戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展“變量”政府與市場分工

在各級政府的推動下，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。然而，發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種問題又表明，政府當(dāng)應(yīng)充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢，但必須擺正位置并作出正確選擇。在此，就政府與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系以及政府應(yīng)當(dāng)扮演的角色進行探討。一、政府與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的關(guān)系綜合不同學(xué)者（張少春，2010；劉志陽、施祖留，2010；李曉華、呂鐵，2010；朱瑞博，2010）關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的定義，這里認(rèn)為：所謂戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是一個國家或地區(qū)因新興科技與產(chǎn)業(yè)的深度融合而催生出的一批產(chǎn)業(yè)；盡管尚未形成市場規(guī)模，但掌握了核心關(guān)鍵技術(shù)，是具有廣闊市場前景和科技進步引導(dǎo)能力的產(chǎn)業(yè)；它關(guān)系到國民經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，代表著未來經(jīng)濟和技術(shù)的發(fā)展方向，對經(jīng)濟社會發(fā)展和國家安全具有重大和長遠(yuǎn)影響，是政府產(chǎn)業(yè)政策重點扶持的產(chǎn)業(yè)。2010年9月8日，在國務(wù)院召開的常務(wù)會議上，正式確定節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車等七大產(chǎn)業(yè)為我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。即便如此，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵、邊界仍有較大彈性。隨著戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在我國的興起并成為國家重大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，學(xué)術(shù)界就此展開大量研究，并集中關(guān)注了以下幾方面的問題：第一，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的基本特性；第二，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟周期的關(guān)系；第三，創(chuàng)新、資本市場與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第四，政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用和角色等。在此，首先就政府與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系進行一些探討。下面從規(guī)范分析和經(jīng)驗考察兩個方面整理相關(guān)研究文獻。（一）規(guī)范分析在規(guī)范研究方面，盡管目前我國學(xué)術(shù)界還沒有形成比較規(guī)范和一致的分析范式，但已經(jīng)出現(xiàn)一些很有啟發(fā)性的觀點。陳洪濤等(2008)研究了政府通過法律促進、技術(shù)服務(wù)、資金支持等科技管理制度，稅收政策、人才引進、人員合作等激勵政策，信息擴散、需求引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施等市場環(huán)境建設(shè)，對新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮的獨特作用。張少春(2010)指出，由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，在市場調(diào)節(jié)的前提下，政府對關(guān)系國家經(jīng)濟、社會、國防安全的戰(zhàn)略性領(lǐng)域和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮宏觀指導(dǎo)、政策激勵誘導(dǎo)和必要的組織協(xié)調(diào)等作用。鐘清流(2010)認(rèn)為，政府可以利用其整合資源的優(yōu)勢，通過財政政策迅速促使戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的成長，但因政府決策遠(yuǎn)離技術(shù)前沿和生產(chǎn)一線，決策失敗的風(fēng)險較大，如果政府干預(yù)過度后果會更嚴(yán)重，而企業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動才是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本動源。因此，政府的角色在于加強教育投入，培育創(chuàng)新主體的能力，以及通過規(guī)范市場和強化宏觀引導(dǎo)以營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。時杰(2010)首先把戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分為創(chuàng)新、增長和成熟等三個階段，他認(rèn)為，在創(chuàng)新階段，政府應(yīng)對這些產(chǎn)業(yè)予以直接扶持，重點是建立相關(guān)配套政策體系和對研發(fā)及支持體系的資金投入；在增長階段，政府通常是通過出臺產(chǎn)業(yè)政策激勵要素向這些產(chǎn)業(yè)傾斜；在成熟階段，政府利用各種政策手段，組合高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素，進一步推動和引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。