戶之間直接建立聯(lián)系，還是先與中介組織建立聯(lián)系，然后通過中介組織與農(nóng)戶建立的形式，或者是通過強大的工商業(yè)資本實力控制與農(nóng)產(chǎn)品流通和銷售相關(guān)的服務(wù)環(huán)節(jié)的形式，工商業(yè)資本間接進入農(nóng)業(yè)通常是通過技術(shù)推廣、資金融通、銷售保障等方式，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引導(dǎo)到區(qū)域化生產(chǎn)或協(xié)作的過程中，并且依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的輻射，帶動更多的農(nóng)民加入到工商業(yè)資本的控制之下。例如，無錫市前洲鎮(zhèn)西塘村，引進上市公司福建超大集團的資金、技術(shù)和管理，種植無公害蔬菜500畝,產(chǎn)品主要供應(yīng)上海、無錫市場。工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)的結(jié)果是帶來了以標準化生產(chǎn)為基礎(chǔ)的規(guī)?；?jīng)營模式，隨之而生的是工商業(yè)資本控制下的各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和服務(wù)體系的加強。工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)，一定程度上彌補了農(nóng)業(yè)投入的不足，提高了農(nóng)業(yè)科技水平，為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了生機與活力。鄭有貴認為，“工商資本大量進入農(nóng)村是‘雙刃劍’，可以解決農(nóng)村發(fā)展資金短缺的難題，地有可能使農(nóng)民淪為工商資本的雇傭而弱化農(nóng)民的主體地位。”⑧目前，工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)帶來的主要挑戰(zhàn)是：如何保障規(guī)模經(jīng)濟帶動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民土地權(quán)益、合理種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護性開發(fā)各類資源、避免資本壟斷等。其中，最為核心的問題是如何在土地有序流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民的土地權(quán)益。三、工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)問題就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)而言，工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)逐利的基本條件是農(nóng)地集聚，形成一定的經(jīng)營規(guī)模，獲取規(guī)模效益。因此，集聚土地通常是工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域必須要完成的首要任務(wù)。目前，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度約束和政策規(guī)制條件下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為集聚土地、擴大規(guī)模的主要方式。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，因工商業(yè)資本進入而帶來的主要問題有如下幾方面：(一)政府或村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，忽視農(nóng)民話語權(quán)工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)通常被作為縣鄉(xiāng)政府“招商引資”工作的一部分，是評價政府部門業(yè)績的一個方面，因此，政府非常愿意將工商業(yè)資本引進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。農(nóng)地集聚作為工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)的條件，如果依靠工商業(yè)資本與農(nóng)民一家一戶進行“談判”，那么交易成本高，效率低，這是很難完成的。因此，為使工商業(yè)資本盡快進入，在農(nóng)地集聚過程中，往往都伴隨著基層政府力量的介入，甚至出現(xiàn)由政府力量主導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的情況，從而使“自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地”的行為轉(zhuǎn)變成“強制流轉(zhuǎn)”，為“工商業(yè)資本創(chuàng)造有利條件”而忽略了“農(nóng)村家庭條件的復(fù)雜性”。特別是在“推進整村或數(shù)村農(nóng)地同時流轉(zhuǎn)”的情況下，農(nóng)民及其家庭的情況差異性很大，忽略這種差異性，采取“強制流轉(zhuǎn)”，會導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各利益主體之間的矛盾、沖突，并出現(xiàn)“后遺癥”。