陳玲、林澤梁、薛瀾(2010)利用博弈方法，分析了我國地方政府在經(jīng)濟和政治的雙重激勵下，對發(fā)展本地新興產(chǎn)業(yè)的態(tài)度和行為。他們得出的結(jié)論是：在政治激勵下，地方政府傾向于采取形式化、表面化的政策執(zhí)行策略，雖然有助于營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的熱烈氛圍，但缺乏實質(zhì)性的投入和實施。在有效的經(jīng)濟激勵下，地方政府則傾向于主動采取實質(zhì)性的政策執(zhí)行，但從地方政府的自身利益出發(fā)，其行為方向與中央政策未必完全一致。只有當(dāng)中央政策對地方政府的政治激勵和經(jīng)濟激勵均十分有效時，地方政府才會采取積極主動的實質(zhì)行動策略，也才真正有助于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。洪銀興(2010)認(rèn)為，要想使新興產(chǎn)業(yè)成為地方的支柱產(chǎn)業(yè)，地方政府需要解決新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟、成本控制和空間布局等三方面的問題。（二）經(jīng)驗考察從廣義上說，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗考察也應(yīng)該包括對歷次產(chǎn)業(yè)革命中新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究。眾所周知，人類歷史上第一次產(chǎn)業(yè)革命發(fā)生在18世紀(jì)70年代的英國。當(dāng)時的英國政府出于對新興產(chǎn)業(yè)的扶持，主要實施了如下間接性政策：完善相關(guān)法律制度，鼓勵技術(shù)與企業(yè)組織創(chuàng)新。比如，英國于1642年頒布了第一部專利法（《獨占法》），以保護和刺激人們的技術(shù)發(fā)明和創(chuàng)新。利用財稅政策，推動制度創(chuàng)新，扶持企業(yè)發(fā)展，推動組織創(chuàng)新，等等。正如經(jīng)濟史學(xué)家卡洛·M.奇波拉(1973)指出的：“不列顛國家利用它對法律、社會和政治制度的影響，利用它對使人們自由發(fā)揮能力和利用資源的影響，在幾代人的時間里致力于建立一種和人行動能掀起工業(yè)革命的社會結(jié)構(gòu)?！盵1]而在法國、奧地利后續(xù)的工業(yè)化過程中，政府則扮演了更直接和更重要的角色。美國史學(xué)和經(jīng)濟學(xué)教授戴維·蘭迪斯在《劍橋歐洲經(jīng)濟史（第六卷）》中就指出，在17世紀(jì)和18世紀(jì)，法國、奧地利等國政府為推進本國的工業(yè)化，政府首先制定了工業(yè)發(fā)展計劃，通過舉辦國家企業(yè)直接參與經(jīng)濟生活，對于私人企業(yè)的幫助則采取直接投資、財務(wù)資助，提供勞動力、技術(shù)專利或者排他性銷售權(quán)、擔(dān)保供應(yīng)、技術(shù)咨詢、低息或者無息貸款、全額補貼等措施，以達(dá)到帶動其他模仿者投入經(jīng)營。政府還通過給予制造業(yè)的優(yōu)惠和特權(quán)以刺激建立新工業(yè)部門或引進新技術(shù)。同時，政府還派遣人員到國外進行技術(shù)考察，鼓勵英國的發(fā)明家和制造家向本國傳授先進的生產(chǎn)方法，鼓勵外國企業(yè)在本國落戶等[2]。厲以寧(2010)在其新作《工業(yè)化和制度調(diào)整——西歐經(jīng)濟史研究》一書中，考察了西歐各國政府在其早期工業(yè)化過程中的作用。他在“投資是工業(yè)化第一推動力”的命題下，研究了西歐各國政府在促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在物質(zhì)資本、人力資本和社會經(jīng)營資本形成中的作用。在物質(zhì)資本方面，政府主要投資于某些行業(yè)的工廠建設(shè)，包括軍事工業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)不能自給的行業(yè)，并采取國有或國家控股方式；在人力資本方面，政府主要投資于教育，以提高國民素質(zhì)和培養(yǎng)各類專門人才，以適應(yīng)工業(yè)化的需要；在社會經(jīng)營資本方面，政府主要投資于如鐵路、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，為工業(yè)化提供更多的社會經(jīng)營性資本。張少春(2010)研究了19世紀(jì)60年代，德國在第二次科技革命過程中，政府所扮演的角色及其采取的政策措施。第一，根據(jù)國情制定工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，通過銀行參股，解決企業(yè)資金問題；第二，通過舉辦國有企業(yè)、資助私營企業(yè)，以及提高關(guān)稅、建立關(guān)稅同盟等舉措，發(fā)展本國的新興產(chǎn)業(yè)；第三，大力推行教育改革，促進新技術(shù)的開發(fā)和利用。王宏和駱旭華(2010)以美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，研究了美國政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。他們指出，自20世紀(jì)50年代美國興起半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)開始，美國政府就通過政府采購、研發(fā)投入、稅收減免、立法保護知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)造國際環(huán)境等推、拉手段，特別是政府的技術(shù)采購為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造較大的市場空間。萬軍(2010)研究了日本政府促進本國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，包括政府預(yù)測關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展趨勢，制定和實施大型科技發(fā)展計劃；不斷完善研究開發(fā)補助金制度，為技術(shù)研發(fā)提供資金支持。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，日本通產(chǎn)省在十余年時間里累計投入約568億日元的巨額研發(fā)費用，為第五代計算機技術(shù)的研制提供了充足的資金支持；建立官民合作開發(fā)體制，共同分擔(dān)研發(fā)風(fēng)險，政府不僅通過提供補助金等方式提供研發(fā)經(jīng)費，還參與研發(fā)活動的組織和協(xié)調(diào)；此外，日本政府采取稅收優(yōu)惠、低息貸款等財政金融政策，鼓勵新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實行稅收優(yōu)惠和特別折舊制度，并給予政府補貼。對用于購置技術(shù)開發(fā)的資產(chǎn)免征7%的稅金，高科技企業(yè)可以獲得低息貸款，一旦研發(fā)失敗，則只需歸還本金，無需支付利息[3]。周菲和王寧(2010)研究了芬蘭政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。他們指出，政府首先瞄準(zhǔn)世界先進目標(biāo)制定出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃或行動計劃；努力構(gòu)建包括教育和科技投入的社會驅(qū)動機制；鼓勵企業(yè)走出去和開放國內(nèi)市場，以拓展企業(yè)的國際市場和國際合作。根據(jù)以上對兩類文獻的梳理，至少可以得到以下四點結(jié)論：結(jié)論一：制定出一個符合科技發(fā)展趨勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，是政府推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要和持久的選擇，這已成為當(dāng)今世界上許多國家的通行做法。結(jié)論二：處于發(fā)展初期的新興產(chǎn)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，需要外力特別是政府的扶持，政府可以直接介入產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，在研發(fā)和企業(yè)運營方面提供必要的資金和政策支持，擴大政府對新產(chǎn)品、新技術(shù)的采購額度，甚至可以通過舉辦國家企業(yè)以推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速成長。但在新興產(chǎn)業(yè)進入成長期后，政府則應(yīng)在改善產(chǎn)業(yè)運行的外部環(huán)境方面多作貢獻，并逐步從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部運行中退出。結(jié)論三：盡管政府能夠發(fā)揮獨特作用，但戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然主要依靠市場的自發(fā)調(diào)節(jié)和發(fā)揮企業(yè)的自主創(chuàng)新能力。長期而言，市場是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生性因素，而政府則屬于外生性因素。結(jié)論四：中央政府應(yīng)側(cè)重于國家層面的戰(zhàn)略選定、制定產(chǎn)業(yè)政策和營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，而地方政府則應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，側(cè)重于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的具體發(fā)展，幫助企業(yè)解決好規(guī)模、成本控制和空間布局等實際問題。也就是說，即便政府不屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生性因素，但在事實上，我國的地方政府也更傾向于發(fā)揮著內(nèi)生性的作用。二、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政府功用考察在我國產(chǎn)業(yè)急劇轉(zhuǎn)型升級的大背景下，特別是在國際金融危機之后，我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的確取得了長足發(fā)展，同時也暴露出一些問題。（一）對當(dāng)前我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本判斷對我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的研究已有很多成果，得出的基本判斷是：第一，整體來看，我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正處于初期發(fā)展階段。盡管各個產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不均衡，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)深化速度都在不斷加快。部分領(lǐng)域的部分技術(shù)已經(jīng)領(lǐng)先于發(fā)展中國家，部分技術(shù)處于國際領(lǐng)先水平；涌現(xiàn)出一批實力較強的企業(yè)、科研機構(gòu)和人才隊伍；初步形成若干產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。第二，行業(yè)和區(qū)域發(fā)展不平衡的趨勢有所擴大。如新能源中的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，而裝備制造業(yè)中的智能機床則發(fā)展較慢；經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)、科技基礎(chǔ)雄厚的地區(qū)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較快，涉及的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也較廣，而經(jīng)濟相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)種類較少，發(fā)展速度也較慢。第三，主要由國有企業(yè)承擔(dān)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在個別行業(yè)和項目上有重大發(fā)展和突破，但整個行業(yè)進步較慢，高端裝備制造業(yè)就是典型。