究其原因在于，大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)往往是“自上而下”進行推動的，這類行動極易忽視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民作為土地承包方的話語權(quán)。在以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，村集體經(jīng)濟組織是聯(lián)系政府、工商業(yè)資本和農(nóng)民的關(guān)鍵，村集體經(jīng)濟組織也往往成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者。《農(nóng)村土地承包法》第二章第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包”。法律賦予村集體經(jīng)濟組織或村民委員會代表農(nóng)民集體利益的權(quán)利，同時第十四條也規(guī)定，“發(fā)包方承擔(dān)維護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)”、“尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)”的義務(wù)。然而，出租土地可以帶來地租收益，尤其是出租給資本實力雄厚的大資本，更是租金收益非?？捎^。例如，1996年，廣州郊區(qū)石井鄉(xiāng)的一個村子向四個蔬菜批發(fā)公司出租了4片土地，當時每平米每月的租金是11元，因此，這些蔬菜批發(fā)公司每年要向該村繳納2000多萬元的租金。⑨在利益驅(qū)動下，村集體經(jīng)濟組織不僅組織實施農(nóng)地流轉(zhuǎn)活動，而且代表農(nóng)民簽證農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，代替農(nóng)民管理土地流轉(zhuǎn)收益，這樣的利益和權(quán)力誘因進一步強化了村集體經(jīng)濟組織“變更或解除土地承包合同”的做法，從而不斷出現(xiàn)村集體經(jīng)濟組織采取“兩田制”、“反租倒包”等形式將農(nóng)地大規(guī)模出租的現(xiàn)象，顯然這已經(jīng)違反《農(nóng)村土地承包法》第二十六條“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”的規(guī)定。也就是說，法律雖然規(guī)定村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)民土地承包期內(nèi)不能收回農(nóng)民土地，但實際土地流轉(zhuǎn)中卻出現(xiàn)由于租金利益拉動和外部力量推動而導(dǎo)致的各類不能落實法律規(guī)定的情況。⑩《農(nóng)村土地承包法》第四十八條規(guī)定，“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準”。這條規(guī)定說明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟組織成員進行承包經(jīng)營的時候，必須經(jīng)過“大多數(shù)村民”的同意。筆者的實地調(diào)查亦表明，在現(xiàn)行大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，部分村集體經(jīng)濟組織確實通過召開村民會議或村民代表會議的程序，集體決策決定是否大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)地，這個過程符合法律規(guī)定。然而，這里的問題是：少數(shù)服從多數(shù)的投票規(guī)則，是否意味著忽視“不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民的利益”。土地既是資源，也是資產(chǎn)。對“以土地作為資源”，且以農(nóng)耕為主要生產(chǎn)和生活方式的農(nóng)民來講，土地便是“衣食父母”；而“以土地作為資產(chǎn)”，不以農(nóng)耕為主、甚至放棄農(nóng)耕生活的另一部分農(nóng)民來說，流轉(zhuǎn)土地則使收益更大化。而在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的投票表決中，如果以多數(shù)后者的意見代替少數(shù)前者的意見，那么可想而知，前者福利將受到極大的損失。因此，在將農(nóng)地出租給工商業(yè)資本的案例中，在如何既實現(xiàn)多數(shù)人對租金利益的訴求，又保護少數(shù)人對耕種土地的需求，是尊重少數(shù)人話語權(quán)的重要表現(xiàn)。顯然，在農(nóng)村土地承包期內(nèi)，即使村集體經(jīng)濟組織“不假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)”(《農(nóng)村土地承包法》第三十五條)，也容易出現(xiàn)忽視少數(shù)農(nóng)民話語權(quán)的情況。也就是說，程序合法并不意味著結(jié)果公平。即使農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序符合法律規(guī)定，那么也在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)村集體經(jīng)濟組織控制和掌握租金收入、從中獲取利益的情況，從而損害了農(nóng)民的利益，這就是不合理合法的、忽視農(nóng)民利益的行為了。