主要由非國有企業(yè)從事的行業(yè)不僅有明星企業(yè)涌現(xiàn)，而且行業(yè)整體發(fā)展也較為迅速。第四，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)總體技術(shù)能力處于較低狀態(tài)，與國際領(lǐng)先水平還有較大差距，戰(zhàn)略性技術(shù)專利、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和主導(dǎo)設(shè)計受制于人，缺少具有自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)。有資料顯示，我國幾乎全部光纖制造裝備、集成電路制造裝備的85%、石油化工制造裝備的80%、數(shù)控機床的70%、發(fā)電設(shè)備的90%、醫(yī)療裝備的95%都依賴進口[4]。而且，引進消化再吸收能力、模塊集成創(chuàng)新能力都相對薄弱。第五，創(chuàng)新主體的有效連接界面和協(xié)同創(chuàng)新體系尚未形成，市場和政策環(huán)境、體制機制與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，創(chuàng)新投入很不均衡。地方在發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)上有盲目跟風(fēng)傾向；部分國有企業(yè)試圖壟斷新興產(chǎn)業(yè)市場，民營企業(yè)開始遭遇進入壁壘。顯然，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所取得的成就及存在的問題，一方面與產(chǎn)業(yè)正處于初級發(fā)展階段相關(guān)，另一方面與我國政府特殊的角色和行為直接關(guān)聯(lián)。（二）政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促動研究表明，我國的政府結(jié)構(gòu)及其功能配置有較大的特殊性，其顯著特征在于政府對經(jīng)濟與社會運行的影響。然而，盡管中央政府與地方政府同處于一個“大一統(tǒng)”的強勢管理體系之內(nèi)，但在財政分權(quán)體制特有的激勵機制下，兩者在利益訴求、目標(biāo)和行為上越來越體現(xiàn)出互異和博弈的新特點，在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上也不例外。1.中央政府層面不能否認(rèn)，在政府主導(dǎo)模式下我國政府始終高度重視通過產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略指導(dǎo)同樣如此。早在2006年2月，中央政府就頒布了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，力圖在規(guī)劃期內(nèi)通過核心技術(shù)的突破和資源集成，實現(xiàn)重大戰(zhàn)略產(chǎn)品、關(guān)鍵共性技術(shù)和重大工程有所突進，以推動我國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在這個規(guī)劃綱要中，已經(jīng)提及“戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”、“新興產(chǎn)業(yè)”等概念。就戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)而言，2009年9月，國務(wù)院先后召開三次有關(guān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的座談會，強調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重大意義。2009年11月，溫家寶總理在《讓科技引領(lǐng)中國可持續(xù)發(fā)展》的講話中，首先提出將新能源、節(jié)能環(huán)保、電動汽車、新材料、生物科技、信息產(chǎn)業(yè)、空間海洋及地球深部開發(fā)利用，作為我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。2009年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的總體思路，并將其作為培育新的經(jīng)濟增長點的重要舉措。2010年2月，胡錦濤總書記和溫家寶總理在省部級主要負(fù)責(zé)人研討班上，再次強調(diào)要加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2010年3月，中央政府工作報告明確指出，要大力發(fā)展新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、信息網(wǎng)絡(luò)和高端制造產(chǎn)業(yè)，提出要加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投入和政策支持。2010年2月，國家發(fā)展和改革委員會同科技部、工業(yè)和信息化部、財政部等部委組織召開有關(guān)會議，決定成立由20個部門或單位組成的加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)總體思路研究調(diào)研小組。隨后，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，于2010年8月完成了《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（以下簡稱《決定》）。2010年9月8日，國務(wù)院召開常務(wù)會議原則通過了該《決定》，正式確定節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車為我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位、指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)、發(fā)展重點、主攻方向和產(chǎn)業(yè)的區(qū)域布局，以及重大政策措施等重大問題作出初步安排。2010年10月的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中，強調(diào)要加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為先導(dǎo)性、支柱性產(chǎn)業(yè)，并通過國家重大科技專項等方式推動其發(fā)展。2010年12月中央經(jīng)濟工作會議再次提出：發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是我國適應(yīng)經(jīng)濟科技變革、搶占未來科技制高點、增強綜合國力、提升生產(chǎn)效率和人民生活水平、實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會持續(xù)較快發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。至此，關(guān)于發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的國家戰(zhàn)略框架初步形成。在產(chǎn)業(yè)政策方面，我國政府積極借鑒其他國家的做法和我國過去的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗，綜合運用財稅、金融等政策手段，對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)給予扶持。在稅收政策上，政府先后對生物產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、新能源、信息產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，在增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅個人所得稅等方面采取了減免；在財政支出政策上，針對節(jié)能環(huán)保、新能源和新能源汽車等產(chǎn)業(yè)，主要通過政府獎勵資金、財政補貼、產(chǎn)業(yè)化專項資金等加以扶持；在政府采購政策上，從2004年開始，我國政府就先后出臺相關(guān)規(guī)定，對節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品實施鼓勵性采購[5]。2010年，財政部、科技部、國家發(fā)展和改革委員會、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于科技重大專項進口稅收政策的通知》，決定從2010年7月15日起，對承擔(dān)《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》中民用科技重大專項項目（課題）的單位進口國內(nèi)不能生產(chǎn)的關(guān)鍵設(shè)備、零部件、原材料，免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。國家發(fā)展和改革委員會也在2011年初召開的中國經(jīng)濟年會上表示，將設(shè)立國家級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金和政府新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金，集中支持重大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展工程和重大應(yīng)用示范工程。關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策逐漸形成。2.地方政府層面在政治和經(jīng)濟的雙重激勵下，地方政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展表現(xiàn)出較大的興趣。近一兩年來，各省、直轄市、自治區(qū)乃至省以下的市、縣相繼制定出自身發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，并通過各種政策措施予以全方位支持。有資料顯示，目前全國29個省市出臺的針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃中，有16個省市提出設(shè)立財政專項，21個省市提出加大稅收支持，23個省市提出建立多層次投融資體系，21個省市提出要設(shè)立重大項目和示范工程。地方支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的具體政策措施大致可歸納如下：第一，制定本地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。據(jù)統(tǒng)計，目前全國絕大多數(shù)省份，乃至一些地市、縣政府相繼制定了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并相繼納入當(dāng)?shù)氐摹笆濉币?guī)劃之中。盡管這些規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)選擇上多有重復(fù)，比如有29個省市都將生物技術(shù)、新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、現(xiàn)代裝備制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)作為自己的主攻方向①。這似乎給人一種地方間在盲目和過度競爭的印象，但深入地研究發(fā)現(xiàn)，盡管在產(chǎn)業(yè)大類的名稱上的確差別不多，但各地在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的子類乃至更細(xì)小的產(chǎn)業(yè)選擇上，基本上是符合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)、科技、人才和市場的比較優(yōu)勢的。第二，設(shè)立技術(shù)創(chuàng)新專項資金，建立科技風(fēng)險擔(dān)?；鹬贫?，運用財政貼息（補助）等方式，鼓勵和引導(dǎo)社會資金投入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。據(jù)北京市發(fā)展和改革委員會的有關(guān)資料，2010年，北京市政府新成立4只高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投基金，每只基金規(guī)模2.5億元，總規(guī)模10億元，其中，國家出資2億元，北京市出資2億元，吸引社會投資6億元?；饘⒎謩e投向電子信息、新能源和環(huán)保、生物醫(yī)藥、高技術(shù)服務(wù)業(yè)。青島、重慶、深圳等地也于2010年成立了本地的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金。