(二)工商業(yè)資本承租農(nóng)地后出現(xiàn)改變農(nóng)地用途的情況工商業(yè)資本控制的農(nóng)地規(guī)模從上百畝到幾千畝不等，但一般而言，其規(guī)模都超過當?shù)剞r(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地而形成的十至幾十畝的土地規(guī)模。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)地用途變更情況更值得關(guān)注。2008年中央十七屆三中全會通過了《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，其中對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提出了三個“不得”：“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！彪m然有2008年的政策規(guī)定，但是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途改變的情況在2008年以前已經(jīng)存在，2008年的政策顯然體現(xiàn)出政府已經(jīng)認識到農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)地用途改變情況的嚴重性。當然，在2008年之后的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中是否可以避免改變農(nóng)地用途的情況發(fā)生，也需要政府進行很好地監(jiān)督。工商業(yè)資本承租農(nóng)地的時間一般比較長，農(nóng)地出租之后的用途變更方式通常有兩種情況：一是農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，在無政府審批和許可的情況下，在農(nóng)地上建設(shè)房屋、旅館等非農(nóng)設(shè)施，以出租、出賣等方式用于牟利；二是農(nóng)業(yè)內(nèi)部農(nóng)地用途的變更，通常是將良田改為經(jīng)濟作物、水果等作物用地。前者在監(jiān)管嚴格的情況下，比較容易被發(fā)現(xiàn)，可以采取適當?shù)拇胧┯枰约m正；而后者則相對比較隱秘，不容易被發(fā)現(xiàn)。工商業(yè)資本承租農(nóng)地之后之所以改變農(nóng)地用途，是出于利益考慮。一般而言，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大田作物經(jīng)濟效益低，特別是以糧食生產(chǎn)為主的傳統(tǒng)種植業(yè)，更無高利潤可言。對于以逐利為目標的工商業(yè)資本而言，投資于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的投資回報率是非常低的，如果再受到自然風(fēng)險、市場風(fēng)險的雙重負向影響，那么投資傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)基本無利可圖，甚至虧本。因此，對于工商業(yè)資本而言，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域要想掙錢，只有改變農(nóng)地用途，將種植糧食作物的農(nóng)地改為種植經(jīng)濟作物、果樹作物等高產(chǎn)、高效作物的土地，提升農(nóng)地價值，從而獲取收益。農(nóng)地用途改變帶來的問題是：違反基本農(nóng)田保護制度規(guī)定，保障糧食安全的目標受到挑戰(zhàn)。這里以山東省龍口市Y村為例，描述農(nóng)地用途變更的情況。1997年，作為招商引資的結(jié)果，一位新加坡外商決定承租Y村的農(nóng)地，作為水果生產(chǎn)基地。于是，采取“反租倒包”的方式，村集體經(jīng)濟組織將全村土地集中收回，然后將該村農(nóng)地租賃給該工商資本，租期為20年。該村原有的幾千畝耕地在出租之后，完全轉(zhuǎn)變?yōu)楣麍@，雖然名義上這片土地還是“耕地”，但是卻不再種植任何糧食作物。這種農(nóng)業(yè)內(nèi)部農(nóng)地用途變更的情況，至今仍然沒有明確的政策或法規(guī)予以規(guī)范其是否合法。(三)弱勢農(nóng)民因大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)而使維持可持續(xù)生計受到挑戰(zhàn)目前，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)為集體所有，因此，工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)不會導(dǎo)致農(nóng)民破產(chǎn)，但是，在租賃合同存續(xù)期內(nèi)，單靠租金收入不能保證農(nóng)民能夠維持可持續(xù)的生計。在大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，需要考慮的問題不僅僅是工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)能夠帶來多少資金、給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來多大的貢獻，而最為重要的是考慮農(nóng)地流轉(zhuǎn)后如何保障農(nóng)民可持續(xù)生計的問題。