同年，上海市政府設(shè)立上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，并與國家發(fā)展和改革委員會、財政部共同發(fā)起設(shè)立新能源、集成電路、生物醫(yī)藥、新材料、軟件和信息服務(wù)業(yè)等首批5只高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資基金，專門投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。重慶市政府設(shè)立了10億元風(fēng)險投資引導(dǎo)基金，已成功組建7只、規(guī)模35億元的創(chuàng)投基金，以及1億元的天使基金，在電子、新材料、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資近百項產(chǎn)業(yè)化項目。據(jù)國家發(fā)展和改革委員會有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)介紹，首批國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投基金成立過半，已經(jīng)取得初步成果，國家發(fā)展和改革委員會準(zhǔn)備進一步推進高新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投基金。資料顯示，從2009年開始，全國已經(jīng)有各類投資于新興產(chǎn)業(yè)的基金581家，資金達(dá)1881億元[6]。將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資本市場結(jié)合，已經(jīng)取得明顯的效果。此外，地方政府還通過深化稅制改革，允許高新企業(yè)抵扣外購專利權(quán)和非專利技術(shù)等無形資產(chǎn)和技術(shù)設(shè)備的固定資產(chǎn)進項稅金，從產(chǎn)品銷售收入中據(jù)實扣除企業(yè)研究開發(fā)費、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費，在計算增值稅稅基時扣除高新技術(shù)產(chǎn)品所含折舊部分的增值稅等，以促進企業(yè)加大研發(fā)投入。第三，提供市場的支持與保護。為扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，廣東、北京、湖北等地方政府主動實行了政府采購制度，通過政府的預(yù)算控制、招投標(biāo)等形式，引導(dǎo)和鼓勵政府部門、企事業(yè)單位擇優(yōu)購買本地區(qū)高新技術(shù)及其設(shè)備和產(chǎn)品。有資料顯示，截至2010年6月，北京市政府采購中關(guān)村自主創(chuàng)新產(chǎn)品金額約80億元。第四，促進金融對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持。有的地方政府還通過鼓勵商業(yè)銀行特別是地方性商業(yè)銀行擴大科技貸款規(guī)模，建立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高新技術(shù)風(fēng)險貸款機制，在高新技術(shù)信貸投入方式上進行金融創(chuàng)新，設(shè)立高新科技風(fēng)險投資基金。運用各種金融工具為高新企業(yè)提供結(jié)算、匯兌轉(zhuǎn)賬、財務(wù)管理和咨詢等多種服務(wù)，建立和完善風(fēng)險投資機制。培育和扶持高科技企業(yè)到各類資本市場掛牌上市。第五，通過政府牽頭、企業(yè)參與、中介機構(gòu)組織的市場化運作方式，建立綜合服務(wù)體系，承擔(dān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成果產(chǎn)業(yè)化過程中的各種技術(shù)、市場、投融資咨詢等中介服務(wù)功能。第六，發(fā)揮高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的集聚作用。對于進入園區(qū)的企業(yè)在財政資金安排、建設(shè)用地審批和有關(guān)規(guī)費減免等方面給予傾斜?？傮w而言，我國政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方面做了大量工作，所起到的促進作用是明顯的。由此，進一步得出以下結(jié)論：結(jié)論一：中央政府專注于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的制定，地方政府則側(cè)重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體實施，這種分工符合了目前我國經(jīng)濟社會運行的基本現(xiàn)實。結(jié)論二：盡管各地在新興產(chǎn)業(yè)選擇上出現(xiàn)了一定的“同構(gòu)”，但各地的選擇還是比較符合當(dāng)?shù)貙嶋H且各具特色，所謂的“同構(gòu)”問題遠(yuǎn)沒有想象的那么嚴(yán)重。地方政府的政策措施也體現(xiàn)出較強的針對性。結(jié)論三：盡管政府制定了關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，但尚未就各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入、擴大供給和鼓勵消費等實施機制方面作出全面而清晰的安排，產(chǎn)業(yè)政策尚不成熟，功能遠(yuǎn)未發(fā)揮出來。結(jié)論四：各級地方政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有不同程度的模糊認(rèn)識，特別是在國家“十二五”規(guī)劃制定和新一輪政府換屆等特有的經(jīng)濟與政治激勵的背景下，一時間出現(xiàn)了地方間在某些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的盲目攀比和盲目競爭，這在一定程度上影響了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三、促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府角色針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府一方面應(yīng)充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢，但同時必須注重市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用，科學(xué)地把握二者之間的適當(dāng)平衡。政府可以在以下幾方面作出選擇：第一，著力解決產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展方向?；谌蛞暯呛图皶r跟蹤科技發(fā)展進程，對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律進行深度研究，在充分認(rèn)識我國比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，中央政府應(yīng)集中精力進行系統(tǒng)的頂層設(shè)計，進一步明確國家層面的新興產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略定位，明確各個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點、發(fā)展路徑和基本政策取向。盡管我國已經(jīng)形成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的國家戰(zhàn)略，但仍有進一步深化、調(diào)整的空間和必要。同時，還要盡早從法律上解決戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所涉及的知識產(chǎn)權(quán)等問題，推動具有自主知識產(chǎn)權(quán)的國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)成為國際標(biāo)準(zhǔn)；要高度重視戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能帶來的各種安全問題，并研究制定出應(yīng)對的各種預(yù)案。第二，制定清晰的產(chǎn)業(yè)政策及其實施機制。針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的特性和發(fā)展規(guī)律，中央政府要通過科技管理制度、激勵性政策措施和市場環(huán)境建設(shè)等產(chǎn)業(yè)政策機制，在產(chǎn)業(yè)的不同發(fā)展階段相機地搭配使用財稅、金融甚至進出口等政策手段。針對目前產(chǎn)業(yè)處于初級階段的事實，應(yīng)著力于各個產(chǎn)業(yè)核心關(guān)鍵技術(shù)的突破，圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以制約我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)薄弱環(huán)節(jié)和趕超國際技術(shù)先進水平的技術(shù)領(lǐng)域為重點，借助政府能夠集中多方資源的優(yōu)勢，借助“國家重大科技專項”這個平臺，盡快突破核心技術(shù)和重大關(guān)鍵共性技術(shù)，加快形成較為完備的技術(shù)體系。加強引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)作，協(xié)同開展重大技術(shù)的集成創(chuàng)新，盡快形成更多更好的具有自主知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品和技術(shù)品牌。第三，以推進自主創(chuàng)新為目標(biāo)，深化科技體制改革。政府應(yīng)協(xié)助相關(guān)部門重點推進自主創(chuàng)新平臺的建設(shè)：一是技術(shù)創(chuàng)新平臺，以企業(yè)為主體，產(chǎn)權(quán)為紐帶，建立產(chǎn)、學(xué)、研、用密切結(jié)合的新機制，特別要重視重點企業(yè)研發(fā)機構(gòu)的建設(shè)；二是科技成果轉(zhuǎn)化平臺，根據(jù)企業(yè)發(fā)展的需要，建立一批科技成果中試基地和產(chǎn)業(yè)化基地，從中獲取更多的自主知識產(chǎn)權(quán)和自主品牌；三是創(chuàng)新服務(wù)平臺，政府應(yīng)與其他中介性服務(wù)機構(gòu)，建立一批科技成果轉(zhuǎn)化基地和生產(chǎn)力促進中心。第四，制定和落實各種創(chuàng)新人才激勵政策。產(chǎn)業(yè)的競爭說到底是人才的競爭。針對不同的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)配合科研院所、大專院校和企業(yè)等相關(guān)機構(gòu)，選擇好能夠起到關(guān)鍵作用、具有戰(zhàn)略眼光、較高科技水平、指揮、組織和協(xié)調(diào)能力的領(lǐng)軍人物，通過多種手段和途徑吸引國內(nèi)外最優(yōu)秀的科研和生產(chǎn)一線的優(yōu)秀人才，凝聚一流的科研機構(gòu)、高等院校和創(chuàng)新型企業(yè)的核心團隊，為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人力資本的保障。第五，推動國際合作的不斷深化，盡快提升我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的核心競爭力。多渠道、多層次和多方位地推進國際科技合作與交流。鼓勵境外企業(yè)和科研機構(gòu)在我國設(shè)立研發(fā)機構(gòu)，支持我國企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)在境外開展聯(lián)合研發(fā)和設(shè)立研發(fā)機構(gòu)。鼓勵外商設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，引導(dǎo)外資投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重點產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)開拓國際市場，以及自主知識產(chǎn)權(quán)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在海外推廣應(yīng)用。第六，充分發(fā)揮國有企業(yè)和民營企業(yè)各自的優(yōu)勢。通過國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是