就業(yè)是維持生計的重大保障，因此，轉(zhuǎn)移當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)往往成為土地流轉(zhuǎn)的主要任務(wù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管當?shù)卣诮槿氪笠?guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，都一定程度上關(guān)注農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)問題，包括要求承包流轉(zhuǎn)農(nóng)地的企業(yè)或單位承擔(dān)一定的吸納當?shù)亓鞒鲛r(nóng)地的農(nóng)民就業(yè)的責(zé)任，將“農(nóng)民”吸納為“農(nóng)業(yè)工人”；但是，對于年齡過長、體弱多病、自身非農(nóng)就業(yè)能力低的弱勢農(nóng)民，其轉(zhuǎn)移就業(yè)的難度很大；加上當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益(租金)普遍不高(11)，農(nóng)民維持可持續(xù)生計的能力不斷下降，這樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)將損害農(nóng)村弱勢群體的利益。沒有農(nóng)地作為吸納農(nóng)村勞動力的蓄水池，沒有農(nóng)地提供給農(nóng)民的基本生活必需品，弱勢農(nóng)民維持可持續(xù)生計的困難可想而知。仍以Y村為例。農(nóng)地租出之后，一部分老弱村民沒有可行的就業(yè)渠道，只能靠租金收入生活?！耙徊糠洲r(nóng)民從業(yè)主變成了雇工”，成為農(nóng)業(yè)工人，賺取工資收入；“一部分農(nóng)民棄農(nóng)從工、從商”，從第二、三產(chǎn)業(yè)獲取收入。租金由村集體經(jīng)濟組織管理，農(nóng)民每年從村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)取。在開始的幾年內(nèi)，租金是每人每年500元，后來上漲為每人每年700元。在農(nóng)村，這些租金相當于農(nóng)民購買口糧的價格，其它生活成本皆需通過其它路徑獲取。在土地出租的開始幾年，農(nóng)民們普遍感覺不錯。一方面，不用必須從事繁重的農(nóng)業(yè)勞動，農(nóng)民們感覺體力上輕松了很多；另一方面，農(nóng)民家家都有存儲的余糧，不必購買糧食，因此貨幣緊缺的情況并不明顯。但是幾年過去之后，農(nóng)民們的余糧用完了，而各種家庭消費有增無減，人們心中就開始慌了。雖然糧食可以從市場上購買，但是租金收入相對于生活成本而言，太低了，而獲取收入的路徑并沒有增多。在采訪中，農(nóng)民們說，“雖然現(xiàn)在農(nóng)村做飯用煤氣的多了，但是用煤氣得花錢買，過去很多家庭會以玉米秸稈、玉米芯等為燃料，適當減輕煤氣開支，特別是冬天，這些天然燃料既可以燒火做飯，又可以暖炕，沒有成本而且效果很好；現(xiàn)在因為沒有土地，所以也就沒有這些燃料了，冬天取暖就必須燒煤，一噸煤就要200-300元不等，價格還在漲，一個冬天光燒煤也要2—3噸，租金收入根本不夠。另外，過去在自家地的田間地頭種上幾顆蔥、幾顆豆，菜就有得吃了，也不用買。而現(xiàn)在，吃的、用的，全得花錢。如果家里有孩子上學(xué)或是生病，那么生活開支就更大了。”可見，土地出租確實影響到當?shù)剞r(nóng)民的生活，特別是影響到那些維持可持續(xù)生計能力比較差的農(nóng)民的生活狀況。因此，在農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中，不僅要看到農(nóng)地的經(jīng)濟價值和貨幣收益，而且還要看到它的社會價值。如果能夠在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的同時，通過調(diào)整農(nóng)地位置、保留部分農(nóng)地等靈活做法，為愿意耕種農(nóng)地的農(nóng)民提供必要的生產(chǎn)條件，使大資本企業(yè)和小資本農(nóng)戶能夠在共同的天空下生產(chǎn)和發(fā)展，從而兼顧不同群體的利益，那么這樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)才可能成功。(四)大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)伴隨著矛盾和沖突，調(diào)整著農(nóng)村社會經(jīng)濟關(guān)系大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)往往涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜，這致使農(nóng)村社會經(jīng)濟關(guān)系也變得復(fù)雜起來。仍以Y村為例。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)開始，Y村居民與工商業(yè)資本、村集體經(jīng)濟組織之間的矛盾和沖突就出現(xiàn)了。首先，該村出現(xiàn)了“盜竊行為”，從開始盜竊果樹的剪枝到后來盜竊成熟的果實。為了保護生產(chǎn)果實，工商業(yè)資本雇傭非本村和本地的工人作為安保人員，結(jié)果出現(xiàn)了“偷盜”和“防盜”之間的沖突，出現(xiàn)了偷盜者被打傷的情況。本來應(yīng)該由地方治安部門參與管理的問題，演化為企業(yè)與社區(qū)居民之間的沖突，對企業(yè)和農(nóng)民都沒有好處，也嚴重損害了社會安全和穩(wěn)定，這不僅不利于農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定和諧，也不利于企業(yè)的長遠發(fā)展。其次，2009年，雖然該村外包土地的合同還沒到期，但是工商業(yè)資本退出了，土地回歸農(nóng)民，12年前的土地以12年后的人口進行了再次的平均